HARMONISIERUNG DER KANTONALEN RAUMBEOBACHTUNGEN - Schlussbericht Juni 2013 - IRAP ...
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HARMONISIERUNG DER
KANTONALEN
RAUMBEOBACHTUNGEN
Schlussbericht
Juni 2013
HSR Hochschule für Technik Rapperswil IRAP Oberseestrasse 10 CH-8640 Rapperswil
T +41 55 222 48 95 F +41 55 222 44 00 irap@hsr.ch www.irap.ch
Harmonisierung der kantonalen Raumbeobachtung
Schlussbericht
Im Auftrag der Kantone
Aargau St. Gallen
Genf Tessin
Graubünden Thurgau
Neuenburg Waadt
Solothurn Wallis
Nidwalden
des Bundesamtes für Raumentwicklung (ARE)
der Kommission für Technologie und Innovation (KTI)
Projektleitung: Raimund Kemper
Projektmitarbeit: Laura Chavanne
Patricia Nigg
Alma Sartoris
Martin Schlatter
Beratung: Kurt Gilgen
Impressum Raimund Kemper, Laura Chavanne, Patricia Nigg, Alma Sartoris,
Martin Schlatter
»Harmonisierung der kantonalen Raumbeobachtungen«
Herausgeber: IRAP Institut für Raumentwicklung
Hochschule für Technik Rapperswil
www.irap.ch, www.hsr.ch
© 2013 IRAP
Alle Rechte vorbehalten
Vorwort Die Raumplanung steht vor vielfältigen Herausforderungen. Neben der Notwendigkeit des sparsamen Umgangs mit der Ressource Boden gilt dies auch für eine Raument- wicklung, die weniger innerhalb politisch-administrativer Einheiten als vielmehr in funk- tionalen Räumen erfolgt sowie in kantons- und gemeindeübergreifenden Zusammen- hängen zu betrachten ist. Die Kantone als zentrale Akteure in der Schweizer Raumpla- nung haben den verfassungsgemässen Auftrag einer haushälterischen Bodennutzung und einer koordinierten Raumentwicklung. Um diesen Herausforderungen zu entsprechen, benötigt die kantonale Raumplanung eine verlässliche Grundlage. Eine solche Grundlage kann die kantonale Raumbe- obachtung bilden. Diese muss den Anforderungen einer kantonsübergreifend harmoni- sierten, an funktionalen Räumen orientierten und auf flexible Geometrieen ausgerichte- ten harmonisierten Analyse räumlicher Entwicklungen und ihrer Wirkungskontrolle ge- recht werden. Mit der vorliegenden Studie soll ein Beitrag für eine diesen Anforderungen gerecht werdende Raumbeobachtung als wichtige Entscheidungsgrundlage für raumplaneri- sche Massnahmen geleistet werden. Für ihre erfolgreiche und effiziente Implementie- rung ist selbstredend die Abstimmung zwischen den Kantonen eine zentrale Voraus- setzung. Dank gilt daher den am Projekt beteiligten Kantonen und dem Bundesamt für Raum- entwicklung (ARE) für die Zusammenarbeit und ihre Unterstützung. Ebenfalls sei der Kommission für Technologie und Innovation des Bundes (KTI) für die Unterstützung dieser Studie gedankt.
Inhalt Zusammenfassung ..................................................................................................... 7 1 Einleitung ........................................................................................................... 11 1.1 Ausgangslage ............................................................................................... 11 1.2 Ziele des Projekts ......................................................................................... 13 1.3 Erwartetes Resultat ...................................................................................... 15 1.4 Projektablauf................................................................................................. 16 1.5 Projektorganisation ....................................................................................... 17 1.6 Anknüpfung an verwandte Projekte .............................................................. 18 2 Einführung in die Raumbeobachtung............................................................... 20 2.1 Definition der Raumbeobachtung.................................................................. 20 2.2 Gesetzliche Grundlagen der Raumbeobachtung .......................................... 20 2.3 Raumbeobachtung auf kantonaler Ebene ..................................................... 21 2.4 Raumbeobachtung auf Bundesebene ........................................................... 22 3 Vorgehensweise ................................................................................................. 23 3.1 Lösungsweg ................................................................................................. 23 3.2 Begriffsbestimmungen .................................................................................. 24 4 Analyse ............................................................................................................... 26 4.1 Analyse der Indikatoren aus den kantonalen Raumbeobachtungen.............. 26 4.2 Stand der Raumbeobachtung in den Partnerkantonen ................................. 30 4.3 Chancen und Herausforderungen aufgrund veränderter Datengrundlagen ... 33 4.4 Zusammenfassung der Analyseergebnisse................................................... 37 5 Erarbeitung des Indikatorensets....................................................................... 39 5.1 Erarbeitung eines ersten Indikatorensets ...................................................... 39 5.2 Test des Indikatorensets ............................................................................... 40 6 Projektergebnisse .............................................................................................. 47 6.1 Das Indikatorenset ........................................................................................ 47 6.2 Indikatorenblätter und Datensteckbriefe........................................................ 49 6.3 Anwendungsbeispiele ................................................................................... 52 6.4 Schlussfolgerungen aus den Projektergebnissen ......................................... 56 7 Fazit und Ausblick ............................................................................................. 59 8 Quellenverzeichnis ............................................................................................ 62 9 Abbildungsverzeichnis ...................................................................................... 67 10 Anhang ............................................................................................................... 68 10.1 Indikatorenset ............................................................................................... 69 10.2 Datensteckbriefe ........................................................................................... 70 10.3 Liste der analysierten Dokumente zur Raumbeobachtung ............................ 71 10.4 Analyse der Indikatoren aus den kantonalen Raumbeobachtungen: ............. 73 10.5 Stand der kantonalen Raumbeobachtungen ................................................. 75
Zusammenfassung
Zusammenfassung
Notwendigkeit einer harmonisierten Raumbeobachtung
Bei der Steuerung der Raumentwicklung in der Schweizer Raumplanung nehmen die
Kantone im Rahmen ihrer Richtplanung eine wesentliche Rolle ein. Mit der Richtpla-
nung geben die Kantone Aufschluss über den Stand und die anzustrebende räumliche
Entwicklung. Für die kantonale Richtplanung benötigen die Entscheidungsträger eine
verlässliche Grundlage. Eine solche bietet die kantonale Raumbeobachtung.
Im Rahmen der kantonalen Richtplanung sind die Kantone zur Raumbeobachtung ver-
pflichtet. Raumbeobachtung umfasst das Erfassen von Informationen über die räumli-
che Entwicklung, die Bewertung dieser Informationen in Hinblick auf problematische
räumliche Entwicklungen und potentielle (Nutzungs-)Konflikte mittels Indikatoren. Das
beinhaltet im Sinne einer Ziel- und Wirkungskontrolle in der kantonalen Richtplanung
einen regelmässigen Abgleich zwischen realer Raumentwicklung und planerischer Zie-
le sowie daraus abgeleitete Massnahmen für die Raumplanung. Raumbeobachtung ist
so ein wichtiger Bestandteil einer steuernden und koordinierenden Raumplanung. Sie
beeinflusst als Grundlage für raumordnungspolitische Entscheide die Qualität der
Raumplanung und damit das Erreichen der angestrebten nachhaltigen Raumentwick-
lung entscheidend mit.
Die Raumplanung und ihre Grundlage, die Raumbeobachtung, stehen zurzeit vor
wachsenden Herausforderungen. Erstens konnten die in verschiedenen Kantonen er-
folgten Verbesserungen der Raumplanung das Siedlungsflächenwachstum und die
damit verbundene Zersiedelung der Landschaft teilweise bremsen. Aber schweizweit
konnte die Entwicklung insgesamt noch nicht gestoppt werden.
Zweitens kann eine wachsende Diskrepanz zwischen funktionalen Räumen und poli-
tisch-administrativen Grenzen festgestellt werden. Das heisst, die räumlich engen Ver-
flechtungen von Wirtschaft, Gesellschaft und Kultur und die kommunal oder kantonal
definierten Raumabgrenzungen, innerhalb denen Raumentwicklung gesteuert wird,
stimmen immer weniger überein. Beispiele sind Agglomerationen, Metropolitanräume,
konzeptionelle Handlungsräume (z.B. im Raumkonzept Schweiz 2012), deren koordi-
nierte Entwicklung eine Kantons- und Gemeindegrenzen übergreifend abgestimmte
Planung sowie den analytischen und planerischen Umgang mit flexiblen Geometrieen
erfordert.
Drittens ist die Raumplanung durch gesetzliche Bundesvorgaben zu einer haushälteri-
schen Bodennutzung und einer mit Bund und Gemeinden koordinierten Raumentwick-
lung verpflichtet. Das setzt die entsprechende Ausrichtung der planerischen Instrumen-
te voraus.
Notwendig ist folglich eine Raumplanung, die ihrem gesetzlichen Auftrag folgend, eine
nachhaltige, koordinierte Raumentwicklung fördert.
7
Zusammenfassung
Ziele
Das Projekt „Harmonisierung der kantonalen Raumbeobachtungen“ zielte ab auf eine
politisch-administrative Grenzen (Gemeinde, Kantone) übergreifende, auf funktionale
Räume ausgerichtete und mit Hilfe georeferenzierter Daten mit flexiblen Geometrieen
arbeitende Raumbeobachtung. Diese sollte den Erfordernissen der Raumplanung für
eine nachhaltige, zwischen den Planungsträgern materiell und formell koordinierte
Raumentwicklung im Kontext der kantonalen Richtpläne gerecht werden. Dazu sollte
ein einheitliches und konsensbasiertes Indikatorenset zur systematischen, periodi-
schen Erhebung und Auswertung raumrelevanter und planungsunterstützender Daten
entwickelt werden.
Das Indikatorenset sollte Rücksicht nehmen auf die unterschiedlichen räumlichen Cha-
rakteristika, Zielstellungen und Bedürfnisse der Kantone. Es ging zudem darum, Mög-
lichkeiten für Ressourceneinsparungen bei den Kantonen zu untersuchen, beispiels-
weise durch eine einheitliche Datenbeschaffung. In seiner Anwendung sollte das in
dieser Studie erarbeitete Indikatorenset handhabbar und mit angemessenem Aufwand
zu bewältigen sein. Es sollte den inhaltlichen Anforderungen der kantonalen Richtpla-
nung sowie den räumlichen Herausforderungen entsprechen und Möglichkeiten, die
sich mit vorhandenen, aktuellen Datengrundlagen ergeben, ausschöpfen.
Stand der kantonalen Raumbeobachtung
Das Ziel der harmonisierten kantonalen Raumbeobachtung spiegelt sich auch in der
Vorgehensweise. Das Projekt wurde in enger Zusammenarbeit mit den Raumbeobach-
tungsfachstellen der 11 am Projekt beteiligten Kantone 1 durchgeführt. Ein Steuerungs-
gremium mit Vertretern des Instituts für Raumentwicklung (IRAP), der Raumbeobach-
tungsfachstellen der Kantone und einem Vertreter des Bundesamts für Raumentwick-
lung (ARE) hatte eine wichtige Lenkungsfunktion.
Mit dem Ziel einer Harmonisierung der kantonalen Raumbeobachtungen wurde zu-
nächst der Stand der Raumbeobachtung in den Partnerkantonen untersucht. Analysiert
wurden die Organisation der Raumbeobachtung, verwendete Datengrundlagen, be-
handelte Themen und verwendete Indikatoren in der Raumbeobachtung. Zusätzlich
wurden die Indikatoren der Raumbeobachtung aller anderen Kantone einbezogen.
Darüber hinaus wurden neue, bundesweit einheitlich verfügbare Datengrundlagen mit
ihrem Potential für eine harmonisierte Raumbeobachtung geprüft.
Die Analyse zum Stand der Raumbeobachtung zeigt, dass die Organisation der Raum-
beobachtung in den Kantonen, also die personellen Strukturen sowie die Zusammen-
arbeit mit relevanten Fachstellen, in der Regel etabliert sind. Dabei gibt es jedoch deut-
liche Unterschiede. In einigen Kantonen ist die Raumbeobachtung vergleichsweise neu
und die Organisation daher noch im Aufbau. Unterschiede sind auch darin begründet,
dass die Ressourcen für die Raumbeobachtung variieren. Sie sind gemessen an den
Anforderungen an ein Monitoring und Controlling in den meisten Kantonen begrenzt.
Raumbeobachtung wird dann häufig als zusätzliche Aufgabe betrieben, die nicht ei-
1
Aargau, Genf, Graubünden, St. Gallen, Neuenburg, Nidwalden, Solothurn, Tessin, Thurgau, Waadt, Wallis
8Zusammenfassung
gens budgetiert ist. Der unterschiedliche Organisationsstand erschwert die notwendige
koordinierte Tätigkeit oder Harmonisierung der Raumbeobachtung durch die kantona-
len Ämter.
Ein wesentlicher Zweck der Raumbeobachtung in den Kantonen ist die Berichterstat-
tung zur kantonalen Richtplanung an den Bund. Für diese Arbeit verfügen die meisten
Kantone inzwischen über ein Set von Indikatoren für die Raumbeobachtung. In einigen
Kantonen befindet sich das Raumbeobachtungssystem noch im Aufbau oder ist auf-
grund der gegebenen Ressourcen begrenzt. Hier wird meist mit den Grundlagen gear-
beitet, die man hat, und sukzessive werden neue Indikatoren aufgenommen. Die Zahl
der erhobenen Indikatoren in den unterschiedlichen Kantonen schwankt deutlich. Sie
liegt zwischen weniger als 10 und mehr als 100 Indikatoren. Entsprechend verfügen
nicht alle Kantone über eine hinreichend breite und tiefe Grundlage für eine den Zielen
der Nachhaltigkeit verpflichtete Raumplanung und für die Steuerung der Siedlungsent-
wicklung. Als Bewertungsgrundlage für das Controlling der Richtplanung dienen in der
Regel die Grundsätze und Ziele des kantonalen Richtplans. Die definierten Ziele sind
in vielen Fällen sehr unscharf formuliert. Das heisst, es fehlen mit Zahlen belegte Ziel-
vorgaben, die auch einer kantonsübergreifend einheitlichen Bewertung dienen könn-
ten. Das erschwert eine effektive Steuerung der Raumentwicklung. Die Schwierigkeit
innerhalb eines Kantons zu einheitlich erhobenen Daten zu kommen, liegt vor allem in
der Qualität der von den Gemeinden gelieferten Daten. In weniger als der Hälfte der
Kantone liegen alle digitalen Daten der amtlichen Vermessung (AV) in der notwendigen
Qualität (d.h. entsprechend den Vorgaben der Verordnung über die amtliche Vermes-
sung VAV) vor.
Indikatorenset für eine harmonisierte Raumbeobachtung
Basierend auf der Analyse der kantonalen Raumbeobachtung wurde in Workshops mit
den Partnerkantonen und dem ARE zunächst ein Entwurf eines Indikatorensets für
eine harmonisierte Raumbeobachtung erarbeitet, der im Anschluss an einen Imple-
mentierungstest überarbeitet wurde. Das überarbeitete Set wurde als Projektergebnis
verabschiedet. Die ausgewählten Indikatoren wurden in Kern- (für alle Kantone) und
Zusatzindikatoren (für nicht in allen Kantonen wichtige Bereiche) unterteilt, um den
kantonalen Unterschieden in Raumstruktur und Bedürfnissen in der Raumbeobachtung
gerecht zu werden. Das Indikatorenset wurde in Indikatorenblättern festgehalten, die
neben dem Indikatorbeschrieb eine Gebrauchsanweisung zur Erhebung anhand von
Datenquellen, Messweisen und weiteren Erläuterungen enthalten. Der Beschrieb der
Datengrundlagen und Datenquellen ist in einem separaten Dokument, den Daten-
steckbriefen festgehalten, da sich viele Indikatoren auf gleiche Datengrundlagen be-
ziehen.
Fazit und Ausblick
Der Anspruch, mit 11 Kantonen ein gemeinsames Set von Indikatoren für eine Harmo-
nisierung der kantonalen Raumbeobachtung zu entwickeln, war hoch. Die Resultate
zeigen, dass dies möglich ist und – auch wenn noch Weiterentwicklungsbedarf festge-
9Zusammenfassung stellt wurde – die Projektziele erreicht werden konnten. Es liegt nun ein konkretes, für alle Kantone anwendbares Indikatorensystem vor. Mit diesem Indikatorenset wird ein Beitrag geleistet zu einer Anpassung des Standards der Raumbeobachtung in den verschiedenen Kantonen und damit für eine Harmonisie- rung der kantonalen Raumbeobachtungen, mit einheitlichen Indikatoren, ihren Be- zeichnungen und Messweisen. Damit wird eine Planung und Raumbeobachtung über administrativen Grenzen (Gemeinden, Kantone) hinweg ermöglicht. Die Berücksichti- gung der Verfügbarkeit georeferenzierter Daten bei den Indikatoren kann zu einer auf funktionale Räume ausgerichteten, mit flexiblen Geomertrieen arbeitenden Raumbe- obachtung beitragen. Das Potential der minimalen Geodatenmodelle sollte entspre- chend genutzt werden. Das Indikatorenset stellt das Ergebnis einer pragmatischen und konsensbasierten Vor- gehensweise dar. Der Handhabbarkeit und dem Aufwand für die Implementierung des Indikatorensets in die kantonalen Raumbeobachtungen wurde höheres Gewicht bei- gemessen als einer theoretisch basierten, umfassenden, jedoch nicht praxistauglichen Indikatorenauswahl. Die Analyse des Stands der kantonalen Raumbeobachtungen im Austausch mit den kantonalen Vertretern der Raumbeobachtungsfachstellen sowie die Erarbeitung des Indikatorensets begleitet von Workshops und Implementierungstests mit den Vertretern der kantonalen Raumbeobachtungsfachstellen waren wesentliche Erfolgskriterien für das Zustandekommen des am Ende „verabschiedeten“ Indikatoren- sets. Das Indikatorenset mit seiner Unterteilung in Kern- und Zusatzindikatoren nimmt Rück- sicht auf die unterschiedlichen Charakteristika und Bedürfnisse der Kantone. Das Set ist nicht statisch zu verstehen. So werden sich in Zukunft nicht nur inhaltlich neue Themen für die Raumbeobachtung ergeben. Auch werden weitere Veränderungen der Datengrundlagen und der Datenverfügbarkeit die Anpassung bestehender oder die Integration neuer Indikatoren in das Set notwendig und gleichermassen möglich ma- chen. Im Interesse einer breiteren Harmonisierung sollten möglichst viele Kantone das Set übernehmen. Das setzt, auch im Sinne einer Verlässlichkeit der Kantone untereinan- der, eine gewisse Verbindlichkeit im Rahme einer Vereinbarung oder Richtlinie bzw. Vorgabe voraus. Mit Blick auf die begrenzten finanziellen und personellen Ressourcen in vielen Kanto- nen, erlaubt eine kantonsübergreifende, harmonisierte Raumbeobachtung mit einem einheitlichen Set an Kernindikatoren erhebliche Ressourceneinsparungen bei der Da- tenbeschaffung und allenfalls auch Datenauswertung. So könnte der Datenbezug bei Bundesstellen wie dem Bundesamt für Statistik (BFS) einheitlich geregelt und gebün- delt werden. Bei einer standardisierten Datenerfassung ergäben sich dann neue Mög- lichkeiten einer kantonsübergreifenden Raumbeobachtung, beispielsweise mit einer Anwendung im geographischen Informationssystem (GIS). 10
Einleitung
1 Einleitung
1.1 Ausgangslage
Die Raumentwicklung steht für langfristige und komplexe Veränderungsprozesse. Bei
der Steuerung der Raumentwicklung der Schweiz nehmen die Kantone eine wesentli-
che Rolle ein. Sie geben im Rahmen ihrer Richtplanung Aufschluss über den Stand
und die anzustrebende Entwicklung betreffend Besiedlung, Verkehr, Versorgung sowie
öffentlicher Bauten und Anlagen. Dazu ist eine verlässliche Grundlage für Planungs-
entscheidungen notwendig. Eine solche Entscheidungsgrundlage bietet die kantonale
Raumbeobachtung. Die Kantone sind zur Analyse der räumlichen Entwicklung und zur
Überprüfung der Wirkung der raumplanerischen Steuerungsinstrumente, insbesondere
der Richtplanung, mit anderen Worten zur Raumbeobachtung, verpflichtet. Dazu ist ein
regelmässiger Abgleich zwischen realer Raumentwicklung und planerischen Zielen
sowie daraus abgeleiteten Massnahmen für die Raumplanung mittels Indikatoren not-
wendig. Das heisst, die Raumbeobachtung beeinflusst als Grundlage für raumord-
nungspolitische Entscheide die Qualität der Raumplanung und damit die Qualität der
Raumentwicklung im Sinne der im Bundesgesetz über die Raumplanung (RPG) defi-
nierten Ziele (Art. 1) und Planungsgrundsätze (Art. 3) zur Raumentwicklung entschei-
dend mit. Dabei stehen die Raumplanung und ihre steuerungstechnische Grundlage,
die Raumbeobachtung, zurzeit vor wachsenden Herausforderungen.
Herausforderung 1: Nachhaltige Raumentwicklung
Als zentrale Herausforderung der schweizerischen Raumentwicklung gilt der hohe Bo-
denverbrauch infolge des Siedlungsflächenwachstums (vgl. Schwick et al. 2013). Dies
hat jenseits von Fachkreisen auch die Zustimmung des Souveräns zur Revision des
Raumplanungsgesetzes am 3. März 2013 gezeigt. Die in einzelnen Kantonen erfolgten
Verbesserungen der Raumplanung konnten in den letzten Jahren das Siedlungsflä-
chenwachstum und die damit verbundene Zersiedelung der Landschaft teilweise mar-
kant bremsen, aber insgesamt noch nicht stoppen, wie die Arealstatistik des ARE zeigt
(vgl. ARE 2013).
Wesentliche Ursachen für den Flächenverbrauch sind Bevölkerungs- und Wirtschafts-
wachstum. Das Siedlungsflächenwachstum wird jedoch nicht nur durch die Bevölke-
rungszunahme, sondern auch durch den Pro-Kopf-Bedarf an Fläche beeinflusst. So-
wohl die „Siedlungsfläche pro Person“ und die „Siedlungsfläche pro Person und Ar-
beitsplatz“ haben in den letzten Jahren (1992/1997 – 2004/2009) in einigen Kantonen
abgenommen, in anderen hat sich das Wachstum hingegen beschleunigt, oft zusam-
menhängend mit einer Abnahme der Arbeitsplätze und einen Bevölkerungsrückgang
(vgl. ARE 2013).
Auf eine Abnahme des Siedlungsflächenwachstums verweisen auch die Daten der
Bauzonenstatistik (vgl. ARE 2012). Zwischen 2007 und 2012 hat sich die Gesamtfläche
der Bauzonen in der Schweiz seit 2007 nicht signifikant verändert. Die Bauzonenfläche
pro Einwohner hat sich wegen des Bevölkerungswachstums etwas vermindert.
11Einleitung Schweizweit gehen Prognosen von einem weiteren Wachstum von Bevölkerung und Beschäftigten aus (vgl. Raumkonzept Schweiz 2012). Daher sind auch zukünftig griffi- ge raumplanerische Massnahmen zur Siedlungssteuerung notwendig, die durch Bevöl- kerung und Politik mitgetragen werden. Solche Massnahmen setzen fundierte raum- entwicklungspolitische Entscheidungen voraus. Eine verlässliche und harmonisierte Raumbeobachtung ist deren unabdingbare Grundlage. Herausforderung 2: Diskrepanz zwischen Raumnutzung und administrativen Grenzen Zwischen Wohnort, Arbeitsplatz, Freizeitaktivitäten und Einkaufen überqueren viele Menschen täglich Gemeinde-, Kantons- oder gar Landesgrenzen. Sie bewegen sich zunehmend in funktionalen Räumen. Diese funktionalen Räume, in denen Wirtschaft, Gesellschaft und Kultur eng verflochten sind, gewinnen an Bedeutung. Dieser Bedeu- tung muss die Raumplanung gerecht werden. Es gibt eine wachsende Diskrepanz zwi- schen den funktionalen Verflechtungen bzw. funktionalen Räumen (in denen die Raumentwicklung erfolgt) und politisch-administrativen Grenzen (in denen sie geplant wird). Kantonale Planungen sind häufig nicht aufeinander abgestimmt. Auch der Wett- bewerb unter Gemeinden und Kantonen um gute Steuerzahler und Unternehmen ver- hindert eine wirksame Raumplanung über die Grenzen hinweg (vgl. Müller- Jentsch/Rühli 2010). Der wichtigste Typ funktionaler Räume sind die Agglomerationen. Hier leben inzwi- schen drei Viertel der Bevölkerung und hier schreitet die Siedlungsentwicklung am ra- santesten voran. Mit dem Instrument der Agglomerationsprogramme des Bundes soll die überörtliche Koordination der Verkehrs- und Siedlungsentwicklung gefördert wer- den. Diese Programme werden von den betroffenen Kantonen und Gemeinden ausge- arbeitet und in Form einer Programmvereinbarung zwischen dem Bund und der für die Umsetzung einzurichtenden Trägerschaft festgeschrieben. Auch werden aktuell mit dem 2012 verabschiedeten Raumkonzept Schweiz Antworten für das Planen und Handeln in überregionalen Handlungsräumen (ähnlich wie im Rahmen der Agglomerationsplanung) erarbeitet. Das Raumkonzept Schweiz wurde von den Exekutiven der drei staatlichen Ebenen verabschiedet und dient als Orientie- rungsrahmen für die interdisziplinäre Zusammenarbeit über die politisch- administrativen Grenzen hinweg. Es will die politische Grundlage für eine besser koor- dinierte, nachhaltige Raumentwicklungspolitik bilden (vgl. Raumkonzept Schweiz 2012). Eine Raumplanung über politisch-administrative Grenzen hinweg erfordert eine harmo- nisierte Raumbeobachtung. Herausforderung 3: Konsequente Raumplanung Im Raumplanungsartikel der Bundesverfassung (vgl. Art. 75 BV) wird die «haushälteri- sche Nutzung des Bodens» als zentrales Ziel der schweizerischen Raumplanung defi- niert. Auch wenn schweizweit das Siedlungsflächenwachstum gebremst werden konn- te, ist die Raumentwicklung noch nicht nachhaltig, wie auch die aktuelle Strategie 12
Einleitung
Nachhaltige Entwicklung 2012–2015 des ARE (2012) zeigt. Im RPG wird das Ziel der
nachhaltigen Entwicklung in Form von Zielen und Planungsgrundsätzen präzisiert. Im
Artikel 1 heisst es, dass Bund, Kantone und Gemeinden ihre raumwirksamen Tätigkei-
ten aufeinander abstimmen und eine auf die erwünschte Entwicklung des Landes aus-
gerichtete Ordnung der Besiedlung verwirklichen müssen. Zudem verlangt das RPG
(Art. 6) von der kantonalen Richtplanung ausdrücklich eine aktive Steuerung: «Für die
Erstellung ihrer Richtpläne bestimmen die Kantone in den Grundzügen, wie sich ihr
Gebiet räumlich entwickeln soll.» Die Kantone, so das zentrale Fazit von Avenir Suisse
in ihrem Kantonsmonitoring (Müller-Jentsch/Rühli 2010) müssten Rahmen ihrer Richt-
planung die vorhandenen Instrumente konsequent einsetzen.
Mit dem 2012 verabschiedeten Raumkonzept Schweiz soll daher neben einer nachhal-
tigen Weiterentwicklung bestehender Siedlungen und dem Erhalt der Vielfalt der Land-
schaften insbesondere der Zersiedelung entgegengewirkt werden. Ziele, Strategien
und Handlungsansätze des Raumkonzepts Schweiz sollen in die Instrumente und Ver-
fahren der Raumplanung einfliessen. Der kantonalen Richtplanung wird dabei eine
zentrale Rolle zugeschrieben. Zur zielgerichteten Steuerung der Raumentwicklung
braucht es ein verlässliches Monitoring- und Controllingsystem. Dessen wichtigste
Grundlage ist eine Raumbeobachtung, die mit Indikatoren die räumliche Entwicklung
adäquat abbildet.
Fragestellung
Angesichts der geschilderten Herausforderungen stellt sich mit Blick auf die verfas-
sungsmässigen Delegation der Aufgabe der Raumplanung an die Kantone (Artikel 75
BV) die Frage, ob ein hinreichend homogener Standard der Raumbeobachtung betref-
fend Organisation, verfügbare Ressourcen, Umfang der behandelten Themen, inhaltli-
che Tiefe und Controlling vorhanden ist. Denn dies wäre nicht nur Voraussetzung für
eine effektive Raumbeobachtung im Sinne der Steuerungsfunktion der kantonalen
Richtplanung, die den Erfordernissen einer umfassenden Zustandsbeschreibung der
Raumentwicklung und der Wirkungsanalyse von raumplanerischen Entscheiden sowie
steuernden Instrumenten gerecht wird. Auch wäre eine harmonisierte Raumbeobach-
tung Grundlage für eine effiziente kantonsübergreifende, an funktionalen Räumen aus-
gerichtete Raumplanung, wie sie beispielsweise in der Agglomerationsplanung erfor-
derlich ist.
1.2 Ziele des Projekts
1.2.1 Harmonisierung der kantonalen Raumbeobachtungen
Mit dem Projekt „Harmonisierung der kantonalen Raumbeobachtungen“ wird eine ad-
ministrative Grenzen übergreifende Raumbeobachtung angestrebt, die den Erforder-
nissen der Raumplanung für eine nachhaltige, zwischen den Planungsträgern materiell
und formell koordinierte Raumentwicklung (z.B. Agglomerationsprogramme, Hand-
lungsräume gemäss Raumkonzept Schweiz) im Kontext der kantonalen Richtplanung
gerecht wird.
13Einleitung
Dazu sollte erstens in enger Zusammenarbeit mit den Raumbeobachtungsfachstellen
der 11 am Projekt beteiligten Kantone 2 ein einheitliches, das heisst kantonsübergrei-
fendes, und konsensbasiertes Indikatorenset zur systematischen, periodischen Erhe-
bung und Auswertung raumrelevanter und planungsunterstützender Daten entwickelt
werden.
Dabei musste aktuellen räumlichen Entwicklungen und Herausforderungen für die Pla-
nung Rechnung getragen werden. Unterschiedliche Ausgangslagen (Datengrundlagen
und Ressourcen) und Bedürfnisse der Kantone an das Projekt waren ebenso zu be-
rücksichtigen wie die kantonal unterschiedlichen räumlichen Eigenschaften (städtisch,
ländlich, touristisch) und Herausforderungen (Verkehr, Zweitwohnungen). Entspre-
chend sollte der aktuelle Stand der Raumbeobachtung in den Kantonen erhoben wer-
den (Organisation, Ressourcen, Indikatoren und deren Verwendung für Monitoring und
Controlling).
1.2.2 Nutzung neuer Datengrundlagen
Neben kantonalen Aspekten sollten zweitens auch Herausforderungen und Chancen
durch sich verändernde Datengrundlagen zum Beispiel aufgrund der Neukonzeption
der Volkszählung, der Auswirkungen des neuen Geoinformationsgesetzes sowie die
nach und nach flächendeckende und einheitliche Digitalisierung der Zonenpläne be-
achtet werden.
Zudem war wünschenswert, dass das Bundesamt für Statistik (BFS) eine hohe Konti-
nuität in seine Erhebungsmethoden zu den hier verwendeten Grundlagendaten bringt.
Für den Aufbau von Zeitreihen zu verschiedenen Indikatoren war eine hohe Beständig-
keit betreffend die bundeseinheitlich vorliegenden Datensätze und die zugehörige Er-
hebungsmethodik unerlässlich.
1.2.3 Erfahrungsaustausch
Das Projekt sollte drittens einen intensiven Erfahrungsaustausch zwischen den Raum-
beobachtungsfachstellen der Kantone ermöglichen bzw. fördern. Kantone, welche eine
Raumbeobachtung noch aufbauen möchten, oder sich in einer Revisionsphase ihrer
Raumbeobachtung befinden, sollten vom Know-how-Transfer profitieren.
1.2.4 Effizientere Aufgabenbewältigung
Mit einem harmonisierten Indikatorenset für die kantonale Raumbeobachtung sollten
viertens Möglichkeiten für Ressourceneinsparungen bei den Kantonen geschaffen
werden. Denn durch die in den nächsten Jahren vermehrt harmonisiert vorliegenden
digitalen Datengrundlagen auf Gemeindeebene könnten aufwendige Bereinigungen auf
kantonaler Ebene im Nachhinein vermieden werden. Heute müssen immer noch von
den Gemeinden uneinheitlich gelieferte Daten vereinheitlicht oder fehlende Grundlagen
sogar nachdigitalisiert werden. Auch bei kantonsübergreifenden Aufgaben wie in der
2
Aargau, Genf, Graubünden, St. Gallen, Neuenburg, Nidwalden, Solothurn, Tessin, Thurgau, Waadt, Wallis
14Einleitung
Agglomerationsplanung erlaubt eine gemeinsame Anwendung harmonisierter Indikato-
ren eine einheitliche Datenbeschaffung ohne individuelle, kostenintensive Anpassun-
gen. Ein einheitliches Indikatorenset ermöglicht es, dass sich die Analysephase von
interkommunalen oder interkantonalen Planungsaufgaben kürzer und effizienter gestal-
ten lässt. Dies hätte bei den Planungsträgern entsprechende Kosteneinsparungen zur
Folge. Grundlagendaten in unterschiedlicher Qualität müssen erhoben und ausgewer-
tet werden. Diese Daten unterscheiden sich in verschiedenen Gemeinden und Kanto-
nen. Entsprechend variieren Indikatoren und Messweisen zu ihrer Erhebung von Kan-
ton zu Kanton, was nicht nur die notwendige kantonsübergreifende Raumbeobachtung
erschwert. Auch könnten bei einer einheitlichen Raumbeobachtung (Verwendung eines
einheitlichen Indikatorensets) die Datenabgabe bzw. der Datenbezug vereinfacht erfol-
gen. Denn Kantone beziehen häufig parallel Daten aus denselben Datengrundlagen
des Bundes, z.B. beim BFS.
Weiter sollte das Indikatorenset auf Bundesebene zu einer effizienten Wahrnehmung
der eigenen Aufgaben zur Raumbeobachtung beitragen. Denn der Bund ist bei seiner
Raumbeobachtung auf Informationen der Kantone angewiesen. Erfolgen diese Infor-
mationen auf der Basis einer harmonisierten Raumbeobachtung, verringern sich die
Aufwände des Bundes nicht nur für ihre eigene Raumbeobachtung, sondern auch für
die Herausgabe gesamtschweizerisch vergleichbarer Daten
Schliesslich sollte auf der räumlichen Wirkungsebene mit einer kontinuierlichen und
systematischen Raumbeobachtung zu einer Raumentwicklung beigetragen werden, die
räumlich abgestimmte Standort- und Investitionsentscheide von privaten Investoren
und der öffentlichen Hand ermöglicht und Aufwendungen für die Erstellung (Investiti-
onskosten) sowie den Betrieb und Unterhalt (Folgekosten) von Infrastrukturen mög-
lichst effizient einsetzen lässt. Denn mit jeder Siedlungsentwicklung entstehen nicht nur
einmalige Investitionen in Verkehrsinfrastrukturen wie Strassen oder in öffentliche Ein-
richtungen wie Schulen, sondern auch laufende Folgekosten (vgl. Kemper, Gilgen
2009).
Das Projekt wollte mit dem Erreichen dieser Ziele einen Beitrag zu einer effizienten
Raumbeobachtung leisten und damit den Kantonen eine Grundlage für eine effektive
Steuerung der Siedlungsentwicklung bereitstellen.
1.3 Erwartetes Resultat
Seitens der Projektpartner gewünschtes Ergebnis des Projekts war ein handhabbares,
den inhaltlichen Anforderungen der kantonalen Richtplanung sowie den räumlichen
Herausforderungen gerecht werdendes, kantonsübergreifend anwendbares und für
funktionale Räume taugliches Indikatorenset. Dessen Anwendung war durch präzise
Angaben zum Datenbezug und zur Messweise transparent, nachvollziehbar und ein-
heitlich zu beschreiben. Zudem sollten die Partnerkantone eine Übersicht über den
Stand der Raumbeobachtung erhalten bezogen auf Aspekte wie ihre Organisation,
wichtige Inhalte und Ressourcen zur Aufgabenwahrnehmung.
15Einleitung 1.4 Projektablauf Der gewählte Projektablauf spiegelt das Projektziel einer Harmonisierung der kantona- len Raumbeobachtungen. Denn dieses Ziel setzte die Zusammenarbeit mit den Akteu- ren der kantonalen Raumbeobachtung voraus. Entsprechend wurden in enger Zu- sammenarbeit mit den Stellen der kantonalen Raumbeobachtung die Ausgangslage analysiert und das Indikatorenset erarbeitet. 1.4.1 Phase 1 Grundlagenerhebungen Arbeitspaket 1: Erhebungen der kantonalen Systeme zur Raumbeobachtung Um die Ausgangslage für eine Harmonisierung der kantonalen Raumbeobachtung zu erfassen, wurde eine Analyse durchgeführt, welche die bestehenden Raumbeobach- tungssysteme in den Partnerkantonen vergleicht. Gegenstand der Analyse waren As- pekte wie die Organisation der Raumbeobachtung (institutionelle Verankerung, Res- sourcen), verwendete Datengrundlagen, Indikatoren, Bedürfnisse und Herausforderun- gen bei der Raumbeobachtung. Arbeitspaket 2: Erhebung zur Einführung von harmonisierten Datengrundlagen Eine wichtige Basis für eine harmonisierte kantonale Raumbeobachtung sind harmoni- sierte Datengrundlagen kantonaler (kantonale Geodatenmodelle) und nationaler Art (minimale Geodaten- und Darstellungsmodelle). Entsprechend wurden der Stand und die Verfügbarkeit dieser Datengrundlagen geprüft. 1.4.2 Phase 2 Themen für ein einheitliches Indikatorenset Arbeitspaket 3: Definition von Themen für eine Raumbeobachtung Basierend auf den Erhebungen der kantonalen Raumbeobachtungssysteme wurden Themen der Raumbeobachtung erfasst. Dabei lag der Fokus auf den klassischen Themenbereichen der kantonalen Richtplanung. 1.4.3 Phase 3: Erstellung des Indikatorensets für die Raumbeobachtung Arbeitspaket 4: Harmonisierung der Indikatoren für die kantonale Raumbeobach- tung Für die Themenbereiche der Raumbeobachtung wurden zunächst Vorschläge für Indi- katoren definiert, die anschliessend innerhalb der Steuerungsgruppe mit den Partner- kantonen diskutiert wurden. Die ausgewählten Indikatoren flossen in das Indikatorenset ein. Sie wurden in Kern- (für alle Kantone) und Zusatzindikatoren (für nicht in allen Kantonen wichtige Bereiche) unterteilt, um den kantonalen Unterschieden gerecht zu werden. 16
Einleitung
Arbeitspaket 5: Datensteckbriefe
Für eine effizientere Darstellung der einzelnen Indikatoren wurden die detaillierten In-
formationen zu den Datengrundlagen gebündelt und in einem separaten Dokument zu
Datensteckbriefen zusammengefasst.
1.4.4 Phase 4 Umsetzung
Arbeitspaket 6 Implementierungstest
Das vorläufige Indikatorenset wurde zusammen mit vier Partnerkantonen (NE, SG, TG
und VS) auf Anwendbarkeit (z.B. Datenverfügbarkeit und –auswertungsaufwand) und
Tauglichkeit (Bedeutung für die kantonale Richtplanung) getestet. Anhand der gewon-
nenen Erkenntnisse wurde das Indikatorenset überarbeitet bzw. bereinigt.
1.4.5 Phase 5 Projektabschluss
Arbeitspaket 7 Abschluss
An die Tests anschliessend wurde das Indikatorenset von der Steuerungsgruppe am
dritten Workshop vom 19. September 2012 in überarbeiteter Form verabschiedet.
Abb. 1 Projektablauf
1.5 Projektorganisation
Die Bearbeitung des Projekts erfolgte durch das Institut für Raumentwicklung (IRAP)
an der Hochschule für Technik Rapperswil. Beim IRAP lag die Projektleitung. Das Pro-
jekt wurde in enger Zusammenarbeit mit den Raumbeobachtungsfachstellen der am
Projekt beteiligten Kantone durchgeführt. Eine Steuerungsgruppe mit Vertretern und
Vertreterinnen des IRAP, der Raumbeobachtungsfachstellen der Kantone und einem
Vertreter des ARE hatte eine wichtige Lenkungsfunktion (Abb. 2). In dieser Gruppe
17Einleitung
wurden sowohl strategische Entscheidungen zu Projektinhalten und zum Projektablauf
getroffen als auch im Rahmen von regelmässigen Workshops konkrete Projektbaustei-
ne wie das Indikatorenset besprochen. Dies ermöglichte eine breitere Auseinanderset-
zung und Verankerung bei den künftigen Anwendern der Resultate. Die Partnerkantone
brachten auch bilateral ihre Anliegen beim Forschungsteam an. Die Vertreter der
Raumbeobachtungsfachstellen stellten, wo notwendig, die interne Koordination mit den
von der Raumbeobachtungsaktivitäten tangierten Amtsstellen sicher: die Ämter für
Raumentwicklung, für Geoinformation/Vermessung und für Statistik.
ARE Bundesamt für
Raumentwicklung
Kantonale Raumbeobach-
tungsstellen
IRAP Institut für • AG • NE
Steuerungs-
Raumentwicklung gremium • SO • GE
• TI • VD
• TG • VS
• NW • SG
• GR (AI, AR, GL)
Abb. 2 Projektorganisation
Der Kanton St. Gallen nimmt auf Mandatsbasis die Raumbeobachtung für die Kantone
Appenzell Innerrhoden, Appenzell Ausserrhoden und Glarus wahr.
1.6 Anknüpfung an verwandte Projekte
Bei der Erarbeitung eines für alle Kantone anwendbaren harmonisierten Indikatoren-
sets wurde auch auf bereits existierende Arbeiten zurückgegriffen.
1.6.1 DACH+
Das DACH+ -Projekt befasst sich mit Raumbeobachtung und Raumentwicklung im
Grenzraum von Deutschland, Österreich, der Schweiz und Liechtenstein. Die grenz-
überschreitende Zusammenarbeit ist in den vergangenen Jahren immer wichtiger ge-
worden. Aufgabe der Raumplanung ist es, die hierfür benötigten und geeigneten Infor-
mationen aufzubereiten und die Strukturen der Zusammenarbeit zu verbessern. Die
Raumplanungsstellen des Grenzraumes stellen gemeinsam ausgewählte Informatio-
nen zum Raum in einem Geoportal der Raumbeobachtung zur Verfügung. Mit einem
INTERREG IV A Projekt zur Zukunft der Raumentwicklung möchten die Partner der
Raumordnungskommission Bodensee darüber hinaus ihre Zusammenarbeit voranbrin-
gen und Zukunftsfragen gemeinsam angehen. Finanziert wird das Projekt von der Eu-
ropäischen Gemeinschaft, der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Fürsten-
18Einleitung
tum Liechtenstein sowie den 16 teilnehmenden Projektträgern. Der Bearbeitungszeit-
raum ist von 2010 – 2013 (vgl. www.dachplus.org).
1.6.2 MONET
MONET ist ein Indikatorensystem zum Monitoring der nachhaltigen Entwicklung in der
Schweiz (vgl. BFS, BUWAL und ARE 2003). Es ist ein gemeinsames Projekt der Bun-
desämter für Statistik (BFS), für Umwelt (BAFU) und für Raumentwicklung (ARE) und
der Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA). Mithilfe von 75 Indikatoren
zu 12 Themen wird der Stand der nachhaltigen Entwicklung in der Schweiz überprüft.
Die Indikatoren werden jährlich im Herbst aktualisiert und online veröffentlicht (vgl.
www.monet.admin.ch). Für viele Indikatoren bestehen bereits Zeitreihen über mehrere
Jahre oder gar Jahrzehnte.
Im Unterschied zum hier vorliegenden Indikatorenset, welches in den meisten Fällen
die Gemeinden als kleinste Aggregationsebene verwendet, errechnet MONET pro Indi-
kator nur einen Wert für die ganze Schweiz. Auch thematisch ist MONET etwas anders
gelagert. Die MONET-Indikatoren konnten deshalb nur bedingt als Vorlage für ein har-
monisiertes Indikatorenset für die kantonalen Raumbeobachtungen dienen.
1.6.3 Cercle Indicateurs
Im Rahmen des Projekts Cercle Indicateurs können Kantone und Städte die nachhalti-
ge Entwicklung nach einheitlichen Kriterien messen und miteinander vergleichen (vgl.
Cercle Indicateurs 2005). Derzeit beteiligen sich 19 Kantone und 16 Städte. Die Erhe-
bung wird seit 2005 für die Kantone zweijährlich und für die Städte vierjährlich durchge-
führt. Die Resultate sind online abrufbar als Excel-Tabellen oder interaktive Plattform
(vgl. www.are.admin.ch/cercleindicateurs). Für die Kantone werden 27 Indikatoren zu
den drei Dimensionen Umwelt, Wirtschaft und Gesellschaft gesammelt (Stand: Erhe-
bung 2011), für die Städte 31 Indikatoren (Stand: Erhebung 2009).
Die Thematik von Cercle Indicateurs, also die nachhaltige Entwicklung, ist zwar nicht
deckungsgleich mit jener der Richtplanmonitorings; es gibt jedoch einige Überschnei-
dungen. Auch die Aggregationsebenen für die Indikatoren von Cercle Indicateurs äh-
neln jenen im vorliegenden Projekt. Deshalb wurden jene Indikatoren von Cercle Indi-
cateurs, welche thematisch mit dem vorliegenden Projekt übereinstimmen, auf ihre
Tauglichkeit für eine harmonisierte kantonale Raumbeobachtung überprüft. Schliesslich
wurde nur der Indikator „Fläche wertvoller Naturräume“ von Cercle Indicateurs in das
vorliegende Indikatorenset integriert.
19Einführung in die Raumbeobachtung
2 Einführung in die Raumbeobachtung
Raumbeobachtung ist ein wichtiger Bestandteil einer steuernden und koordinierenden
Raumplanung. Raumbeobachtung schafft Transparenz über die effektive räumliche
Entwicklung. Sie ermöglicht die demokratische Kontrolle planerischer Aktivitäten und
sie versachlicht die politischen Diskussionen zwischen Bund, Kantonen und Gemein-
den über die Raumentwicklung.
2.1 Definition der Raumbeobachtung
Gestützt auf die Definitionen mehrerer Kantone (vgl. beispielsweise www.ag.ch,
www.baselland.ch, www.so.ch) sowie auf Gatzweiler (2005) wird der Begriff der Raum-
beobachtung im Sinne der Zielstellung dieses Projekts wie folgt definiert. Raumbe-
obachtung
• erfasst fortlaufend, regelmässig, systematisch und problemorientiert quantitati-
ve und qualitative Informationen über räumliche Zustände, Veränderungen und
Entwicklungen sowie deren Einflussfaktoren.
• verfolgt, überwacht und überprüft mittels Indikatoren für die Beurteilung und mit-
tels normativen Messweisen den aktuellen Zustand, problematische räumliche
Entwicklungen und potentielle (Nutzungs-)Konflikte.
• wertet die entsprechenden Erhebungen aus und stellt die daraus sich ergeben-
den Resultate für die Planung bereit.
• dient als Grundlage für das Controlling, d.h. für die Beurteilung der Wirkung
planerischer Instrumente, für die Wirksamkeit raumplanerischer Massnahmen
und für den Abgleich der durch Ziele festgelegten gewünschten Entwicklung mit
der effektiven räumlichen Entwicklung. Mit Hilfe der Raumbeobachtung und des
Controllings können die politischen Entscheidungsträger räumliche Entwicklun-
gen, die den Zielvorstellungen zuwider laufen, erkennen und mit geeigneten
Steuerungsmassnahmen Einfluss auf die künftige Entwicklung nehmen.
2.2 Gesetzliche Grundlagen der Raumbeobachtung
Im Artikel 6 Absatz 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung (RPG) steht sinnge-
mäss geschrieben, dass die Kantone im Rahmen ihrer Richtplanung Aufschluss über
den Stand und die anzustrebende Entwicklung betreffend Besiedlung, Verkehr, Versor-
gung sowie öffentlicher Bauten und Anlagen geben.
Auf der Grundlage von Artikel 8 der Raumplanungsverordnung (RPV) verpflichtet das
ARE, damals noch als Bundesamt für Raumplanung (BRP), in seinem Leitfaden für die
Richtplanung (1996) die Kantone, den Bund über räumliche Entwicklungen periodisch
zu informieren und ihre Grundlagen nachzuführen. Empfohlen wird der Aufbau eines
Rauminformationssystems, einer Datenbank mit den wichtigsten Daten zur Raumnut-
zung und Raumentwicklung. Zudem werden im Zusammenhang mit der Raumbe-
obachtung die wichtigsten Bereiche für den Einsatz von Indikatoren genannt: Es sind
20Einführung in die Raumbeobachtung
dies Daten über Bevölkerung, Arbeitsplätze, Pendler, Gebäude und Wohnungen, Bet-
ten und Logiernächte.
Nach Artikel 45 der RPV hat das Bundesamt zu überprüfen, wie sich die Anwendung
der Bestimmungen über das Bauen ausserhalb der Bauzonen auf die räumliche Ent-
wicklung und die Landschaft auswirkt. Zu diesem Zweck erteilen die Kantone dem
Bundesamt die erforderlichen Auskünfte. Im Artikel 30 Absatz 4 RPV ist festgehalten,
dass die Kantone dem Bundesamt mindestens alle vier Jahre die Veränderungen be-
treffend Lage, Umfang und Qualität von Fruchtfolgeflächen mitteilen. Artikel 32 Absätze
1 und 2 verpflichtet die Kantone, den Stand der Erschliessung in den Kommunen zu
beobachten.
Zudem regelt das Bundesgesetz über Geoinformation (GeoIG), dass die in der Raum-
beobachtung häufig verwendeten Geodaten über das Gebiet der Schweizerischen Eid-
genossenschaft den Behörden von Bund, Kantonen und Gemeinden sowie der Wirt-
schaft, der Gesellschaft und der Wissenschaft für eine breite Nutzung nachhaltig, aktu-
ell, rasch, einfach, in der erforderlichen Qualität und zu angemessenen Kosten zur Ver-
fügung stehen. Ausserdem werden in der Verordnung über Geoinformation (GeoIV) in
einem Geobasisdaten-Katalog Geobasisdatensätze zu verschiedenen Themenberei-
chen aufgelistet, zu denen bereits minimale Geodatenmodelle eingeführt wurden oder
in naher Zukunft bereitgestellt werden.
2.3 Raumbeobachtung auf kantonaler Ebene
Die Kantone nehmen in der Schweizer Raumplanung eine wesentliche Rolle ein. Mit
der kantonalen Richtplanung geben die Kantone Aufschluss über den aktuellen Stand
der Planung und steuern die räumliche Entwicklung. Der Richtplan beinhaltet neben
Grundzügen der angestrebten Entwicklung richtungweisende Festlegungen. Er koordi-
niert sämtliche raumwirksamen Tätigkeiten. Er definiert die Schnittstellen zum Bund
und den benachbarten Kantonen und ist behördenverbindliche Grundlage für die Orts-
und Regionalplanung (BRP 1996). Für diese Aufgaben müssen als Ergebnis der
Raumbeobachtung die Entwicklung der Raumansprüche für Siedlung, Landschaft und
Verkehr sowie mögliche Trends bekannt sein. Es geht dabei vorwiegend um die beiden
Fragen, was sich in welchem Mass verändert und wo diese Veränderungen stattfinden.
Die Raumbeobachtung der Kantone soll als Grundlage für das Controlling in der kan-
tonalen Richtplanung dienen, also zum Vergleich des Ist-Zustandes (effektive räumli-
che Entwicklung) mit dem Soll-Zustand (gewünschte räumliche Entwicklung) und zur
Festlegung von Massnahmen zur Gegensteuerung unerwünschter Entwicklungen. Ent-
sprechend kommt der Raumbeobachtung als Frühwarnsystem sowie zum Controlling
für die kantonale Richtplanung eine zentrale Bedeutung zu.
21Einführung in die Raumbeobachtung
2.4 Raumbeobachtung auf Bundesebene
Auf Bundesebene wird die Raumbeobachtung Schweiz von verschiedenen Bundesäm-
tern getragen:
• Bundesamt für Raumentwicklung (ARE)
• Bundesamt für Statistik (BFS)
• Sekretariat für Wirtschaft (SECO)
• Bundesamt für Umwelt (BAFU)
• Bundesamt für Landestopographie (swisstopo)
• Bundesamt für Wohnungswesen (BWO)
Das Bundesamt für Raumentwicklung ist dabei zuständig für die Auswertung der Daten
zur räumlichen Entwicklung und betreibt Raumbeobachtung zu folgenden Themen:
• Raumentwicklung international (ESPON)
• Zersiedelung und ihre Ausprägungen aus raumplanerischer Sicht
• Monitoring urbaner Raum Schweiz (MUR)
• Monitoring der baulichen Entwicklung ausserhalb der Bauzonen
• Monitoring ländlicher Raum Schweiz (MLR)
• Landschaft unter Druck
• Erschliessung und Erreichbarkeit in der Schweiz
• Bauzonenstatistik Schweiz
22Vorgehensweise
3 Vorgehensweise
3.1 Lösungsweg
Für die Entwicklung eines harmonisierten und anwendbaren Indikatorensets, das den
Bedürfnissen der Partnerkantone gerecht wird, wurde ein kooperativer Ansatz gewählt
(Abb. 3).
Abb. 3 Vorgehensweise
23Vorgehensweise Die Erfassung der Indikatoren aus den kantonalen Raumbeobachtungen (vgl. Kap. 4.1), strukturierte Interviews mit Fachpersonen der kantonalen Raumbeobachtungs- fachstellen zum Stand der kantonalen Raumbeobachtungen (vgl. Kap. 4.2) und eine Analyse der neu vorhandenen harmonisierten Datengrundlagen (vgl. Kap. 4.3) bildeten die Grundlage für den ersten Vorschlag eines Indikatorensets (vgl. Kap. 5.1). Im An- schluss hat die Steuerungsgruppe dieses Set in mehreren Workshops überprüft und Vorschläge zur weiteren Bearbeitung entwickelt. Dieses überarbeitete Indikatorenset wurde in vier Partnerkantonen einem Praxistest unterzogen (vgl. Kap. 5.2). Die Erfah- rungen und Erkenntnisse aus diesen Tests sind in das nun vorliegende Indikatorenset (vgl. Kap. 6.1) eingeflossen. 3.2 Begriffsbestimmungen Insbesondere im Hinblick auf eine harmonisierte Raumbeobachtung ist die Wahl ein- heitlicher Begriffe von zentraler Bedeutung. Bei der Bestimmung der folgenden Begriffe wurde auf Gilgen (2012) abgestützt. Raumplanerische Ziele stützen sich auf kantonaler Ebene oft auf Nachhaltigkeitsziele oder Grundsätze der Raumplanung ab und sind somit nur selten konkret formuliert. Kriterien werden aus Zielen abgeleitet und haben einen grösseren Konkretisierungs- grad als Ziele. Dieser lässt es zu, Strategien, Konzepte und Massnahmen sowohl quantitativ wie auch qualitativ zu beurteilen. Unter Indikatoren werden wahrnehmbare und messbare Phänomene verstanden, die festgelegt bzw. vereinbart werden und zur Umschreibung von Zuständen oder Verän- derungen über die Zeit dienen. Folgende zwei Beispiele dienen der Veranschaulichung der Zusammenhänge zwi- schen Zielen, Kriterien und Indikatoren: Beispiel 1: Das Kriterium „Ausbaugrad“ ist eine Konkretisierung des Ziels „innere Ver- dichtung“. Die Zielerreichung kann mit Hilfe des Indikators „Verhältnis der realisierten Nutzung zur zulässigen Nutzung“ gemessen werden. Beispiel 2: Aus dem Ziel „haushälterische Bodennutzung“ lässt sich u.a. das Kriterium „bauliche Dichte“ ableiten. Als Indikator der Nutzungsdichte dient zum Beispiel die „Ge- schossflächenziffer“. In der Raumplanung können Indikatoren verschiedene Funktionen haben: • Informations- und Kommunikationsfunktion über Entwicklungen • Orientierungsfunktion für raumplanerische Entscheidungen • Aufzeigen von Veränderungen über eine Zeitdauer • Controlling-Funktion zur Überprüfung der Erreichung von Planungszielen und der Effektivität von Massnahmen, d.h. ein Abgleich der durch Ziele festgelegten ge- wünschten Entwicklung mit der effektiven räumlichen Entwicklung 24
Vorgehensweise
Unter Monitoring versteht man das Beobachten und Überwachen von Zuständen und
Entwicklungen.
Beim Controlling kommen neben Beobachten und Überwachen die Kontrolle und vor
allem die Einflussnahme im Sinne einer Steuerung in die gewünschte Richtung hinzu.
Mithilfe eines Controllings können somit die politischen Entscheidungsträger räumliche
Entwicklungen erkennen und mit geeigneten Steuerungsmassnahmen Einfluss auf die
künftige Entwicklung nehmen. Beim Controlling unterscheidet man zwischen Vollzugs-
controlling (Massnahmennachweis), Zielcontrolling (Zielerreichung) und Wirkungscon-
trolling (Wirkung von Massnahmen) (Jacoby 2005).
25Analyse 4 Analyse 4.1 Analyse der Indikatoren aus den kantonalen Raumbeobachtungen 4.1.1 Indikatorenerfassung Zur strukturierten Erfassung wurden die Indikatoren aus den kantonalen Raumbe- obachtungen in einer Excel-Datenbank zusammengefasst. So konnten diese vergli- chen und analysiert werden. Als Quellen dienten Berichte über kantonale Raumbe- obachtungen oder Controllings von kantonalen Richtplänen sowie dort, wo die kanto- nale Raumbeobachtung im Aufbau oder in Überarbeitung war, Konzepte für die Raum- beobachtung (vgl. Liste im Anhang 10.3). Die Datenbank steht für Konsultationszwecke und zum Informationsaustausch zur Verfügung. In diesem Analyseschritt wurden Publikationen von allen Schweizer Kantonen erfasst, welche über Indikatoren für die Raumplanung verfügten. In der folgenden Tabelle sind jene Kantone grün markiert, deren Raumbeobachtungsindikatoren in die Datenbank eingeflossen sind. Die orange markierten Kantone verfügen zwar über ein Konzept für die Raumbeobachtung; dieses war zum Zeitpunkt der Analyse jedoch in Überarbeitung und stand nicht zur Verfügung. Die rot markierten Kantone verfügten zum Zeitpunkt der Erfassung über keine Raumbeobachtung. • Aargau • Graubünden • Solothurn • Appenzell Ausserrhoden • Jura • Thurgau • Appenzell Innerhoden • Luzern • Tessin • Basel-Landschaft • Neuenburg* • Uri • Basel-Stadt • Nidwalden • Waadt • Bern • Obwalden • Wallis • Freiburg • Schaffhausen • Zug • Genf • Schwyz • Zürich • Glarus • St. Gallen *Hinweis: Der Partnerkanton Neuenburg baute während der Projektdauer ein Indikato- renset für die Raumbeobachtung auf. Nebst den Indikatoren aus den kantonalen Raumbeobachtungen flossen auch die Indi- katoren aus der Arbeit von IRL und ARE zum Monitoring der nachhaltigen Richtplanung (2005) in die Datenbank ein. 26
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