Kurzanalyse: Konsumeffekte der temporären Umsatz steuersenkung
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Kurzanalyse: Konsumeffekte der temporären Umsatz steuersenkung Autorin: Anna Hehenberger Die österreichische Bundesregierung hat als Entlastungsmaß- nahme eine temporäre Umsatzsteuersenkung auf 5 % für die Gastronomie- und Hotelleriebranche, sowie die Bereiche Pu- blikationen, Kunst und Kultur beschlossen. Österreich ist nicht das erste Land, das diese Maßnahme setzt. Schon nach der Fi- nanzkrise setzten Großbritannien und Frankreich eine Umsatz- steuersenkung um. Während diese Länder auf die Entlastung der KonsumentInnen und die Wirkung als Nachfragestimulus setzten, ist Österreichs Ziel, UnternehmerInnen zu entlasten. Wirkt die Umsatzsteuersenkung dennoch nachfragestiftend, könnten Ausgaben in den entlasteten Bereichen im Jahr 2020 um EUR 170 Mio. steigen.
Kurzanalyse: Konsumeffekte der temporären Umsatzsteuersenkung Die Senkung der Umsatzsteuer ist beschlossen nen nicht vollständig ausgeschlossen werden kann. /2 und gilt für Umsätze, die zwischen 01.07.2020 und Somit würde die Umsatzsteuersenkung eine Entlas- 31.12.2020 anfallen. Die Idee der Umsatzsteuer- tung der Unternehmen (durch die Einbehaltung der senkung ist nicht neu. Deutschland führte ebenfalls Umsatzsteuersenkung) sowie eine Entlastung der für denselben Zeitraum eine Senkung der Umsatz- KonsumentInnen darstellen. Letzteres könnte durch steuer ein, Großbritannien und Frankreich mach- niedrigere Preise nachfragestimulierend wirken. ten damit bereits in der Zeit nach der Finanzkrise Erfahrungen. Mit einer Umsatzsteuersenkung kön- nen einerseits angebotsseitige Entlastungen und / Ein Mehrwert woraus andererseits nachfrageseitige Anreize geschaffen werden. Ersteres wird durch eine Entlastung der und für wen? Unternehmen, die die Umsatzsteuer abführen, erreicht. Zweiteres wird durch niedrigere Preise Zur Einschätzung, wer davon wieviel profitieren wird erzielt, die wiederum Nachfragesteigerungen auf- und wodurch dies beeinflusst wird, lohnt es sich, Er- seiten der VerbraucherInnen bewirken. Während fahrungen mit früheren Umsatzsteuersenkungen Deutschland explizit letzteres mit der Maßnahme heranzuziehen. Crossley et al. (2014) beziehen sich verfolgt, setzt Österreich auf die Entlastung der auf verschiedene Studien über die Rate der Weiter- Unternehmen. gabe der Umsatzsteuersenkung in Großbritannien nach der Finanzkrise: Demzufolge reicht die Band- breite einer generellen „Pass-through rate“ von / Die Umsatzsteuer 38 %–75 %. Die Aussicht auf eine 100 %-ige Wei- tergaberate schätzten Crossley et al. (2014) ein. Die Umsatzsteuer trug im Jahr 2019 EUR 30,4 Ihr Ergebnis: Eine vollständige Weitergabe ist am Mrd. zu den Staatseinnahmen bei, das sind 18 % wahrscheinlichsten am Beginn des Umsatzsteuer- der gesamten Steuereinnahmen (Statistik Austria senkungs-Zeitraumes. Nach vier Monaten gab es 2020). Sie ist als Durchlaufsteuer konzipiert, das keine Anzeichen für eine hundertprozentige Weiter- heißt, sie wird nicht von jener Partei bezahlt, die gaberate mehr, wonach sich darauf schließen lässt, die Steuer einhebt und abführt, sondern von der dass Unternehmen ihre zuerst gesenkten Preise Endkonsumentin. Die Steuerinzidenz (Trägerlast) nach kurzer Zeit wieder an jene vor der Steuersen- der Umsatzsteuer liegt somit auf der Verbrauche- kung angeglichen haben (Crossley et al. 2014). rin, die die im Preis enthaltenen Steuer zahlt. Mit den Steuersätzen 10 %, 13 % und 20 % stellt die Benzarti und Carloni (2019) fanden heraus, dass Umsatzsteuer – im Gegensatz zur Lohnsteuer – RestaurantbetreiberInnen insgesamt über 55 % eine Flat Tax dar, die sich nicht mit der Einkaufs- der französischen Umsatzsteuersenkung für Res- werthöhe nach oben entwickelt. EndkonsumentIn- taurants einbehielten, während KonsumentInnen nen werden dadurch nicht ihrer grundsätzlichen über einen Zeitraum von 30 Monaten nach Ein- Leistungsfähigkeit nach besteuert. führung 13,6 % der Entlastung durch die Umsatz- steuersenkung erlangten (Benzarti/Carloni 2019).3 / Die Umsatzsteuer Aus Crossley et al. (2014) geht außerdem hervor, dass eine Umsatzsteuersenkung drei verschiedene senkung Auswirkungen auf das Verhalten der KonsumentIn- nen haben kann: Nun wird die Umsatzsteuer für Leistungen der Bran- chen Beherbergung und Gastronomie sowie für / Kaufen VerbraucherInnen mehr als üblich, weil Publikationen, Kunst und Kultur zwischen dem 01. ihre Kaufkraft durch niedrigere Preise gestiegen Juli und dem 31. Dezember dieses Jahres deutlich ist, tritt ein Einkommenseffekt auf. gesenkt: der neue temporär geltende Steuersatz liegt bei 5 %, was einer Senkung von 5–15 Prozent- / Ziehen sie geplante Einkäufe zeitlich vor, weil punkten entspricht (Parlament 2020).1 Laut Budget- diese nun günstiger sind als zu einem späteren dienst (2020) soll das eine Entlastung von EUR 1 Zeitpunkt, stellen diese nur klassische Vorzieh- Mrd. bewirken (0,25 % des Vorjahres-BIP), die nach effekte dar, die eine Umsatzsteuersenkung mit Intention der Bundesregierung größtenteils in den sich bringt. Unternehmen verbleiben soll.2 Der Budgetdienst betont mit Blick auf den Preiswettbewerb zwischen / Zuletzt gibt es noch den Lagerungseffekt: Dieser Unternehmen einzelner Branchen jedoch, dass die wird im Kontext der Umsatzsteuersenkung in Weitergabe der Steuersenkung an KonsumentIn- Großbritannien nach der Finanzkrise mit einer
Kurzanalyse: Konsumeffekte der temporären Umsatzsteuersenkung verstärkten Nachfrage nach lagerungsfähigen / Vergleich: Von /3 Gütern, während der tatsächliche Verbrauch nicht verändert wird, beschrieben (Original: „ar- bitrage effect“, Crossley et al. 2014). Großbritannien und Grundsätzlich hatte die Umsatzsteuersenkung in Frankreich lernen Großbritannien einen stärkeren Vorzieheffekt. Zur Beantwortung dieser Frage muss beachtet wer- Das Zusammenspiel aus der Weitergaberate und den, dass gravierende Unterschiede zwischen den dem Effekt auf das Konsumverhalten sind ent- Maßnahmen in den drei Ländern bestehen. Nicht scheidende Faktoren dafür, wie gut die Maßnahme nur der Kontext ist ein anderer – die Finanzkrise als Nachfrageimpuls funktioniert. In Großbritan- und die wirtschaftliche Krise infolge der Corona- nien konnte die generelle, jedoch temporäre Um- Pandemie sind grundsätzlich verschieden – auch satzsteuersenkung von 2,5 Prozentpunkten eine war die britische Maßnahme mit GBP 12,4 Mrd. 1 %-ige Steigerung der Handelserlöse bewirken, (EUR 15,61 Mrd.)5 höher dotiert als die Umsatz- welche sich in eine 0,4 %-ige Erhöhung der ge- steuersenkung in Frankreich (EUR 3 Mrd.) und samten Konsumausgaben übersetzte (Crossley Österreich (EUR 1 Mrd.). Abbildung 1 zeigt zusätz- et al. 2014).4 Die Studie zur französischen Um- lich, dass dies auch relativ gesehen zutrifft. satzsteuersenkung von 14,1 Prozentpunkten für Restaurants kommt zu keinem expliziten Konsum- Abbildung 1: Die Umsatzsteuersenkungen in Prozent impuls, der aus der Maßnahme resultiert wäre. des Vorjahres-BIP: Frankreich, Österreich und Groß- Die Conclusio von Benzarti und Carloni (2019) ist, britannien dass RestauranteigentümerInnen nicht mehr Be- schäftigte einstellten, obwohl sie höhere Profite Kosten der Umsatzsteuersenkung im Vergleich machten. Die temporäre Maßnahme in Großbritannien war fast dreimal so hoch dotiert wie Österreichs Trotzdem könnte die Umsatzsteuersenkung eine sozial sinnvollere Verteilung der Steuerlast darstel- 0,78 % 0,8 len, sofern sie an KonsumentInnen weitergegeben wird: Wie oben besprochen wird die Umsatzsteuer nicht nach Leistungsfähigkeit eingehoben. Im Ge- 0,6 in % des Vorjahres-BIP gensatz zu einer Einkommenssteuersenkung ist sie verteilungspolitisch daher für die unteren Ein- 0,4 kommensgruppen vorteilhafter. Zudem beeinflusst 0,25 % das Konsumverhalten der unteren Einkommen die 0,2 0,15 % Höhe der getragenen Umsatzsteuerlast. Haus- halte unterer Einkommensgruppen konsumieren 0,0 mehr von ihrem Einkommen als Haushalte höhe- Frankreich Österreich Großbritannien 2009 2020 2008/09 rer Einkommen, die mehr Geld zur Seite legen und demnach, gemessen an ihrem Einkommen, weni- Quelle: Crossley et al. (2014), AMECO ger Umsatzsteuer zahlen als ökonomisch schwä- chere Haushalte. In den drei Ländern stellt die Umsatzsteuersenkung nur eine Maßnahme aus einem Maßnahmenbün- del dar, das die Aufgabe hat, die Konjunktur anzu- kurbeln. Hierbei ist der Ländervergleich erneut von Bedeutung: Während die Umsatzsteuersenkung inUmsatzsteuersenkung in Österreichs Großbritannien eine der größten Maßnahmen Konjunkturpaket darstellte, nimmt sie innur kleiner Österreich undTeil Frankreich lediglich 8 % bzw. 12 % der Konjunkturpaket-Do- In Österreich ist die Maßnahme nur ein tierung kleinerein, wiedes Teil Abbildung gesamten2 darstellt (Europäische Konjunktur- Kommission 2020; Mathieu/Sterdyniak 2014). pakets während sie in Großbritannien eine größere Rolle spielte 50 % turpaket- Gesamtdotierung 50 40 30 20
0,0 fast dreimal so hoch dotiert wie Österreichs Frankreich Österreich Großbritannien 2009 2020 2008/09 Kurzanalyse: Konsumeffekte der temporären Umsatzsteuersenkung 0,8 0,78 % 0,6 in % des Vorjahres-BIP / Abbildung 2: Anteil der Umsatzsteuersenkungen an 0,4 / Abbildung 3: Konsumausgaben der Privathaus- /4 der Dotierung der Konjunkturpakete halte 2014 0,25 % 0,2 0,15 % Umsatzsteuersenkung in Österreichs Fast jeder 10. Euro fließt in Konjunkturpaket nur kleiner Teil Gastronomie, 0,0 Beherbergung Frankreich Österreich Großbritannien In Österreich ist die Maßnahme nur ein oder Kunst- 2009 und Kulturbranche 2020 2008/09 kleiner Teil des gesamten Konjunktur- pakets während sie in Großbritannien eine größere Rolle spielte 9% 50 % Beherbergung, in % der Konjunkturpaket- Gesamtdotierung 50 Gastronomie, Kultur, Publikationen 40 Umsatzsteuersenkung in Österreichs 30 Konjunkturpaket nur kleiner Teil 20 In Österreich ist die Maßnahme nur ein 91 % 12 % kleiner Teil Rest des gesamten Konjunktur- 8% 10 pakets während sie in Großbritannien 0 eine größere Rolle spielte Frankreich Österreich Großbritannien Quelle: Konsumerhebung 2014/2015 2009 2020 2008/09 50 % in % der Konjunkturpaket- Gesamtdotierung 50 Legt man den Zuwachs der Handelserlöse der ge- Quelle: Quelle: Crossley et al. (2014), AMECO, Budgetdienst, Mathieu nerellen Umsatzsteuersenkung in Großbritannien 40 & Sterdyniak (2009) (+1 %), auf die Ausgaben der österreichischen Pri- Anmerkungen: Für Österreich werden EUR 12 Mrd. dem Konjunkturpaket vathaushalte 30 in den von der Umsatzsteuersenkung zugeordnet, da EUR 7 Mrd. den Covid-Rettungsmaßnahmen zugerech- betroffenen Bereiche um, könnten die Konsum- net werden ausgaben 20 in den Zielbranchen in 2020 um rund Wer profitiert von der Umsatzsteuersenkung? EUR 170 Mio. steigen.6 12 % Weitergegebene Entlastung an KonsumentInnen 10 8% Ein weiterer unterscheidender Punkt stellt das Entlastung von Unternehmen Ausmaß der Steuersatzsenkung dar: Diese fiel in Betrachtet man verschiedene Weitergaberaten- 0 Großbritannien mit 2,5 Prozentpunkten im Gegen- SzenarienFrankreich Einbehalteraten der Unternehmen der österreichischen Österreich Umsatzsteuersen- Großbritannien satz zu Frankreich 90 % 80 % und 70 %Österreich 60 % mit 50 % 14,1 40 % bzw. kung 30 % 20 % in Kombination 2009 1v0 % mit Ergebnissen 2020 der oben 2008/09 5–15 Prozentpunkten vergleichsweise gering aus. zitierten Studien, wird klar, dass eine Umsatzsteu- 1.000 Frankreich: Unternehmen ersenkung keine eindeutige Entlastung einer einzel- 800 behielten über 55 % ein nen Gruppe zur Folge haben muss (Abbildung 4): / Abschätzung des Entlastung in Mio. EUR 600 / Abbildung 4: Szenarienrechnung mit Weitergabe- Effekts für Österreich Großbritannien: 400 raten Werder Umsatzsteuersenkung profitiert von der Umsatzsteuersenkung? Bandbreite der geschätzten Weitergegebene Entlastung an KonsumentInnen Um200dennoch einen EffektWeitergaberaten: der Maßnahme38–75 abzu-% Entlastung von Unternehmen schätzen, werden die Ergebnisse der besproche- 0 Einbehalteraten der Unternehmen nen Länderstudien 10 % 20 % verwertet. 30 % 40 % Natürlich 50 % müssen 60 % 70 % 80 % 90 % die sozioökonomischen Unterschiede der Länder 90 % 80 % 70 % 60 % 50 % 40 % 30 % 20 % 1v0 % Weitergaberaten an KonsumentInnen 1.000 und ihrer BürgerInnen bei solchen Vergleichen im Hinterkopf behalten werden, da sie wesentliche Frankreich: Unternehmen 800 behielten über 55 % ein Limitierungen für die Aussagekraft abgeleiteter Er- Entlastung in Mio. EUR gebnisse darstellen. Wird Großbritanniens Anstieg 600 in Handelserlösen auf Österreich umgelegt, kann eine Annäherung erreicht werden. Die Ausgaben 400 Großbritannien: der österreichischen Haushalte für jene Bereiche, Bandbreite der geschätzten 200 für die die Umsatzsteuersenkung nun gilt, stellten Weitergaberaten: 38–75 % 2014 rund ein Zehntel aller Haushaltsausgaben 0 dar (Abbildung 3) (Statistik Austria 2015). 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % Weitergaberaten an KonsumentInnen Quelle: Budgetdienst, Crossley et al. (2014), Benzarti & Carloni (2017)
Kurzanalyse: Konsumeffekte der temporären Umsatzsteuersenkung Zielerreichung der Bundesregierung (die Unter- / Fazit /5 stützung der Unternehmen) ist. Während Betriebe dadurch zwar einen Anreiz erhalten, aufzusper- Eine Umsatzsteuersenkung kann zwei Ziele ver- ren und Umsätze zu machen, ist nicht garantiert, folgen – einerseits die Entlastung der steuerab- dass KonsumentInnen überhaupt ausgehen und führenden UnternehmerInnen, andererseits die Geld ausgeben werden. Damit nützt z.B. Gastro- Entlastung der steuerzahlenden KonsumentIn- nomInnen die Umsatzsteuersenkung wenig, wenn nen. Das erklärte Ziel der Bundesregierung ist Umsätze, auf die sie nun weniger Steuer abfüh- ersteres, wobei durch Wettbewerbseffekte nicht ren müssen, dennoch ausbleiben. Somit ist eine ausgeschlossen werden kann, dass ein Teil der Umsatzsteuersenkung eine ambivalente Maßnah- Umsatzsteuersenkung als Entlastung an die End- me, die von vielen Faktoren wie der Weitergabe- verbraucherInnen weitergegeben wird. Inwieweit rate, dem Konsumverhalten, der Sparquote, dem diese potenzielle Entlastung sich in einen Nach- Wettbewerbsverhalten etc. abhängt. Und obwohl frageimpuls übersetzt, ist schwierig abzuschätzen. sie die verteilungspolitisch begrüßenswertere Eine Überschlagsrechnung ergibt, dass der priva- steuerliche Maßnahme neben Einkommens- oder te Konsum in die von der Umsatzsteuersenkung Körperschaftssteuersenkung darstellt, könnten be- betroffenen Branchen um 1 % bzw. EUR 170 Mio. troffenen Branchen durch die rasche Auszahlung steigen könnte. Grundsätzlich bleibt die Frage, ob angebrachter Zuschüsse wahrscheinlich adminis- die Umsatzsteuersenkung das geeignete Mittel zur trativ einfacher und effektiver unterstützt werden. / Weitere Informationen zum Thema Umsatzsteuersenkung • Aktuelle Fassung des Umsatzsteuergesetzes https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnum- mer=10004873 • Anlage 1 des Umsatzsteuergesetzes https://www.ris.bka.gv.at/NormDokument.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnum- mer=10004873&Artikel=&Paragraf=&Anlage=1&Uebergangsrecht= • Anlage 2 des Umsatzsteuergesetzes https://www.ris.bka.gv.at/NormDokument.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnum- mer=10004873&FassungVom=2016-01-01&Artikel=&Paragraf=&Anlage=2&Uebergangsrecht= • §7 Preisgesetz https://www.ris.bka.gv.at/GeltendeFassung.wxe?Abfrage=Bundesnormen&Gesetzesnum- mer=10007215 • Studie über Finnlands Umsatzsteuersenkung für FriseurInnenbetriebe https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0047272715001541?via%3Dihub
Kurzanalyse: Konsumeffekte der temporären Umsatzsteuersenkung / Referenzen / Fußnoten /6 Benzarti, Y./Carloni, D. (2019): Who Really Benefits from 1 Für die Liste der der Umsatzsteuersenkung unterliegenden Güter und Dienst- Consumption Tax Cuts? Evidence from a Large VAT Reform leistungen siehe Anlagen 1 und 2 des Umsatzsteuergesetzes 1994 wie auch den in France. American Economic Journal: Economic Policy Beschluss des Nationalrates mit dem das Umsatzsteuergesetz geändert wird. Ab- 2019, 11 (1), 38–63. Online: https://www.aeaweb.org/artic- hängig von der Art des Produktes oder der Dienstleistung entspricht die Senkung les?id=10.1257/pol.20170504 [07.07.2020]. zwischen 5–15 Prozentpunkten, da Produkte und Dienstleistungen, die nun be- günstigt sind, vor der temporären Senkung mit den Umsatzsteuersätzen von 10 % Budgetdienst (2020): Information des Budgetdienstes, bzw. 20 % besteuert wurden. Konjunkturpaket Aktuelle Gesetzesvorhaben. Wien. On- line: https://www.parlament.gv.at/ZUSD/BUDGET/2020/ 2 Diese Einschätzung wird untermauert durch den für diesen Fall nicht zur An- BD_-_Aktuelle_Gesetzesvorhaben_zum_Konjunkturpaket. wendung kommenden §7 des Preisgesetzes, welcher die Verpflichtung zur Weiter- pdf [06.07.2020]. gabe von Abgabensenkungen regelt (Parlament 2020). Crossley, T./Low, H./Sleeman, C. (2014): Using a Temporary 3 Den Rest der Entlastung teilten sich ArbeitnehmerInnen (12,1 %) und Lieferan- Indirect Tax Cut as a Fiscal Stimulus: Evidence from the UK. tInnen (18,6 %) (Benzarti/Carloni 2019). Institute for Fiscal Studies: Economic & Social Research Council. IFS Working Paper W14/16. Online: https://www.ifs. 4 Crossley et al. (2014: 21) beziehen sich auf „Total Domestic Expenditure and org.uk/uploads/publications/wps/wp201416.pdf [07.07.2020]. its components“. Diese werden in der volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung („National Accounts“) als jene Konsumausgaben definiert, die in Großbritannien Europäische Kommission (2020): AMECO Database: getätigt werden (inkl. Touristen) weniger jene Konsumausgaben, die BritInnen im DOMESTIC PRODUCT. Online: https://ec.europa.eu/econo- Ausland tätigen. my_finance/ameco/user/serie/SelectSerie.cfm [08.07.2020]. 5 Konvertiert mit dem durchschnittlichen Wechselkurs zwischen Pfund Sterling Mathieu, C./Sterdyniak, H. (2014): Global financial crisis: the und Euro für 2008, ausgewiesen durch die Europäische Zentralbank. French policy answer in a EU perspective. OFCE – Centre de recherche en économie de Sciences Po. Paper präsen- 6 Neben den sozioökonomischen Unterschieden zwischen Großbritannien und tiert im Rahmen der 13. Konferenz des Research Netzwerks Österreich und dem Unterschied einer generellen und einer branchenbeschränk- ‘Macroeconomics and Macroeconomic Policies’ (FMM): ‘The ten Umsatzsteuersenkung ist hier zu berücksichtigen, dass diese Einschätzung World Economy in Crisis – The Return of Keynesianism?’. auf die wirtschaftlichen Umstände der Finanzkrise zurückgeht, die sich von der Online: https://hal-sciencespo.archives-ouvertes.fr/hal- aktuellen wirtschaftlichen Situation aufgrund der Corona-Pandemie unterscheidet. 01069371/document [08.07.2020]. Zusätzlich stammen die Daten über Ausgaben in die Bereiche Gastronomie, Be- herbergung und Kultur aus 2014, einem Jahr, in dem Österreich keine wirtschaftli- Parlament (2020): Beschluss des Nationalrates vom 30. che Krise zu bewältigen hatte. Um die Zahl von EUR 170 Mio. zu erhalten, werden Juni 2020 betreffend ein Bundesgesetz, mit dem das Um- die Konsumausgaben privater Haushalte für 2019 um den vom WIFO erwarteten satzsteuergesetz 1994 geändert wird. Wien. Online: https:// Rückgang um 2,9 % nach unten korrigiert. Davon wird der Anteil der im Jahr 2014 www.parlament.gv.at/PAKT/VHG/XXVII/BNR/BNR_00077/ in die Bereiche Gastronomie, Beherbergung sowie Kunst und Kultur floss, auch index.shtml [06.07.2020]. für die Konsumgewohnheiten dieses Jahres übernommen. Im Anschluss wird die Steigerung, die die generelle Umsatzsteuersenkung in Großbritannien auf Han- Statistik Austria (2020): Steuern und Sozialbeiträge in delserlöse auslöste, auf diese privaten Konsumausgaben in den von der österrei- Österreich: Einzelsteuerliste/National Tax List Wien. Online: chischen Umsatzsteuersenkung betroffenen Bereiche angewendet. https://www.statistik.at/web_de/statistiken/wirtschaft/oeffentli- che_finanzen_und_steuern/oeffentliche_finanzen/steuerein- nahmen/index.html [07.07.2020]. Statistik Austria (2015): Konsumerhebung 2014/2015. Wien. Online: http://www.statistik.at/web_de/statistiken/menschen_ und_gesellschaft/soziales/verbrauchsausgaben/konsumer- hebung_2014_2015/index.html [08.07.2020]. / Kontakt / Momentum Institut Märzstraße 42/1, 1150 Wien, Österreich kontakt@momentum-institut.at www.momentum-institut.at
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