Klimadiplomatie unter Joe Biden - Eine neue Hoffnung für den Klimaschutz
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Juli 2021
Klimadiplomatie unter Joe Biden – Eine neue Hoffnung für den Klimaschutz
Prof. Dr. Dr. h. c. Karl-Heinz Paqué
Die Klimapolitik kehrt auf die Agenda der US-amerikanischen Außenpolitik zurück. Bereits
am Tag seiner Amtseinführung unterstrich der neu gewählte Präsident Joe Biden sein Ziel;
alle Entscheidungen seines Vorgängers rückgängig zu machen, die zum Abbau klimapoliti-
scher Maßnahmen geführt haben. Das wichtigste Zeichen der USA an die internationale
Staatengemeinschaft war die Versicherung, wieder dem Pariser Klimaabkommen beizutre-
ten. Dieses erste völkerrechtlich bindende Übereinkommen wurde 2015 von 196 Staaten un-
terzeichnet und verpflichtet diese, die globale Erderwärmung auf unter zwei Grad zu begren-
zen. Um dieses ambitionierte Ziel bis Ende des Jahrhunderts zu erreichen, müssen die Mit-
gliedsstaaten nationale Selbstverpflichtungserklärungen (NDCs) einreichen. In diesen legen
die einzelnen Länder dar, wie sie ihre Emissionen reduzieren und welche Klimaschutzmaß-
nahmen sie umsetzen wollen.
In den USA betrugen die durch den Klimawandel diskutiert werden – wie der Aufbau von Kohlen-
verursachten Schäden in den letzten Jahren bis zu stoffmärkten unter Artikel 6 des Pariser Abkom-
300 Milliarden US-Dollar pro Jahr. Besonders mens oder die Beschleunigung des Umbaus auf
schwerwiegend waren dabei die Dürrejahre seit klimaneutrale Energieträger. Bei der COP sind alle
2018, in denen wenig Niederschlag bei sehr hohen Länder vertreten, die das Pariser Klimaschutzab-
Temperaturen vorherrschte. Laut Bericht des euro- kommen unterzeichnet haben. In den vergange-
päischen Klimawandeldienstes Copernicus waren nen Jahren bestand der Beitrag der USA unter der
Herbst und Winter auf dem europäischen Konti- Trump-Regierung oftmals nur aus einer Blockade-
nent noch nie so warm wie 2020. Auch global stei- haltung bei wichtigen klimapolitischen Fragen. Im
gen die Temperaturen: 2020 war laut dem Bericht Gegensatz zur Vorgänger-Regierung positioniert
weltweit eines der wärmsten aller bisher erfassten sich die Biden-Administration jedoch deutlich für
Jahre. Die Temperaturen lagen teilweise sechs den Klimaschutz. In seiner Siegesrede verkündete
Grad höher als im Referenzzeitraum. Der welt- Biden, dass der Klimawandel eine seiner Top-Pri-
weite Fünf-Jahres-Durchschnitt liegt mit 1,2 Grad oritäten als Präsident sei. „Um den Kampf zur Ret-
über dem vorindustriellen Wert von 1850 bis 1900. tung unseres Planeten zu gewinnen“, müsse mas-
Noch nie war die Dringlichkeit verstärkter gemein- siv auf die Wissenschaft gesetzt werden. Dazu ge-
samer Anstrengungen zur Reduktion der weltwei- hören Maßnahmen, um die Methanverschmutzung
ten Treibhausgasemissionen größer als jetzt. bei Öl- und Gasförderung zu senken, Grenzwerte
für den Kraftstoffverbrauch zu verschärfen und den
Bidens Klimaplan Ausbau der Elektromobilität und anderer klima-
Mehrere wichtige klimapolitische Themen müssen freundlicher Ansätze voranzutreiben. Seinen lang-
bei der diesjährigen Weltklimakonferenz (COP 26) jährigen Vertrauten John Kerry hat Biden darüber
Transatlantische Impulse Nr. 6 / Juli 2021 1
hinaus zum Sonderbotschafter für US-Klimapolitik Führungsrolle der USA gehen müssen, um die glo-
ernannt. balen Klimaschutzmaßnahmen erheblich zu ver-
bessern. Wie die USA diese Führungsrolle ausfül-
Laut seinem Klimaplan will Biden zwei Milliarden
len können, hängt davon ab, ob die Biden-Regie-
US-Dollar in unterschiedliche klimapolitische Maß-
rung zum Katalysator für bessere Klimadiplomatie
nahmen wie die Gebäudesanierung oder auch ein
werden kann. Der Präsidialerlass beschreibt den
landesweites Netz an Ladestationen für Elektroau-
Weg, den die USA für mehr globalen Klimaschutz
tos investieren. Allerdings ist zu erwarten, dass
beschreiten möchten. So lud Biden Ende April
sich die Republikaner diesen Plänen widersetzen
2021 zu einem virtuellen Klimagipfel für 40 Staats-
werden. Durch den Gewinn der Sitze in Georgia
und Regierungsvertreterinnen sowie -vertreter ein,
haben die Demokraten jedoch eine knappe Mehr-
um den Weg für eine erfolgreiche COP 26 zu eb-
heit im Senat errungen, weil bei einer Patt-Situa-
nen. Allerdings müssen die USA, um den Erfolg
tion die Stimme von Kamala Harris als Senatsprä-
der diesjährigen COP sicherzustellen, mehr leisten
sidentin zugunsten der Demokraten fallen wird.
als bloße Versprechungen. Die USA müssen die
Damit wird die Klimagesetzgebung wohl wesent-
Werkzeuge der Klimadiplomatie nutzen, um zu zei-
lich leichter durchzusetzen sein als zuvor erwartet.
gen, dass sie dazu bereit sind, nicht nur im eigenen
Allerdings halten im Supreme Court die Republika-
Land den Klimaschutz voranzutreiben, sondern
ner die Mehrheit.
auch im Ausland erfolgreich auszuhandeln. Bereits
Vertrauen muss zurückgewonnen werden ein Jahr vor Ratifizierung des Pariser Abkommens
fing Präsident Obama an, in Gesprächen mit dem
Unter der Obama-Administration wurden drei Milli- chinesischen Präsidenten Xi Jinping klimapoliti-
arden US-Dollar für den Green Climate Fund ver- sche Verhandlungen aufzunehmen. Gemeinsam
sprochen. Davon ist allerdings nur eine Milliarde stellten die beiden Präsidenten das U.S.-China An-
ausgezahlt worden, das meiste in den letzten nouncement on Climate Change im Jahr 2014 vor,
Amtstagen Obamas. Trump hatte diese Zahlungen welches ein wichtiger Meilenstein auf dem Weg
komplett eingestellt. Die internationale Klimage- zum Pariser Abkommen war. Seit der Unterzeich-
meinschaft erwartet auch hier einen großen Klima- nung dessen hat sich China dazu verpflichtet, bis
schutzbeitrag. EU-Kommissionspräsidentin Ursula 2060 klimaneutral zu werden.
von der Leyen betonte, dass die Kommission be-
reit sei, „die Zusammenarbeit mit der neuen Admi- Das neue Klimaziel
nistration und dem neuen Kongress zu intensivie-
Auf dem Klimagipfel betonte Biden, „wir haben
ren, um drängende Herausforderungen“ wie den
keine Wahl, wir müssen das hinbekommen“. Die
Klimawandel anzugehen. Die größte Hoffnung liegt
Zeichen seien nicht zu übersehen und die Wissen-
darin, Verhandlungen über einen transatlantischen
schaft könne nicht geleugnet werden. Insbeson-
Emissionshandel aufzunehmen. Die USA stehen
dere der Umbau zu einer grünen Wirtschaft böte
unter großem internationalen Druck, wieder als
Chancen für Investitionen, Arbeitsplätze und Ge-
vertrauenswürdiger Sparringspartner für den Kli-
sundheit. Damit versucht Biden, die Befürchtungen
maschutz wahrgenommen zu werden. Ein Zurück-
der Republikaner auszuräumen, dass seine
springen zu der Zeit vor 2015 wird aber nicht so
Klimaambitionen Arbeitsplätze gefährden würden.
einfach möglich sein.
„Wenn wir nichts tun, werden die Kosten immer hö-
Um die Ernsthaftigkeit seiner klimapolitischen Be- her“, sagte Biden. Deshalb verkündete er auf der
mühungen zu unterstreichen, hat Biden in den ers- Veranstaltung das neue Klimaziel der USA, was
ten Tagen seiner Regierungszeit einen Präsidialer- nach dem Wiedereintritt in das Pariser Klima-
lass (Executive Order) vorgelegt, der sowohl im In- schutzabkommen neu formuliert werden musste.
als auch im Ausland dem Klimawandel begegnen Die USA wollen nun bis 2030 ihren Ausstoß an
will. Dort wird präzise beschrieben, dass nationale Treibhausgasen im Vergleich zum Jahr 2005 hal-
Maßnahmen Hand in Hand mit der internationalen bieren. Bis 2050 soll die US-amerikanische Wirt-
schaft klimaneutral werden. Die USA sind nach
Transatlantische Impulse Nr. 6 / Juli 2021 2China der zweitgrößte Emittent weltweit, und somit der die europäischen Länder betrifft. Die Einfüh-
wurde mit großer Spannung auf das Reduktions- rung einer CO2-Grenzausgleichssteuer (Carbon
ziel des Landes geblickt. Bundeskanzlerin Angela Border Adjustment Mechanisms – CBAM) wurde
Merkel begrüßte das neue Klimaziel der USA, weil 2019 mit dem Green Deal der Europäischen Kom-
es ein wichtiges Signal an die internationale Staa- mission vorgestellt. Darunter versteht man einen fi-
tengemeinschaft sei. Ob Deutschland und die EU nanziellen Ausgleich für die Kosten der CO2-Re-
dieses Klimaziel als Schritt hin zu mehr globalem duktion, der an der EU-Grenze auf Importe erho-
Klimaschutz bewerten werden, wird sich in der tat- ben wird. Hintergedanke ist, dass innerhalb der EU
sächlichen Umsetzung zeigen. Unternehmen einen CO2-Preis zahlen müssen,
der ihre Produktion verteuert. Ein Großteil der im-
Um dieses Klimaziel zu erreichen, wurde von Bi-
portierten Waren stammt aber aus dem nicht-euro-
den die Aussetzung neuer Pachtverträge für Öl-
päischen Ausland, wo aufgrund fehlender CO2-
und Gasbohrungen innerhalb der USA und in den
Preise günstiger produziert werden kann. Das stellt
bundeseigenen Gewässern angeordnet. Die Fahr-
eine Gefahr für die Wettbewerbsfähigkeit der euro-
zeugflotte der Bundesbehörden soll auf in den USA
päischen Industrie dar. Die Einführung eines CO2-
hergestellte Elektroautos umgestellt werden. Un-
Grenzausgleichsmechanismus ist allerdings weder
klar ist bisher allerdings, wie Biden den Einsatz fos-
ökonomisch noch außenpolitisch sinnvoll. Die Vor-
siler Brennstoffe in allen Sektoren reduzieren will.
stellung, dass sich die EU durch eine protektionis-
Biden will zwar Klimaneutralität, aber zeitgleich
tische Maßnahme vom restlichen Welthandel ab-
sollen die Befürworter der Öl- und Gasindustrie
schottet, widerspricht dem Selbstverständnis der
nicht verprellt werden. Ein Verbot von Fracking
EU als Verfechterin von Freihandel und Multilate-
würde zu viele Jobs, die an dieser Branche hän-
ralismus. Der Klimawandel endet nicht an Länder-
gen, gefährden. Auch konkrete Umweltauflagen,
grenzen; deshalb sollte die EU die ausgestreckte
zum Beispiel zur Methanabscheidung, würden die
Hand Bidens ergreifen und gemeinsam zum Multi-
Frackingbranche spürbar belasten. Vielleicht wird
lateralismus und zur Klimadiplomatie zurückkeh-
der Ausstieg aus der Öl- und Gasbranche in den
ren sowie die Verhandlungen über einen globalen
USA über kurz oder lang auch schlicht aus ökono-
Emissionshandel beginnen. Nur durch einen global
mischen Gründen erfolgen. Bereits jetzt zeichnet
sich ein Abschwächen der Öl- und Gasmärkte ab. einheitlichen CO2-Preis kann wirksamer Klima-
schutz erzielt werden. Allerdings hat auch Biden
Droht ein Klimazoll? mehrere Male bereits die Errichtung einer CO2-
Grenzausgleichssteuer angesprochen. In seinem
Auch die klimapolitische Zusammenarbeit mit
Klimaplan betont er, „die Regierung wird CO2-An-
China hat Biden wieder aufgenommen. Bidens
passungsgebühren oder -quoten für kohlenstoffin-
Sonderbotschafter Kerry handelte ein Papier mit
tensive Waren aus Ländern erheben, die ihren
seinem chinesischen Counterpart Xie Zhenhua
Klima- und Umweltverpflichtungen nicht nachkom-
aus, um die „Klimakrise“ zu bekämpfen. Das Kalkül
men“. Rechtlich möglich wäre das sogar ohne den
ist klar, denn globaler Klimaschutz geht nur ge-
Kongress und zwar mit demselben Trick, den
meinsam mit den weltgrößten Emittenten. Gemein-
schon Trump verwendete. Abschnitt 232 des Wirt-
sam mit der EU stehen die USA und China für die
schaftsförderungsgesetzes (Trade Expansion Act)
größten Wirtschaftsblöcke, und wenn diese beim
ermöglicht es dem Präsidenten, den Import von
Klimaschutz vorangehen, müssen die anderen
Waren zu regulieren, die eine Bedrohung für die
nachziehen. Klimaschutz ist eine globale Aufgabe,
nationale Sicherheit darstellen – beispielsweise
die nur durch internationale Kooperation gelingen
wenn der Klimawandel als eine nationale Gefahr
kann. Nationale Abschottung und Alleingänge sind
bewertet würde. Auch wenn dieser Schritt rechtlich
meistens teurer und ineffizienter als gemeinsame
möglich wäre, würde ein America-First-Ansatz ge-
Bemühungen. Dieser Kritik muss sich aber auch
nauso wenig zu einer besseren Klimadiplomatie
die EU stellen, die mit ihrem Green Deal und dem
beitragen wie ein europäischer Klimazoll.
Klimaschutzgesetz lediglich auf Klimaschutz setzt,
Transatlantische Impulse Nr. 6 / Juli 2021 3EU-US-Gipfel: Was in der Debatte fehlt stark belastet werden. Eine Möglichkeit wäre die fi-
nanzielle und technische Unterstützung der be-
Die Diskussionen um den geplanten CO2-Grenz-
troffenen Länder. Konkret könnten dies zinsgüns-
ausgleichsmechanismus belasteten auch den EU-
tige Kredite für Investitionen in erneuerbare Ener-
US-Gipfel im Juni 2021. Nicht nur die USA verste-
gien sein. Auch der bereits angesprochene globale
hen CBAM als das, was es ist: eine potenziell pro-
Emissionshandel beziehungsweise die Integration
tektionistische Maßnahme, die den gerade erst
weiterer Länder in bestehende Emissionshandels-
startenden Annäherungsprozess in Handelsfragen
systeme könnte zu einem echten Nord-Süd-Trans-
verlangsamen oder gar zum Stillstand bringen
fer führen. Entwicklungs- und Schwellenländer
könnte. Vor allem aber findet durch die argumen-
könnten so mit Ressourcen ausgestattet werden,
tative Konzentration auf diesen Streitpunkt eine
dass es ihnen möglich ist, in erheblichem Umfang
Verschiebung der notwendigen Debatten statt.
in ihre Energie-Infrastruktur zu investieren. Die rei-
Wichtig wäre es jedoch jetzt, über den Weg zur
chen Länder würden dafür von den ärmeren Län-
Schaffung eines level playing field im globalen
dern Emissionsrechte zukaufen. Auf diese Art und
Wettbewerb unter Klimaschutzgesichtspunkten zu
Weise würde tatsächlich Entwicklungspolitik mit
streiten. Ein globaler CO2-Preis würde dafür sor-
kosteneffizienter Klimapolitik verbunden.
gen, dass weltweit gleiche Wettbewerbsbedingun-
gen herrschen. Die EU hat mit dem Europäischen Ob die Klimadiplomatie von Präsident Joe Biden
Emissionshandel (EU-ETS) ein erprobtes und er- einen historischen Wendepunkt einleitet, werden
folgreiches Instrument zur effizienten Reduzierung die nächsten Jahre zeigen. Jetzt gilt es zu bewei-
von Treibhausgasen im Einsatz. Es sollte nahelie- sen, dass die USA ihre ambitionierten Ziele wirklich
gen, dass die EU den EU-ETS als potenzielles umsetzen und den Kontakt zu den anderen Indust-
Herzstück eines globaler werdenden Handelsrau- rieländern suchen sowie die Entwicklungsländer
mes sieht. Dieses Bekenntnis fehlt aber. Auch Ver- nicht vergessen. Wenn Europa und China die aus-
handlungen um eine Verbindung und / oder Erwei- gestreckte Hand der USA annehmen und an einer
terung bestehender Emissionshandelssysteme gemeinsamen Klimastrategie anstatt an nationalen
sind keine Selbstläufer. Die EU sollte aber unbe- Alleingängen arbeiten, besteht große Hoffnung
dingt zeigen, dass sich wirtschaftlicher Erfolg und beim Kampf gegen den Klimawandel.
kosteneffizienter Klimaschutz verbinden lassen.
Das kann die Bereitschaft stärken, dass andere
und gerade auch ärmere Länder sich anschließen.
Bei den anderen Ergebnissen des Gipfels wie bei-
spielsweise dem Bekenntnis zu gemeinsamen
Standards für „grüne Investitionen“ wird man ab-
warten müssen, welche konkreten Regelungen die
weiteren Verhandlungen bringen.
Die Schwellen- und Entwicklungsländer
nicht vergessen
Zum Abschluss des Klimagipfels betonte Biden die
Wachstums- und Beschäftigungschancen des Kli-
maschutzes, die bisher jedoch eher für die Indust-
rieländer gelten. Nichtregierungsorganisationen
kritisierten die fehlenden starken Finanzierungszu-
sagen der USA und anderer reicher Industrielän-
der für den globalen Süden. Die Entwicklungs- und
Schwellenländer würden auch durch Einführung
von CO2-Grenzausgleichsmechanismen finanziell
Transatlantische Impulse Nr. 6 / Juli 2021 4Über den Autor
Prof. Dr. Dr. h. c. Karl-Heinz Paqué
Diplom-Volkswirt, Landesminister a. D.
Karl-Heinz Paqué studierte Volkswirtschaftslehre in Saarbrücken und Kiel sowie an
der University of British Columbia, Vancouver (Kanada). Nach einem Forschungs-
aufenthalt am Center for Study of Public Choice, Blacksburg (Virginia) promovierte
er in Kiel und war einige Jahre an der dortigen Universität tätig, zuletzt als wissen-
schaftlicher Direktor und Professor am Institut für Weltwirtschaft. Nach seiner Habi-
litation übernahm er 1996 den Lehrstuhl für Volkswirtschaftslehre, insbes. Internati-
onale Wirtschaft, an der Otto-von-Guericke-Universität Magdeburg, den er bis heute
innehat. Von 2002 bis 2008 war er für die FDP Mitglied im Landtag Sachsen-Anhalts,
von 2002 bis 2006 als Finanzminister des Landes, anschließend als FDP-Fraktions-
vorsitzender. Er kehrte 2008 an die Universität zurück und war von 2010 bis 2018
Dekan der Fakultät für Wirtschaftswissenschaft. Er erhielt 2012 die Ehrendoktor-
würde der Universität Miskolc in Ungarn. Er war einer der Vizepräsidenten von Libe-
ral International; seit 2018 ist er dessen Stellvertretender Präsident.
Seit 2018 ist Professor Paqué Vorsitzender des Vorstandes der Friedrich-Naumann-
Stiftung für die Freiheit. Von 2014 bis 2018 war er deren stellvertretender Vorstands-
vorsitzender.
Dieser Text stellt die persönliche Ansicht des Autors dar. Er spricht ausdrücklich
nicht im Namen der mit ihm assoziierten Institutionen.
Über diese Reihe
In Anknüpfung an die virtuelle Veranstaltungsreihe Road to Election Night & Beyond begleiten elf transat-
lantische Institutionen und politische Stiftungen Joe Bidens Innen- und Außenpolitik über seine ersten 100
Tage im Amt hinaus im Rahmen dieser Publikationsreihe. Wir möchten das hoffnungsvolle Momentum nach
seiner Amtseinführung aufgreifen und Transatlantische Impulse für die Zusammenarbeit zwischen den
USA, Deutschland und Europa setzen. Mehr Informationen zur Reihe gibt es unter dem Hashtag #Transat-
lantischeImpulse und via https://transatlantische-impulse.de.
Partner: American Chamber of Commerce in Germany, American Council on Germany, Amerikahaus Mün-
chen, AmerikaHaus NRW, Aspen Institute Germany, Atlantik-Brücke, Deutsche Atlantische Gesellschaft,
Friedrich-Ebert-Stiftung, Friedrich-Naumann-Stiftung für die Freiheit, The German Marshall Fund of the Uni-
ted States, Hanns-Seidel-Stiftung, Heinrich-Böll-Stiftung.
Herausgeberschaft: Aspen Germany et al.
ISSN: 2748-2480
Redaktion: Laura Senftleben/Dr. Stormy-Annika Mildner
Design & Layout: Laura Senftleben
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