MEHR TRANSFER ALS STABILITÄT? - BEWERTUNG AKTUELLER REFORMVORSCHLÄGE FÜR DIE EUROZONE - Stiftung Marktwirtschaft
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MEHR TRANSFER ALS STABILITÄT? BEWERTUNG AKTUELLER REFORMVORSCHLÄGE FÜR DIE EUROZONE Argumente zu Marktwirtschaft und Politik Nr. 140 | März 2018 Jörg König
MEHR TRANSFER ALS STABILITÄT?
BEWERTUNG AKTUELLER REFORMVORSCHLÄGE FÜR DIE EUROZONE
Jörg König
Argumente zu Marktwirtschaft und Politik, Nr. 140
Inhaltsverzeichnis
Vorwort 03
1 Trügerische Schönwetterlage in Europa 04
2 Stabilität der Eurozone auf dem Prüfstand 05
3 Grundlegende Prinzipien einer stabilen Wirtschafts- und Währungsunion 13
3.1 Haftungsprinzip 13
3.2 Binnenmarktprinzip 14
3.3 Subsidiaritätsprinzip 15
4 Aktuelle Reformvorschläge 18
4.1 Vorschläge der Europäischen Kommission 18
4.2 Vorschläge des französischen Staatspräsidenten Emmanuel Macron 19
4.3 Vorschläge aus dem Koalitionsvertrag 2018 zwischen CDU, CSU und SPD 20
5 Bewertung der Vorschläge aus Brüssel, Paris und Berlin 21
5.1 Europäischer Haushalt 21
5.2 Europäischer Finanzminister 23
5.3 Europäischer Währungsfonds 24
5.4 Europäische Einlagensicherung 27
5.5 Europäische Anleihen 28
6 Fazit – Zielführende Reformen für eine stabile Eurozone 29
Literatur 30
Executive Summary – Reformvorschläge im Schnell-Check 32
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Die Publikation ist auch über den QR-Code kostenlos abrufbar.
ISSN: 1612 – 7072
Titelzeichnung: Julia StoneMehr Transfer als Stabilität? Vorwort
Vorwort
„The time to repair the roof is when the sun is shining.“ Nun ist aus Brüssel, südlich und westlich davon sowie
Dieser grundsätzlich richtige Satz John F. Kennedys wird ger- aus dem Turm zu Frankfurt zu vernehmen: Wenn der euro-
ne vom EU-Kommissionspräsidenten Jean-Claude Juncker päische Norden weniger „austeritär“ aufträte, der eigentlich
wiedergegeben, um Forderungen nach mehr europäischer als nur vorübergehende Notfallhilfe schmackhaft gemachte
„Solidarität“ in Form der Vergemeinschaftung von Risiken und zwischenstaatliche Fonds ESM nun zu einer dauernden EU-
Haftung zu untermauern. Im Hinblick auf den Euro führt das Institution würde, ein Europäischer Finanzminister käme, die
Zitat aber in die Irre. Denn erstens scheint bekanntermaßen Bankenunion mit der gemeinsamen Einlagensicherung ihre
in Europa auch die konjunkturelle Sonne in unterschiedlichem vermeintliche Abrundung fände und schließlich noch die „So-
Maße und zweitens sind teure Dachausbauten sinnlos, wenn zialunion“, z.B. über eine Europäische Arbeitslosenversiche-
dabei oder vielleicht sogar dadurch Stützen wegbrechen und rung, umverteilend segnete, dann, ja dann, würden sich alle
das Fundament geschwächt wird. in Zukunft nun wirklich an alle Regeln halten… Die Botschaft
„Wer hohe Türme bauen will, muss lange beim Fun- hört man wohl, allein: es fehlt inzwischen jeder Glaube. Am
dament verweilen“. Die noch ältere Sentenz Anton Bruck- Ende wird wieder zu teuer Zeit gekauft, in der zu wenig pas-
ners eignet sich 2018 zur Beschreibung des Handlungsbe- siert, werden weitere Fehlanreize gesetzt sowie Bequemlich-
darfs in der Europäischen Währungsunion wesentlich besser keit und Reformscheu im Ergebnis belohnt.
– der österreichische Komponist traf auch damit den richtigen Geht es dem Brüsseler Apparat vor allem um sich selbst,
Ton. der EZB um Italien und denjenigen in den Nationalstaaten, die
Ganz offensichtlich ist das Fundament der Währungs- ständig nach „mehr Europa“ rufen, um frisches Geld? Diesen
union vor der Einführung des Euro eben nicht ausreichend ge- Eindruck zu haben, kann man versucht sein. Die Kommissi-
sichert worden. Die Hoffnung auf den „Genius loci“ Frankfurts on als „Hüterin der Verträge“ scheint alles zu behüten, aber
als EZB-Sitz hat ebenso getrogen wie die Versprechen des kaum die Verträge. Der oberste europäische Notenbanker
„Stabilitätspakts“ und die Verheißung eines starken, soliden erfüllt allem Anschein nach weniger seinen Auftrag der Wäh-
und verlässlichen Euro. Tragende Säulen wie Wettbewerb, rungsstabilität als ohne demokratische Legitimation regionale
Marktdisziplin, Eigenverantwortung und das Zusammenfallen Wirtschaftsförderung, europäische Umverteilung und Staats-
von Handlung und Haftung wurden in dem Währungsver- finanzierung zu betreiben. Und wohl in keinem Nationalstaat
bund und bei der Handhabung oder besser Ignoranz seiner besteht derzeit eine ehrliche Bereitschaft zu Souveränitäts-
Prinzipien und Regeln missachtet und erschüttert. Erschüt- verzicht, z.B. für ein subsidiäres Europa der Regionen und
ternd ist diese Bilanz: Kommunen, aber mit einer voll verantwortlichen Regierung in
Brüssel und einem echten Parlament, frei gewählt nach dem
• 1999–2017 überschritten die Mitglieder der Eurozone 109 urdemokratischen Grundsatz „one man, one vote“.
Mal die dreiprozentige Defizitgrenze – ohne eine einzige Umso mehr ist angesichts von viel euromantischer Se-
Sanktion. mantik bei gleichzeitiger, möglichst intransparent gehaltener
• Seit 2010 wurden die Nicht-Beistandsklausel und das Ver- nationaler Profitmaximierung ein „weiter so“ völlig inakzepta-
bot der monetären Staatsfinanzierung faktisch außer Kraft bel. Besonders gilt dies bei den öffentlichen Finanzen und
gesetzt: Durch Hilfskredite, EZB-Anleihekäufe und Target- für das langjährige, bequeme Muster: Verfügung und Nutzen
salden entstanden Haftungsrisiken von weit über einer Bil- national, Finanzierung und Haftung zunehmend supranatio-
lion Euro; allein für das trotz eines ersten, 2012 erfolgten nal. Jeder Schritt, der Entscheidung und Verantwortung in
Schuldenschnitts im Juli 2015 zahlungsunfähige Grie- Europa noch mehr voneinander entfernt, führt am Ende nur
chenland haften europäische Steuerzahler mit über 300 ins gemeinsame Elend aller. Europa kann es besser und sollte
Milliarden Euro. es besser wissen, wie diese Publikation unterstreicht. Der in-
• Im Rahmen des sogenannten „Europäischen Semesters“, formedia-Stiftung danken wir für deren Förderung.
das zum zweiten Stützpfeiler der Währungsunion werden
sollte, sprach die EU-Kommission zwischen 2011 und
2017 823 länderspezifische Reformempfehlungen aus.
Vollständig umgesetzt wurden elf (1,3 Prozent).
• Mit dem seit 2016 gültigen Abwicklungsmechanismus der
2014 eingeführten Bankenunion sollte der „Bail-in“ die Be-
lastung des Steuerzahlers ersetzen. Bislang trat der ent- Prof. Dr. Michael Eilfort Prof. Dr. Bernd Raffelhüschen
sprechende Fall viermal ein. In den drei italienischen Fällen Vorstand Vorstand
half am Ende … der Steuerzahler aus. der Stiftung Marktwirtschaft der Stiftung Marktwirtschaft
3Trügerische Schönwetterlage in Europa Mehr Transfer als Stabilität?
1 Trügerische Schönwetterlage in Europa
Aktuelle volkswirtschaftliche Kennzahlen lassen die euro- solider Staatsfinanzen und nachhaltigem Wirtschaftswachs-
päische Wirtschafts- und Währungsunion zehn Jahre nach tum die Umverteilung des Erwirtschafteten einiger Staaten in
Ausbruch der Finanz- und Schuldenkrise wieder in einem hel- den Vordergrund rückt – mit den entsprechenden politökono-
leren Licht erscheinen: Das reale Bruttoinlandsprodukt (BIP) mischen Fehlanreizen auf nationaler Ebene.
pro Kopf ist das vierte Quartal in Folge um mehr als zwei Europas Augen sind nun auf Berlin gerichtet, den Träu-
Prozent gewachsen, die Arbeitslosenquote hat sich mit 8,6 men und Visionen aus Paris und Brüssel eine eigene Antwort
Prozent annähernd auf das Vorkrisenniveau reduziert und die zu geben. Bis zu den EU-Ratssitzungen im Juni und Okto-
Inflation bewegt sich seit mittlerweile mehr als einem Jahr mit ber 2018 sollen gemeinsame Vorstöße mit Frankreich folgen,
Werten zwischen 1,3 und zwei Prozent nahe am offiziellen um in den verbleibenden Monaten bis zur Europawahl im
Preisniveaustabilitätsziel. Mai 2019 diejenigen Reformvorschläge anzugehen, die den
Vor allem in Deutschland ist die konjunkturelle Entwick- Mehrwert der EU und ihrer Währungsunion herausstellen. In
lung anhaltend positiv. Die Zahl der Erwerbstätigen befindet der Tat sollten die positive Grundstimmung zu Europa und
sich mit knapp 45 Millionen Menschen auf einem Rekord- die gute Konjunktur dazu genutzt werden, die systemimma-
hoch, in manchen Regionen herrscht nahezu Vollbeschäfti- nenten Schwächen der europäischen Wirtschafts- und Wäh-
gung. Der Staatshaushalt erzielt die höchsten Überschüsse rungsunion zu überwinden und die Eurozone krisenfester zu
seit der Wiedervereinigung. Auch der Außenhandel übertrifft machen. Ökonomische Widerstandsfähigkeit (Resilienz) und
jahrzehntelange Höchststände: „Made in Germany“ ist auf fiskalische Nachhaltigkeit sollten – wie alle politischen Lager
den Weltmärkten gefragt. Die deutsche Wirtschaft befindet stets betonen – gestärkt werden.
sich dabei zunehmend in einer Überauslastung.1 Die neue Bundesregierung muss nun Wege aufzeigen,
Politisch scheinen die größten Sorgen ebenfalls bei- wie die Eurozone zu der einst versprochenen Stabilitäts-
seite geräumt, nachdem in den jüngsten nationalen Parla- union werden kann. Voraussetzung hierfür ist, dass sich die
mentswahlen zentraler Euro- und EU-Gründerstaaten Re- Entscheidungsträger auf grundlegende marktwirtschaftliche
gierungsbeteiligungen von extrem populistischen Parteien Regeln und Prinzipien besinnen, die eine nachhaltige Stär-
weitestgehend abgewendet werden konnten. Inwieweit die kung der Wirtschafts- und Währungsunion erwarten lassen.
neue italienische Regierung eine Sonderrolle einnehmen wird, Die aktuelle wirtschaftliche „Schönwetterlage“ sollte nicht da-
muss sich allerdings noch zeigen. Insbesondere die Wahl rüber hinwegtäuschen, dass die Eurozone ein gravierendes
Emmanuel Macrons zum französischen Staatspräsidenten Strukturproblem hat. Politökonomische Fehlanreize prägen
aber hat vielerlei Hoffnungen geweckt, Frankreich und Eu- nach wie vor die Konstruktion der Währungsunion.
ropa mit neuem Wagemut in ein besseres Zeitalter zu führen. Es ist jedoch nicht das in jüngster Zeit besonders von
Von einem „goldenen Jahrzehnt“ für Frankreich ist bereits die Jean-Claude Juncker viel und gern zitierte „europäische
Rede. Dach“, das bei guter Wetterlage einer kostspieligen Repara-
Die französische Regierung um Emmanuel Macron und tur bedarf. Krisenpolitik und Schönheitsreparaturen verspre-
die Europäische Kommission um Jean-Claude Juncker haben chen keine langfristig tragfähigen Lösungen und werden nur
ihre weitreichenden Vorstellungen und Interessen zur zukünf- wiederholt neue staatliche Ausgaben nach sich ziehen. Es
tigen Ausgestaltung der Wirtschafts- und Währungsunion be- sind vielmehr die Grundfesten der Währungsunion, die ins
reits deutlich gemacht. Sie setzen dabei im Wesentlichen auf Wanken geraten sind und die Union perspektivisch einstür-
„mehr Europa“ und zwar – wie in dieser Studie gezeigt wird zen lassen könnten. Macht es Sinn, am Dach umtriebig zu ar-
– auf mehr europäische Kompetenzen, mehr Koordinierung beiten, wenn nicht einmal das Fundament gesichert ist? Die
und Harmonisierung, mehr Risikoteilung und mehr gemein- neue Bundesregierung wäre gut beraten, in ihrer künftigen
same Finanzmittel. Entgegen aller Beteuerungen laufen die Europapolitik stabilitätsfördernde Grundprinzipien zu beach-
dabei vorgesehenen institutionellen Neuerungen eher auf die ten und sich von einem fehlgeleiteten Aktionismus nicht trei-
Etablierung einer permanenten Transferunion hinaus, die statt ben zu lassen.
1 Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2017).
4Mehr Transfer als Stabilität? Stabilität der Eurozone auf dem Prüfstand
2 Stabilität der Eurozone auf dem Prüfstand
Von einer nachhaltig stabilen Wirtschafts- und Währungsunion Mitgliedstaaten verdeutlichen. Einige dieser Staaten wie
ist die Eurozone weit entfernt. Wesentliche Ursache hierfür sind Spanien oder Portugal haben zwar im Zuge ihrer finanziellen
die nach wie vor nicht überwundenen Konstruktionsschwä- Hilfsprogramme auch positive Reformschritte unternommen,
chen der Währungsunion. In den vergangenen Jahren hat es jedoch sind die wirtschaftlichen Rahmenbedingungen vieler
zwar verschiedene Anstrengungen gegeben, jedoch sind: Mitgliedstaaten nach wie vor nicht ausreichend wettbewerbs-
fähig. Verschiedene Indizes zur Messung der internationalen
• die Volkswirtschaften der Euro-Staaten immer noch zu Wettbewerbsfähigkeit und der Qualität nationaler Instituti-
heterogen für eine effizient wirkende gemeinsame Geld- onen zeigen, dass vor allem die südeuropäischen Staaten
politik, besonders schlecht abschneiden.
• die fiskalischen Regeln der Eurozone, gemessen an der Im aktuellen Global Competitiveness Report 2017–2018
Rechtseinhaltung und Regeldurchsetzung, unglaubwürdig, rangiert beispielsweise Griechenland auf Platz 87 zwischen
• die Beweggründe der Nicht-Beistandsklausel und des Algerien und Nepal, während die Niederlande und Deutsch-
Verbots der monetären Staatsfinanzierung einer ständigen land die Plätze vier und fünf einnehmen.3 Auch bei Schät-
Missachtung ausgesetzt, zungen zu Schattenwirtschaft und Korruption belegen die
• die Risiken für die Finanzstabilität und die gegenseitige südeuropäischen Euro-Staaten um Griechenland und Ita-
Abhängigkeit von Banken und Staaten nicht gebannt.2 lien mit großem Abstand zu Deutschland, den Niederlanden
oder Österreich die hinteren Plätze.4 Messungen des Eco-
Ökonomische Heterogenität nomic Freedom Index bestätigen außerdem, dass der Grad
der wirtschaftlichen Freiheit in den südlichen Mitgliedstaaten
Politökonomische Fehlanreize der Wirtschafts- und Wäh- nicht nur wesentlich geringer ausfällt als im nördlicheren Teil
rungsunion sowie die ökonomische Heterogenität in der der Eurozone, sondern seit 2001 sogar rückläufig ist (vgl. Ab-
Eurozone lassen sich gut am Beispiel der südeuropäischen bildung 1).
Abbildung 1:
Ökonomische Freiheit
Index
75 in der Eurozone
Die Heritage Foundation misst
ökonomische Freiheit anhand von
12 quantitativen und qualitativen
70 Indikatoren, die den Economic
Freedom Index bilden. Die Skala
der Indexwerte reicht von 0 bis
100, wobei 100 den größtmög-
65 lichen Freiheitsgrad einer Volks-
wirtschaft anzeigt.
Nördliche Euro-Staaten: Öster-
reich, Belgien, Finnland, Deutsch-
60 land, Niederlande.
Südliche Euro-Staaten: Griechen-
land, Italien, Portugal, Spanien.
55 Quelle: Heritage Foundation.
2000 2005 2010 2015
Nördliche Euro-Staaten
Südliche Euro-Staaten
2 Für eine ausführliche Analyse der Konstruktionsschwächen und deren Folgen siehe u.a. König (2016a).
3 Vgl. Schwab und Sala-i-Martin (2017).
4 Vgl. Transparency International (2018), Schneider und Boockmann (2018).
5Stabilität der Eurozone auf dem Prüfstand Mehr Transfer als Stabilität?
Abbildung 2:
Wirtschaftliche Lage in ausgewählten Mitgliedstaaten
* Prognosewerte
Quelle: Europäische Kommission.
210 2,0
Staatliche Schuldenquote (2017) Staatlicher Finanzierungssaldo (2017)
180 (in Prozent des BIP) 1,0 (in Prozent des BIP)
150 0,0
Maastricht-Kriterium
120 -1,0
90 -2,0
60 -3,0
30 -4,0 Maastricht-Kriterium
0 -5,0
Deutschland Frankreich Spanien Portugal Italien Griechenland Deutschland Griechenl. * Portugal* *
Italien Frankreich * Spanien *
30 25
Produktivitätswachstum (1999–2017) Arbeitslosenquote (2017)
25 (je Arbeitsstunde, kumulative Veränderung in Prozent) 20 (in Prozent der Erwerbspersonen)
20
15
15
10
10
5 5
0 0
Deutschland Frankreich Spanien Portugal Griechenl. Italien Deutschland Portugal Frankreich Italien Spanien Griechenl.
Auch ökonomische Indikatoren wie die Arbeitslosenquo- entgegen der Hoffnung, mit der Euro-Einführung würden sich
te oder das Produktivitätswachstum nehmen in den südeu- die Mitgliedstaaten wirtschaftlich stärker einander annähern
ropäischen Mitgliedstaaten kritische Größen an (vgl. Abbil- – kein Catching-up-Prozess statt.6
dung 2). Wirtschaftliche Konvergenz und eine Angleichung Studien zur Entwicklung der ökonomischen Integrati-
der Konjunkturzyklen werden hierdurch erschwert. Berech- onstiefe der Mitgliedstaaten, die neben der ökonomischen
nungen der Europäischen Zentralbank (EZB) belegen, dass Konvergenz auch die wirtschaftlichen Verflechtungen, die
in den „alten“ Mitgliedstaaten der Eurozone die reale Konver- Symmetrie der Konjunkturzyklen und die Regeleinhaltung der
genz der Pro-Kopf-Einkommen seit Anfang der 1990er Jahre Mitgliedstaaten berücksichtigen und in einem Indikator – dem
stagniert und seit Beginn der Krise insgesamt sogar rückläu- EU-Integrationsindex – zusammenfassen, zeichnen gleichsam
fig ist (vgl. Abbildung 3).5 Der Internationale Währungsfonds ein ernüchterndes Bild der europäischen Integration. Hier-
(IWF) kommt ebenfalls zu dem Ergebnis, dass es zwischen bei wird deutlich, dass sich eine als „Kerneuropa“ geltende
den Mitgliedstaaten, die bis 2002 dem Euro beigetreten sind, Ländergruppe von sechs Staaten (Deutschland, Österreich,
insgesamt keine Angleichung in der Wirtschaftsleistung und Finnland, Niederlande sowie mit etwas Abstand Belgien und
der Produktivität gegeben hat, sondern dass innerhalb dieser Frankreich) von den südeuropäischen Mitgliedstaaten wirt-
Gruppe divergierende Entwicklungen eingetreten sind. In Ita- schaftlich und integrationsspezifisch entfernt hat. Ein Europa
lien beispielsweise ist das reale Pro-Kopf-Einkommen aktuell der „mehreren Geschwindigkeiten“ scheint längst Realität ge-
sogar niedriger als vor 20 Jahren und die reale Arbeitspro- worden zu sein. Dies stellt sowohl vergangene als auch künf-
duktivität ist seit 1999 kaum gewachsen. Auch hier fand – tige Integrationsschritte für einige Mitgliedstaaten in Frage.7
5 Vgl. Diaz del Hoyo et al. (2017).
6 Vgl. Franks et al. (2018).
7 Vgl. König und Ohr (2013), König (2017).
6Mehr Transfer als Stabilität? Stabilität der Eurozone auf dem Prüfstand
Fiskalische Belastungen durch kommt im Durchschnitt nochmals etwa das 1,5-fache
der offiziell ausgewiesenen Schulden auf einen Staat hinzu.
Insbesondere die Nachhaltigkeit der Staatsfinanzen ist in In einigen Mitgliedstaaten wie Spanien beträgt die implizite
den südeuropäischen Mitgliedstaaten bedroht. Die staatliche Verschuldung gar das Fünffache der expliziten Schuldenquo-
Verschuldung beträgt in Portugal, Italien und Griechenland te.9 Italien hat sich in diesem Aspekt zwar durch Rentenre-
sogar das Zwei- bis Dreifache dessen, was gemäß der Ver- formen in den vergangenen Jahrzehnten positiv hervorgetan.
einbarung im europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt Jedoch legen die vollmundigen Wahlversprechen der italie-
vereinbart ist (vgl. Abbildung 2). Mit einer öffentlichen Schul- nischen Parteien nahe, dass die Reformen wieder rückgängig
denquote von über 130 Prozent des BIP und einem Volumen gemacht und weitere Ausgaben auf den italienischen Staat
von rund 2,3 Billionen Euro stellt Italien das vermutlich größte zukommen werden.10
Stabilitätsrisiko für die Eurozone dar. Nur mithilfe künstlich An der kurzfristigen Bedienung von Wählerinteressen
gedrückter Refinanzierungskosten oder einkalkulierter Um- zulasten der fiskalischen Nachhaltigkeit haben auch die wei-
schuldungsszenarien können hochverschuldete Staaten wie terentwickelten europäischen Fiskalregeln nichts ändern kön-
Italien oder Griechenland offiziell langfristig tragfähig gerech- nen. Im Gegenteil: Die Regeln wurden in den vergangenen
net werden.8 Jahren immer komplexer und es wurden beträchtliche Er-
Hinzu kommen in fast allen europäischen Staaten fis- messensspielräume eröffnet. Die Implementierung ist kaum
kalische Belastungen durch die Bevölkerungsalterung. Hier- noch nachvollziehbar und es besteht der Eindruck, dass die
Abbildung 3:
Maastricht- Euro- Beginn der Reale Konvergenz
Vertrag Enführung Finanzkrise
30 in den „alten“ Euro-
und EU-Staaten
28
Quelle: Diaz del Hoyo et al. (2017).
26
24
22
20
Stagnation
18
16
Divergenz
14
Konvergenz
12
10
1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017
Standardabweichung des BIP pro Kopf für die Eurozone-12
Standardabweichung des BIP pro Kopf für die EU-15
8 Vgl. Internationaler Währungsfonds (2017a, 2017b).
9 Vgl. Peters, Raffelhüschen und Reeker (2018). Grob gesprochen geben implizite Staatsschulden an, in welchem Umfang die in der Zukunft liegenden, maßgeb-
lich durch heutige (ungedeckte) Leistungsversprechen determinierte, Staatsausgaben zu Haushaltsdefiziten führen werden, wenn das gegenwärtige Steuer-
und Abgabenniveau beibehalten wird.
10 Vgl. Spiegel Online vom 01.03.2018: „Wahl in Italien – Mit den Clowns kommen die Schulden“.
7Stabilität der Eurozone auf dem Prüfstand Mehr Transfer als Stabilität?
Abbildung 4:
157 Umsetzung des
160
141
Europäischen Semesters
138
140 Quelle: Europäische Kommission.
118
120
102
100
89
78
80
60
40
20 12 12 10
7 4
n.a. 3 1 0 0 2 0 1 0
0
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Länderspezifische Empfehlungen „Substantieller Fortschritt“ „Vollständig umgesetzt“
Regelauslegung aus einem politischen Verhandlungsprozess Steigende Haftungsrisiken
zwischen den Mitgliedstaaten und der Europäischen Kom-
mission resultiert.11 Seit Bestehen der Eurozone hat es weit Im Zuge der Finanz- und Schuldenkrise sind innerhalb der
mehr als 100 Überschreitungen der Defizitgrenze des Sta- Wirtschafts- und Währungsunion erhebliche Haftungsrisiken
bilitäts- und Wachstumspaktes gegeben. Sanktioniert wurde entstanden. Dies ist einerseits durch die internationalen Hilfs-
jedoch kein einziges Mal, obwohl etwa zwei Drittel der Über- kredite begründet, die seit 2010 an fünf Euro-Staaten gezahlt
schreitungen nicht konjunkturell bedingt und somit prinzipiell wurden – zunächst unter der temporären Europäischen Fi-
sanktionsfähig gewesen wären. Diese gering ausgeprägte nanzstabilisierungsfazilität (EFSF) sowie dem nachgefolgten
Staatscompliance auf europäischer Ebene führt dazu, dass und dauerhaft eingesetzten Europäischen Stabilitätsmecha-
die Glaubwürdigkeit und Bindungswirkung der Regeln massiv nismus (ESM). Der größte Anteil der bislang ausgezahlten
beschädigt werden. 389 Milliarden Euro hat die EFSF mit Darlehen von insgesamt
Gleichsam unmotiviert zeigen sich die Mitgliedstaaten 185,5 Milliarden Euro an die Programmländer Griechenland,
bei der Umsetzung der länderspezifischen Empfehlungen im Portugal und Irland zwischen 2011 und 2014 ausgezahlt (vgl.
Rahmen des Europäischen Semesters. Von den seit 2011 Abbildung 5). Davon gingen mehr als 140 Milliarden Euro al-
insgesamt 823 ausgesprochenen länderspezifischen Emp- lein nach Griechenland, das seine EFSF-Kredite erst bis zum
fehlungen haben die Mitgliedstaaten lediglich 11 Empfeh- Jahr 2056 vollständig zurückgezahlt haben muss.
lungen (oder 1,3 Prozent) vollständig umgesetzt, davon in Der im Jahr 2013 entgegen ursprünglicher Verspre-
den vergangenen vier Jahren sogar keine einzige. Daneben chungen dauerhaft implementierte ESM hat seither weitere
sank auch stetig die Anzahl der jährlich erreichten „substanti- 87,8 Milliarden Euro an Hilfsgeldern ausgezahlt, wovon 41,3
ellen Fortschritte“ (vgl. Abbildung 4). Milliarden Euro an Spanien, 40,2 Milliarden Euro an Grie-
11 Vgl. Deutsche Bundesbank (2017).
8Mehr Transfer als Stabilität? Stabilität der Eurozone auf dem Prüfstand
chenland und 6,3 Milliarden Euro an Zypern gingen. Die EZB teuer erkauft. Durch historisch niedrige Zinsen und „un-
Finanzierungsanteile am Kapital des ESM ergeben sich für konventionelle geldpolitische Maßnahmen“ sind mindestens
die Mitgliedstaaten aus ihrem Anteil am Kapital der EZB. drei erhebliche Nebenwirkungen entstanden. Erstens hat
Deutschland haftet entsprechend für 27 Prozent der ausste- die EZB die bislang gekannte Lenkungsfunktion des Zinses
henden Kredite und ist somit den größten Risiken ausgesetzt. auf den Kopf gestellt: Sparen wird durch Null- und Negativ-
Insbesondere dem aktuellen ESM-Programm für Grie- zinsen tendenziell „bestraft“, während Verschulden finanziell
chenland ist im ersten Halbjahr 2015 eine politische Farce „belohnt“ wird. Dies führt nicht nur zu Schwierigkeiten bei
vorausgegangen.12 Vorübergehender „Höhepunkt“ war die Sparern, die allein in Deutschland zwischen 2010 und 2016
offizielle Zahlungsunfähigkeit Griechenlands gegenüber dem entgangenen Zinseinkünfte in Höhe von 344 Milliarden Euro
IWF im Sommer 2015. Trotz des Zahlungsausfalls, der auf- zu beklagen hatten,13 sondern auch zu steigenden Gefahren
grund der strukturellen Probleme in Griechenland weit mehr für die Finanzstabilität. Anhaltend niedrige Zinsen höhlen die
als ein vorübergehender Liquiditätsengpass war, haben die Ertragslage von Banken und Versicherungen aus, führen zu
Euro-Staaten dem griechischen Staat ein weiteres ESM-Pro- einer Erosion des Eigenkapitals und setzen den Marktteilneh-
gramm bis August 2018 gewährt. Seit diesem Vertrauens- mern falsche Anreize zu einer erhöhten Risikoübernahme. Je
verlust steht eine finanzielle Beteiligung seitens des IWF am länger diese Phase anhält, desto höher sind die Risiken einer
ESM-Programm nach wie vor aus, obwohl dies dem Deut- erneuten Finanzkrise.14
schen Bundestag von der Bundesregierung als Bedingung für Zweitens bewirken die massiven Anleihekäufe der EZB
weitere Hilfszahlungen an Griechenland zugesichert wurde. im Rahmen ihres laufenden „Public Sector Purchase Pro-
Andererseits haben sich enorme Risiken durch die an- grammes“ (PSPP), dass innerhalb des Eurosystems erheb-
haltende Krisenpolitik der EZB gebildet. Einen erheblichen liche Haftungsrisiken aufgebaut werden. Das Volumen der
Anteil am eingangs gezeigten konjunkturellen Aufschwung Zentralbankbilanz der EZB hat sich gegenüber Ende 2014
hat sich die Eurozone durch die ultra-lockere Geldpolitik der auf inzwischen fast 4,5 Billionen Euro mehr als verdoppelt,
Abbildung 5:
Ausgezahlte Finanzhilfen
für die Euro-Staaten
15,9
seit 2010 (in Mrd. Euro)
52,9 87,8
Quellen: ESM, BMF, ifo Institut.
ESM
EFSF
46,8 Insgesamt: EFSM
389 Mrd. €
Bilateral
IWF
185,5
12 Vgl. König (2016a).
13 Vgl. DZ Bank AG (2017).
14 Vgl. Stiftung Marktwirtschaft (2017).
9Stabilität der Eurozone auf dem Prüfstand Mehr Transfer als Stabilität?
Abbildung 6:
5.000 Bilanzsumme der
Mai 2010: Juli 2012: März 2015:
Beginn der SMP- „whatever it takes“- Beginn der PSPP- Europäischen Zentralbank
Anleihekäufe Rede von Mario Draghi Anleihekäufe (in Mrd. Euro)
4.000 Quelle: Europäische Zentralbank.
3.000
2.000
1.000
0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Bilanzsumme insgesamt Wertpapiere für „geldpolitische Zwecke“
der Bestand an Wertpapieren für „geldpolitische Zwecke“ be- roraum sind die TARGET-Verbindlichkeiten vor allem in den
trägt mittlerweile rund 2,3 Billionen Euro (vgl. Abbildung 6). südeuropäischen Mitgliedstaaten enorm gestiegen. Die Ver-
Nach aktuellen Studien handelt es sich dabei zunehmend um bindlichkeiten haben in einigen Staaten wie Italien und Spani-
Anleihen hoch verschuldeter Staaten wie Italien, das beson- en mit jeweils rund 400 Milliarden Euro inzwischen eine Höhe
ders stark durch die Anleihekäufe begünstigt und in seiner erreicht, die diesen Staaten ein erhebliches Ausfall-Erpres-
Finanzierung davon abhängig geworden ist.15 Die Anleihe- sungspotential einräumen. Denn die den Verbindlichkeiten
käufe werden nicht proportional zum EZB-Kapitalschlüssel gegenüberstehenden Forderungen müssten bei einem Euro-
auf die Mitgliedstaaten verteilt. Durch die Anleihekäufe sind Austritt oder Staatsbankrott vom betroffenen Staat geltend
die Notenbanken des Eurosystems inzwischen zu den größ- gemacht werden. Die Erfolgsaussichten auf eine Rückzah-
ten Gläubigern der Euro-Staaten geworden. Somit steigt das lung der unverzinslichen TARGET-Kredite dürften in einem
Risiko, dass bei idiosynkratischen Schocks künftig das ge- solchen Fall sehr begrenzt sein. Am meisten zu verlieren hat
samte Eurosystem von einem Zahlungsausfall betroffen sein diesbezüglich Deutschland mit ausstehenden Forderungen
könnte. Die EZB steht zunehmend im Verdacht, auf Kosten von mehr als 900 Milliarden Euro (vgl. Abbildung 7).
ihrer politischen Unabhängigkeit sowie entgegen ihrem Man- Drittens können Anleihekäufe der EZB zu fatalen Anreiz-
dat monetäre Staatsfinanzierung zu betreiben.16 wirkungen in den Reform- und Konsolidierungsbemühungen
Die Risikoschieflage im Eurosystem spiegelt sich auch der Euro-Staaten führen. Modellrechnungen der EZB zeigen,
in den TARGET-Salden der Mitgliedstaaten wider. Über das dass sowohl die Anleihekäufe als auch deren Ankündigung
TARGET-System werden grenzüberschreitende Zahlungen einen merklich reduzierenden (d.h. marktverzerrenden) Effekt
zwischen den Notenbanken abgewickelt. TARGET-Verbind- auf die langfristigen Zinsen für Staatsanleihen der Eurozone
lichkeiten entstehen beispielsweise durch Leistungsbilanz- haben.18 Die wohl bekannteste Ankündigung in diesem Zu-
defizite, denen nicht mehr genügend private Kapitalflüsse sammenhang ist diejenige von EZB-Präsident Mario Draghi
gegenüberstehen (z.B. durch Kapitalflucht) sondern neu vom 26. Juli 2012, dass der Euro mit allen Mitteln („whatever
geschaffene Zentralbankgelder die Kapitalbereitstellung it takes“) geschützt wird. Europaweit sind die Langfristzinsen
übernehmen. Dies wird auch als Kreditersatzpolitik der EZB von damals durchschnittlich über vier Prozent auf etwa ein
kritisiert.17 Seit Beginn der Finanz- und Schuldenkrise im Eu- Prozent Anfang 2018 gesunken. Künstlich gedrückte Refi-
15 Vgl. Heinemann (2018).
16 Vgl. Kronberger Kreis (2016).
17 Vgl. Sinn und Wollmershäuser (2011).
18 Vgl. Europäische Zentralbank (2017), Praet (2017).
10Mehr Transfer als Stabilität? Stabilität der Eurozone auf dem Prüfstand
Abbildung 7:
1.000 Entwicklung ausgewählter
TARGET-Salden im Euro-
system (in Mrd. Euro)
800
Quelle: Europäische Zentralbank.
600
400
200
0
08 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
-200
-400
Deutschland
-600
Italien
Spanien
-800
Portugal
Griechenland
-1.000
nanzierungskosten verzerren jedoch die länderspezifische Ri- zeigen in der Tat, dass der Reformeifer der Mitgliedstaaten
sikobepreisung und setzen die marktdisziplinierende Wirkung seit 2012 stark nachgelassen hat und inzwischen so niedrig
des Kapitalmarkts außer Kraft. Aktuelle Analysen der OECD ist wie vor der Krise (vgl. Abbildung 8).19
Abbildung 8:
50 Reformeifer in den
Mitgliedstaaten
40 (in Prozent)
Der Reformeifer in den Mitglied-
30 staaten wird von der OECD ge-
messen als Anteil verabschiedeter
Gesetze an zuvor identifizierten
20 Reformempfehlungen.
Quelle: OECD (2017).
10
0
Reformeifer insgesamt Reformeifer zu Stärkung Reformeifer zu Stärkung
der Arbeitsproduktivität der Arbeitsauslastung
2007-08 2011-12 2013-14 2015-16
19 Vgl. OECD (2017).
11Stabilität der Eurozone auf dem Prüfstand Mehr Transfer als Stabilität?
Risiken im Finanzsektor diese als systemrelevant gelten. Fällt die finanzielle Rettungs-
aktion entsprechend groß aus, schlägt sich dies negativ in
Schließlich stellen auch die Bilanzen europäischer Privat- den Anleihebedingungen des Staates nieder. Wenn anders-
banken ein erhöhtes Stabilitätsrisiko für die Eurozone dar. Die herum Staaten in finanzielle Nöte geraten, beispielsweise auf-
Bankensektoren vor allem in Südeuropa werden nach wie vor grund einer zu hohen staatlichen Verschuldung, dann sind
durch hohe Bestände an notleidenden Krediten (Non-Perfor- zeitgleich diejenigen Banken von Ausfallrisiken betroffen, die
ming Loans, NPL) belastet (vgl. Abbildung 9). Griechenland große Bestände von Anleihen dieser Staaten besitzen und
weist dabei die höchste Rate an NPL auf. Fast die Hälfte der somit „Klumpenrisiken“ aufweisen. In der Regel trifft dies
griechischen Kredite im Privatbankenbereich sind notleidend, durch den sogenanntenn „Home-Bias“-Effekt auf die jewei-
da sie mehr als 90 Tage überfällig sind und eine vollständige ligen heimischen Akteure besonders stark zu.
Rückzahlung ohne Verwertung von Sicherheiten unwahr- Problematisch ist diese enge Verflechtung auch, weil das
scheinlich ist. Die italienischen Banken haben rund 200 Mil- neue Abwicklungsregime für Banken im Euroraum erste Be-
liarden Euro an ausfallgefährdeten Krediten in ihren Bilanzen währungsproben nur bedingt bestanden hat. Von mehreren
– das ist knapp ein Viertel aller NPL der gesamten Eurozo- insolventen Banken in Südeuropa wurde nur die spanische
ne. Zwar hat sich die Situation in Italien in den vergangenen Banco Popular Espanol auf europäischer Ebene wie in den
Monaten verbessert, dies ist jedoch vor allem auf einmalige Regeln vorgesehen abgewickelt. Die italienische Bank Monte
Abschreibungen in den Bankbilanzen zurückzuführen. Die dei Paschi di Siena wurde hingegen mit Hilfe einer Rekapi-
jüngste positive Entwicklung der NPL in den italienischen talisierung durch den italienischen Staat am Leben erhalten.
Bankbilanzen ist demzufolge trügerisch.20 Italien hatte vor einem Bail-in der Anteilseigner zurückge-
Dies ist insofern problematisch, als dass der seit Beginn schreckt, unter anderem weil dies überwiegend Kleinanleger
der Finanzkrise deutlich gewordene Staaten-Banken-Nexus getroffen hätte. Zwei venezianische Banken wurden zudem
trotz der Errichtung einer Europäischen Bankenunion noch auf Basis des italienischen Rechts behandelt, wodurch ein
nicht durchbrochen ist. Bei diesem Nexus besteht eine sehr ansonsten erforderlicher Bail-in vorrangiger Gläubiger ver-
enge finanzielle Verflechtung von Staaten und Banken, die mieden wurde.21 Auch hier zeigt sich wieder einmal, dass
einen möglichen Teufelskreis impliziert. In einer Krise werden zuvor vereinbarte europäische Regeln im Ernstfall aus nati-
private Banken beispielsweise aufgrund einer zu geringen Ei- onalen politökonomischen Beweggründen gebrochen oder
genkapitalausstattung mit staatlichen Geldern gerettet, wenn zumindest extrem strapaziert werden.
46,6%
Abbildung 9:
50 (106,3 Mrd. €) Notleidende Kredite
im Euroraum
Notleidende Kredite in Prozent
40
des Kreditportfolios.
Quelle: EBA, Risk Dashboard,
30 Data as of Q3 2017.
16,7%
20 (33,0 Mrd. €)
11,8%
(196,0 Mrd. €)
10 4,8%
3,2%
2,1% (111,8 Mrd. €)
(137,8 Mrd. €)
(54,4 Mrd. €)
0
Deutschland Frankreich Spanien Italien Portugal Griechenland
20 Vgl. Gehringer (2018).
21 Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2017).
12Mehr Transfer als Stabilität? Grundlegende Prinzipien einer stabilen Wirtschafts- und Währungsunion
3 Grundlegende Prinzipien einer stabilen Wirtschafts- und Währungsunion
Eine stabilitätsorientierte Europapolitik sollte sich an beste- rufen sowie eine Lohn-Preis-Spirale mit destabilisierenden
henden europäischen Regeln und grundlegenden marktwirt- Folgen in Gang setzen kann. Insofern ist es für den bestän-
schaftlichen Prinzipien orientieren. Hervorzuheben sind vor digen Erfolg einer Währungsunion entscheidend, dass
allem:
• die Sicherung der Geldwertstabilität oberstes Ziel der Zen-
• das Haftungsprinzip, tralbank ist,
• das Binnenmarktprinzip, • die Unabhängigkeit der Zentralbank von der Politik stets
• das Subsidiaritätsprinzip. gewährleistet wird,
• eine monetäre Staatsfinanzierung durch die Zentralbank
verboten ist.
3.1 Haftungsprinzip
In der europäischen Wirtschafts- und Währungsunion
So wie eine freie Marktwirtschaft nur funktionieren kann, sind zwar formal alle drei Bedingungen klar geregelt. Die Er-
wenn Unternehmer für die Folgen ihrer Handlungen einste- fahrungen der vergangenen Jahre haben jedoch erhebliche
hen, kann eine Währungsunion mit souveränen Staaten dau- Zweifel an einer strikten Einhaltung der Regeln durch die
erhaft nur Bestand haben, wenn Staaten die Verantwortung EZB aufkommen lassen.23 Eine bloße de jure Erfüllung der
für ihre Entscheidungen selbst tragen. Andernfalls führt eine Bedingungen reicht jedoch nicht aus, da für die Wirkung der
Mithaftung der anderen Staaten langfristig zu wenig ver- Regeln die de facto Einhaltung von zentraler Bedeutung ist.
antwortungsbewussten, fiskalisch nicht nachhaltigen und Dadurch würde das Haftungsprinzip gestärkt werden. Eine
gegenüber der Staatengemeinschaft unsolidarischen natio- Verlagerung fiskalischer Probleme auf die Geld- und Wäh-
nalen Politiken. Die Gewährleistung des Haftungsprinzips als rungspolitik der Zentralbank wäre dann nicht mehr möglich
ein konstituierendes Element der sozialen Marktwirtschaft und die Mitgliedstaaten müssten die Folgen ihrer Politik ei-
sorgt somit für verantwortungsvolle Entscheidungen in den genverantwortlich tragen.
Mitgliedstaaten.22 Abwälzungsmöglichkeiten einer nationalen Verschul-
Der erforderliche Einklang von Handlung und Haftung dungspolitik sind zum anderen auch dann gegeben, wenn
gilt in besonderem Maße für die Solidität und Stabilität der von der Staatengemeinschaft attestiert wird, dass das
Staatsfinanzen. Die bei Staaten ohnehin bestehende Ver- Fortbestehen der gesamten Währungsunion durch den
schuldungsneigung ist in einer Währungsunion noch stär- Einzelfall in Gefahr sei. Darauffolgende finanzielle Rettungs-
ker ausgeprägt, da sich die negativen Folgen übermäßiger programme für die betroffenen Staaten (und Banken) neh-
Verschuldung einfacher auf die anderen Mitgliedstaaten ab- men die Steuerzahler der übrigen Mitgliedstaaten in eine
wälzen lassen. Der Druck zu eigenverantwortlichem Handeln erpresserische Solidarhaftung. Insofern ist es entscheidend,
wird hierdurch reduziert. Die Abwälzungsmöglichkeit national dass solche Rettungsmaßnahmen, wenn überhaupt, nur bei
bedingter Kosten und Risiken auf die Gemeinschaft ist zum einem kurzfristigen Liquiditätsproblem des Mitgliedstaates
einen dann gegeben, wenn politischer Druck einiger Mitglied- sowie zeitlich begrenzt und mit Auflagen versehen vergeben
staaten dazu führt, dass die gemeinsame Zentralbank ihre werden. Erfolgt ein Rettungsprogramm hingegen zugunsten
Geld- und Währungspolitik nicht mehr am Durchschnitt der eines Mitgliedstaates, dessen Schuldenlast langfristig nicht
Mitgliedstaaten, sondern an einzelstaatlichen Entwicklungen tragfähig erscheint, läuft die Kreditvergabe auf einen dauer-
orientiert. Im Überschuldungsfall einzelner Staaten führt dies haften Transfer hinaus, das dem Haftungsprinzip entgegen-
zu einer extrem expansiven Politik der Zentralbank, die mit läuft und die Anreize für wirkungsvolle Reformmaßnahmen
ausgeprägten und lang anhaltenden Zinssenkungen, Anlei- senkt. Solche Hilfen verstoßen gegen die Nicht-Beistands-
hekäufen und Währungsabwertungen zwar die fiskalische klausel (Art. 125 AEUV) der EU, die es den europäischen In-
Last der hochverschuldeten Staaten reduziert, für die mit- stitutionen sowie den Mitgliedstaaten verbietet, für Verbind-
tel- und langfristige Preisniveaustabilität der fiskalisch solide lichkeiten eines anderen Mitgliedstaates zu haften. Dies soll
handelnden Mitgliedstaaten aber kontraproduktiv wirkt und den Staaten einen Anreiz zu verantwortungsvoller Finanz-
gefährliche Blasenbildungen an den Finanzmärkten hervor- politik setzen.
22 Zu den konstituierenden Prinzipien einer Marktwirtschaft siehe Eucken (1952).
23 Vgl. Kronberger Kreis (2016).
13Grundlegende Prinzipien einer stabilen Wirtschafts- und Währungsunion Mehr Transfer als Stabilität?
Hilfsmaßnahmen im Rahmen eines ESM-Programms lungsstärkendes Argument für die potentiell mithaftenden
sehen deshalb vor, dass die Kredithilfen nur als Übergangsfi- Mitgliedstaaten und zum anderen als effektive Möglichkeit für
nanzierung gewährt und grundsätzlich nur an langfristig sol- den überschuldeten Staat, über eine Abwertung der eigenen
vente Staaten vergeben werden dürfen – und dies auch nur Währung die preisliche Wettbewerbsfähigkeit zu stärken und
dann, sofern das Eurosystem als Ganzes gefährdet ist. Ins- die Folgen der Krise kurzfristig abzumildern.25
besondere die Erfahrungen in der Griechenlandkrise haben Im besten Fall würde durch die genannten Maßnahmen
jedoch gezeigt, dass von den selbst auferlegten ESM-Kondi- und weitere Maßnahmen zur Stärkung des Haftungsprinzips
tionen abgewichen und die Nicht-Beistandsklausel unterlau- eine markt- und wählerdisziplinierende Wirkung einsetzen,
fen wird.24 So hatte der griechische Staat bei der Gewährung die eine selbst verantwortete extreme Verschuldung von
des dritten Hilfsprogramms im Sommer 2015 Staaten ausschließt und eigenverantwortliches Handeln in
den Vordergrund rückt.
• schon seit fünf Jahren an diversen finanziellen Rettungs-
maßnahmen teilgenommen,
3.2 Binnenmarktprinzip
• bereits einen Schuldenschnitt im Frühjahr 2012 ohne blei-
bende Wirkung erhalten,
• seine Kreditzahlungen an den Internationalen Währungs- Gemäß der Theorie optimaler Währungsräume ist es für die
fonds (IWF) nicht mehr leisten können, Effizienz einer Währungsunion entscheidend, dass zur Ab-
• vom IWF attestiert bekommen, dass seine Schuldentrag- federung makroökonomischer Schocks voll integrierte Fak-
fähigkeit nicht mehr gegeben ist, tormärkte vorhanden sind.26 Aufgrund des Wegfalls der na-
• in seiner Schuldenstruktur keine Anzeichen auf mögliche tionalen Geldpolitik sowie des Wechselkurses als ein schnell
Ansteckungseffekte für die Eurozone. reagierender Anpassungsmechanismus sollte sichergestellt
sein, dass sich notwendige Anpassungen über andere Markt-
Vor diesem Hintergrund sollte für eine Stärkung des Haf- mechanismen vollziehen können. Eine flexible Lohn- und
tungsprinzips eine staatliche Insolvenzordnung in die Wirt- Preisbildung sowie eine freie grenzüberschreitende Arbeits-
schaftsordnung des Eurosystems integriert werden. Eine für und Kapitalmobilität sind hierbei maßgeblich.
alle Seiten vorab verlässliche Regelung würde einerseits den Für die Theorie der Endogenität optimaler Währungs-
Regierungen und Wählern in den Schuldnerstaaten signali- räume ist es zudem entscheidend, dass ein höherer Grad der
sieren, dass eine verschwenderische Politik langfristig zu er- Konjunktursymmetrie über eine verstärkte Verflechtung der
heblichen nationalen Einschnitten führen kann. Andererseits handelbaren Gütermärkte erreicht wird.27 Dem europäischen
würde es den Gläubigern verdeutlichen, dass auch sie eigen- Binnenmarkt mit seinen vier Grundfreiheiten – freier Verkehr
verantwortlich die Ausfallrisiken in ihrer Investitionsentschei- von Waren, Dienstleistungen, Personen und Kapital – kommt
dung berücksichtigen müssen. Gleichzeitig sollten Staatsan- dabei eine besondere Bedeutung zu. Ein freier Handel und
leihen von den Regularien her als grundsätzlich risikobehaftet eine unbeschränkte Mobilität der Produktionsfaktoren si-
eingeschätzt werden und zur Folge haben, dass sie mit risi- chern die wohlfahrtsfördernden Effekte der internationalen
koadäquatem Eigenkapital unterlegt werden müssen. In letz- Arbeitsteilung und Spezialisierung auf komparative Vorteile.
ter Konsequenz sollte auch ein Austritt aus der Währungs- Eine effiziente Wettbewerbsordnung sollte zudem gewähr-
union für den stets unsolidarisch handelnden Mitgliedstaat leisten, dass freiheitliche Märkte vor Marktmacht geschützt
als umsetzbare Option bestehen – zum einen als verhand- werden.
24 Vgl. König (2016a).
25 Vgl. König (2016b).
26 Vgl. Mundell (1961), McKinnon (1963).
27 Vgl. Frankel und Rose (1997).
14Mehr Transfer als Stabilität? Grundlegende Prinzipien einer stabilen Wirtschafts- und Währungsunion
Gleichwohl lassen sich vom Binnenmarktprinzip keine Gemäß der ökonomischen Theorie des Fiskalföde-
Notwendigkeit von umfangreichen Harmonisierungen und ralismus sollte eine dezentrale Bereitstellung öffentlicher
Vereinheitlichungen von Politikbereichen ableiten. Dies käme Leistungen angestrebt werden, wenn die politischen Prä-
einer Pervertierung des Binnenmarktprinzips gleich, wie ferenzen zwischen den Mitgliedstaaten stark voneinander
der ehemalige EU-Binnenmarktkommissar Frits Bolkestein abweichen.29 Unterschiedliche Präferenzen lassen sich
mahnt.28 Die Praxis sieht jedoch anders aus. Statt den Ab- schließlich nicht politisch homogenisieren. So kann die wirt-
bau von Handelshemmnissen weiter voranzutreiben, werden schaftliche, politische und kulturelle Vielfalt der Regionen
missbräuchlich im Namen des Binnenmarktes durch immer besser berücksichtigt und das staatliche Handeln an den
stärkere Regulierungen und Mindeststandards erneut nicht- lokalen Präferenzen adäquat ausgerichtet werden. Zugleich
tarifäre Handelshemmnisse errichtet. Dies gefährdet vor allem gewährleisten dezentrale Entscheidungen – bei Abwesenheit
den ökonomischen Aufholprozess der wirtschaftlich schwä- regionaler externer Effekte (regionaler Spillover) und Ska-
cheren Mitgliedstaaten, da die meisten Regulierungsschritte lenerträge –, dass Nutznießer, Zahler und politische Entschei-
den preislichen Standortvorteil dieser Staaten einschränken der (bzw. Wähler) der staatlichen Leistung übereinstimmen
und als protektionistische Maßnahmen zum Vorteil der wohl- und eine Leistungsgerechte Finanzierung stattfindet (Prinzip
habenden Länder interpretiert werden können (vgl. Entsen- der fiskalischen Äquivalenz). Bürgernähe und demokratische
derichtlinie). Europäische Harmonisierungsbestrebungen, Kontrolle werden gestärkt und Moral-Hazard-Probleme ge-
wie sie derzeit bei der Körperschaftsteuer angestrebt wer- mindert. Zudem geht von einem dezentralen Ansatz ein Sys-
den, beeinträchtigen aber auch den Standortwettbewerb und temwettbewerb aus, bei dem ein gegenseitiges voneinander
die nationalen Handlungsmöglichkeiten wirtschaftlich starker Lernen gefördert wird. Beispielhaft für eine sinnvolle dezen-
Staaten wie Deutschland. trale Bereitstellung in der EU sind die Arbeits- und Sozialpoli-
Insofern wäre es von zentraler Bedeutung, den euro- tik sowie die Fiskalpolitik, aber auch die seit Jahrzehnten auf
päischen Binnenmarkt als Fundament der europäischen europäischer Ebene praktizierte Agrarpolitik.
Integration wieder stärker in den Fokus der europäischen Wenn hingegen grenzüberschreitende externe Effekte
Integrationsdebatte zu stellen und von übereilten Regulie- auftreten oder Kostenreduktionen durch Skaleneffekte reali-
rungsschritten abzusehen. sierbar sind, sollte die Bereitstellung öffentlicher Leistungen
auf zentraler bzw. supranationaler Ebene erfolgen. Durch
Kooperation sollten grenzüberschreitende externe Effekte
3.3 Subsidiaritätsprinzip
entsprechend internalisiert werden, sodass der Verursacher
die Kosten der Externalität in der Produktion berücksichtigen
Bei der Verlagerung von politischen Kompetenzen auf die muss. Dies kann beispielsweise in der Klimapolitik ange-
europäische Ebene sollte das Prinzip der Subsidiarität hand- bracht sein. Soweit öffentliche Leistungen ohne Rivalisierung
lungsleitend sein, wie es in Art. 5 des EU-Vertrages als Grund- im Konsum genutzt werden können, lassen sich grenzüber-
prinzip verankert ist. Demnach darf die EU in den Bereichen, schreitende Kostenreduktionen durch Skaleneffekte erzielen.
die nicht in ihre ausschließliche Zuständigkeit fallen, nur dann Dies ist beispielsweise in der Verteidigungspolitik der Fall. Da
tätig werden, sofern und soweit die Ziele der in Betracht die Vorteilhaftigkeit eines gemeinsamen Binnenmarktes auch
gezogenen Maßnahmen weder auf nationaler noch auf re- von den grenzüberschreitenden Freiheitsgraden der Märkte
gionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden abhängt, ist eine den freien Wettbewerb schützende Binnen-
können und auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind. marktpolitik auf zentraler Ebene anzusiedeln.
28 Vgl. Bolkestein und Gerken (2007).
29 Vgl. Oates (1972).
15Grundlegende Prinzipien einer stabilen Wirtschafts- und Währungsunion Mehr Transfer als Stabilität?
Abbildung 10:
Grenzüberschreitende Externalitäten, Wann sich Koordination
Skaleneffekte in Europa lohnt
Koordination erstrebenswert Koordination bedingt erstrebenswert
Quelle: Eigene Darstellung in An-
lehnung an Alesina et al. (2005),
Wettbewerbspolitik, Sachverständigenrat (2016) und
Handelspolitik, Regional- und Strukturpolitik, Berthold (2017).
Klimapolitik, Verteidigungs- Währungspolitik
und Sicherheitspolitik
Heterogene Präferenzen,
Systemwettbewerb
Arbeitsmarktpolitik,
übrige Politikbereiche Sozialpolitik,
wie Agrarpolitik Transferpolitik
Koordination überflüssig Koordination wenig erstrebenswert
Abbildung 10 gibt einen Überblick darüber, welche Po- durch die Europäische Kommission zu erkennen. Aufschluss-
litikbereiche eher auf europäischer Ebene anzusiedeln sind reich ist hierbei im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren das
und welche Bereiche besser in der Kompetenz der Mitglied- Verhältnis von Richtlinien zu Verordnungen. Richtlinien bedür-
staaten verbleiben sollten. Innerhalb der einzelnen Bereiche fen der Umsetzung in nationales Recht und beinhalten folg-
muss jedoch stets differenziert werden, da beispielsweise lich einen gewissen Umsetzungsspielraum für die nationalen
weder lokale Gewaltakte noch regionale Umwelteffekte eine Parlamente, während Verordnungen für die Nationalstaaten
internationale Koordinierung oder gar Bereitstellung notwen- unmittelbar gelten und somit für die Kommission, die das
digerweise erforderlich machen. Die im EU-Vertrag formu- Initiativrecht besitzt, wirkmächtiger sind. Während vor zwei
lierte Absicht, eine „immer engere Union der Völker Europas“ Jahrzehnten Richtlinien das Gesetzgebungsverfahren domi-
herbeizuführen, sollte daher nicht dahingehend ausgelegt nierten, ist seit dem Jahr 2010 ein Trend zu wesentlich mehr
werden, im Zweifel immer mehr Kompetenzen auf die euro- Verordnungen in Relation zu den Richtlinien zu erkennen. Der
päische Ebene zu verlagern. Verordnungsanteil ist seit dem Jahr 2000 von etwa 30 Prozent
Es ist allerdings eine Tendenz zur Kompetenzaneignung auf inzwischen über 80 Prozent gestiegen (vgl. Abbildung 11).
Abbildung 11:
100 Anteil der Verordnungen
90 und Richtlinien im
80
ordentlichen Gesetz-
gebungsverfahren
70
(in Prozent)
60
Quellen: Centrum für Europä-
50 ische Politik (2017), Europäische
40 Kommission.
30
20
10
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Verordnungsanteil Richtlinienanteil
16Mehr Transfer als Stabilität? Grundlegende Prinzipien einer stabilen Wirtschafts- und Währungsunion
Entsprechend kommt der Wahrung des Subsidiaritäts- züglich große Unterschiede auftreten. Während Schweden
prinzips eine zentrale Bedeutung zu. Den nationalen Parla- in den vergangenen acht Jahren rund 140 Mal Subsidiari-
menten steht diesbezüglich das Mittel der sogenannten Sub- tätsrügen ausgesprochen hat, kommt Deutschland lediglich
sidiaritätsrüge zu. Die Subsidiaritätsrüge räumt den nationalen auf rund 20 Fälle. Davon wurden die meisten Rügen jedoch
Parlamenten (in Deutschland jeweils eine Stimme für Bundes- vom Bundesrat ausgesprochen. Eine Untersuchung der
tag und Bundesrat) zwar kein rechtsverbindliches Veto gegen Bundestagsverwaltung kommt zu dem Schluss, dass der
einen Gesetzgebungsvorschlag der EU ein, jedoch bewirkt Bundestag nur zurückhaltend von der Möglichkeit der Sub-
beispielsweise eine von der Mehrheit aller mitgliedstaatlichen sidiaritätsrüge Gebrauch macht. Bei 441 Legislativvorschlä-
Parlamente ausgesprochene Subsidiaritätsrüge (sog. „oran- gen im Untersuchungszeitraum gab der Bundestag lediglich
ge Karte“), dass der Entwurf vom Unionsgesetzgeber (Rat drei Subsidiaritätsrügen ab, obwohl es in 157 Fällen Hinwei-
und Europäisches Parlament) nochmals untersucht werden se auf eine potentielle Verletzung des Subsidiaritätsprinzips
muss und gegebenenfalls verworfen wird. Für eine Subsidiari- gegeben hat.30
tätsrüge ist den nationalen Parlamenten jedoch nur eine Frist Um das Subsidiaritätsprinzip besser zu wahren, sollte
von acht Wochen ab dem Zeitpunkt der Übermittlung des einerseits das Bewusstsein der nationalen Parlamente für die
Gesetzgebungsvorschlags eingeräumt. Rügemöglichkeit geschärft werden. Andererseits könnte die
Abbildung 12 verdeutlicht, dass die nationalen Par- Etablierung eines Subsidiaritätsgerichts bestehend aus rotie-
lamente von Subsidiaritätsrügen nur relativ geringen Ge- renden nationalen Verfassungsrichtern helfen, dem Subsidia-
brauch machen und zwischen den Mitgliedstaaten diesbe- ritätsprinzip wieder mehr Geltung zu verschaffen.31
Abbildung 12:
Subsidiaritätsrügen nationaler Parlamente, 2010–2017
Quellen: Centrum für Europäische Politik (2017), Europäische Kommission.
140
120
100
80
60
40
20
0
Kr n
n
Le d
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Po d
l
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Bu
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Sl
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Gr
-D
30 Vgl. Deutscher Bundestag (2017).
31 Vgl. Sinn (2016).
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