ORDNUNGSRAHMEN FÜR DIE DIGITALISIERTE WIRTSCHAFT - DIE CORONA-KRISE FÜHRT ZU EINEM DIGITALISIERUNGSSCHUB IN DEUTSCHLAND. DIE ORDNUNGSPOLITIK IST ...
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IM FOKUS WIRTSCHAFTSPOLITIK
ORDNUNGSRAHMEN
FÜR DIE
DIGITALISIERTE
WIRTSCHAFT
DIE CORONA-KRISE FÜHRT ZU EINEM DIGITALISIERUNGSSCHUB
IN DEUTSCHLAND. DIE ORDNUNGSPOLITIK IST
GEFORDERT: WELCHE RAHMENBEDINGUNGEN SOLLEN GELTEN?
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D
ie Digitalisierung wirft bezüglich der Regeln
der Sozialen Marktwirtschaft – als Grund-
lage der deutschen Wirtschaftspolitik – neue
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Fragen auf. Die zentrale Idee der Sozialen Markt- Gleichzeitig kann es auf einigen Märkten techno-
wirtschaft besteht darin, die Freiheit der Wirtschaft logiebedingt auch zu einer starken Zunahme von
und einen funktionierenden Wettbewerb zu schüt- Marktmacht kommen, die die Funktionsfähigkeit
zen und gleichzeitig für soziale Absicherung zu sor- des Wettbewerbs dort gefährdet – diese Gefahr
gen, so dass alle am Wohlstand teilhaben können. thematisierte Eucken bereits für die analoge Welt
Basis sind die sogenannten Grundsätze der Ord- (Abbildung 1, Seite 16).
nungspolitik, die auf den Ökonomen Walter Eucken Viele digitale Geschäftsmodelle weisen soge- IN KÜRZE
und die Freiburger Schule zurückgehen. Was bedeu- nannte Skaleneffekte auf. Diese ergeben sich da-
ten diese Grundsätze für eine digitalisierte Wirt- durch, dass Fixkosten typischerweise hoch sind Skalen- und
Netzwerkeffekte
schaft? Im Folgenden werden fünf zentrale wirt- (zum Beispiel Server- und Programmierungskosten)
können zur
schaftspolitische Bereiche untersucht, bei denen aus und oft nur von einzelnen, finanzkräftigen Firmen
Monopolbildung
ordnungspolitischer Sicht Handlungsbedarf besteht. aufgebracht werden können. Gleichzeitig sind die beitragen.
variablen Kosten (die zum Beispiel durch Suchan-
1. FREIEN MARKTZUGANG UND FAIREN fragen entstehen) meist jedoch gering, so dass
WETTBEWERB SICHERSTELLEN Stückkosten mit wachsendem Geschäftsumfang
sinken. Zudem profitieren zum Beispiel Nutzerin-
Die Digitalisierung führt zu einer Ausweitung des nen und Nutzer von sozialen Netzwerken davon,
Angebots an Produkten und Dienstleistungen und dass der Nutzerkreis der Plattform insgesamt groß
damit zu einer Intensivierung des Wettbewerbs, von ist und weiterhin wächst; es entstehen sogenannte
der Verbraucherinnen und Verbraucher durch nied- Netzwerkeffekte. Als Folge bilden sich natürliche
rigere Preise und eine höhere Produktqualität pro- Monopole und Unternehmen können zu „Super-
fitieren können. star-Firmen“ aufsteigen, welche enorme finanzielle
Ressourcen erwirtschaften und oftmals mehrere
Marktsegmente dominieren. Schließlich können
P2B-Konstellationen (Platform to Business)WIRTSCHAFTSPOLITIK IM FOKUS
ABBILDUNG 1: PLATTFORMMÄRKTE SIND DURCH MARKTKONZENTRATION GEPRÄGT
© Copyright 2020 Dr. Holger Schmidt, Hamidreza Hosseini, Netzoekonom.de, TU Darmstadt, Ecodynamics.io, Plattform-Index.com
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IN KÜRZE zu einer Abhängigkeit insbesondere kleinerer und
mittlerer Unternehmen von den Superstars führen,
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Zugang zu gro - wodurch sich deren Marktmacht auch auf Nach-
ßen und hoch -
barmärkte ausdehnt. eine Firma jedoch Marktsegmente dominiert, be-
wertigen Daten -
Daten sind dabei ein zentrales Element vieler steht die Gefahr einer sich abschwächenden Inves-
sätzen ist ein
zentraler Wett - digitaler Geschäftsmodelle. Der Zugang zu großen titions- und Innovationsdynamik. Das kann wie-
bewerbsfaktor. und hochwertigen Datensätzen fördert Innovation derum negative Effekte auf die Produktivitäts- und
und Qualität von Produkten und Diensten. Gleich- Beschäftigungsentwicklung sowie die Einkom-
zeitig kann die exklusive Nutzung von Datenbe- mensverteilung einer Volkswirtschaft haben. Letzt-
ständen durch einzelne Unternehmen marktbe- lich schlägt sich geringer oder fehlender Wettbe-
herrschende Stellungen schaffen. Wettbewerber, die werb damit in einem entsprechend geringeren
noch keine Daten sammeln konnten, können sich gesamtwirtschaftlichen Wachstum nieder.
dann nur schwer am Markt etablieren. Deshalb gilt es, faire Wettbewerbsbedingun -
gen sicherzustellen und Markteintrittsbarrieren zu
FEHLENDER WETTBEWERB reduzieren. Missbrauch von Marktmacht muss früh
und konsequent verhindert werden. Auf europäi-
F Ü H RT L A N G F R I ST IG Z U scher Ebene dient insbesondere die Vertiefung des
G E R I N G E R E M WAC H ST U M. digitalen Binnenmarkts dem Abbau von Marktein-
trittsbarrieren durch eine Vereinheitlichung der
Aus makroökonomischer Sicht bieten Monopol- Regulierung.
renten und die damit verbundenen Gewinnerwar- Generell sollte der Ordnungsrahmen fortwäh-
tungen zwar zunächst Anreize für Innovationen rend daraufhin überprüft werden, ob bestehende
und Produktivitätssteigerungen, insbesondere in Regulierungen abgebaut werden können. Wo je-
der Gründungsphase von Unternehmen. Sobald doch aufgrund von Netzwerkeffekten Monopoli-
sierungstendenzen entstehen, sollte der Gesetz-
geber mit geeigneten Ansätzen entgegenwirken.
Dazu gehört in einer digitalen Welt zum Beispiel,IM FOKUS WIRTSCHAFTSPOLITIK
WORTMELDUNG
den Zugang zu essenziellen Daten für Wettbewer-
ber sicherzustellen. Auch sollte es Nutzerinnen und WIE ZEITGEMÄSS
Nutzern ermöglicht werden, eigene Daten an an-
dere Anbieter übertragen zu können (sogenannte IST DIE ORDNUNGS -
POLITIK?
Datenportabilität).
2. MARKTVERSAGEN KORRIGIEREN UND
RESSOURCENEFFIZIENZ STEIGERN
DIE PARAMETER DES WIRTSCHAFTENS ÄNDERN SICH.
Die Digitalisierung kann auf der einen Seite helfen, DOCH BESTIMMTE GRUNDSÄTZE BLEIBEN GÜLTIG.
die Funktionalität von Märkten zu verbessern, zum
Beispiel, wenn Informationen für Marktteilnehmer (Digitale) Ordnungspolitik? Viele halten das Konzept der Ordnungs-
leichter verfügbar sind und dadurch Unsicherheiten politik für überkommen, typisch deutsch und aus der Zeit gefallen.
verringert werden. Auf der anderen Seite kann die Walter Euckens Grundsätze der Wirtschaftspolitik – also insbeson-
Digitalisierung aber auch über positive und nega- dere offene Märkte, Privateigentum, Vertragsfreiheit, Haftung und
tive Externalitäten zu Marktversagen führen und die Konstanz der Wirtschaftspolitik – helfen dennoch seit über
staatliche Interventionen notwendig machen. 70 Jahren bei der Kursbestimmung der Wirtschaftspolitik in der
Bei Externalitäten entsteht der Gesellschaft Sozialen Marktwirtschaft. Die Frage liegt jedoch nahe, wieviel
ein Nutzen (positive Externalitäten) bzw. ein Scha- Orientierung diese Grundsätze für das digitale Zeitalter noch bie-
den (negative Externalitäten), der jeweils in den ten können. Zweifellos verändern sich die Parameter des Wirt-
Preisen der sie auslösenden Güter und Dienstleis- schaftens. Digitale Geschäftsmodelle machen nicht an nationalen
tungen nicht vollständig abgebildet wird; es kommt Grenzen halt. Die Rolle von Preissystemen verändert sich, wenn
zu einer Unter- bzw. Überproduktion dieser Güter Leistungen vermeintlich kostenlos angeboten werden und Preise
und Dienstleistungen. ihre Informationsfunktion einbüßen. Doch bei aller Veränderung
und Transformation: Funktionierender Wettbewerb mit offenen,
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D E N AU S B AU D E R DIG I - bestreitbaren Märkten und klare Regeln zu Verantwortung und
Haftung bleiben zweifellos Grundpfeiler der Wirtschaftspolitik.
TA L E N I N F R A S T R U K T U R Konstanz und Verlässlichkeit in der Wirtschaftspolitik dürften
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WEITER FÖRDERN. zudem gerade in Zeiten schnellen Wandels wichtiger denn je sein.
Der Ausbau von leistungsfähigen Breitbandan- Auch im digitalen Zeitalter ist Wirtschaftspolitik damit vor allem
schlüssen bewirkt beispielsweise einen positiven für einen funktionierenden Ordnungsrahmen verantwortlich.
externen Effekt in zahlreichen anderen Branchen. Möglich, dass sich digitale Ordnungspolitik dort, wo die Dynamik
Leistungsfähige Breitbandanschlüsse sind Grund- aus sich heraus schon hoch ist, stärker auch auf das richten muss,
lage für die Nutzung digitaler Dienste und neuer was Eucken regulierende Prinzipien nannte. Wo macht drohendes
Geschäftsmodelle, fördern damit Innovation und Kippen digitaler Märkte proaktiveres Handeln nötig, etwa zur Ein-
Wachstum und können so auch einen Beitrag zur dämmung von Marktmacht großer Plattformen oder zur Korrektur
ökonomischen Nachhaltigkeit leisten. Sie können externer Effekte? Wo ist der Ordnungsrahmen zu grob gestrickt,
eine bessere soziale Teilhabe durch digital verfüg- um die Vielfältigkeit der digitalen Ökonomie zu berücksichtigen,
bare Bildungsinhalte oder eine höhere Beschäfti- und braucht deshalb eine stärkere Fokussierung? Wo braucht er
gungsquote und damit verbunden eine höhere schlicht ein Update? Hieran arbeiten wir tagtäglich.
wirtschaftliche Aktivität ermöglichen. Zusätzlich
können sie zur Kostensenkung etwa im Gesund-
heitssystem beitragen.
Negative Externalitäten können sich hinge-
gen etwa durch einen hohen Energieverbrauch der DR. PHILIPP STEINBERG
Server ergeben, während sich die resultierenden Abteilungsleiter Wirtschafts-
Schadstoffemissionen in den Preisen der digitalen politik und Ressortkoordinator
Güter und Dienstleistungen nicht widerspiegeln. Nachhaltigkeit im Bundes-
Ein anderes Beispiel ist der Online-Handel, welcher ministerium für Wirtschaft
zu einem Aussterben analoger Geschäftsmodelle und Energie.
und infolgedessen zu einer Verödung der Innen-
städte führen kann.WIRTSCHAFTSPOLITIK IM FOKUS
einer effizienteren Nutzung von Ressourcen führen,
sollten begünstigt werden. Negative Externalitäten
sollten dagegen, wo möglich, bepreist werden.
3. DATENSOUVERÄNITÄT UND HAFTUNG
Daneben kann die Digitalisierung zu einer effizi- GEWÄHRLEISTEN
enteren Ressourcennutzung beitragen. Beispiels-
weise können im Verarbeitenden Gewerbe durch Daten sind Schlüsselressourcen für digitale Ge- IN KÜRZE
den Einsatz von Algorithmen und Künstlicher schäftsmodelle (Abbildung 2). Einmal erhoben,
Intelligenz Lagerzeiten optimiert, Stillstand in der können Daten zu sehr geringen zusätzlichen Kosten Nutzungsrechte
sollten auch
Produktion verringert und Produktionsvolumina (sogenannten Grenzkosten) immer wieder genutzt
bei Daten klar
erhöht werden. Auch können Arbeitssuchende werden. Klar geregelte Nutzungsrechte bei Res- geregelt sein.
leichter passende Stellen finden (verbessertes sourcen sind eine wesentliche Voraussetzung für
„Matching“). „Smart Meter“ können den Energie- ein funktionierendes, dezentrales Wirtschaftssys-
verbrauch senken und zur ökologischen Nachhal- tem und stärken maßgeblich die wettbewerbliche
tigkeit beitragen. Marktordnung, die Konsumentensouveränität und
Aber auch Ansätze zur effizienteren Ressour- eine effiziente Ressourcenallokation. Gleichzeitig
cennutzung können sich ambivalent auswirken. verpflichtet das Haftungsprinzip dazu, Verantwor-
Plattformen zur Buchung und Vermietung von tung für das eigene unternehmerische Handeln zu
Unterkünften für touristische Zwecke können zum übernehmen. Eucken postulierte den noch heute
Beispiel das Problem ohnehin knappen Wohn - passenden Grundsatz: „Wer den Nutzen hat, muss
raums in Städten weiter verstärken, da Wohnun- auch den Schaden tragen.“ Das gilt auch für die
gen in höherem Maße nicht mehr langfristig ver- Ressource Daten.
mietet werden. Bestehen jedoch Überkapazitäten
beim Wohnraum, beispielsweise in ländlichen Ge-
bieten, können Sharing-Plattformen eine Chance
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bieten, diese Überkapazitäten zum Beispiel für Tou-
rismus zu nutzen.
Eine öffentliche Bereitstellung von Gütern
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oder ihre Subventionierung können dazu beitragen,
die Diskrepanz zwischen privaten und sozialen Nut-
zen und Kosten zu reduzieren. Technologien, die zu
DIE DIGITALISIERUNG
KANN ZU EINER-
EFFIZIENTEREN
RESSOURCENNUTZUNG
B E I T R AG E N .IM FOKUS WIRTSCHAFTSPOLITIK
ABBILDUNG 2: UMSATZ MIT BIG DATA IST IN DEUTSCHLAND STARK GEWACHSEN
Quelle: bitkom
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Eucken formulierte auch das Prinzip der Vertrags-
freiheit. Auf die Digitalisierung übertragen bedeu-
tet das, dass es keinen „Lock-in-Effekt“ (die Kosten
für Kundinnen und Kunden, einen Anbieter zu Im Kern geht es hier aus ordnungspolitischer Sicht
wechseln, sind zu hoch) geben darf und es auch darum, auch im digitalen Zeitalter die individuel-
auf Datenmärkten ausreichenden Wettbewerb ge- le Freiheit zu wahren. Datensouveränität bedeutet
ben muss, zum Beispiel durch die Portabilität von in diesem Zusammenhang, dass die Nutzer (Konsu-
Daten. Gleichzeitig müssen Investitionsanreize menten und Unternehmen) von Plattformen und
insbesondere für Start-ups gewährleistet sein. anderen datengetriebenen Geschäftsmodellen
selbstbestimmt über die Verwendung ihrer Daten
DAT E N S O U V E R Ä N I TÄT: verfügen können. Ziel ist es, Regelungen zu ent-
wickeln, die dem freiheitlichen Handeln und der
SELBSTBESTIMMT Selbstbestimmung der Wirtschaftsakteure gerecht
ÜBER DIE VERWENDUNG werden. Es müssen faire und gleiche Wettbewerbs-
bedingungen auf der Grundlage offener Systeme
P E R S Ö N L IC H E R gelten: Datenauswertung und algorithmenbasierte
DAT E N V E R F Ü G E N. Analysen müssen diskriminierungsfrei, transparent
und nachvollziehbar erfolgen. Dabei darf der regu-
latorische Rahmen Innovationen nicht hemmen,
sondern muss Rechtsunsicherheit minimieren (zum
Beispiel hinsichtlich des Zugangs und der Nutzung
von Daten).4. TRANSFORMATION AUF DEM ARBEITS -
MARKT BEGLEITEN, BESTEUERUNG
UND SOZIALEN SCHUTZ ZEITGEMÄSS
WEITERENTWICKELN
Infolge der Digitalisierung findet ein Strukturwan-
del auf dem Arbeitsmarkt statt. Bestimmte Tätig-
keiten werden im Zuge der technischen Entwick-
lungen zunehmend durch Automatisierung, Ro- DI E W I RT S C H A F T S -
botik und Künstliche Intelligenz ergänzt und er-
setzt. Dadurch kann es in bestimmten Berufsfeldern P O L I T I K M U S S AU F
zu einer Veränderung der Tätigkeitsprofile oder N E U E T E C H N O LO G I E N
sogar zu einem Rückgang der Arbeitsnachfrage mit
der Folge eines (vorübergehenden) Anstiegs der
UND ANBIETER
Arbeitslosigkeit kommen. Dem gegenüber stehen R E AG I E R E N .
mögliche Produktivitätssteigerungen und positive
Beschäftigungseffekte infolge der Entwicklung neu-
er Geschäftsmodelle sowie die Verfügbarkeit neuer
und gegebenenfalls günstigerer Waren und Dienst-
leistungen für Verbraucherinnen und Verbraucher. Gleichzeitig gehen mit der Digitalisierung neue
Herausforderungen für die Besteuerung einher.
Hier stellt sich beispielsweise nicht nur die Frage
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N E U E H E R AU S F O R D E R U N - nach dem Ort der digitalen Wertschöpfung, son -
G E N AU F D E M A R B E I T S - dern auch nach der Aufteilung besteuerbarer Ge-
winne zwischen verschiedenen Staaten, in denen
MARKT UND BEI
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digitale Plattformen tätig sind. Wie auch im Zuge
DER BESTEUERUNG der Globalisierung muss das Thema Steuervermei-
dung durch multinationale Unternehmen adäquat
Auf dem Arbeitsmarkt gilt es deshalb, Potenziale adressiert werden – im besten Fall nach interna-
des Transformationsprozesses zu fördern und nach- tional abgestimmten Prinzipien.
teilige Auswirkungen abzumildern. Das Bildungs- Digitale Geschäftsmodelle müssen angemes-
system muss auf die sich ändernden Tätigkeits- sen besteuert werden, um eine adäquate Beteili-
profile reagieren und insbesondere lebenslanges gung der digitalen Wirtschaft an der Finanzierung
Lernen ermöglichen. der öffentlichen Haushalte und damit verbunden
an den sozialen Sicherungssystemen zu gewähr-
leisten. Durch den digitalen Strukturwandel be-
dingte sinkende Steuereinnahmen und Sozial-
versicherungsbeiträge könnten andernfalls desta-
bilisierend wirken.
5. WIRTSCHAFTSPOLITIK DATEN- UND
EVIDENZBASIERT WEITERENTWICKELN
Die Wirtschaftspolitik muss auf neue Technolo-
gien, Geschäftsmodelle und Anbieter reagieren. Ein
verlässlicher Ordnungsrahmen, der ausreichend
Flexibilität bietet, ist zentral für eine erfolgreicheImplementierung und Erprobung neuer, digital IN KÜRZE
basierter Geschäftsmodelle und Innovationen,
etwa in Form von Reallaboren. Reallabore erlauben Die Initiative
Reallabore wurde
es, digitale Zukunftstechnologien oder Geschäfts-
in den Schlag-
modelle (zum Beispiel autonomes Fahren) im rea-
lichtern der
len Umfeld kontrolliert zu erproben, obwohl sie Wirtschaftspolitik
im allgemeinen Recht noch an Grenzen stoßen. bereits im Januar
Dazu nutzen sie rechtliche Ausnahmemöglichkei- 2019 ausführlich
ten und ermöglichen so gleichzeitig regulatori- vorgestellt.
sches Lernen.
Gleichzeitig sollte die Wirtschaftspolitik eine
strategische Langfristperspektive einnehmen, die
verschiedene Zukunftsszenarien beleuchtet, um
nicht nur flexibel auf disruptive Veränderungen
zu reagieren, sondern auch gleichzeitig den Digi-
talisierungsprozess aktiv begleiten zu können.
Langfristig wirkende Investitionsentscheidungen
brauchen einen stabilen und verlässlichen Ord -
nungsrahmen, der Vertrauen schafft.
DI E G R U N D L AG E N D E R
W I RT S C H A F T S O R D N U N G
HABEN WEITERHIN
B E S TA N D.
Dieses Spannungsfeld zwischen verlässlichen und MEHR ZUM THEMA
gleichzeitig dynamischen Rahmenbedingungen
lässt sich nicht vollständig auflösen. Es gilt daher, Der Artikel basiert auf einem Konzeptpapier, welches
Teil der Umsetzungsstrategie der Bundesregierung
einen flexiblen Ordnungsrahmen zu schaffen, der
„Digitalisierung gestalten“ ist und zum Umset-
einerseits die nötige Anpassungsfähigkeit und Fle- zungsschritt „Gestaltung einer digitalen Ordnungs-
xibilität mit sich bringt und andererseits mögliche politik“ beiträgt.
Risiken in angemessener Weise berücksichtigt.
Das gesamte Papier finden Sie unter:
FAZIT www.bmwi.de/wirtschaftspolitische-leitlinien
KONTAKT
Die Analyse fünf zentraler wirtschaftspolitischer
PROJEKTGRUPPE DIGITALE WIRTSCHAFTSPOLITIK
Handlungsfelder vor dem Hintergrund der Digi-
talisierung zeigt, dass die ordnungspolitischen DR. ANNA AUF DEM BRINKE
Grundlagen der Sozialen Marktwirtschaft Bestand Referat: Grundsatzfragen der Wirtschaftspolitik ,
haben und auch eine Orientierung für eine Wirt-
schaftspolitik im digitalen Zeitalter liefern. DR. DIRK NEUMANN
Referat: Wirtschaftspolitische Analyse
DR. CHRISTIAN WITTNEBEN
Referat: Beobachtung, Analyse und Projektion der
gesamtwirtschaftlichen Entwicklung
schlaglichter@bmwi.bund.deSie können auch lesen
