Kommunale Finanzen im Jahr 2020 - Analysen und Konzepte - Auswirkungen der Coronakrise - Bertelsmann Stiftung
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Analysen und Konzepte
LebensWerte Kommune | Ausgabe 6 | 2021
Kommunale Finanzen im Jahr 2020
Auswirkungen der Coronakrise
René Geißler, Ronny Freier, Florian BoettcherInhalt | Analysen und Konzepte 6 | 2021
Inhalt
Summary 4
1 Einleitung 4
2 Haushaltsergebnisse 5
3 Einnahmen 8
4 Ausgaben 14
5 Verschuldung 17
6 Fazit 19
Ausblick 20
Impressum 20
3Analysen und Konzepte 6 | 2021 | Summary
Summary Vorjahre und Förderprogramme. Seit Langem
bestehen regionale Unterschiede zugunsten
•
Coronapandemie und der Wirtschaftskrise Süddeutschlands. Die Schere in der Ausstat-
belasteten im Jahr 2020 die kommunalen tung mit Infrastruktur wächst.
Haushalte. Dass jene dennoch stabil blie-
ben, ist nur auf umfangreiche Hilfsmaßnah- • Die kommunale Verschuldung in Gänze blieb
men von Bund und Ländern zurückzuführen. stabil. Während die Investitionskredite leicht
Der bundesweite Finanzierungssaldo war mit stiegen, wurden die Kassenkredite weiter
2 Milliarden Euro das neunte Mal in Folge posi- abgebaut. Im Vergleich zu 2015 ist das bundes-
tiv. Ohne Bund-Länder-Hilfen stünde jedoch weite Volumen um ein Drittel gesunken. Aller-
das höchste Defizit der Geschichte. dings nahm die Konzentration auf die nur noch
drei betroffenen Länder zu (Saarland, Rhein-
•
Die wichtigste Hilfe war die von Bund und land-Pfalz, Nordrhein-Westfalen).
Ländern gemeinsam getragene Erstattung der
Gewerbesteuerausfälle über 11 Milliarden Euro • Im Ergebnis wurden die Kommunen im Jahr
in 2020. Der Bund allein trägt die höhere 2020 durch großzügige Bund-Länder-Hilfen
Erstattung von Sozialausgaben ab 2020 (4 finanziell von den Folgen aus Pandemie und
Milliarden Euro). Darüber hinaus wurde eine Rezession abgeschirmt. Da in den Folgejahren
kaum überschaubare Zahl weiterer Maßnah- keine vergleichbaren Hilfen zu erwarten sind,
men beschlossen. drohen jedoch hohe Defizite und neue Haus-
haltskrisen.
•
Die Gesamteinnahmen der Kommunen sind
trotz Krisen weiter gestiegen. Allerdings san-
ken infolge der Rezession die Steuereinnah- 1 Einleitung
men und stiegen die Zuweisungen. Letzteres
resultiert aus der Abwicklung der Bund-Län- Das Jahr 2020 war ein Ausnahmejahr in der
der-Hilfen. Geschichte Deutschlands. Die Coronapandemie
und die sich daran anschließende Rezession über-
• Der Rückgang der Gewerbesteuer traf die wirt- schatteten Politik, Verwaltung und öffentliche
schaftsstarken Kommunen härter, parallel Finanzen bei Bund, Ländern und Kommunen. Tat-
profitierten diese stärker von den Finanz- sächlich trafen im Jahr 2020 zwei Krisen zusam-
hilfen. Da die Rezession milder ausfiel als men, die die öffentlichen Haushalte belasteten:
erwartet und 2020 eine Gewerbesteuerumlage die Coronapandemie mit hohen Mehrausgaben
auslief, erzielten alle Länder eine „Überkom- für den Gesundheitsschutz und die daraus resul-
pensation“ der Steuerverluste. tierende Rezession, die in ihrem Umfang jener
der globalen Finanzkrise nahekam. Allein für die
• Aufseiten der Ausgaben traten kaum Krisen- Kommunen beliefen sich die finanziellen Belas-
effekte auf. Wesentlich gestiegen sind allein tungen auf mindestens 18 Milliarden Euro. Dass
die Zuweisungen an Dritte z. B. für Verlust- diese Belastungen nicht in neuen Haushaltskrisen
ausgleiche. Leicht gestiegen sind die Ausga- mündeten und die Kommunen handlungsfähig
ben in Zweiten Buches Sozialgesetzbuch (SGB blieben, verdankt sich allein den Hilfen von Bund
II), die jedoch durch den höheren Bundesanteil und Ländern. Gleichwohl bedeutet das Jahr 2020
überwogen werden. Die übrigen Ausgabearten nach den sehr guten Vorjahren einen Pfadwech-
setzten ihren früheren Wachstumstrend fort. sel mit hohen Risiken. Diese Ausgabe von „Ana-
lysen & Konzepte“ beleuchtet anhand der amtli-
• Erfreulich ist der erneute Anstieg der Investi- chen Finanzstatistik die Entwicklungen im Jahr
tionen, getragen durch hohe Überschüsse der 2020, zeigt die Auswirkungen der Coronapande-
4Haushaltsergebnisse | Analysen und Konzepte 6 | 2021
mie sowie die Effekte der Bund-Länder-Hilfen. Finanzhilfen von Bund und Ländern. Dass ohne
Das Verständnis über diese Zusammenhänge ist diese historisch einzigartigen Hilfen das größte
wichtig, um die Risiken der Folgejahre zu erken- Defizit überhaupt erzielt worden wäre, zeigt, wie
nen und ihnen entgegenzuwirken. groß der negative finanzielle Effekt aus Corona
und Rezession 2020 war. Dabei berücksichtigt die-
ses Gedankenspiel lediglich die größten Maßnah-
2 Haushaltsergebnisse men wie die Erstattung der Gewerbesteuer und
der höhere Bundesanteil an den Kosten für Unter-
Der Finanzierungssaldo zeigt die Differenz zwi- kunft und Heizung (KdU). Alle weiteren, im Detail
schen bereinigten Einnahmen und Ausgaben an; kaum überschaubaren Hilfen, sind hierin noch
in welchem Maße die Einnahmen eines Jahres nicht enthalten.
somit genügten, die Ausgaben zu decken. Er ist
damit ein zentraler Indikator der fiskalischen Das eigentliche Problem wird jedoch mit Blick auf
Tragfähigkeit und der öffentlichen Diskussion. die prognostizierten Finanzierungssalden der Fol-
gejahre deutlich. Hier stehen vor allem kurzfristig
Durchaus überraschend angesichts der starken hohe Defizite, die sich allenfalls bei sehr stabiler
Verwerfungen in den kommunalen Haushalten wirtschaftlicher Entwicklung wieder abbauen las-
und der allgemeinen wirtschaftlichen Lage been- sen. Wurden die Kommunen somit 2020 noch von
deten die Kommunen das Krisenjahr 2020 mit den Krisenfolgen abgeschirmt, so werden diese in
einem Überschuss von 2 Milliarden Euro (Abbil- den Folgejahren verzögert eintreten und die typi-
dung 1). Letztlich standen in der gesamten Dekade schen Effekte wie steigende Kassenkredite, Sanie-
(mit der geringen Ausnahme von 2014) in der bun- rungsprogramme, steigende Steuersätze, Druck
desweiten Betrachtung positive Zahlen. Die Zeit- auf die Personalkosten und freiwilligen Ausga-
reihe beinhaltet jedoch jenseits dieser positiven ben sowie die Investitionen auslösen. Ohne wei-
Nachricht auch drei betrübliche: Der Überschuss tere Hilfen der staatlichen Ebenen ist dieses Sze-
in 2020 fiel im Vergleich zu den Vorjahren gering nario unvermeidlich.
aus. Er basiert einzig auf den umfangreichen
ABBILDUNG 1 Finanzierungssaldo, in Milliarden Euro
12
10
8
6 10,7
9,8
4
5,4 5,6
2 2,9 0,9 1,0 3,1 2,0
0 –2,0
–0,7
–2 –5,0
–4 –8,0 –8,0
–12,0
–6
–8
–10
–12
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2020 2021 2022 2023 2024
ohne Hilfen
Quelle: Statistisches Bundesamt, Kassenstatistiken, 2021 bis 2024; eigene Prognose
5Analysen und Konzepte 6 | 2021 | Haushaltsergebnisse
ABBILDUNG 2 Veränderung der bereinigten Gesamteinnahmen und -ausgaben,
in Euro je Einwohner (Veränderung des Finanzierungssaldos in Klammern)
MV (157 €/Ew.) 311
154
SH (106 €/Ew.) 379
272
BB (44 €/Ew.) 180
135
TH (27 €/Ew.) 115
88
RP (–13 €/Ew.) 192
205
HE (–14 €/Ew.) 193
208
BY (–48 €/Ew.) 171
219
SN (–65 €/Ew.) 63
129
NW (–69 €/Ew.) 156
224
SL (–90 €/Ew.) 13
103
BW (–90 €/Ew.) 158
248
NI (–99 €/Ew.) 146
245
ST (–100 €/Ew.) 27
127
FL insges. (–47 €/Ew.) 164
211
westdt. FL (–56 €/Ew.) 172
227
ostdt. FL (–5 €/Ew.) 121
126
0 50 100 150 200 250 300 350 400
Einnahmeentwicklung ggü. Vorjahr Ausgabenentwicklung ggü. Vorjahr
Quelle: Statistisches Bundesamt, Kassenstatistik 2019 und 2020
Es soll an dieser Stelle nicht verschwiegen wer- weite von -152 Euro je Einwohner im Saarland bis
den, dass die kommunalen Finanzen sich 2020 zu +211 Euro je Einwohner in Mecklenburg-Vor-
deutlich positiver entwickelten als jene von Bund pommern. Allgemein fiel der Finanzierungssaldo
und Ländern. Der Finanzierungssaldo des Bun- in Ostdeutschland deutlich besser aus als in West-
des stürzte auf minus 87 Milliarden Euro regel- deutschland.
recht ab. Die Länder schlossen mit einem Defizit
von 18 Milliarden Euro. Die Unterschiede zwi- Die Ursachen dieser regional unterschiedlichen
schen Bund, Ländern und Kommunen resultie- Ergebnisse lassen sich mit Blick auf die Entwick-
ren nicht zuletzt aus den Finanzhilfen der beiden lung der Einnahmen und Ausgaben ein Stück
staatlichen Ebenen für die Kommunen. Im Haus- erhellen (Abbildung 2). Im Durchschnitt ist der
halt des Bundes schlugen sich darüber hinaus auch Rückgang des Saldos auf einen hohen Anstieg
die weiteren sektoralen Programme, z. B. zur Stüt- der Ausgaben zurückzuführen (5,9 Prozent), der
zung der Sozialversicherung oder privater Unter- von den durchaus auch erheblich steigenden Ein-
nehmen, nieder. nahmen (4,5 Prozent) nicht aufgefangen werden
konnte. Die Entwicklungsrichtungen zielten dabei
In der regionalen Betrachtung zeigt sich, dass die in die gleiche Richtung. In allen Ländern sind die
Heterogenität der Kommunalfinanzen im Zuge der Einnahmen gewachsen, in keinem die Ausgaben
Krise wieder zugenommen hat. Im Vorjahr 2019 gesunken. Dies ist durchaus eine Überraschung
waren 12 der 13 Flächenländer im Plus, in 2020 angesichts von Pandemie und Rezession.
nur mehr neun. Dabei besteht eine hohe Spann-
6Haushaltsergebnisse | Analysen und Konzepte 6 | 2021
TEXTBOX 1 Einfluss von Coronapandemie und dem Lohnniveau. Beide Variablen und damit
und Wirtschaftskrise auf die die Steuereinnahmen verschlechtern sich in Wirt-
Haushalte schaftskrisen zumindest mittelfristig. Die Umsatz-
steuer knüpft wesentlich an das Konsumverhalten
Beide Krisen belasten die kommunalen Haushalte der Bevölkerung an, das sich in längeren Wirt-
aus verschiedenen Richtungen und beeinflussen schaftskrisen eintrübt. Einzig die Grundsteuern
wichtige Finanzindikatoren. Das Verständnis über bleiben im Großen und Ganzen unbehelligt von der
die Zusammenhänge ist wichtig zur Interpretation wirtschaftlichen Entwicklung.
der Finanzindikatoren und Ableitung von Hilfs-
maßnahmen. Nach den Steuern sind Schlüsselzuweisungen aus
dem kommunalen Finanzausgleich eine wesent-
Belastungen aufseiten der Ausgaben ergeben sich liche Einnahmequelle. Ihr Volumen resultiert aus
aus dem Aufgabenkatalog der Kommunen, der den Steuereinnahmen der Länder, die rezessions-
nach Land und Typus differiert. Die Coronapande- bedingt sinken. Da der kommunale Finanzausgleich
mie trifft letztlich fast alle Aufgabenbereiche aus- meist auf Zahlen der Vorjahre aufbaut, werden die
gabesteigernd, obgleich diese Mehrausgaben oft Zuweisungen erst in den Folgejahren zurückgehen.
jeweils gering und schwer zu bemessen sind. Die
Coronamaßnahmen ziehen jedoch auch Verluste Letztlich reagieren gut drei Viertel der Einnahmen
bei den kommunalen Gebühreneinnahmen nach negativ auf Pandemie und Rezession. Dabei betrifft
sich, da etliche Einrichtungen für den Pandemie- die Pandemie die Gebühren und die Wirtschafts-
schutz geschlossen wurden (z. B. Kitas, Kultur). Die krise Steuern und Schlüsselzuweisungen.
Wirtschaftskrise trifft eine geringe Anzahl kommu-
naler Aufgaben. Primär ist mit Mehrausgaben im Eine zentrale Erklärung für die Effekte auf die
Bereich SGB II zu rechnen, da ein Anstieg der Zahl Kommunalfinanzen ist das Haushaltsrecht.1 Die-
der Bedarfsgemeinschaften zu erwarten ist. ses ist ungleich strenger als bei Bund und Ländern
und bietet nicht die Option, in Krisen über Kredite
Im Gegensatz zu den Ausgaben lassen sich für die die Haushalte zu stabilisieren. Verschlechtert sich
kommunalen Einnahmen klare Zusammenhänge die Lage, sollen Kommunen Haushaltssperren er-
mit erheblichen Volumina beschreiben, die über- lassen, ein höherer Bedarf an Kassenkrediten oder
wiegend aus der Rezession resultieren. Mehrausgaben, die von der Kommunalaufsicht zu
genehmigen sind, zieht einen Nachtragshaushalt
Drei der vier relevanten Steuern sind an die lokale nach sich. Probleme entstehen umso mehr für die
Wirtschaftskraft angelehnt. Am stärksten ist diese Haushaltsplanung, da Orientierungsdaten fehlen
Verbindung bei der Gewerbesteuer, die über den und der Grundsatz des Haushaltsausgleichs nicht
Gewerbeertrag als Besteuerungsgrundlage eng an einzuhalten ist und somit Haushaltssicherungskon-
die Gewinne der Unternehmen anknüpft. Bei der zepte zu erstellen sind. Diese Rechtsfolgen führen
Gewerbesteuer tritt das Verfahren der Steuerer- dazu, dass die Kommunen ihre finanzielle Hand-
hebung verschärfend hinzu. Denn durch die vier- lungsfähigkeit verlieren und in der Pandemiebe-
teljährlichen Vorauszahlungen wird der Effekt der kämpfung und Konjunkturpolitik ausfallen.
Rezession sehr kurzfristig spürbar. Die Einkom-
mensteuer resultiert aus der lokalen Beschäftigung 1 Die Rechtslage variiert im Detail nach Bundesländern.
7Analysen und Konzepte 6 | 2021 | Einnahmen
Die Spannweite des Einnahmenwachstums ist
ABBILDUNG 3 E
innahmestruktur 2020 und 2019,
dabei deutlich größer als jene des Ausgaben-
in Euro je Einwohner
wachstums.2
5000
2019 2020
sonstige
126
3 Einnahmen 4000 111 allgeme
425
Die kommunalen Haushalte finanzieren sich aus 458
Finanze
unterschiedlichen Quellen, die in ihrer Höhe nicht 3000
1.202
nur seit jeher zwischen den Ländern differieren, 1.094
Gebühr
sondern auch verschieden von der Wirtschafts-
krise im Jahr 2020 getroffen wurden. Die wichtigs- 2000
690 870 aufgabe
ten Einnahmearten mit deutlichen Kriseneffekten
sind Steuern und Zuweisungen, die daher in die-
1000 allgeme
sem Kapitel im Vordergrund stehen. 1.358 1.279
Steuern
Aus Abbildung 3 geht zunächst hervor, dass die 0
Gesamteinnahmen der Kommunen trotz Krise
–901 –857 Zahlung
im Jahr 2020 weiter gewachsen sind. Jedoch hat
sich im Vorjahresvergleich die Einnahmestruk- –1.000
tur geändert. Grob gesagt sind die Steuern gesun- sonstige Einnahmen allg. Umlagen von Kommunen
ken und die Zuweisungen gestiegen, was sich Finanzeinnahmen Gebühren und Beiträge
direkt aus den Finanzhilfen von Bund und Ländern aufgabenbezogene Zuw. allgemeine Zuweisungen
ergibt. Aber auch die Gebühren haben reagiert und Steuern (netto) Zahlungen von gleicher Ebene
fielen, erklärbar aus der Schließung vieler kom-
Quelle: Statistisches Bundesamt,
munaler Einrichtungen, gute neun Prozent nied- Kassenstatistik 2019 und 2020
riger aus.
Jenseits der bundesweiten Zahlen sind seit jeher
beachtlich Ost-West-Differenzen festzustellen. Anteil der Zuweisungen stieg hingegen von 40
Zum einen ist das Ausgabenniveau der west- Prozent auf 44 Prozent.
deutschen Kommunen höher, da sie einen grö-
ßeren Aufgabenkatalog tragen. Zum anderen
ist der Finanzierungsanteil der Steuern in Ost- Steuern
deutschland infolge der geringeren Wirtschafts-
kraft geringer, was über einen höheren Anteil an Einen spürbaren negativen Effekt der Wirtschafts-
Zuweisungen kompensiert wird. krise verzeichneten die Kommunen bei den Steu-
ereinnahmen. Gleichzeitig setzte hier mit der
Der Jahresvergleich zeigt, dass die Krise im Jahr Erstattung der Gewerbesteuerausfälle die wich-
2020 eine erkennbare Veränderung der kommu- tigste Finanzhilfe von Bund und Ländern an.
nalen Einnahmestruktur nach sich zog: Der Anteil
der Einnahmen aus Steuern und Gebühren sank In Summe sank das Aufkommen der Gemeinde-
von 40 Prozent in 2019 auf 36 Prozent in 2020. Der steuern um zehn Milliarden Euro (neun Prozent).
Der Rückgang entfiel fast vollständig auf das Auf-
2 Erklärungsansätze für die hohen Differenzen im Ein- kommen der Gewerbesteuer als traditionell wich-
nahmewachstum liegen u. a. in Änderungen des kom-
tigster Steuerart. Sie verringerte sich um fast 20
munalen Finanzausgleichs und der in Westdeutschland
auslaufenden Gewerbesteuerumlage. Prozent. Der Rückgang entfiel großteils auf das
8Einnahmen | Analysen und Konzepte 6 | 2021
ABBILDUNG 4 Gemeindesteuern im Jahresvergleich, (brutto), in Milliarden Euro
112
Gemeindesteuern insgesamt (brutto)
102
50,3
Gewerbesteuer (brutto)
41,4
39,7
Einkommensteuer
38,1
7,5
Umsatzsteuer
8,3
12,9
Grundsteuern
13,1
1,6
sonstige Steuern
1,1
0 20 40 60 80 100 120
2019 2020
Quelle: Statistisches Bundesamt, Kassenstatistik 2019 und 2020
zweite Quartal, während das vierte bereits fast rung des Länderfinanzausgleichs nach Integration
wieder das Vorjahresniveau erreichte. Auch bei der ostdeutschen Länder. Sie wurde nur von den
der Einkommensteuer kam es infolge sinken- westdeutschen Gemeinden an ihre Länder abge-
der Einkommen zu Verlusten. Die Umsatzsteuer führt. Da diese Umlage ab dem Jahr 2020 ersatz-
setzte hingegen ihren langjährigen Wachstum- los wegfiel, verringerte sich für die westdeutschen
strend fort; nicht zuletzt, da die Steuersenkung im Gemeinden die Gesamtumlage von 17 Prozent auf
zweiten Halbjahr 2020 allein vom Bund getragen nur noch etwa neun Prozent. Dies entspricht einer
wurde. Die Grundsteuern sind nicht abhängig von Entlastung von 2,79 Milliarden Euro und minderte
der Wirtschaftslage. Hier kam es zu einem leich- somit den Steuerverlust aus dem geringeren Brut-
ten Mehraufkommen infolge neuer Immobilien. toaufkommen.
Zu den Besonderheiten der Gemeindesteuern Der Effekt der auslaufenden Gewerbesteuerum-
gehören die Umlagen an Bund und Länder, die lage fiel zeitlich zufällig auf das Jahr 2020 und
vom Aufkommen Gewerbesteuer abzuführen sind. wurde öffentlich kaum beachtet. Anders verhält
Aus diesem Grund unterscheidet man bei der es sich mit den Finanzhilfen. Bund und Länder
Gewerbesteuer zwischen Brutto-(Aufkommen) beschlossen im Juni 2020 angesichts hoher Ein-
und Nettogewerbesteuer (verbleibender Betrag nahmeverluste, von Unwägbarkeiten der Kon-
nach Umlagen). Die Höhe der Gewerbesteuer- junktur und um die Kommunen finanziell hand-
umlage wurde über die Jahre mehrfach geändert, lungsfähig zu halten, einen pauschalen Ausgleich
um politisch gewünschte föderale Verteilungser- rückläufiger Gewerbesteuermindereinnahmen
gebnisse zu erreichen.3 Eine wichtige zusätzliche über 10,82 Milliarden Euro für die Flächenländer.4
Umlage trat 1995 in Kraft und diente der Finanzie-
3 Bundesministerium der Finanzen (2020): Die Entwick- 4 Siehe Gesetz zur finanziellen Entlastung der Kommunen
lung der Gewerbesteuerumlage seit der Gemeindefi- und der neuen Länder, 14. Oktober, Bundesgesetzblatt
nanzreform 1969. Berlin. 2020 Teil I Nr. 45.
9Analysen und Konzepte 6 | 2021 | Einnahmen
Ausmaß auf. Grundlegend sind die wirtschafts-
ABBILDUNG 5 Aufkommen aus der Gewerbesteuer
starken Länder vom Rückgang der Bruttogewer-
2019 und 2020, in Milliarden Euro
besteuer härter betroffen als die schwächeren.
60
Da Bund und Länder den prognostizierten Verlust
Ausgleichszahlung
anhand der Verteilung vorhergehender Jahre pau-
50 schalGewerbesteuer
ersetzten, erhielten die starken Länder dem-
7,71 netto
entsprechend höhere Zahlungen. Die höchsten
40 10,82 Zahlungen je Einwohner
ersparte Umlage 2020 flossen an Hessen und
3,74
Bayern, die geringsten an Brandenburg und Sach-
2,79
sen-Anhalt. Gleichwohl waren die Ausgleichszah-
30 Umlage Gewerbesteuer
lungen für alle Länder höher bemessen als die rea-
50,34
len Steuerverluste.
42,63 41,39 Gewerbesteuer brutto
20
37,65
10 Zuweisungen
0 Zuweisungen sind formelgebundene Zahlungen
2019 2020 der Länder an ihre Kommunen. Sie können als
Gewerbesteuer brutto Umlage Gewerbesteuer allgemeine Zuweisungen der freien Verwendung
ersparte Umlage 2020 Gewerbesteuer netto dienen, somit die Finanzkraft anheben und inter-
Ausgleichszahlung kommunale Steuerkraftunterschiede ausgleichen
(z. B. Schlüsselzuweisungen). Aufgabenbezogene
Quelle: Eigene Berechnung nach Statistisches
Bundesamt, Kassenstatistik 2019 und 2020 Zuweisungen sind hingegen an bestimmte Ver-
wendungen gebunden (z. B. Investitionen, Erstat-
tung von Sozialausgaben).
Abbildung 5 zeigt die finanzielle Wirkung aus An dieser Stelle muss auf den Effekt unterschied-
Gewerbesteuerumlage und Steuererstattung. Der licher Systeme des kommunalen Finanzausgleichs
bruttoverlust belief sich auf 18 Prozent. Netto war in den Ländern hingewiesen werden. Die Länder
der Verlust mit 12 Prozent geringer, da die west- treffen eigenverantwortlich die Entscheidung, in
deutschen Gemeinden 2,79 Milliarden Euro an welchem Anteil sie die Mittel des Finanzausgleichs
Umlage sparten. Addiert man hierauf die Aus- über die verschiedenen Zuweisungsarten vertei-
gleichzahlungen von Bund und Land, ergibt sich len. Beide Einnahmepositionen stellen in gewis-
ein Betrag, der rund 6 Milliarden Euro höher ist als sem Maße „kommunizierende Röhren“ dar.
die Nettogewerbesteuer im Vorjahr. Gemessen am
Aufkommen des Jahres 2019 wurden die Gemein- Coronakrise und Rezession hatten einen indirek-
den damit durch Bund und Länder „überkompen- ten, aber deutlichen Effekt auf die Zuweisungen:
siert“. Ursächlich hierfür ist, dass das Volumen Die allgemeinen Zuweisungen stiegen im Flä-
der Ausgleichsmittel sich nicht nach dem Ist- chenländerdurchschnitt um 26 Prozent, da die
aufkommen des Jahres 2020 (also dem tatsächli- Gewerbesteuererstattung über diese Zuweisungs-
chen Verlust), sondern nach den Ergebnissen der art abgewickelt wurde. Die aufgabenbezogenen
Steuerschätzung in Bezug auf das prognostizierte Zuweisungen stiegen um zehn Prozent. Ungefähr
Gewerbesteueraufkommen im Jahr 2020 richtete. ein Drittel dessen ist auf die höhere Erstattung der
Eine Spitzabrechnung findet nicht statt. SGB-II-Kosten durch den Bund zurückzuführen.
Darüber hinaus sind auch Erstattungen für ausge-
Der in Abbildung 5 gezeigte Effekt tritt naturge- fallene Kita-Gebühren enthalten.
mäß auf Länderebene in ganz unterschiedlichem
10Einnahmen | Analysen und Konzepte 6 | 2021
ABBILDUNG 6 Erstattungen des Bundes für die KdU (inkl. Stadtstaaten)
80 %
72,3
69,0
70 %
10,7
10,9
60 %
49,1
35,2
50 % 45,0
27,7 26,2
10,5
35,4 7,7 10,9
40 %
2,7
31,8 5,8
3,7 4,7 3,3
29,1 5,4 5,4 3,7
1,1 4,1 4,3 4,5 4,7 5,6 5,5 5,5
3,6 3,9
30 %
20 %
31,8 31,0 31,0 31,0
29,1 29,1 29,2 28,2 28,2 28,3 28,3 28,3 28,3 28,3 28,3 28,3
26,0
23,6
10 %
0%
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020* 2021** 2022**
Sockelbeteiligung Bildungs- und Teilhabepaket Kommunalentlastung Asyl
Die kommunalen Hartz-IV-Kosten betreffen die Kosten für Unterkunft und Heizung (KdU) der SGB-II-Bedarfsgemeinschaften.
Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben der Bundesagentur für Arbeit, des § 46 SGB II sowie der Bundesbeteiligungs-
Festlegungsverordnungen
Die Erhöhung des Bundesanteils an den kommuna- Fließt die Erstattung der Gewerbesteuer naturge-
len Ausgaben der Wohnkosten der SGB-II-Bedarfs- mäß an die wirtschaftsstarken Kommunen, sind
gemeinschaften (KdU) ist der zweite große Baustein mit diesem Transfer die sozial schwachen Regio-
der Finanzhilfen. Im Gegensatz zur Erstattung der nen und Kommunen besonders begünstigt. Je Ein-
Gewerbesteuer wird er nur vom Bund getragen und wohner profitieren die Stadtstaaten am stärks-
gilt dauerhaft (Abbildung 6). Ab dem Jahr 2020 ten von der Aufstockung des Bundesanteils, da
stockte der Bund die bis dato bestehende Beteili- sich hier die sozialen Problemlagen ballen. Unter
gungsquote von 47 Prozent auf 72 Prozent auf. Wie den Kommunen der Flächenländer ist die Spann-
Abbildung 6 zeigt, passte der Bund seit Einführung weite erheblich. So erhalten die Kommunen in
des SGB II seinen Anteil regelmäßig an, u. a. um Nordrhein-Westfalen je Einwohner die dreifachen
Lasten aus der Asylmigration oder dem Bildungs- Zahlungen wie jene in Bayern (Abbildung 7). Auch
und Teilhabepaket zu finanzieren. in absoluten Beträgen fließt ein Großteil der Bun-
11Analysen und Konzepte 6 | 2021 | Einnahmen
ABBILDUNG 7 Erstattungen des Bundes für die KdU nach Ländern in 2020
Nordrhein-Westfalen (1,03 Mrd. €) 57
Saarland (0,05 Mrd. €) 52
Sachsen-Anhalt (0,1 Mrd. €) 46
Schleswig-Holstein (0,13 Mrd. €) 45
Hessen (0,28 Mrd. €) 44
Mecklenburg-Vorpommern (0,07 Mrd. €) 42
Niedersachsen (0,33 Mrd. €) 42
Brandenburg (0,09 Mrd. €) 37
Sachsen (0,14 Mrd. €) 34
Rheinland-Pfalz (0,13 Mrd. €) 31
Thüringen (0,06 Mrd. €) 30
Baden-Württemberg (0,3 Mrd. €) 27
Bayern (0,27 Mrd. €) 21
FL insges. (3 Mrd. €) 39
Stadtstaaten (0,6 Mrd. €) 99
Länder insges. (3,6 Mrd. €) 43
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Quelle: Eigene Berechnungen nach Angaben der Bundesagentur für Arbeit, des § 46 SGB II sowie der Bundesbeteiligungs-
Festlegungsverordnung 2020
deshilfen nach Nordrhein-Westfalen. Aus diesem Zuweisungen kompensiert wird. Infolge dieser
Effekt begründet sich die langjährige Forderung Einnahmestruktur wurden die Kommunen unter-
aus Kommunen und Wissenschaft, den Bundes- schiedlich durch die Wirtschaftskrise getroffen.
anteil aufzustocken.5 Die hohen Finanzhilfen von Bund und Ländern
zur Erstattung der Gewerbesteuer und der SGB-
II-Kosten in Reaktion auf die Krise erreichten die
Zwischenfazit Kommunen in Form von Zuweisungen, die 2020
sprunghaft stiegen. Nur infolgedessen konnten
Die Einnahmestruktur der Kommunen spiegelt in die Kommunen bundesweit das Jahr mit einem
hohem Maße die regionale Wirtschaftskraft wider. positiven Finanzierungssaldo abschließen.
Somit erzielen die stärkeren westdeutschen Kom-
munen im Durchschnitt deutlich höhere Steuer-
einnahmen, was in Ostdeutschland durch höhere
5 Geißler, René, und Friederike-Sophie Niemann (2015):
Kommunale Sozialausgaben. Wie der Bund sinnvoll hel-
fen kann. Bertelsmann Stiftung. Gütersloh.
Beznoska, Martin, und Björn Kauder (2020): Verschul-
dung und Investitionsschwäche der Kommunen – Dyna-
miken der Kommunalfinanzen am Beispiel Nordrhein-
Westfalens. Perspektiven der Wirtschaftspolitik Nr.
4/2020. S. 403 – 21.
Wissenschaftlicher Beirat beim BMWi (2020): Öffent-
liche Infrastruktur in Deutschland: Probleme und Re-
formbedarf, Bundesministerium für Wirtschaft und
Energie. Bundesministerium für Wirtschaft. Berlin.
Deutscher Städtetag (2019): Stadtfinanzen 2019. Berlin.
12Einnahmen | Analysen und Konzepte 6 | 2021
TEXTBOX 2 Hilfsprogramme von Bund Weitere Bundesmaßnahmen reagieren zwar in-
und Ländern haltlich auf die Pandemie, wirken jedoch erst
mittelfristig. Dazu gehören z. B. der „Pakt für den
Bund und Länder reagierten früh und umfangreich öffentlichen Gesundheitsdienst“ (personelle
auf die sich abzeichnenden Belastungen der kom- Stärkung und Digitalisierung der kommunalen
munalen Haushalte. Vor allem auf Länderebene Gesundheitsämter) und das „Zukunftsprogramm
lässt sich angesichts der Vielzahl möglicher Hilfen, Krankenhäuser“ (Ausbau der Notfallkapazitäten,
unterschiedlicher Ministerien, Hilfearten und Digitalisierung).
nachträglicher Änderungen kaum eine abschlie-
ßende Maßnahmenliste aufstellen. Zusätzlich erweitert das Konjunkturpakt bestehende
Hilfsprogramme verschiedener Politikfelder. Dazu
Eine wesentliche Bündelung fanden die Maßnah gehören die nationale Klimaschutzinitiative, das In-
men über das Konjunkturprogramm des Bundes vestitionsprogramm „Sportstättenbau“, Kita-Ausbau,
vom 4. Juni 2020 „Corona-Folgen bekämpfen, CO2-Gebäudesanierung, Online-Zugangs-Gesetz
Wohlstand sichern, Zukunftsfähigkeit stärken“. oder Smart-City. Offensichtlich haben diese Maß-
Die wichtigsten Maßnahmen des Bundes für die nahmen keinen Bezug zur Coronapandemie, auch
Kommunen betreffen die Gewerbesteuer, die der Bezug zur Konjunkturförderung ist überschau-
Sozialausgaben und den öffentlichen Personen- bar. Hier wurde die Gelegenheit genutzt, ohnehin
nahverkehr (ÖPNV). Sie haben unmittelbare Wir- bestehende prominente Themen zu stützen.
kung und stehen direkt im Zusammenhang mit der
kurzfristigen Bewältigung der Coronapandemie: Außerhalb des Konjunkturprogramms partizipie-
ren die Kommunen vom „COVID-19-Krankenhau-
Die Erstattung der Gewerbesteuer über 11 Mil- sentlastungsgesetz“, das pandemiebedingte Ein-
liarden Euro im Jahr 2020 ist die wohl unmittel- nahmeausfälle bzw. Belastungen der Monate März
barste und prominenteste Hilfe des Bundes. Diese bis September 2020 erstattet. Gleiches gilt für
Maßnahme, ebenso wie jene für den ÖPNV, be- das Krankenhauszukunftsgesetz, das ab 2021 den
einflusst auch die Hilfspolitik der Länder für ihre Ausbau von Notfallkapazitäten und die Digitalisie-
Kommunen. Denn die Bundeshilfen bedingen, dass rung kofinanziert.
die Länder den gleichen Betrag ergänzen.
Die Hilfen der Länder sind angesichts des födera-
Durch den Bund allein getragen ist die Aufstockung len Systems sehr vielfältig. Auch wenn keine ab-
seines Finanzierungsanteils an den Kosten für Un- schließende Listung möglich ist, lassen sich fünf
terkunft und Heizung (KdU) im SGB II um 25 Pro- Kanäle unterscheiden, die von jeweils mindestens
zentpunkte auf bis zu 75 Prozent. Diese Hilfe be- sechs Ländern genutzt werden:
misst sich für das Jahr 2020 auf 3,6 Milliarden
Euro, wird jedoch unbefristet auch für die Folge- • Zusätzliche Erstattungen der Steuerausfälle
jahre gewährt. über die Gewerbesteuer 2020 hinaus. (z. B. 50
Millionen Euro Gewerbesteuer 2021 in Rhein-
Im Zuge der Krisen brachen die Fahrgastzahlen land-Pfalz, 50 Prozent Einkommensteuer 2020
und damit Einnahmen der ÖPNV-Betriebe ein. bis 2022 im Saarland)
Bund und Länder beschlossen, einen je hälftig
finanzierten Rettungsschirm über 5 Milliarden • Erstattungen der im Lockdown entstandenen
Euro für das Jahr 2020 aufzustellen, um die Be- Einnahmeverluste der Kita (alle Länder mit Kita-
triebe und deren Leistungen zu sichern. Gebühren)
13Analysen und Konzepte 6 | 2021 | Ausgaben
• Aufstockung des kommunalen Finanzausgleichs Im Überblick der Hilfsmaßnahmen ergibt sich ein
aus Ländermitteln. (z. B. Aufstockung um insge- sehr differenziertes und großzügiges Volumen, das
samt 1,4 Milliarden Euro für die Jahre 2020 bis durch Bund und Länder gemeinsam getragen und
2021 in Hessen, Stabilisierung der Finanzaus- frühzeitig beschlossen wurde. Das zentrale Ziel,
gleichsmasse 2021 auf Vorjahresniveau in Nord- die Kommunen als Akteure der Gesundheitspoli-
rhein-Westfalen) tik und der späteren Konjunkturförderung zu er-
halten, wurde erreicht. Im Jahr 2020 entstanden
• Zuweisungen für krisenbedingte Mehrausgaben keine kommunalen Haushaltskrisen. Die Hilfsmaß-
(z. B. 200 Millionen Euro in Baden-Württem- nahmen sind darüber hinaus auch inhaltlich adä
berg, 70 Millionen Euro in Brandenburg). quat und nehmen Bezug auf die Wirkungsmecha
nismen der Coronakrise. Begünstigt wurde diese
• Erleichterungen im kommunalen Haushalts- Politik durch nahezu unbegrenzte Finanzmittel
recht (z. B. keine Genehmigungspflicht für zu- der staatlichen Ebenen nach Aussetzung der
sätzliche Kassenkredite, keine Verpflichtung zu Schuldenbremse.
Nachtragshaushalten in Mecklenburg-Vorpom-
mern)
4 Ausgaben ABBILDUNG 8 A
usgabenstruktur im Jahresvergleich,
in Euro je Einwohner
Analog zu den Einnahmen stellt dieses Kapitel die
5.000
wichtigsten Ausgaben der Kommunen und deren 2019 2020
Persona
Betroffenheit von Coronapandemie und Rezes-
991
sion dar. Im Bundesdurchschnitt ist Personal die 4.000 948 Zuweisu
größte Ausgabenkategorie, gefolgt vom laufenden
Sachaufwand und sozialen Leistungen. Ähnlich 654
soziale L
587
der kommunalen Einnahmen bestehen auch bei 3.000
den Ausgaben erhebliche Unterschiede zwischen 809
787 laufende
den Ländern sowohl in Bezug auf die Gesamthöhe
als auch auf die Struktur. Eine wesentliche Ursa- 2.000
843 allgeme
823
che ist der unterschiedliche Aufgabenkatalog im
Bereich Soziales.6 595
1.000 566 Investiti
In Summe sind, wie bereits erwähnt, die Ausga- 580 653
sonstige
ben trotz der Krisen im Jahr 2020 weiter gestiegen. 0
Der Zuwachs von 211 Euro je Einwohner entfiel
–901 –857 Zahlung
überwiegend auf Investitionen (plus 73 Euro) und
Zuweisungen für laufende Zwecke (plus 74 Euro) –1.000
(Abbildung 8). Andere Ausgabearten wie Personal, Personal Zuweisungen für lfd. Zwecke
Umlagen an Kommunen, Sachaufwand, soziale soziale Leistungen laufender Sachaufwand
allg. Umlagen an Kommunen Investitionen
6 Im Produktbereich „Soziales“ sind die Unterschiede der
Aufgabenverteilung besonders groß. Der Kommunalisie- sonstige Ausg. m. Zins Zahlungen v. gleicher Ebene
rungsgrad auf Zuschussbedarfen schwankt zwischen 38
Quelle: Eigene Berechnung nach Statistisches
Prozent in Thüringen und 85 Prozent in Hessen.
Bundesamt, Kassenstatistik 2019 und 2020
Arnold, Felix et al. (2015): Kommunaler Finanzreport
2015. Bertelsmann Stiftung. Gütersloh. S. 21.
14Ausgaben | Analysen und Konzepte 6 | 2021
ABBILDUNG 9 Kommunale Sachinvestitionen der Jahre 2019 und 2020 summiert, in Euro je Einwohner
1.137 1.214
Schleswig-Holstein
Mecklenburg-
Vorpommern
1.044 985
Niedersachsen Brandenburg
800
1.050 Sachsen-
Anhalt
Nordrhein-Westfalen
1.329
954
Sachsen
1.026 Thüringen
Hessen Deutschland gesamt:
50,4
804 44,9
36,7 37,7
Rheinland-Pfalz 33,5 34,7
605
Saarland
1.524
Baden-
1.784 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Mrd. Euro
Württemberg Bayern
Quelle: Statistisches Bundesamt, Kassenstatistik 2019 und 2020
Leistungen und Sonstiges zeigten keine gravie- Mit den Zuweisungen für laufende Zwecke unter-
renden Änderungen der Entwicklungspfade und stützen die Kommunen andere Organisationen,
somit keinen Einfluss von Pandemie und Rezes- die Aufgaben im Auftrag der Kommune erbrin-
sion. Allerdings sank die Ausgabendynamik auch gen (z. B. freie Träger in der Jugendhilfe, kom-
nicht, sodass perspektivisch aus der Entkoppe- munale Unternehmen, Zweckverbände). Oftmals
lung von Einnahmen und Ausgaben neue Haus- werden die Zuweisungen für Leistungen gezahlt,
haltsprobleme entstehen werden. die die Kommunen alternativ auch selbst hätte
erbringen können. In der interkommunal ver-
Mit Blick auf die Kriseneffekte stehen drei Aus- gleichenden Betrachtung spiegeln sie somit auch
gabearten im Blickpunkt: Zuweisungen an Dritte, divergierende Organisationsmodelle wider und
Investitionen und Soziales. variieren das Ausgabenniveau erheblich. Im Jahr
2020 sind diese Ausgaben mit elf Prozent auffäl-
lig strak gestiegen. Die Entwicklung dürfte maß-
15Analysen und Konzepte 6 | 2021 | Ausgaben
geblich auf die Coronakrise und die hiermit ver- die Haushaltsplanung und damit die Folgejahre.
bundenen Unterstützungsbedarfe zurückzuführen Die Ausgaben des Jahres 2020 beruhen auf bereits
sein (z. B. Betriebskostenzuschüsse oder Verlust- laufenden bzw. abgeschlossenen Projekten, die
abdeckungen). sich nicht mehr stoppen lassen und deren Kosten
somit begleichen werden müssen. Für die kom-
Die Kommunen tragen mehr als die Hälfte aller menden Jahre ist der Effekt schrumpfender Inves-
öffentlichen Investitionen. Ihnen kommt daher titionen jedoch zu erwarten.
eine wichtige Rolle für die Bereitstellung der
öffentlichen Infrastruktur und die Bewältigung Die Kommunen tragen eine ganze Reihe sozia-
der Zukunftsaufgaben zu, was die hohe politische ler Aufgaben vor allem im Bereich der Grundsi-
Sensibilität der kommunalen Investitionen in der cherung für Erwerbslose (z. B. Kosten für Unter-
vergangenen Dekade erklärt. Die unterschied kunft und Heizung), der Jugendhilfe (z. B. Kita,
liche Investitionskraft der Kommunen hat direkte Erziehungshilfe), der Teilhabe von Menschen mit
Auswirkungen auf Umfang und Qualität der In Behinderungen, der Sozialhilfe (z. B. Hilfe zur
fra
struktur, damit mittelbar auf Lebensqualität Pflege, Grundsicherung im Alter) oder der Ver-
und Wirtschaftswachstum. Die Investitionsaus- sorgung von Asylbewerbern. Die Sozialausgaben
gaben setzen sich zusammen aus Baumaßnah- verlaufen seit vielen Jahren dynamisch und stie-
men, Erwerb von Grundstücken sowie bewegli- gen im Zehnjahresvergleich von 2011 zu 2020 um
chen Sachen des Anlagevermögens, Erwerb von 50 Prozent auf rund 63 Milliarden Euro.7 Im Zuge
Beteiligungen und Kapitaleinlagen, Vergabe von der Rezession war mit einem Anstieg der Fallzah-
Darlehen sowie Zuweisungen für Investitionen len in SGB II und somit der kommunalen Ausgaben
Dritter. Im Bundesdurchschnitt haben die Investi- für die Wohnkosten zu rechnen. Deutschlandweit
tionen ihren Wachstumstrend mit plus 13 Prozent sind die Ausgaben von 14,0 Milliarden Euro in 2019
2020 fortgesetzt; begünstigt durch Förderpro- auf 14,4 Milliarden Euro in 2020 nur sehr moderat
gramme des Bundes (z. B. Kommunalinvestiti- angestiegen. Dieser geringe Anstieg beschönigt
onsförderungsgesetz und Digitalpakt) sowie hohe die Situation jedoch, da er den Trendwechsel lang-
Überschüsse der Vorjahre. jährig sinkender Ausgaben überdeckt. Tatsächlich
lagen die kommunalen Ausgaben 2020 rund eine
Bei näherer Betrachtung treten jedoch gravie- Milliarde Euro höher als bei einem hypothetischen
rende Unterschiede im Investitionsverhalten her- Normalverlauf ohne Wirtschaftskrise. Da jedoch
vor. Das gesamtdeutsche Niveau wird von den der Bund seinen Finanzierungsanteil angesichts
süddeutschen Kommunen nach oben „verzerrt“ der Wirtschaftskrise 2020 deutlich aufstockte,
(Abbildung 9). So erreichten die bayerischen Kom- fällt dieser Anstieg für die Kommunen nicht mehr
munen in den Jahren 2019 und 2020 je Einwoh- ins Gewicht.
ner das dreifache Volumen der saarländischen
Kommunen. Die Spannweiten im Investitionsni-
veau der Länder sind im Zeitraum 2011 bis 2020 Zwischenfazit
gestiegen. Die wirtschaftliche Erholung, die sich
im Wachstum der Investitionen widerspiegelt, Die Ausgaben variieren zwischen den Ländern
erreichte damit nicht alle Kommunen. in Höhe und Struktur infolge unterschiedli-
cher Aufgabenkataloge, Verwaltungsstrukturen
Der stabile Trend der Investitionen vermag ange- und Bedarfe. In Summe stiegen die Ausgaben
sichts der wirtschaftlichen Situation zu über- 2020 weiter an; etwas stärker als der mehrjäh-
raschen, gelten Investitionen doch als eine
7 Die Kassenstatistik erfasst lediglich die ausgezahlten
disponible Position, die bei sich andeutenden Transferleistungen, nicht jedoch die damit verbundenen
Personal- und Sachaufwendungen. Gleichzeitig werden
Haushaltsengpässen kurzfristig gekürzt werden
auch die Erstattungen von Bund und Ländern nicht ab-
kann. Dieser Zusammenhang gilt jedoch nur für gebildet.
16Verschuldung | Analysen und Konzepte 6 | 2021
ABBILDUNG 10 Kommunale Verschuldung im Zeitverlauf, in Milliarden Euro
150
120
44 47 47 48 48 47 43 36 33 32
90
60
86 88 88 91 97 96 97 97 98 101
30
0
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Kassenkredite investive Kredite
Quelle: Statistisches Bundesamt, Kassenstatistik 2011 bis 2020
rige Durchschnitt. Gleichwohl blieben die Aus- leicht gestiegen, was sich aus steigenden Investi-
gaben weithin unbetroffen von Corona und Wirt- tionen erklärt. Der geringe Anstieg der Kredite im
schaftskrise. Lediglich die laufenden Zuweisungen Vergleich zum Wachstum der Investitionen zeigt
an Dritte zeigen durch die Krise einen Sprung nach gleichzeitig, dass diese primär über laufende Ein-
oben. Die übrigen Ausgabearten, positiverweise nahmen und Fördermittel finanziert werden.
auch die Investitionen, setzten ihre bestehenden
Trends fort, obgleich teils zwischen den Ländern Im Fokus der politischen Diskussion stehen die
divergierend. Möglich war dieses Ausgabeverhal- Kassenkredite, denen keine physischen Werte
ten durch die Kompensationen der Einnahmever- gegenüberstehen und die primär Folge langjäh-
luste durch Bund und Länder. riger Haushaltsdefizite sind. Die Kassenkredite
sind seit ihrem Höhepunkt 2015 um gut ein Drit-
tel gesunken; nicht zuletzt infolge von Umschul-
5 Verschuldung dungsprogrammen der Länder.8 Auch im Jahr
2020 sind die Kassenkredite um fünf Prozent
Die Verschuldung der Kommunen setzt sich (im gesunken, was angesichts der finanziellen Belas-
Wesentlichen) aus Kreditmarktschulden (Inves- tungen im Jahr 2020 ein beachtlicher Erfolg ist.
titionen) und Kassenkrediten (Überbrückung von Hintergrund sind die Hilfszahlungen von Bund
Liquiditätsengpässen) zusammen. Das Volumen und Ländern, die dazu genutzt werden konnten,
in Gänze ist dabei im langfristigen Trend recht die unterjährig durchaus gestiegenen Kassenkre-
stabil, allerdings veränderte sich in den vergan- dite wieder abzubauen.
genen Jahren die Struktur und bestehen große
Unterschiede zwischen den Ländern. Der Zeitvergleich in Abbildung 11 zeigt, dass die
Kassenkredite in allen Ländern gesunken sind
Die Kreditmarktschulden (Abbildung 10) bewegten
sich im Zeitverlauf in einem engen Schwankungs- 8 Person, Christian, und René Geißler (2020): Ein Fass
ohne Boden? Vierzig Jahre kommunale Schuldenhil-
bereich von zehn Prozent (1.145 Euro je Einwoh-
fen in Deutschland. Der moderne staat Nr. 1/2020. S.
ner bis 1.271 Euro je Einwohner). Sie sind überdies 191-260.
17Analysen und Konzepte 6 | 2021 | Verschuldung
ABBILDUNG 11 Kassenkredite auf Länderebene im Zeitvergleich, in Euro je Einwohner
241
93 421
Schleswig- 177
1.485
Holstein
Mecklenburg-
1.123 355 Vorpommern
172
2.126 570 527 304
Niedersachsen 153
1.480
1.263 1.063 Brandenburg
1.396
Sachsen-
Nordrhein- Anhalt
Westfalen 25 20
76
15 Sachsen
629
73 Thüringen
410
Hessen
Deutschland gesamt:
Rheinland-Pfalz
2015 (in Euro je EW): 629
Saarland 2020 (in Euro je EW): 410
15 15
Kassenkredite 2015 19 57 Bayern
Kassenkredite 2020 Baden-
Württemberg
Quelle: Statistisches Bundesamt, Kassenstatistik 2019 und 2020
bzw. auch früher kein bedenkliches Niveau annah- Grundsätzlich profitieren alle Kommunen von
men. Die regionale Konzentration hat dadurch den in der vergangenen Dekade deutlich gesunke-
jedoch weiter zugenommen. Rund zwei Drittel des nen Zinssätzen. Dieser Effekt entlastet die hoch-
bundesweiten Volumens entfallen allein auf die verschuldeten Kommunen umso mehr und hat
Kommunen Nordrhein-Westfalens. zu deren finanzieller Stabilisierung beigetragen.
Im Zehnjahresvergleich haben sich die Zinsaus-
Unter anderem aufgrund ihrer Beschränkung auf gaben insgesamt mehr als halbiert und machten
die Finanzierung von Investitionen sind die regi- 2020 weniger als ein Prozent der Ausgaben aus.
onalen Pro-Kopf-Unterschiede bei den Kredit- Die Zins-Schulden-Spirale früherer Jahrzehnte,
marktschulden weitaus geringer als bei den kom- die sich insbesondere aus kurzfristigen Kassen-
munalen Kassenkrediten. krediten ergab, existiert nicht mehr.
18Verschuldung | Analysen und Konzepte 6 | 2021
Zwischenfazit
Die Wirtschaftskrise hat 2020 zu keinem Anstieg
der Verschuldung geführt. Die Kassenkredite wur-
den sogar weiter abgebaut, während die Investiti-
onskredite auch als Folge steigender Investitio-
nen leicht wuchsen. Im Niveau und der Struktur
bestehen seit Langem deutliche regionale Unter-
schiede. So liegen nicht nur die Investitionskre-
dite je Einwohner in Westdeutschland um ein
Mehrfaches höher, auch die Kassenkredite sind
ein nahezu ausschließliches westdeutsches Phä-
nomen. Infolge der sinkenden Zinssätze ist die
Tragfähigkeit der Verschuldung gegeben. Für die
kommenden Jahre muss mit einem Anstieg der
Kassenkredite gerechnet werden, sofern keine
neuen Hilfsprogramme beschlossen werden.
6 Fazit
Das Jahr 2020 verlief für die Kommunen finan-
ziell überraschend positiv. Die Effekte der Kri-
sen waren zwar erheblich, wurden aber durch
großzügige Hilfen durch Bund und Land kom-
pensiert. Diese Hilfen waren politisch nur mög-
lich angesichts hoher wirtschaftlicher Unsicher-
heiten Mitte 2020. Finanziert wurden sie über das
Aussetzen der Schuldenbremse. Für die Folge-
jahre sind diese Bedingungen und Hilfen in ähn-
licher Größenordnung nicht zu erwarten. Der
bereits einige Jahre anhaltende Erholungstrend
in Bezug auf z. B. Kassenkredite und Investitionen
blieb 2020 noch stabil. Allerdings ist dies ein nur
vorübergehender Erfolg, denn die Folgen der Kri-
sen wirken vor allem über die geringeren Steuer-
einnahmen und geringeren Zuweisungen aus dem
kommunalen Finanzausgleich fort. Falls weitere
Hilfen ausbleiben, ist eine neue Phase umfassen-
der Haushaltskrisen in einer Vielzahl von Kom-
munen zu erwarten.
19Analysen und Konzepte 6 | 2021 | Ausblick
Ausblick Impressum
Nr. 7 | 2021 © Bertelsmann Stiftung 2021
Bertelsmann Stiftung
Digitale Souveränität 2021 Carl-Bertelsmann-Straße 256
Durch die Coronapandemie ist die Vertei- 33311 Gütersloh
lung digitaler Kompetenzen in der Gesellschaft Telefon +49 5241 81-0
noch stärker in den Fokus gerückt. Denn digi- www.bertelsmann-stiftung.de
tale Kompetenzen ermöglichen die Teilhabe an
gesellschaftlichen, kulturellen und wirtschaftli- Verantwortlich
chen Prozessen. Sie stellen das notwendige Rüst- Dr. Tobias Bürger
zeug für die digitale Gesellschaft dar. Doch wie
steht es um die Verteilung dieser Kompetenzen Autoren
in der Gesellschaft? Schließen sich nun die „digi- Prof. Dr. René Geißler, Professor für öffentliche
talen Gräben“? Die Studie präsentiert Ergebnisse Wirtschaft und Verwaltung, Technische Hoch-
einer im Mai 2021 durchgeführten repräsentati- schule Wildau
ven Befragung und untersucht dabei verschiedene Prof. Dr. Ronny Freier, Professor für öffentliche
Aspekte digitaler Souveränität im Altersvergleich. Finanzwirtschaft, Technische Hochschule Wildau
Dr. Florian Boettcher, Referat für kommunale
Finanzen, Ministerium für Heimat, Kommunales,
Bau und Gleichstellung des Landes Nordrhein-
Westfalen
Korrektur
Rudolf Jan Gajdacz, München
0,4 Milliarden Euro
Grafikdesign
weniger Gewerbesteuern erhielten die Nicole Meyerholz, Bielefeld
Kommunen im Jahr 2019 im Vergleich
zu 2018. Bildnachweis
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Nach dem stetigen Wachstum dieser wichtigen
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