KFW-KOMMUNALPANEL 2020 - KFW RESEARCH
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KfW Research
KfW-Kommunalpanel 2020Impressum Herausgeber KfW Bankengruppe Palmengartenstraße 5-9 60325 Frankfurt am Main Telefon 069 7431-0 Telefax 069 7431-2944 www.kfw.de Endredaktion KfW Bankengruppe Abteilung Volkswirtschaft Dr. Stephan Brand Dr. Johannes Steinbrecher E-Mail: research@kfw.de Inhaltliche Bearbeitung Deutsches Institut für Urbanistik Autoren: Elisabeth Krone Dr. Henrik Scheller unter Mitarbeit von Cansu Cankayali ISSN 2191-4826 Copyright Titelbild Quelle: Getty Images / Fotograf Westend61 Frankfurt am Main, Juni 2020
Inhalt
Zusammenfassung 1
1. Zum KfW-Kommunalpanel 2020 3
2. Aktuelle und erwartete Finanzlage 5
2.1. Finanzlage 2019 noch von Haushaltsüberschüssen geprägt 7
2.2. Beurteilung der zukünftigen Finanzsituation trübt sich ein 7
2.3. Kommunale Verschuldung geht 2019 nur leicht zurück 8
3. Investitionen und Investitionsrückstand 11
3.1. Differenz zwischen geplanten und verausgabten
Investitionen 11
3.2. Gewährleistung des laufenden Unterhalts variiert 12
3.3. Qualitative Einschätzung zum Investitionsrückstand konstant 12
3.4. Anstieg des Investitionsrückstands ist auch ein Ausdruck
gestiegener Baupreise 13
3.5. Treibende Faktoren begünstigen Anstieg des
Investitionsrückstands 14
3.6. Entlastende Faktoren konnten Zuwachs des
Investitionsrückstands nicht kompensieren 15
3.7. Eher Rückgang als Anstieg des Investitionsrückstands
erwartet 15
4. Finanzierungsinstrumente und -bedingungen 17
4.1. Investitionsfinanzierung weitestgehend stabil 17
4.2. Kommunale Unterschiede in der Nutzung der
Finanzierungsinstrumente 17
4.3. Entwicklung der Investitionsfinanzierung 18
4.4. Positive Einschätzung zu den Kreditkonditionen 18
5. Einschätzungen zur Digitalisierung 21
5.1. Prozessoptimierung und mehr Bürgernähe erwartet 21
5.2. Digitalisierung hat hohe (strategische) Relevanz 22
5.3. Dringlicher Digitalisierungsbedarf in Bereichen mit hohem
Investitionsrückstand 23
6. Fazit und Ausblick 25
Literatur 27
Anhang: Methoden 29Abbildungen
Grafik 1: Kein Gleichklang von kommunalen Einnahmen und
Ausgaben in Krisen 5
Grafik 2: Anteil des Kapitaldienstes an den kommunalen
Einnahmen 6
Grafik 3: Beurteilung der Gesamtfinanzsituation nach
Einwohnergröße 7
Grafik 4: Entwicklung der Finanzsituation 8
Grafik 5: Kommunale Verschuldung nach Bundesländern 9
Grafik 6: Geplante Investitionen 2019 und 2020 11
Grafik 7: Qualtitative Einschätzungen zum Investitionsrück-
stand 2019 13
Grafik 8: Wahrgenommener Investitionsrückstand in den
Kommunen 2019 14
Grafik 9: Treibende und entlastende Faktoren 15
Grafik 10: Erwartete Entwicklung des Investitionsrückstands 16
Grafik 11: Anteile der Finanzierungsinstrumente für kommunale
Investitionen 17
Grafik 12: Erwartungen zu einzelnen Instrumenten der
Investitionsfinanzierung 18
Grafik 13: Bedingungen der Kreditaufnahme 19
Grafik 14: Kommunale Erwartungen und Befürchtungen für die
Digitalisierung 22
Grafik 15: Digitalisierung berührt zentrale Ausgabenbereiche der
Kommunen 23
Grafik 16: Finanzausstattung häufigster Engpass für
Digitalisierung 23
Grafik 17: Investitionen der Kommunen für Digitalisierungs-
maßnahmen 2020 24Zusammenfassung
Die Corona-Krise wirft ihren Schatten auch auf die Auch strukturelle Veränderungen wie der demografi-
Kommunalfinanzen. Das zeigt sich im Stimmungsbild sche Wandel, der Klimawandel und die Digitalisierung
zum KfW-Kommunalpanel 2020. Im Befragungsjahr gehen mit kontinuierlichen Anpassungserfordernissen
2019, das die kommunalen Ebene laut amtlicher für die lokale Infrastruktur einher. Bereits in den ruhi-
Finanzstatistik mit einem Haushaltsüberschuss von gen „Vor-Corona-Zeiten“ war dies für Kommunen eine
5,6 Mrd. EUR abschließen konnte, war die Stimmung echte Herkulesaufgabe.
insgesamt noch überwiegend positiv. Ganz anders die
Lage im April 2020: In der Ergänzungsumfrage zum Bei allen investiven Herausforderungen war zumindest
KfW-Kommunalpanel 2020 gehen über 90 % der ant- die Finanzierung im vergangenen Jahr kein vordringli-
wortenden Kämmereien von sinkenden Einnahmen ches Problem. In nahezu sämtlichen Kommunen wur-
aus; fast 60 % erwarten steigende Ausgaben, auf die den die Finanzierungsbedingungen als auskömmlich
rund 50 % der Befragten unter anderem mit Anpassun- bewertet. Der Kommunalkredit nahm mit 19 % wieder
gen bei den disponiblen Investitionen reagieren müs- einen größeren Anteil an der Investitionsfinanzierung
sen. ein. Am bedeutsamsten blieben aber die allgemeinen
Deckungsmittel (38 %) und die Fördermittel (29 %).
Mit Blick auf den kommunalen Investitionsrückstand Hier erwarteten die Kämmereien aber bereits im ver-
sind das keine guten Aussichten. Zwar konnten die gangenen Herbst einen Rückgang in den nächsten
nominalen Investitionen im Jahr 2019 noch einmal Jahren. Die Corona-Krise dürfte diese Erwartungen
gesteigert werden. Insgesamt wurden für das Jahr früher als gewünscht Realität werden lassen. In Anbe-
35,9 Mrd. EUR verplant und für 2020 waren sogar tracht sinkender Steuereinnahmen und steigender
noch höhere Investitionen i. H. v. 37,6 Mrd. EUR vor- Ausgaben im laufenden Jahr bleibt abzuwarten, inwie-
gesehen. Diese Planungen dürften mit der Corona- fern sich die Finanzierungsbedingungen durch die
Krise allerdings hinfällig geworden sein. In der Ergän- Corona-Krise verändern werden. Die positive Entwick-
zungsumfrage zum KfW-Kommunalpanel gingen 34 % lung der vergangenen Jahre, mit sinkender Verschul-
der befragten Kämmereien von sinkenden Investitionen dung und hohen Haushaltsüberschüssen, dürfte in vie-
im Jahr 2020 aus. Die positive Entwicklung der Investi- len Kommunen aber zumindest für die gegenwärtige
tionen in den vergangenen Jahren dürfte durch die Kri- Krise einige Handlungsspielräume geschaffen haben.
se erheblich gefährdet sein. Nichtsdestoweniger wird es erforderlich sein, durch
geeignete Maßnahmen die Investitionsfähigkeit der
Und selbst die gestiegenen Bruttoinvestitionen der Vor- Kommunen zu stabilisieren.
jahre sind trügerisch, weil kalkulatorische Abschreibun-
gen und Preiseffekte darin nicht berücksichtigt sind. Ein Schritt, um zumindest die Planungs- und Investiti-
Somit ist es kein Widerspruch, wenn trotz wachsender onsprozesse zu beschleunigen, wird die weitere Digita-
Investitionsausgaben der von den Kommunen wahr- lisierung der Verwaltung darstellen. Die Notwendigkeit
genommene Investitionsrückstand in der aktuellen dafür zeigt sich nicht nur in der Corona-Krise. Im dies-
Hochrechnung um rund 9 Mrd. EUR auf insgesamt jährigen Sonderthema wird deutlich, dass Digitalisie-
147 Mrd. EUR steigt. Erneut melden nahezu alle Kom- rung bereits eine hohe Relevanz für die kommunalen
munen einen hohen Investitionsrückstand bei Schulen Haushalte hat. Eine große Mehrheit von über 75 % der
(44,2 Mrd. EUR) und Straßen (37,1 Mrd. EUR), aber befragten Kommunen erhofft sich, dass die internen
schon hinsichtlich der Dringlichkeit zeigen sich Diffe- Abläufe schneller und effizienter werden. Dadurch soll-
renzen beispielsweise nach Einwohnergröße oder Re- ten sich mittelfristig auch Kosten einsparen lassen. Zu-
gion. gleich stellen die Anfangsinvestitionen jedoch eine der
vielen Hürden für die Digitalisierung in Kommunen dar.
Deutlich wird, dass sich die strukturellen Investitions- Wie bei den „normalen“ Investitionen zeigt sich bisher
probleme vieler Kommunen nicht durch eine gute Wirt- auch bei der Digitalisierung, dass finanzschwache
schaftslage von allein auflösen, sondern mit nachlas- Kommunen eher weniger investieren. Die Hoffnung,
sender Konjunktur wieder drängender werden. Dies ist dass die Digitalisierung der Verwaltung durch die
umso bedenklicher, als dass nicht nur neue Aufgaben, Corona-Krise einen Schub erfährt, zeigt sich hingegen
wie z. B. der Rechtsanspruch auf eine schulische unabhängig von der finanziellen Situation der Kommu-
Ganztagsbetreuung mit entsprechenden investiven nen.
Herausforderungen auf die Kommunen zukommen.
Seite 11. Zum KfW-Kommunalpanel 2020
Die Veröffentlichung des KfW-Kommunalpanels 2020 und mehr und damit eine Rezession.4 Wie der sich
fällt in eine Zeit, in der zum ersten Mal in der Geschich- deutlich verlangsamenden Wirtschaftsentwicklung am
te der Bundesrepublik Deutschland das öffentliche besten begegnet werden könnte, wurde bereits vor
Leben und die Wirtschaft aufgrund einer weltweiten Ausbruch der Corona-Pandemie diskutiert. Ein Teil der
Pandemie für mehrere Wochen weit gehend zum Erlie- Ökonomen empfahl dafür verschiedene konjunkturstüt-
gen gekommen sind. Die Folgen, die das neuartige zende Maßnahmen.5 Andere Vorschläge beinhalteten
Coronavirus (SARS-CoV-2) für das soziale, wirtschaft- eine Lockerung kreditfinanzierter Investitionen oder die
liche und politische Leben entfalten werden, sind bis Übernahme kommunaler Altschulden durch den Bund.6
dato nicht verlässlich abschätzbar. Klar ist nur, dass Auch aus dem Bundesfinanzministerium wurde ein
die gravierenden Einschränkungen des Wirtschaftsle- Vorschlag für einen Corona-Schutzschirm in Höhe von
bens auch massive Auswirkungen auf die Haushalts- rund 57 Mrd. EUR zur Diskussion gestellt, der aber
wirtschaft von Bund, Ländern und Kommunen haben noch keine Mehrheit fand.7
werden. Hinweise darauf geben bereits die Finanzvo-
lumina, die Bund und Länder als Soforthilfen für die Im Kern berühren all diese Diskussionsstränge die seit
Wirtschaft kurzfristig bereitgestellt haben1 und die ak- Jahren kontrovers debattierte Frage nach Art und
tuellen Ergebnisse des Arbeitskreises Steuerschät- Umfang der öffentlichen Investitionstätigkeit. Das
zung, der für 2020 gesamtstaatliche Mindereinnahmen KfW-Kommunalpanel leistet in Kombination mit der
von über 80 Mrd. EUR im Vergleich zu 2019 projiziert.2 amtlichen Statistik seit über zehn Jahren einen wichti-
gen Beitrag zur Verstetigung und Versachlichung die-
Dies erlaubt erste finanz- und haushaltspolitische ser Debatte, indem es ein verlässliches und regelmä-
Rückschlüsse darauf, welche Folgewirkungen die öf- ßig wiederkehrendes Monitoring der (kommunalen) In-
fentliche Hand im Allgemeinen und die Kommunen im vestitionstätigkeit darstellt und damit die „nackten Zah-
Besonderen in den kommenden Monaten erwarten: len“ der amtlichen Statistik um wertvolle Kontextinfor-
Neben empfindlichen Einbrüchen bei den Steuerein- mationen ergänzt.8
nahmen dürften auch die Einnahmenverluste durch die
Schließung von Einrichtungen der öffentlichen Da- Das KfW-Kommunalpanel basiert auf einer jährlichen
seinsvorsorge bei weiter laufenden Kosten dafür sor- Befragung der Kämmereien von Landkreisen, Städten
gen, dass Haushaltsdefizite wahrscheinlich sind und und Gemeinden mit mehr als 2.000 Einwohnern. Damit
der Bedarf an Liquiditäts- und Investitionskrediten wie- greift das Panel auf einen methodischen Ansatz zu-
der steigen wird. Damit ist absehbar, dass die Ver- rück, der sich explizit als Ergänzung zu anderen Ansät-
schuldung der Kommunen – wie auch von Bund und zen, wie beispielsweise der Volkswirtschaftlichen Ge-
Ländern – wieder spürbar steigen dürfte. Nach Jahren samtrechnung (VGR) oder doppischen Haushaltsana-
der Konsolidierung könnte dies viele Kommunen haus- lysen versteht.9 Mit Blick auf die Ermittlung der Investi-
haltspolitisch zurückwerfen. tionstätigkeit der Kommunen weist jeder dieser Ansät-
ze sowohl Stärken als auch Schwächen auf. Entspre-
Schon vor der Corona-Pandemie war eine Eintrübung chende Berechnungen können – aufgrund der Spezifi-
der weltweiten Konjunkturentwicklung zu konstatieren.
Wurde im Jahreswirtschaftsbericht der Bundesregie- 4
Vgl. Scheuermeyer, P. 2020.
rung im Januar 2020 noch eine Zunahme des preis-
5
bereinigten Bruttoinlandsprodukts in Höhe von 1,1 % Am prominentesten war dabei der Vorschlag zur Auflage eines Investitions-
fonds mit einer Ausstattung von 450 Mrd. EUR über zehn Jahre, der von einer
prognostiziert,3 erwarten viele Beobachter für dieses institutsübergreifenden Allianz verschiedener Wirtschaftsforschungsinstitute
Jahr inzwischen einen Wachstumseinbruch von -6 % zur Diskussion gestellt wurde. Vgl. Bardt, H. et al. 2019.
6
Vgl. bspw. Junkernheinrich, M. et al. 2019
1
Zu den Maßnahmen zählen u. a. ein Nachtragshaushalt des Bundes für das
7
Jahr 2020, der eine Nettokreditaufnahme in Höhe von 156 Mrd. EUR erlaubt, Vgl. BMF 2020b. Der Schutzschirm umfasste einen Ausgleich für die Ein-
ein Soforthilfeprogramm in Höhe von 50 Mrd. EUR für Kleinstunternehmer brüche bei den kommunalen Steuereinnahmen sowie eine Übernahme der
und Solo-Selbstständige sowie ein Wirtschaftsstabilisierungsfonds. Vgl. BMF Kassenkredite, wobei die Finanzierung zur Hälfte von Bund und den Ländern
2020a für die ersten Maßnahmen. erfolgen soll. Insbesondere die Altschuldenfrage löste aber Widerspruch aus,
sodass eine politische Einigung noch nicht in Sicht ist.
2
Vgl. Arbeitskreis Steuerschätzung 2020. Die Mindereinnahmen der Kommu-
8
nen werden in der Prognose für 2020 auf -11,1 Mrd. EUR gegenüber 2019 Vgl. Krone, E. und H. Scheller 2020 oder Brand, S. und J. Steinbrecher
beziffert. 2019b.
3 9
Vgl. BMWi 2020, S. 7. Stellvertretend: Jänchen, I. 2015 oder Klug, G. et al. 2017.
Seite 3KfW-Kommunalpanel 2020
ka des öffentlichen Kapitalstocks – mithin immer nur Investitionstätigkeit sowie den Finanzierungsbedingun-
Näherungswerte darstellen. gen der Landkreise, Städte und Gemeinden auf Basis
von Selbstwahrnehmungen der kommunalen Finan-
Das KfW-Kommunalpanel ist aufgrund seines über zentscheider liegt eine wissenschaftliche fundierte und
zehnjährigen Bestehens die einzige Längsschnittanaly- permanent weiterentwickelte Methodik zu Grunde.11
se ihrer Art, die regelmäßig Auskunft über die Investiti-
onstätigkeit, die Investitionsrückstände in verschiede- Auch in diesem Jahr werden die Umfrageergebnisse in
nen Infrastrukturbereichen sowie die Finanzierungsbe- Bezug zu den Daten der amtlichen Finanzstatistik so-
dingungen der Kommunen gibt. Zudem werden im wie den Ergebnissen früherer Befragungen gesetzt.
KfW-Kommunalpanel inzwischen vor allem vertiefte Ausgangspunkt des KfW-Kommunalpanels 2020 bildet
Analysen zu den Ursachen, Wechselwirkungen und re- eine Analyse zur Finanzsituation der Kommunen, ge-
gionalen Ausprägungen kommunaler Investitionsrück- folgt von der Betrachtung der kommunalen Investitio-
stände vorgenommen. Das Wissen um diese Aspekte nen und des Investitionsrückstands. Ein Anstieg des für
dürfte mittel- und langfristig auch und gerade mit Blick alle Kommunen ab 2.000 Einwohner in der Bundesre-
auf eine zielgerichtete Bewältigung der Corona-Krise publik Deutschland insgesamt hochgerechneten Inves-
von Bedeutung sein. titionsgesamtrückstands geht dabei mit ebenfalls ge-
stiegenen Investitionen einher. Dieser scheinbare Wi-
Die Datengrundlage des KfW-Kommunalpanels 2020 derspruch lässt sich neben gestiegenen qualitativen
stammt aus einer Befragung von 736 Kämmereien, die und quantitativen Anforderungen an die kommunale
im Herbst 2019 durchgeführt wurde, als ein derartiger Infrastruktur insbesondere durch die dynamische Bau-
Einbruch der Wirtschaft, wie in den letzten Wochen und preisentwicklung erklären.12
Monaten gesehen, nicht absehbar war. Um dennoch
eine grobe Einschätzung zu den fiskalischen und Im Rahmen eines Schwerpunktthemas wurden die
haushalterischen Folgen der Corona-Krise vornehmen Kommunen in diesem Jahr um Einschätzungen zu ih-
und zu den Ergebnissen des KfW-Kommunalpanels in ren Investitionen im Bereich Digitalisierung als einem
Bezug setzen zu können, finden sich in verschiedenen der drängendsten Zukunftsthemen gefragt. Die Bedeu-
Teilen des vorliegenden Textes bereits erste Einord- tung der Digitalisierung für die Funktionsfähigkeit und
nungen. Neben aktuellen Umfragen und Statistiken Widerstandsfähigkeit von Gesellschaft und Wirtschaft
werden dazu auch Parallelen zur Finanzkrise haben die Erfahrungen der Corona-Krise eindrucksvoll
2009/2010 gezogen. Darüber hinaus wurden im Rah- und vielfältig untermauert. So ist zumindest zu hoffen,
men einer Nachbefragung im April dieses Jahres rd. dass die Digitalisierung der öffentlichen Verwaltung
440 der Teilnehmer des KfW-Kommunalpanels 2020 nun einen deutlich stärkeren Schub erfahren wird. Die
angeschrieben und um eine Einschätzung zu den ers- Ergebnisse im diesjährigen KfW-Kommunalpanel zei-
ten Auswirkungen und Maßnahmen aufgrund der gen – wie so viele andere Studien auch – den weiten
Corona-Krise gebeten.10 Weg, der für eine erfolgreiche Digitalisierung in den
Kommunen noch zu beschreiten ist.
Um den Panelcharakter der Befragung zu bewahren,
wurde auch in diesem Jahr ein Großteil der Vorjahres-
fragen übernommen. Der Fragebogen wurde mit den
kommunalen Spitzenverbänden, Vertretern von
Kommunen und dem wissenschaftlichen Beirat des
KfW-Kommunalpanels abgestimmt. Der Erhebung zur
10 11
Das Anschreiben für die Nachbefragung erfolgte per E-Mail an die An- Für eine ausführliche Darstellung siehe das aktuelle Methodenpapier von
sprechpartner, die im Zuge der Hauptbefragung dazu ihr Einverständnis ge- Krone und Scheller 2020, aber ursprünglich dazu auch: Reidenbach, M. et al.
geben hatten. Im Zeitraum vom 23.04. bis 30.04. haben insgesamt 200 der 2008.
443 angeschriebenen Kämmereien den Onlinefragebogen ausgefüllt. Zum
12
weiteren Vorgehen siehe Methodenanhang. Vgl. Brand, S. und J. Steinbrecher 2020
Seite 42. Aktuelle und erwartete Finanzlage
Die Auswirkungen der Corona-Krise sind noch nicht gen hingegen häufig überproportional, da der Staat
klar abschätzbar. Die Kämmereien erwarten aller- versucht, über Investitionen und staatlichen Konsum
dings mehrheitlich sinkende Einnahmen und stei- Nachfrageeinbrüche abzufangen. Darüber hinaus ver-
gende Ausgaben. ursachen konjunkturell bedingte Sozialausgaben eben-
falls höhere Kosten.17 In der Ergänzungsumfrage zum
Die Kommunen erzielten 2019 einen Finanzierungs- KfW-Kommunalpanel 2020 gingen 90 % der Befragten
überschuss von 5,6 Mrd. EUR. Der Ausblick für 2020 davon aus, dass die Einnahmen sinken, über 40 % er-
hat sich jedoch massiv verschlechtert. warten sogar stark sinkende Einnahmen.18 Rund 60 %
der Befragten erwarteten steigende Ausgaben. Im Er-
Die Verschuldung der kommunalen Ebene sank gebnis resultieren in der Regel Finanzierungsdefizite,
Ende 2019 nur leicht auf nun 115 Mrd. EUR, davon die durch Rücklagenentnahme oder Kreditaufnahme
32,5 Mrd. EUR Kassenkredite. Für 2020 muss aller- geschlossen werden müssen.19
dings von signifikanten Haushaltsdefiziten und stei-
gender Verschuldung ausgegangen werden. Grafik 1: Kein Gleichklang von kommunalen Ein-
nahmen und Ausgaben in Krisen
8%
Wachstum der Ausgaben (pro Jahr)
Die Corona-Pandemie wird schwerwiegende konjunk-
turelle Folgen haben. Auch wenn das tatsächliche 7%
Ausmaß der Krise zum Zeitpunkt dieser Veröffentli- 6%
chung noch nicht seriös zu beziffern ist, deuten sich
5%
bereits spürbare realwirtschaftliche Konsequenzen an.
Stimmungsindikatoren wie der ifo Geschäftsklimaindex 4%
oder das GfK-Konsumentenvertrauen sind dramatisch 3%
abgestürzt. Aktuelle Konjunkturprognosen erwarten ei- 2%
nen Einbruch des BIP von 5 % und mehr.13 1%
0%
Die Kommunen sind zentrale Akteure der Bewältigung -5 % 0% 5% 10 % 15 %
der Corona-Krise.14 Eine funktionierende kommunale
Wachstum der Einnahmen (pro Jahr)
Ebene setzt allerdings auch eine auskömmliche Fi-
nanzausstattung voraus. Diese gerät durch die kurz- 2005–2008 und 2010–2018 2009
und langfristigen Folgen der Krise jedoch spürbar unter Quelle: eigene Darstellung nach Angaben des Statistischen Bundes-
Druck. Erste Einschätzungen erwarten bereits deutli- amtes.
che Einnahmeeinbrüche und Ausgabensteigerungen, Die Mindereinnahmen in Krisenzeiten sind maßgeblich
kommunale Spitzenverbände fordern einen „Schutz- auf die sinkenden Steuereinnahmen der Kommunen
schirm“ für Kommunen und kommunale Unterneh- zurückzuführen. An den kommunalen Gesamteinnah-
men.15 men von 270 Mrd. EUR im Jahr 2018 hatten die Steu-
ern mit rund 101 Mrd. EUR den zweitgrößten Anteil.
Wirtschaftliche Krisen belasten die öffentlichen Haus- Unter den Steuereinnahmen entfällt mit 42 Mrd. EUR
halte sowohl über die Einnahmen- als auch über die Gewerbesteuer sowie einem Anteil von 38 Mrd. EUR
Ausgabenseite. Normalerweise verlaufen Einnahmen an der Einkommenssteuer ein Großteil auf konjunktur-
und Ausgaben in engem Takt; in der Krise ist dieser sensible Steuerarten.20 Durch den Konjunktureinbruch
Gleichklang allerdings außer Kraft gesetzt (Grafik 1).16
17
Die Einnahmen sinken deutlich, insbesondere durch So rechnet der Landkreistag gegenwärtig allein für die örtlichen Jobcenter
bei 1,2 Mio. zusätzlichen ALG II-Empfängern mit Mehrkosten von 9,5 Mrd.
den Wegfall von Steuereinnahmen. Die Ausgaben stei- EUR, wovon 2 Mrd. EUR auf die Landkreise und kreisfreien Städte entfallen,
vgl. DLT 2020.
13
Vgl. ifo 2020, GfK 2020 oder SVR Wirtschaft 2020. 18
Vgl. Brand et al. (2020).
14
Vgl. bspw. DST 2020 oder Burger, R. 2020. 19
Ein erster Vergleich liefert aber zumindest eine Idee über mögliche Grö-
15
Vgl. DStGB 2020 sowie Greive, M. und J. Hildebrand 2020. ßenordnungen: In der Krise 2009/2010 lag der Haushaltssaldo in den Jahren
2009 bis 2011 insgesamt rd. 37 Mrd. EUR unter dem Durchschnittssaldo der
16
Der Abbildung liegen die bereinigten Gesamteinnahmen und -ausgaben der Vorkrisenjahre 2006–2008.
Kernhaushalte zu Grunde, wie sie in der Kassenstatistik für die Jahre ausge- 20
wiesen werden, vgl. Destatis v.J. Eigene Berechnungen nach Angaben des Statistischen Bundesamtes, vgl.
Destatis 2019b.
Seite 5KfW-Kommunalpanel 2020
ist mit Umsatz- und Gewinneinbrüchen in noch unbe- Grafik 2: Anteil des Kapitaldienstes an den
kannter Höhe zu rechnen, die sich bereits ab Mai in kommunalen Einnahmen
den Gewerbesteueranmeldungen und -rückforde- 10 %
Kapitaldienst in Relation zu Einnahmen
rungen bemerkbar machen werden.21 Zum Vergleich:
der Rückgang der Steuern betrug allein im Krisenjahr
2009 rund 8 Mrd. EUR bzw. 11 %. Ein vergleichbarer
Einbruch in der aktuellen Krise würde um mehr als
11 Mrd. EUR niedrigere Steuern bedeuten.22 In diesen
5%
Regionen bewegt sich auch die Prognose des Arbeits-
kreises Steuerschätzung, der für die kommunale Ebe-
ne Steuermindereinahmen von 11,1 Mrd. EUR prog-
nostiziert.23
Die veränderte Haushaltssituation dürfte sich auch in 0%
2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018
der kommunalen Verschuldung widerspiegeln. Insbe-
sondere Kassenkredite werden zur Deckung laufender Tilgung Zinsen Gesamt
Defizite wahrscheinlich wieder eine wachsende Bedeu-
Quelle: eigene Darstellung nach Angaben des Statistischen Bundes-
tung erfahren. Aber auch für Investitionen könnte auf- amtes.
grund sinkender Eigenmittel wieder verstärkt auf die
Kreditfinanzierung zurückgegriffen werden. In der Auch wenn die kommunale Ebene somit verhältnismä-
Krise 2009/2010 stieg die Verschulung in den Jahren ßig gut gewappnet scheint, wird sich die Krise aufgrund
2009–2011 um rd. 20,8 Mrd. EUR bzw. rd. 19 % im der disparaten Ausgangslage unterschiedlich auf ein-
Vergleich zu 2008 an.24 zelne Kommunen auswirken. So haben steuerstarke
Kommunen gegenwärtig zwar einen stärkeren Ein-
Positiv in diesem Zusammenhang ist, dass die gute nahmerückgang zu befürchten. Allerdings waren auch
Haushaltslage der Vorjahre auch einen deutlichen sie es, die in den vergangenen Jahren häufig höhere
Rückgang der kommunalen Verschuldung sowie einen Rücklagen bilden konnten, von denen sie in der ge-
Aufwuchs der Rücklagen zur Folge hatte. Insbesonde- genwärtigen Krise profitieren.27 Fehlen diese Rückla-
re die Kassenkredite wurden deutlich reduziert. Dies gen, müssen laufende Defizite vorrangig über Kassen-
wird gestützt durch das günstige Finanzierungsumfeld. kredite geschlossen werden. Inwieweit die Kommu-
Dank der gestiegenen Einnahmen und der niedrigen nalaufsicht eine Finanzierung der Haushalte über die
Zinsen nahm der Anteil des Schuldendienstes an den Ausdehnung der Kreditaufnahme akzeptieren wird,
Gesamteinnahmen seit 2006 kontinuierlich ab (Gra- bleibt abzuwarten. Die Mehrheit der Teilnehmer der
fik 2). Mussten in der vergangenen Krise noch rd. 8 % Nachbefragung (67 %) erwartet allerdings keine Locke-
der Gesamteinnahmen für Zins und Tilgung aufgewen- rungen des Haushaltsrechts. Vor allem finanzschwa-
det werden, waren es 2018 nur rd. 5 %.25 Diese Aus- che Kommunen müssen somit ggf. stärker als finanz-
gangslage zusammen mit den nach wie vor guten Fi- starke Kommunen über die Reduktion disponibler Aus-
nanzierungsbedingungen (vgl. Abschnitt 5) eröffnet den gaben, wie Investitionen, ihre Haushalte im Lot halten.
Kommunen Spielräume bei der Schuldenaufnahme.26
Die folgenden Ergebnisse des KfW-Kommunalpanels
2020 müssen deshalb umso stärker vor dem Hinter-
21
Vgl. Geißler, R. und R. Freier 2020. Die Folgen für die kommunalen Baga- grund unterschiedlicher regionaler Ausgangsbedingun-
tellsteuern (z. B. Vergnügungssteuer usw., insgesamt ca. 2 Mrd. EUR) wer-
den ebenfalls kurzfristig spürbar. Die Rückgänge in den Gemeindeanteilen an
gen interpretiert werden, um eine unterschiedliche Be-
der Einkommenssteuer werden neben dem Einfluss der Kurzarbeit vor allem troffenheit durch die Krise besser verstehen zu können.
bei steigender Arbeitslosigkeit sichtbar. Dies kann sich auch auf die Konsum-
neigung und damit auf die Gemeindeanteile an der Umsatzsteuer (ca. 7 Mrd.
EUR) auswirken.
22
Diese Zahl deckt sich mit ersten Einschätzungen zum Finanzbedarf der
Kommunen, vgl. Hauser, J. 2020.
23
Vgl. Arbeitskreis Steuerschätzung 2020.
dienstes an den Gesamteinnahmen auf 7,2 % (dem Wert aus 2011) aus,
24
Ein Anstieg von 19 % entspräche bei einem gegenwärtigen kommunalen ergibt sich auf Grundlage der Einnahmen des Jahres 2018 ein zusätzliches
Schuldenstand von rund 130 Mrd. EUR beispielsweise einem Zuwachs der Potenzial für den Schuldendienst von rd. 6 Mrd. EUR pro Jahr. Bei unverän-
Verschuldung um rund 25 Mrd. EUR. derter Zins- und Tilgungsstruktur würde dies einem Neuverschuldungsvolu-
men von rd. 84 Mrd. EUR entsprechen.
25
Vgl. Brand, S. und J. Steinbrecher 2018a.
27
Vgl. Boettcher, F. et al. 2019, Abschnitt C, S. 4ff.
26
Geht man beispielsweise von einer Rückkehr des Anteils des Schulden-
Seite 6Aktuelle und erwartete Finanzlage
2.1. Finanzlage 2019 noch von Haushaltsüber- Die Einschätzungen differieren jedoch nicht nur nach
schüssen geprägt Einwohnergröße, sondern auch nach Regionen. Wäh-
Das Jahr 2019 war wirtschaftlich erneut sehr erfolg- rend die Kommunen insgesamt Ihre Situation mit der
reich. Die kommunale Ebene wies 2019 zum fünften durchschnittlichen Schulnote 3,2 bewerteten, waren die
Mal in Folge einen Finanzierungsüberschuss auf. Mit Kommunen im Süden (2,8) im Schnitt deutlich positiver
5,6 Mrd. EUR (Kern- und Extrahaushalte) bzw. gestimmt. Unterdurchschnittlich schätzten dahingegen
4,5 Mrd. EUR (Kernhaushalt) fiel dieser zwar geringer Kommunen in NRW und in den ostdeutschen Bundes-
als im Vorjahr aus, lag jedoch weiterhin deutlich über ländern ihre Situation ein: Sie vergaben im Schnitt die
dem Mittel der vergangenen Jahrzehnte.28 Grundlage Note 3,8 bzw. 3,9.
für den Finanzierungsüberschuss der kommunalen
Ebene bildete die im Jahr 2019 weiterhin gute gesamt- Die positiven Einschätzungen zur aktuellen Gesamtfi-
wirtschaftliche Lage. Hohe Gewerbesteuer- und Ein- nanzsituation schließen an die Bewertungen der Kom-
kommenssteuereinnahmen standen dank der weiterhin munen zur Entwicklung ihrer finanziellen Situation seit
hohen Erwerbstätigenquoten relativ geringen Sozial- dem Haushaltsjahr 2009 an. Denn knapp die Hälfte der
ausgaben gegenüber. Kommunen kam im Herbst 2019 zu der Einschätzung,
dass diese „durchgängig positiv“ (10 %) oder „tenden-
Zum Zeitpunkt der Befragung im Herbst 2019 schätz- ziell eher positiv“ (37 %) war. Rund 21 % und weitere
ten die Finanzverantwortlichen der Städte, Gemeinden 7 % der Kommunen gaben an, dass sie "weit gehend
und Landkreise die aktuelle Gesamtfinanzsituation er- konstant" bzw. "uneinheitlich" gewesen sei. Insgesamt
neut als überdurchschnittlich gut ein (Grafik 3). Von vermeldeten mit 24 % ähnlich viele Landkreise, Städte
den befragten Kommunen gaben 32 % an, die aktuelle und Kommunen wie im Vorjahr, dass sich ihre Finanz-
Finanzsituation sei entweder „sehr gut“ oder „gut“, situation in den vergangenen 10 Jahren verschlechtert
29 % beschrieben sie immerhin noch als „befriedi- habe.
gend“, etwas mehr als ein Drittel der Kommunen be-
wertet sie hingegen nur als „ausreichend“ oder gar 2.2. Beurteilung der zukünftigen Finanzsituation
„mangelhaft“. Im Vergleich zum Vorjahr fiel die Ein- trübt sich ein
schätzung der Kämmereien aber bereits ein wenig Für das laufende Haushaltsjahr erwarteten schon im
schlechter aus. Herbst 2019 erstmals seit drei Jahren wieder mehr
Kommunen, dass sich die Lage "eher nachteilig"
Auffällig ist hierbei, dass unter den Städten mit mindes- (41 %) oder "sehr nachteilig" (6 %) entwickelt. Aller-
tens 50.000 Einwohnern ein knappes Drittel (32 %) die dings gingen auch immer noch annähernd gleich viele
Situation als „mangelhaft“ bezeichnete. Insgesamt wa- Kommunen davon aus, dass sie "weit gehend kon-
ren die Kreise in Ihrer Einschätzung positiver als ande- stant" bleiben wird (43 %). Lediglich 10 % erwarteten,
re Kommunaltypen: 43 % schätzten die Situation als dass sich ihre Finanz- und Haushaltslage "eher vorteil-
entweder „gut“ oder „sehr gut“ ein und nur 29 % als haft" oder "sehr vorteilhaft" entwickeln wird.
„ausreichend“ oder „mangelhaft“.
Die allgemeine konjunkturelle Eintrübung, die im
Grafik 3: Beurteilung der Gesamtfinanzsituation Herbst feststellbar war, spiegelt sich auch unverkenn-
nach Einwohnergröße bar in den Einschätzungen zur Haushaltsentwicklung
2% der kommenden fünf Jahre wider. Hier waren es nur
2T–5T EW 31 % 31 % 16 % 19 %
6% 6 %, die eine Verbesserung erwarteten, während ein
5T–20T EW 21 % 30 % 20 % 23 % Drittel der Landkreise, Städte und Gemeinden von
5%
20T–50T EW 38 % 17 % 17 % 23 % konstanten Verhältnissen ausging und 61 % eine Ver-
3% schlechterung erwarteten. Befürchtungen, die sich nun
>50T EW 27 % 30 % 9% 32 %
2% durch die Corona-Krise mehr als zu bewahrheiten
Kreise 41 % 29 % 12 % 17 % scheinen.
4%
Insgesamt 28 % 29 % 18 % 21 %
Beim Abgleich der Einschätzung im Herbst 2019 fällt
0% 20 % 40 % 60 % 80 % 100 %
auf, dass die Kommunen, die ihre Finanzsituation als
Sehr gut Gut Befriedigend Ausreichend Mangelhaft
"gut" einschätzten, im Schnitt auch eine positivere Ent-
Quelle: KfW-Kommunalpanel 2020, durchgeführt vom Difu von Sep- wicklung für die Zukunft erwarteten, während Kommu-
tember bis Oktober 2019.
nen, die bereits heute über eine mangelnde Finanz-
ausstattung klagen, für die Zukunft noch eine weitere
28
Vgl. Destatis 2020b.
Seite 7KfW-Kommunalpanel 2020
Verschlechterung erwarten. Diese Unterschiede in den 2.3. Kommunale Verschuldung geht 2019 nur leicht
Ausgangsbedingungen lassen auch eine unterschied- zurück
liche Betroffenheit durch die Corona-Krise erwarten. Die kommunale Verschuldung im Kernhaushalt beim
nicht-öffentlichen Bereich sank im Jahr 2019 minimal
Die wachsende Skepsis der Kämmerer zeigt sich auch von 1.512 EUR pro Kopf zu Jahresbeginn auf
im aggregierten „Stimmungsindex“ (Grafik 4).29 Nach 1.499 EUR pro Kopf am 31.12.2019.31 Nachdem im
vielen Jahren wachsender Zuversicht waren im Jahr Jahr 2018 durch die Einführung der Hessenkasse ein
2019 zum ersten Mal wieder sowohl die Einschätzung deutlicher Rückgang der Verschuldung auf kommuna-
der aktuellen Lage als auch der Ausblick auf das ler Ebene zu beobachten war,32 fiel der Rückgang im
Folgejahr pessimistischer als in den Vorperioden. vergangenen Jahr geringer aus. So, wie auch im Bun-
desdurchschnitt, haben sich auch in den einzelnen
Grafik 4: Entwicklung der Finanzsituation Bundesländern keine großen Veränderungen ergeben.
1,0 Im Saarland (3.419 EUR je Einw.), Rheinland-Pfalz
(2.958 EUR je Einw.) und Nordrhein-Westfalen
0,5
(2.597 EUR je Einw.) liegt die durchschnittliche Pro-
Kopf-Verschuldung der Gemeinden und Gemeindever-
bände weiterhin deutlich über dem gesamtdeutschen
0,0
Durchschnitt (Grafik 5).
-0,5 Von den insgesamt 115 Mrd. EUR, mit denen Gemein-
den und Gemeindeverbände im Kernhaushalt zum Jah-
-1,0 reswechsel beim nicht-öffentlichen Sektor verschuldet
waren, entfallen mit 32,5 Mrd. EUR nur noch 28 % auf
Aktuelle Finanzsituation Kassenkredite, die verbleibenden 72 % auf Kredite und
Entwicklung der Finanzsituation im Folgejahr Wertpapierschulden.33
Quelle: KfW-Kommunalpanel 2020, durchgeführt vom Difu von Sep-
tember bis Oktober 2019. Die Bemühungen zur Reduktion der kommunalen Ver-
In der gegenwärtigen Lage ist die Einschätzung noch schuldung der vergangenen Jahre dürfte der Mehrheit
deutlich pessimistischer. In der Ergänzungsbefragung der Kommunen in der gegenwärtigen Krise ausrei-
gaben im April 2020 nahezu alle befragten Kämmerei- chend Handlungsspielraum für die Neuverschuldung
en an, dass sie für das laufende Jahr von sinkenden geben. In Anbetracht der zu erwartenden Einbrüche bei
bis stark sinkenden Einnahmen ausgehen – insbeson- den Steuereinnahmen und der daraus resultierenden
dere im Bereich der Steuereinnahmen und den Ein- Haushaltsdefizite wird sich allerdings der Konsolidie-
nahmen aus wirtschaftlicher Tätigkeit. Gleichzeitig stei- rungspfad der Vorjahre sehr wahrscheinlich nicht mehr
gen die Ausgaben insbesondere im Bereich der Sach- fortsetzen lassen. In Anbetracht sinkender Einnahmen
ausgaben und der Sozialausgaben, wo jeweils etwa und steigender Ausgaben ist vielmehr davon auszuge-
zwei Drittel von eher oder stark steigenden Ausgaben hen, dass die kommunale Verschuldung vorerst wieder
ausgehen.30 steigen wird. So geben zwei Drittel der Kämmereien in
der Ergänzungsbefragung an, der Corona-Krise kurz-
fristig mit einer höheren Aufnahme von Kassenkrediten
zu begegnen (36 %). Etwa ein Viertel erwartet zudem
eine verstärkte Finanzierung über Investitionskredite.34
31
Vgl. Destatis 2020c, Tab. 5.2.
32
Die im Rahmen der Hessenkasse von der Wirtschafts- und Infrastruktur-
bank Hessen (WIBank) übernommenen Kredite erscheinen seitdem weder auf
29
Der Stimmungsindex aggregiert die Antworten zur Frage nach der aktuellen Kommunal- und auf Landesseite, da die Förderbank in der amtlichen Statistik
Finanzsituation und nach der für das kommende Haushaltsjahr erwarteten Fi- nicht dem Staat zugeordnet ist. Vgl. Destatis 2019a.
nanzsituation jeweils zu einem Wert, wobei Werte über 0 auf eine, im Ver-
33
gleich zu Vorperioden, optimistischere Einschätzung der Befragten hinweisen. Vgl. Destatis 2020c, Tab 5.1.
30 34
Vgl. Brand, S. et al. 2020 für eine ausführlichere Darstellung. Mehrfachnennungen möglich.
Seite 8Aktuelle und erwartete Finanzlage
Grafik 5: Kommunale Verschuldung nach
Bundesländern
In Euro je Einwohner
Insgesamt 1.499
1.512
Saarland 3.419
3.360
Rheinland- 2.958
Pfalz 2.946
Nordrhein- 2.597
Westfalen 2.644
Hessen 1.900
1.829
Niedersachsen 1.461
1.463
Schleswig- 1.272
Holstein 1.264
Sachsen- 1.159
Anhalt 1.163
Mecklenburg- 897
Vorpommern 926
Bayern 867
880
Thüringen 694
722
Brandenburg 566
637
Sachsen 548
593
Baden- 494
Württemberg 491
0 1.000 2.000 3.000 4.000
2019 2018
Quelle: eigene Darstellung nach Angaben des Statistischen Bundes-
amtes.
Seite 93. Investitionen und Investitionsrückstand
2019 waren in den Haushaltsplänen der Kommunen lichen Verwaltungsgebäude (5 %) vorgesehen.36 Auch
Investitionen in Höhe von 35,9 Mrd. EUR vorgese- bei den geplanten Investitionen für 2020, die im Herbst
hen. Für 2020 waren es noch einmal 5 % mehr. 2019 laut Hochrechnung rund 37,6 Mrd. EUR betrugen,
haben die Straßen und Verkehrsinfrastruktur und die
Der Investitionsrückstand im Bereich der Straßen Schulen einen Anteil von rd. 50 %.
und der Verkehrsinfrastruktur wurde von den
Finanzverantwortlichen unter allen Infrastrukturbe- Grafik 6: Geplante Investitionen 2019 und 2020
reichen als am „gravierendsten“ eingeschätzt. In Mrd. Euro
40
37, 6
Der wahrgenommene Investitionsrückstand 2019 35,9
35 4,0
beziffert sich insgesamt auf rd. 147 Mrd. EUR. 4,7
3,0
30 2,6 1,0
0,9 1,6
Der Investitionsrückstand wurde 2019 weiterhin 1,5
25 3,3
durch Kapazitätsengpässe in der Bauwirtschaft so- 3,2
wie fehlendes Personal in den kommunalen Bau- 20
9,8
verwaltungen getrieben. 8,5
15
2,3 2,3
Für einen Teil der Kommunen erschweren nach wie 10 1,7 2,2
vor fehlende finanzielle Ressourcen die Investitions-
tätigkeit. Hier drohen die Folgen der Corona-Krise 5 9,3 9,2
die größten negativen Einflüsse zu entfalten.
0
Geplante Investitionen 2019 Geplante Investitionen 2020
Straßen Gebäude Wasser Schulen Kitas Kultur
Die mittel- bis langfristigen Folgen der Corona-Krise für Sport Wohnen IT Feuerwehr Sonstiges
die kommunalen Investitionen sind noch nicht klar. Im
Jahr 2019 setzte sich der kontinuierliche Anstieg der Quelle: KfW-Kommunalpanel 2020, durchgeführt vom Difu von Sep-
tember bis Oktober 2019.
kommunalen Investitionen der Vorjahre noch einmal
fort: Laut Hochrechnung planten die Städte, Gemein- 3.1. Differenz zwischen geplanten und verausgab-
den und Landkreise mit mindestens 2.000 Einwohnern ten Investitionen
für das Haushaltsjahr 2019 Investitionen in Höhe von Nicht alle diese geplanten Investitionen konnten auch
rund 35,9 Mrd. EUR (Grafik 6). Aufgrund der steigen- tatsächlich von den Kommunen realisiert werden. Ins-
den Baupreise ist allerdings davon auszugehen, dass gesamt ergeben sich laut Hochrechnung verausgabte
der Nettovermögenseffekt trotz steigender Investitions- Investitionen in Höhe von 24,4 Mrd. EUR für das
volumina deutlich geringer ausfällt.35 Haushaltsjahr 2019. Lediglich 15 % der Kommunen,
die sowohl geplante als auch tatsächliche Gesamtin-
Allein die Hälfte der geplanten Investitionen des Jahres vestitionen angaben, nannten bei beiden Abfragen den
2019 entfiel – wie auch schon in den Vorjahren – auf gleichen Wert. Bei 80 % der Städte, Gemeinden und
die zwei volumenstärksten Bereiche Straßen und Ver- Landkreise wurden insgesamt geringere Investitionen
kehrsinfrastruktur (26 %) sowie Schulen (24 %). Die verausgabt als geplant. Einige wenige Kommunen
andere Hälfte war insbesondere für bauliche Maßnah- (5 %) berichteten hingegen von höheren verausgabten
men im Bereich der Kinderbetreuung (9 %), des Brand- als geplanten Investitionen.37
und Katastrophenschutzes (7 %), der Wasserversor-
gung und Abwasserentsorgung (7 %) sowie der öffent- 36
Die Ergebnisse dieser aggregierten Hochrechnungen für die einzelnen
Infrastrukturbereiche spiegeln die Besonderheiten des KfW-Kommunalpanels
und der ihm zu Grunde liegenden Befragung wider. Da sich diese an die Fi-
nanzverantwortlichen der Landkreise, Städte und Gemeinden richtet, sind die
Angaben zu den oft in Eigenbetrieben ausgelagerten Daseinsvorsorgeberei-
chen, wie insbesondere Wasserver- und -entsorgung, Wohnungswirtschaft
und Informationstechnologie, naturgemäß nicht derart umfangreich, wie das
für Infrastrukturbereiche der Fall ist, die direkt aus dem Kernhaushalt der
Kommune heraus verantwortet werden. Investitionen in den ausgelagerten
Bereichen werden also im Hinblick auf die gesamte kommunale Ebene ten-
denziell unterschätzt.
35
Vgl. Brand, S. und J. Steinbrecher 2020.
37
Kommunen, die höhere tatsächliche als geplante Investitionen eintrugen,
Seite 11KfW-Kommunalpanel 2020
Von den Kommunen genannte Gründe für 3.2. Gewährleistung des laufenden Unterhalts
Abweichungen von der Investitionsplanung variiert
Dass sich die tatsächlich verausgabten Investitionen Bei den Befragungsergebnissen fällt – wie bereits in
eines Jahres von den im Haushaltsplan veranschlag- den Vorjahren – auf, dass mit den Investitions- und In-
ten Planzahlen unterscheiden, ist durchaus üblich standhaltungsmaßnahmen der vergangenen Jahre die
bei Kommunen. Die betroffenen Kommunen, von Unterhaltung der bestehenden Straßen und Verkehrs-
denen 70 % einen Grund für die Abweichung nen- infrastruktur nur in etwa einem Drittel der Kommunen
nen,38 begründen diesen vor allem mit Kapazitäts- (37 %) "vollständig" oder "weit gehend" gewährleistet
engpässen in der Bauwirtschaft bzw. den daraus re- werden konnte. Von den zentralen kommunalen Auf-
sultierenden ergebnislosen Ausschreibungen (45 %). gaben sind die Straßen und die Verkehrsinfrastruktur
Weitere 13 % nennen ganz allgemein Verzögerun- damit der Infrastrukturbereich, bei dem notwenige In-
gen bei Planung und / oder Bau. Fehlendes Personal vestitionen am häufigsten auf einen späteren Zeitpunkt
in den Bauverwaltungen ist für jede vierte Kommune verschoben werden.
ein Problem, das zu geringeren tatsächlich veraus-
gabten als geplanten Investitionen führt. Ein Sechs- Auch andere Infrastrukturbereiche sind von unzu-
tel der Landkreise, Städte und Gemeinden musste reichender Instandhaltung betroffen. So gaben z. B. le-
aufgrund fehlender finanzieller Mittel oder noch nicht diglich 44 % der Kommunen an, dass sie im Bereich
genehmigter Fördermittel Investitionen ins Folgejahr Sportstätten und Bäder die Unterhaltung in den ver-
schieben. Für ein weiteres Zehntel sind sonstige gangenen fünf Jahren „vollständig“ oder „weit gehend“
Genehmigungen hierfür ursächlich. Insgesamt 7 % gewährleisten konnten. Bei der Wohnungswirtschaft
machen zudem ein ebenfalls mit der guten Konjunk- war dies sogar nur rund ein Drittel, allerdings ist diese
tur der Baubranche zusammenhängen Aspekt für die auch regional von sehr unterschiedlicher Relevanz für
Abweichung verantwortlich: steigende Planungs- die Kommunen.39
und Baupreise. Nur selten – so die befragten Kom-
munen – liegen hingegen politische Entscheidungen 3.3. Qualitative Einschätzung zum Investitions-
und Prioritätensetzungen hinter den Abweichungen rückstand konstant
im Mitteleinsatz. Noch seltener wurden nach Anga- Die fehlende Unterhaltung der Straßen- und Verkehrs-
ben der Kommunen Maßnahmen reduziert oder infrastruktur in den vergangenen Jahren schlägt sich
auch vorsorglich höhere Investitionsvolumina kalku- auch in der qualitativen Einschätzung zum Investitions-
liert als schlussendlich benötigt. rückstand in diesem Bereich nieder (Grafik 7): Drei von
vier Kommunen gaben an, es handle sich in diesem
Darüber hinaus gibt es jedoch weitere Gründe, die Bereich um einen „gravierenden Rückstand“ (19 %)
– auch wenn sie von den Kommunen nicht explizit oder „nennenswerten Rückstand“ (52 %). Im Bereich
genannt wurden – von wesentlicher Bedeutung für Schulen (inkl. Erwachsenenbildung) waren es 15 %
die nicht nur hier konstatierte Differenz zwischen ge- bzw. 45 %. Da es sich hierbei überwiegend um größere
planten und tatsächlich verausgabten Investitionen Kommunen handelte, bedeutet das, dass gut zwei Drit-
sind. So ist es in den Kommunen durchaus üblich, tel der Bevölkerung in Städten oder Gemeinden leben,
dass die Bauverwaltungen für Maßnahmen, die ggf. in denen im Bereich Schulen ein „gravierender“ oder
noch zum Ende eines Jahres starten könnten, die „nennenswerter Rückstand“ besteht. Bei Sportstätten
ersten Mittel bereits für das entsprechende Jahr an- und Bädern trifft dies sogar auf etwa 60 % der Bevölke-
melden. Ziel ist es, möglichst früh mit der Durchfüh- rung zu. In beiden Bereichen wurde der Rückstand hö-
rung des Projekts starten zu können. Meist müssen her eingeschätzt als in den Vorjahren.
diese Mittel jedoch als Ermächtigungen in das je-
weils darauffolgende Haushaltsjahr übertragen wer-
den, z. B. weil der unwahrscheinliche Fall, dass alle
Genehmigungen und Mittelzusagen bereits vorlagen,
eben doch nicht eintrat.
nutzten Haushaltsreste bzw. Ermächtigungen aus dem Vorjahr, weil Investiti-
onen nach 2019 verschoben wurden.
38 39
Bei den Angaben handelt es sich um die kategorisierten Antworten aus Es sind insbesondere ostdeutsche Städte und Gemeinden, die angeben,
Freitextantworten. Wenn von den Kommunen verschiedene Aspekte genannt die Unterhaltung sei "nur in geringem Umfang" (42 %) oder "gar nicht" (11 %)
wurden, wurden diese auch mehreren Kategorien zugeordnet. Die Prozentan- gewährleistet. In den westdeutschen Städten und Gemeinden, sagten dies le-
gaben summieren sich daher nicht auf 100 %. diglich 16 bzw. 6 %.
Seite 12Investitionen und Investitionsrückstand
Grafik 7: Qualitative Einschätzungen zum Investitionsrückstand 2019
Straßen 19 % 52 % 26 % 3%
Schulen 15 % 45 % 38 %
Sport 13 % 40 % 42 % 5%
Gebäude 12 % 38 % 48 %
Kitas 8% 38 % 50 % 4%
Wohnen 10 % 39 % 31 % 20 %
Wasser 9% 33 % 44 % 14 %
IT 7% 35 % 45 % 13 %
Feuerwehr 5% 30 % 61 % 4%
Kultur 4 % 24 % 66 % 6%
ÖPNV 3 % 20 % 53 % 24 %
Gesundheit 7% 25 % 28 % 40 %
Abfall 68 % 30 %
Energie 8% 52 % 39 %
Sonstige 6% 32 % 41 % 21 %
Insgesamt 8% 56 % 33 % 3%
Gravierender Rückstand Nennenswerter Rückstand Geringer oder kein Rückstand Weiß nicht
Quelle: KfW-Kommunalpanel 2020, durchgeführt vom Difu von September bis Oktober 2019.
Der Bereich Wasserversorgung und Abwasserentsor- "nennenswertem Rückstand" um 4 % auf 56 % zurück-
gung wurde zwar ebenso häufig von den Kommunen ging. Somit sehen nun 33 % der Kommunen (gegen-
als Bereich mit problematischem Rückstand genannt, über 31 % im Vorjahr) insgesamt einen "geringen oder
allerdings vor allem von kleineren Gemeinden.40 Der keinen Rückstand".
Bereich der Wohnungswirtschaft ist ein gutes Beispiel
für einen Investitionsbereich, der eine hohe politische 3.4. Anstieg des Investitionsrückstands ist auch
und mediale Aufmerksamkeit erfährt und von den be- ein Ausdruck gestiegener Baupreise
fragten Kommunen dementsprechend in der qualitati- Die qualitative Einschätzung des Investitionsrückstands
ven Bewertung hoch gerankt wird, in den quantitativen ist wichtig, um auch das Ausmaß des wahrgenomme-
Werten jedoch nicht hervorsticht, weil eben nicht alle nen Investitionsrückstands einschätzen zu können.
Kommunen gleichermaßen betroffen sind: Mit mehr als Dieser beläuft sich in der Hochrechnung für das Jahr
einem Drittel ist die Wohnungswirtschaft derjenige Be- 2019 auf rund 147 Mrd. EUR (Grafik 8), fällt also im
reich, der neben der Energiewirtschaft am häufigsten Vergleich zum Vorjahr um 6 % höher aus.
als „überwiegend ausgelagert“ bezeichnet wird.
Vor dem Hintergrund steigender Bruttoinvestitionsaus-
Der Anteil der Kommunen, die insgesamt einen "gra- gaben mag dieser Befund zunächst verwundern. Es
vierenden Rückstand" über alle Infrastrukturbereiche fällt jedoch auf, dass dieser Anstieg nahezu ähnlich
hinweg sehen, ist im Vergleich zum Vorjahr minimal hoch wie der Anstieg des Baupreisindex für Straßen-
angestiegen (von 7 auf 8 %), während der Anteil mit bau sowie etwas höher als der Anstieg des Baupreisin-
dex für Bürogebäude41 ausfällt. Auch im langjährigen
40
Im Rahmen der Befragungen werden die Kommunen auch gefragt, für wel- Trend der vergangenen sechs Jahre zeigt sich, dass
che Infrastrukturbereiche sie verantwortlich sind, um diesen Umstand in der
Hochrechnung berücksichtigen zu können. Als unmittelbar werden hier dieje- der wahrgenommene Investitionsrückstand im Mittel
nigen Bereiche bezeichnet, die „komplett oder größtenteils in eigener Verant- ebenso stark anstieg wie die Baupreisindizes. Obwohl
wortung“ der Kommune betrieben werden, als mittelbar solche, die „überwie-
gend ausgelagert“ sind. Darüber hinaus gibt es Bereiche, die für einzelne
also die Kommunen brutto mehr investierten, standen
Kommunen nicht relevant sind, beispielsweise weil sich Kreise nur äußerst diesem Ausgabenanstieg aufgrund der Preissteigerun-
selten um Wasserver- und Abwasserentsorgung kümmern oder kleine Städte
und Gemeinden oft nicht für den ÖPNV verantwortlich sind. Für ausführliche
gen nicht in gleichem Umfang Nettovermögenszu-
Informationen, vgl. Krone, E. und H. Scheller 2019, S. 12 und Brand, S. und J.
41
Steinbrecher 2019c. Vgl. Destatis 2020a.
Seite 13KfW-Kommunalpanel 2020
Grafik 8: Wahrgenommener Investitionsrückstand in den Kommunen 2019
Straßen
Schulen
37,1 Mrd. EUR
44,2 Mrd. EUR
25,3 %
30,1 %
Insgesamt
ÖPNV
147 Mrd. EUR 0,3 Mrd. EUR
0,2 %
Sonstiges Verwaltungsgebäude
3,0 Mrd. EUR 12,9 Mrd. EUR
2,0 % 8,8 %
IT Abfall
2,8 Mrd. EUR 0,1 Mrd. EUR
1,9 % 0,1 %
Feuerwehr Wasser
9,3 Mrd. EUR 8,1 Mrd. EUR
6,3 % 5,5 %
Wohnen Kitas
1,9 Mrd. EUR 9,7 Mrd. EUR
1,3 % Sport Kultur
10,3 Mrd. EUR Gesundheit 6,2 Mrd. EUR 6,6 %
7,0 % 1,1 Mrd. EUR
0,8 % 4,2 %
Quelle: KfW-Kommunalpanel 2020, durchgeführt vom Difu von September bis Oktober 2019.
wächse gegenüber, beispielsweise in Form neuer oder ren Realisierung für die jeweiligen Träger (z. B. kom-
zusätzlicher Infrastruktur. Berücksichtigt man ferner, munale Auslagerungen) herausfordernd sind.42
dass auch die quantitativen und qualitativen Ansprüche
an die kommunale Infrastruktur steigen, verwundert es 3.5. Treibende Faktoren begünstigen Anstieg des
nicht, dass der Investitionsrückstand in diesem Umfeld Investitionsrückstands
auch bei steigenden Bruttoinvestitionen zunimmt. Die Kommunen wurden ebenfalls gefragt, welche trei-
benden und entlastenden Faktoren die Höhe des In-
Bei den Investitionsbereichen hat wie im Vorjahr der vestitionsrückstands beeinflussten (Grafik 9).43 Drei
Schulbereich (inkl. Erwachsenenbildung) mit rund verschiedene Aspekte werden hierbei nahezu gleich
44,2 Mrd. EUR bzw. 30 % den größten Anteil. Mit häufig unter den drei wichtigsten treibenden Faktoren
37,1 Mrd. EUR entfallen erneut etwa 25 % des Investi- genannt: 44 % der Kommunen, die Angaben machten,
tionsrückstands auf die Straßen und die kommunale beklagten fehlende finanzielle Mittel, um Investitionen
Verkehrsinfrastruktur. Öffentliche Verwaltungsgebäude zu finanzieren oder auch nur den Eigenanteil für För-
tragen mit 12,9 Mrd. EUR bzw. 9 % zum Investitions- derprogramme von Bund und Ländern aus dem eige-
rückstand bei, während Sportstätten und Bäder nen Haushalt bereitzustellen. Nahezu ähnlich oft wurde
(10,3 Mrd. EUR) sowie Kinderbetreuung (9,7 Mrd. fehlendes Personal in der Bauverwaltung genannt
EUR) jeweils 7 % ausmachen. Nötige Maßnahmen für (39 %). Begleiterscheinungen der guten konjunkturel-
den Brand- und Katastrophenschutz sowie in die Was-
42
server- und Abwasserentsorgung belaufen sich auf je- Dies betrifft unter anderem die Gesundheitsinfrastruktur, den ÖPNV, die
Wohnungswirtschaft, die Energieerzeugung und -versorgung sowie die Ab-
weils 6 % des wahrgenommenen Investitionsrück- fallwirtschaft.
stands. 43
Die Frage nach treibenden und entlastenden Faktoren wurde in diesem
Jahr direkt im Anschluss an die Frage nach der qualitativen und quantitativen
Bereiche, die nur von wenigen Kommunen in der Kern- Einschätzung des Investitionsrückstands gestellt. Sie ist als zweiteilige Frei-
textfrage konzipiert, wobei sowohl für die treibenden als auch für die entlas-
verwaltung wahrgenommen werden, machten rein tenden Faktoren jeweils bis zu drei Aspekte genannt werden konnten. Die
rechnerisch erneut nur einen geringen Anteil am Ge- Prozentwerte, die im Folgenden genannt werden, beziehen sich – damit sie
vergleichbar sind – immer auf die Gesamtheit derjenigen Kommunen, die zu-
samtrückstand aus, obwohl davon auszugehen ist, mindest einen treibenden oder einen entlastenden Faktor genannt haben. Im
dass auch hier große Investitionsbedarfe vorliegen, de- Mittel wurden je Kommune zwei treibende und 0,8 entlastende Faktoren ge-
nannt. Die Angaben zu Freitextantworten sind nicht gewichtet.
Seite 14Investitionen und Investitionsrückstand
len Lage der vergangenen Jahre sind weitere treibende von jeweils ca. 5 % der Kommunen als einer der drei
Faktoren, beispielsweise ein Mangel an Baufirmen und wichtigsten treibenden Faktoren für den Investitions-
Handwerkern (28 %), die Baupreisentwicklung (19 %) rückstand erwähnt.
sowie keine bzw. nicht-adäquate Angebote auf städti-
3.6. Entlastende Faktoren konnten Zuwachs des
sche Ausschreibungen von Aufträgen für Bauprojekte
Investitionsrückstands nicht kompensieren
(8 %).44
Während etwa jede zweite Kommune (49 %) mindes-
tens einen treibenden Faktor nannte, wurden lediglich
Rund 10 % der teilnehmenden Kommunen berichteten
von 28 % der Kommunen auch entlastende Faktoren
zudem von Problemen bei der Fördermittelbeantra-
für den Investitionsrückstand genannt. Dementspre-
gung, wie beispielsweise den langen Antragsphasen
chend fallen auch die Anteile, mit denen diese einzel-
sowie aufwendigen Fördervoraussetzungen. Rechtliche
nen entlastenden Faktoren genannt wurden, geringer
Hemmnisse, wie fehlende Genehmigungen oder stei-
aus. Unter den befragten Kommunen, die zu den trei-
gende Standards wurden von 12 % der Kommunen
benden und / oder entlastenden Faktoren Angaben ge-
genannt.
macht haben, nannten 36 % der Kommunen die zur
Grafik 9: Treibende und entlastende Faktoren Verfügung stehende Zuweisungen und Zuwendungen
(inkl. verfügbarer Fördermittel) der vergangenen Jahre
als einen der drei wichtigsten Entlastungsfaktoren.
Finanzielle
Personelle Zuweis. /
Restriktio-
Restriktionen Zuwend.
nen
39 % 36 % Insgesamt 14 % nannten als entlastenden Faktor
44 %
– noch allgemeiner – die gute Finanzlage, die sich mit
den hohen kommunalen Steuereinnahmen positiv auf
Kapaz. Preise
gute die kommunalen Haushalte ausgewirkt habe. Das Zins-
rechtl. Finanzen
Bauwirtsch. 19 % umfeld, das die Kapitalkosten für aufzunehmende Kre-
Hemmn. 14 %
28 %
12 % dite reduziert, wurde von 11 % der Kommunen als ent-
Zinsen
Ausschr.
11 %
lastend eingeschätzt.
8%
8.
Förderm.
9. 4.
10 % 10. Neben diesen finanziellen Einflussfaktoren, die einen
Großteil der Antworten ausmachten, wurden auch or-
ganisatorische bzw. prozessuale Entlastungsfaktoren
Treibende Faktoren: genannt. Dazu gehören beispielsweise Erleichterungen
1. Finanzielle Restriktionen (44 %) im Vergaberecht, Personaleinstellungen und -schulun-
2. Mangelnde personelle Ressourcen (39 %)
3. Kapazitäten der Bauwirtschaft (28 %) gen oder die Reorganisation interner Prozesse. Aller-
4. Baupreise (19 %) dings wurden alle diese Antworten von jeweils deutlich
5. rechtliche Hemmnisse (12 %)
6. Bedingungen für Fördermittel (10 %) unter 5 % der Kommunen genannt.
7. keine passenden Ausschreibungsergebnisse (8 %)
8. zusätzliche Aufgaben der Kommunen (6 %)
9. bestehender Rückstand (6 %) 3.7. Eher Rückgang als Anstieg des Investitions-
10. Demografie (5 %)
rückstands erwartet
Entlastende Faktoren: Mit Blick auf die kommenden Jahre erwarteten zum Be-
1. Zuweisungen und Zuwendungen (36 %)
2. gute finanzielle Lage (14 %)
fragungszeitpunkt im Herbst 2019 rund 40 % der
3. niedrige Zinsen (11 %) Kommunen eher einen Rückgang ihres Investitions-
4. Entlastungen (4 %)
rückstandes (Grafik 10). Ein Viertel ging hingegen da-
Anm: Nennungen mit weniger als 5 % bzw. 4 % werden von aus, dass der Rückstand insgesamt noch anstei-
nicht dargestellt.
gen wird. Besonders optimistisch waren die Kommu-
Quelle: KfW-Kommunalpanel 2020, durchgeführt vom Difu von Sep- nen für die Bereiche Kinderbetreuung und Schule, also
tember bis Oktober 2019. denjenigen Bereichen, in denen aktuell aufgrund einer
Darüber hinaus wurden zusätzliche kommunale Aufga- Reihe neuer gesetzlicher Verpflichtungen (wie bei-
ben, die demografische Entwicklung, Probleme in kon- spielsweise der Ganztagsschulbetreuung) und Förder-
kreten Infrastrukturbereichen oder Besonderheiten der programme viel investiert wird.45 Etwas mehr als die
lokalen Infrastruktur (z. B. Alter, Zustand der Anlagen) Hälfte gingen hier jeweils davon aus, dass der Rück-
stand abgebaut werden kann, während nur 16 bzw.
44
Da einzelne Kommunen sowohl die fehlende Verfügbarkeit von Handwer- 19 % davon ausgingen, dass er weiter anwächst. Auch
kern als auch Preise und ggf. auch mangelhafte Ausschreibungsergebnisse
nennen konnten, lassen sich die einzelnen Prozentwerte nicht einfach auf-
45
summieren. Vgl. Scheller, H. 2019.
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