Post-2022 GAP in den Trilog-Verhandlungen: Überlegungen und Ausblick für die GAP-Strategiepläne - Martin Häusling
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photo: iStock.com / abadonian POLICY ANALYSIS im Auftrag von Martin Häusling, MdEP Post-2022 GAP in den Trilog-Verhandlungen: Überlegungen und Ausblick für die GAP-Strategiepläne
JANUARY 2021 Autoren Matteo Metta (Politische Analyse, Koordination ARC2020) Sebastian Lakner (Professor für Agrarökonomie an der Universität Rostock, Deutschland) Editor Louise Kelleher (Kommunikationsbeauftragte, ARC2020) Peer Review Hannes Lorenzen (Präsident, ARC2020) Liste der Abkürzungen ÄA Änderungsanträge AECM Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen AKIS System für Wissen und Innovation in der Landwirtschaft ANC Gebiete mit naturbedingten Benachteiligungen GAP Gemeinsame Agrarpolitik GMO Gemeinsame Organisation der Agrarmärkte GD AGRI Generaldirektion Landwirtschaft und ländliche Entwicklung EP Europaparlament ELER Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums ÖVF Ökologische Vorrangfläche FAS Landwirtschaftliche Beratungsdienste GLÖZ Gute landwirtschaftliche und ökologische Bedingungen GHG Treibhausgas GNB Brutto-Stickstoffbilanz InVeKoS Integriertes Verwaltungs- und Kontrollsystem KOM EU-Kommission MS Mitgliedstaaten PMEF Leistungs-, Überwachungs- und Bewertungsrahmen RDP Programm zur Entwicklung des ländlichen Raums GAB Grundanforderungen an die Betriebsführung SWOT Stärken, Schwächen, Chancen, Bedrohungen UAA Landwirtschaftlich genutzte Fläche THG Treibhausgas
Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis EINFÜHRUNG 4 DIE VON DEN MITGESETZGEBERN ANGENOMMENEN POSITIONEN IN BEZUG AUF DEN EUROPÄISCHEN GREEN DEAL 6 Prinzip „Kein Backsliding“ 8 CAP grüne Architektur 9 Betriebliche Nachhaltigkeitsinstrument für Nährstoffe 10 Vor-Ort-Kontrollen 11 Rahmen für Leistungsüberwachung und -bewertung 12 Datenerfassung 14 Position der Landwirte in der Lebensmittelversorgungskette 14 Zusätzliche Änderungen zum ursprünglichen Vorschlag der Kommission von 2018 16 Zusammenfassung: Ist die GAP-Reform fit für den europäischen Green Deal? 19 REFORMSZENARIEN FÜR EINE GAP NACH 2022 20 Szenario A: Annahme einer qualitativ verbesserten GAP Gesetzgebung als Ergebnis der interinstitutionellen Verhandlungen 21 Szenario B: Rücknahme des ursprünglichen GAP Reform -Vorschlags der Kommission 23 Szenario C: Ambitionierte nationale GAP-Strategiepläne entlang verschiedener institutioneller Entscheidungsschritte 25 Szenario D: Annahme bewährter Praktiken bei der Gestaltung und Umsetzung der GAP-Strategiepläne durch das GAP-Netzwerk und die EU-Forschungsprogramme 26 NATIONALE GAP-STRATEGIEPLÄNE: VOM GLAUBEN ZUM HANDELN? 29 Mehr Dezentralisierung oder Zentralisierung im neuen Liefermodell der GAP-Strategiepläne? 29 Eco-Schemes in nationalen GAP-Strategieplänen 31 Bedarfsermittlung: Wie wird der Bedarf priorisiert? 32 Neue GAP-Strategiepläne: eine Chance für mehr Transparenz und Einbeziehung von Stakeholdern? 33 FALLBEISPIEL: DEUTSCHLAND 34 Ökologische Herausforderungen für den Agrarsektor in Deutschland 34 Überblick über die GAP 2014-2020 in Deutschland 34 Aussichten für die GAP nach 2022 in Deutschland 35 Konditionalität 35 Eco-Schemes 36 Herausforderungen für die Gestaltung von Eco-Schemes im föderalen System 37 Ein Punktesystem zur Belohnung von Umweltleistungen in der GAP-Säule I 38 Unterstützung für den ökologischen Landbau 39 Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (AUKM) 40 SCHLUSSFOLGERUNGEN UND EMPFEHLUNGEN 44 REFERENZEN 46 www.arc2020.eu 3
Einführung
Einführung
Mit ihrem ersten Vorschlag, der im Juni 2018 veröf- In den kommenden Monaten des Jahres 2021 wer-
fentlicht wurde, hat die Europäische Kommission ein den die Mitgliedstaaten die Trilog-Verhandlungen
Reformpaket für die zukünftige Gemeinsame Agrar- auf EU-Ebene weiter verfolgen und gleichzeitig auf
politik vorgestellt. Diese Reform umfasst drei neue die nächsten Vorbereitungsphasen hinarbeiten, ein-
Verordnungen, die Regeln festlegen für 1) die Stra- schließlich der Bedarfsermittlung, der Ausarbeitung
tegiepläne der GAP, 2) die Finanzierung, Verwaltung von Interventionsstrategien und der Einrichtung von
und Überwachung der GAP und 3) die gemeinsame Vereinbarungen für das neue Umsetzungsmodell
Marktorganisation für landwirtschaftliche Erzeugnisse. (delivery model). In den Jahren 2021 und 2022 muss
noch viel vorbereitet werden, bevor die endgültige
Im Mai 2020 veröffentlichte die Kommission folgen- Einreichung, Genehmigung und das Inkrafttreten der
de Strategien: “Farm to Fork ”- und Biodiversitäts- 27 nationalen GAP-Strategiepläne, wahrscheinlich
Strategien als Teil der europäischen Green-Deal-Zie- nicht vor Januar 2023, erfolgen kann.
le für die Europäische Union (EU) und ihre Bürger.
Diese Strategien legen wichtige Ziele fest, um die Angesichts dieses Zeitrahmens und des breiteren
Nachhaltigkeit der Landwirtschafts- und Lebensmittel- politischen Kontexts wurde diese Studie von Martin
systeme zu verbessern, spezifische Maßnahmen zum Häusling (Mitglied des Europäischen Parlaments,
Klimaschutz und zum Erhalt der biologischen Vielfalt Fraktion die Grünen/EFA) bei dem europäischen
einzuführen, und den Umweltschutz zu verstärken. Think Tank ARC2020 in Auftrag gegeben, um die Po-
Neben verschiedenen regulatorischen und nicht-re- sitionen der Mitgesetzgeber zu analysieren und ver-
gulatorischen Maßnahmen ist die GAP-Reform ein schiedene Reformszenarien für die GAP nach 2022
wichtiger Eckpfeiler bei der Erreichung der Ziele des zu skizzieren und damit eine fundierte Debatte über
Green Deal. die Zukunft der GAP zu unterstützen. Dabei sollen die
folgenden politischen Fragen beantwortet werden:
Im Oktober 2020 beschlossen das Europäische n Was sind die Möglichkeiten und Grenzen der von
Parlament und der Europäische Rat ihre jeweiligen den Gesetzgebern im Oktober 2020 angenomme-
Positionen zu den GAP-Reformvorschlägen der Kom- nen Positionen, insbesondere in Bezug auf die Ein-
mission. Diese Positionen gaben ihnen das Mandat, beziehung der Ziele des Green Deal in die GAP-Re-
die interinstitutionellen Verhandlungen mit der Euro- form?
päischen Kommission zu beginnen. Die sogenannten n Welche politischen Szenarien stehen noch zur Ver-
„Trilog“-Verhandlungen zwischen den Mitgesetzge- fügung, um die GAP Reform an den europäischen
bern werden voraussichtlich im Laufe des Jahres 2021 Green Deal anzupassen, eingeschlossen der mög-
fortgesetzt. lichen Rücknahme des Kommissionsvorschlags von
2018 und der Vorbereitung eines neuen Gesetzge-
Auf nationaler Ebene haben die Mitgliedstaaten im bungsvorschlags?
Jahr 2020 Fortschritte gemacht, aber ihre GAP-Stra- n Was kann von den nationalen GAP-Strategie Plänen
tegiepläne noch nicht abschließend ausgearbei- in Bezug auf die europäischen Green-Deal-Ziele
tet. Viele Mitgliedstaaten haben die Entwürfe ihrer erwartet werden, wenn man die ersten vorläufigen
SWOT-Analysen rund um das System für Wissen und Schritte der Mitgliedsstaaten im Jahr 2020 betrach-
Innovation in der Landwirtschaft (AKIS), die neun GAP- tet?
Hauptziele, und das GAP-Querschnittsziel zur Verein-
fachung veröffentlicht. Diese Studie basiert auf dem Screening, der Durch-
sicht und dem Quervergleich von politischen Doku-
4 www.arc2020.eu
Einführung
menten, gesetzlichen Grundlagen, wissenschaftlichen nierter zu gestalten. Am Ende des Kapitels, wird auch
und Bewertungsstudien. die Rolle der zukünftigen GAP-Netzwerke auf europäi-
scher und nationaler Ebene untersucht.
Kapitel 2 präsentiert eine umfassende Analyse der
von den Mitgesetzgebern eingenommenen Positio- Kapitel 4 gibt einen Überblick über die Erfahrungen
nen zur GAP-Gesetzgebung in Bezug auf den Euro- der Mitgliedstaaten bei der Vorbereitung der natio-
päischen Green Deal. Dieses Kapitel zeigt, dass die nalen GAP-Strategiepläne 2020. In diesem Kapitel
Mitgesetzgeber oft von den von der Kommission im werden Überlegungen darüber angestellt, wie aus-
Mai 2020 skizzierten Bedingungen weit entfernt sind gewählte Länder wie Italien, Frankreich und Irland auf
oder die GAP-Reform nur unzureichend an die Ziele das neue Umsetzungsmodell, dezentralisierte Verwal-
des Europäischen Green Deals angepasst haben. tungskapazitäten, Eco-Schemes, Bedarfsermittlung
und ein höheres Maß an Transparenz und die Beteili-
In Kapitel 3 werden vier politische Szenarien zur Re- gung der Interessengruppen hingearbeitet haben.
form der GAP nach 2022 skizziert und diskutiert. Das
vielversprechendste Szenario scheint das Erreichen In Kapitel 5 wird eine spezifische Fallstudie für
einer ambitionierteren Einigung während der inter- Deutschland angestellt. Die Fallstudie zeigt kritische
institutionellen Verhandlungen zu sein, obgleich dies Beobachtungen und Empfehlungen für die neue grü-
eine wesentliche Verbesserung des politischen An- ne Architektur und die Unterstützung des ökologi-
satzes und der Zusammenarbeit zwischen den Mitge- schen Landbaus auf.
setzgebern und der Kommission voraussetzen würde.
Ein weiteres Szenario, das hier diskutiert wird, ist die Schließlich werden in Kapitel 6 einige Schlussfolge-
Rücknahme des ursprünglichen Vorschlags der Kom- rungen und Empfehlungen vorgestellt. Dieses Kapi-
mission aus dem Jahr 2018. Dies wäre weiterhin eine tel fasst den Stand der Dinge und die verschiedenen
rechtlich mögliche und sinnvolle Alternative, die die politischen Szenarien für die GAP-Reform zusammen
Kommission wählen könnte, um dann ein neues und und macht Empfehlungen zur Bewältigung der vielen
ehrgeiziges Paket von Gesetzesvorschlägen vorzule- Herausforderungen bei der Gestaltung und Umset-
gen. Das dritte Szenario untersucht die Möglichkeiten, zung ehrgeiziger GAP-Strategiepläne.
die nationalen Strategiepläne in der Entwurfs-, Geneh-
migungs- und Überprüfungsphase deutlich ambitio-
www.arc2020.eu 5
Die von den Mitgesetzgebern angenommenen Positionen in Bezug auf den Europäischen Green Deal
Die von den Mitgesetzgebern angenommenen Positionen
in Bezug auf den Europäischen Green Deal
Im Jahr 2020 kündigte die Kommission zwei wichti- umweltbelastenden Wirtschaftsbereiche sowie die
ge Strategien an, um das europäische Green-Deal- mächtige Lobby der Lebensmittelindustrie, die von
Ziel für die Zukunft der Landwirtschaft, der Lebens- einem zunehmend zentralisierten, kapitalintensi-
mittelkette und des Umweltschutzes zu erreichen: ven, globalen Lebensmittelsystem profitieren und
die „Farm to Fork“-Strategie und die Biodiversitäts- denen eine Abwärtsspirale bei Preisentwicklung
strategie. In dem Bestreben, die Natur zu schützen und Standards zugute kommen.
und einen fairen Übergang zu einem nachhaltigeren n Der Ansatz enthält einen schwachen Mechanismus
Ernährungssystem entlang der gesamten Lebensmit- für eine Rechenschaftspflicht zur Messung der Ziel-
telkette zu beschleunigen - von der Produktion über erreichung (z. B. Mangel an harmonisierten Defini-
die Verarbeitung, den Vertrieb und den Verbrauch bis tionen, veraltete Baseline Vorgaben und Probleme
hin zur Vermeidung von Lebensmittelabfällen - legen bei der Datenverfügbarkeit und -erfassung).
diese Strategien eine Reihe von regulatorischen und n Er enthält unzureichende Zielvorgaben zur Steige-
nicht-regulatorischen Initiativen fest, darunter die Re- rung der ökologischen Produktion. Es ist lediglich
form der GAP nach 2022 (am Ende einer zweijährigen ein Ziel für die Erhöhung des EU-Anteils an ökolo-
Übergangszeit, die die aktuellen Programmierungsre- gisch bewirtschafteter Fläche enthalten, während
geln für 2014-2020 bis 2022 verlängert). Ziele für den Anteil der ökologischen Aquakultur-
produktion oder die Anpassung der Tierzahlen an
Angekündigt als „Mann-auf-dem-Mond-Moment“, die Fläche in der Farm to Fork-Strategie fehlen.
bot der europäische Green Deal die Chance, viele Außerdem fehlt die Angabe von Mitteln und eine
Nachhaltigkeitsprobleme mit einem neuen Ernäh- Strategie, um diese Ziele durch die GAP-Reform zu
rungssystem-Ansatz anzugehen. Er enthielt jedoch erreichen (z. B.Bio-Aktionsplan).
auch erhebliche Schwächen, von denen die folgen- n Es fehlen ernsthafte Verpflichtungen zur Bekämp-
den besonders relevant sind: fung des nicht nachhaltigen internationalen Han-
n Es ist ein schwacher Deal, wenn es um die Verbes- dels, angefangen mit der Reform der Gemeinsamen
serung des Ordnungsrahmens geht, wie z. B. die Marktorganisation (und ihrer Import-/Exportlizenzen
Vorlage eines neuen Legislativvorschlags für die mit Drittländern) über eine wirksame Sorgfaltsprü-
GAP-Reform oder die Sicherstellung ihrer recht- fung und Folgenabschätzung von Partnerschafts-
lichen und politischen Ausrichtung an den Strate- abkommen mit Drittländern bis hin zur Gestaltung
gien. Mehr Aufmerksamkeit wurde bisher den An- und Überwachung von Maßnahmen im Rahmen der
reizen gewidmet, die das „Business as usual“ und GAP-Strategiepläne, wie zum Beispiel transnationa-
die Gewinner des aktuell bestehenden Systems ler Zusammenschlüsse von Erzeugerorganisatio-
begünstigen (z. B. die Ausweitung des EU-Emis- nen oder Tierschutzstandards.
sionshandelssystems auf die Landwirtschaft oder n Geringe Beachtung wird demGovernance Aspek-
die Kennzeichnung von Nährwerten. Diese Aspek- ten geschenkt, insbesondere in Bezug auf die Rolle
te des Green Deals unterstützen, das so genannte und die Kapazitäten regionaler und lokaler Behör-
„Health-Washing“ und verschaffen Supermärkten, den, Wirtschaftsunternehmen, Kooperationen zwi-
Discountern und verpackten Lebensmitteln einen schen Landwirten und Verbrauchern sowie Organi-
erheblichen Vorteil). sationen der Zivilgesellschaft, die vor Ort für einen
n Der Ansatz zeigt wenig Ambition bei der Festle- gerechten ökologischen Wandel eintreten.
gung von Zielen sowie Vorgaben, insbesondere
bei Maßnahmen gegen die Interessen der größten
6 www.arc2020.eu
Die von den Mitgesetzgebern angenommenen Positionen in Bezug auf den Europäischen Green Deal
Nach einigem Zögern, ob eine „Erneuerungs-“ oder die EU-Mitgesetzgeber auf, bestimmte Bedingungen
eine „Überlebens“-Strategie verfolgt werden sollte, einzuhalten, die sich hauptsächlich auf die Verord-
kam die Kommission schließlich zu dem Schluss, nung über die GAP-Strategiepläne beziehen. Diese
dass der ursprüngliche GAP-Vorschlag von 2018 Bedingungen wurden in einem im Mai 2020 veröf-
weitergeführt und die Ambitionen des Europäischen fentlichten Arbeitspapier der Kommissionsdienststel-
Green Deal nachträglich integriert werden sollten. len umrissen und beinhalten Verbesserungen an den
Der „GAP-Reformvorschlag ist mit dem Green Deal beiden anderen legislativen GAP-Verordnungen, näm-
und den damit verbundenen Strategien vereinbar“, so lich der horizontalen Verordnung und vor allem der
das Fazit einer von der Kommission im Mai 2020 ver- Verordnung über die gemeinsame Marktorganisation
öffentlichten Analyse über die Vereinbarkeit zwischen (GMO). Spezifische Empfehlungen zur Verbesserung
der GAP und dem Europäischen Green Deal. dieser beiden Rechtstexte wurden jedoch weitge-
hend ignoriert, obwohl sie einen starken Einfluss auf
Um jedoch „die post-2020 GAP mit den Zielen des viele Marktmechanismen haben, die die Produktion,
Green Deal kompatibel zu machen, sind größere den Handel und die Überwachung von Vorhaben in
Änderungen an den Verordnungsentwürfen für die der Forst- und Agrarwirtschaft auf mehreren Gover-
künftige GAP vom Juni 2018 erforderlich“, so das nance-Ebenen (z.B. Unternehmensführung), von re-
Fazit der politischen Analyse einer kürzlich vom AG- gional bis global, regeln.
RI-Ausschuss des Europäischen Parlaments in Auftrag
gegebenen Studie (Guyomard et al., 2020). Um den GAP-Rechtsvorschlag 2018 an den Green
Deal anzupassen, empfahl die Kommission den Mit-
Um die GAP-Reform mit dem Europäischen Green gesetzgebern:
Deal kompatibel zu machen, forderte die Kommission
a) Einhaltung des b) Erweiterung c) Aufrecht erhalten d) min. 30% Mittel e) Verbesserte f) Maßnahmen um die
'no backsliding' des Systems der der verpflichtenden zuweisung für Anforderungen Position der
Prinzip Konditionalität Vorgaben zu Umweltmaß an die Daten Landwirte in der
Eco-Schemes im nahmen über die II. erfassung Lebensmittelkette zu
GAP Strategie Plan Säule stärken
der verpflichtenden
Neben der Einführung dieser Aspekte in den ur- forderte die Mitgesetzgeber auf, den Rechtstext durch
sprünglichen Vorschlag von 2018 verlangte die Kom- die Einführung folgender Maßnahmen zu ändern:
mission zusätzliche rechtliche Verbesserungen und
g) Minimum Mittelzuweisung für h) zusätzliche Indikatoren bezüglich der i) Einbeziehen von Tierschutz und
Eco-schemes Praktiken, die unter den Eco-Schemes der Gesetzgebung zu
angeboten werden können Antibiotikareduktion in die GAP
Punkt i) zum Tierschutz und zu Antibiotikareduktion gen GAP-Strategiepläne diese Elemente angemessen
wurde eingeführt, um sicherzustellen, dass die künfti- berücksichtigen, ausgehend von den Entwürfen der
Veröffentlichung der
www.arc2020.eu spezifischen Listen von 7
Die von den Mitgesetzgebern angenommenen Positionen in Bezug auf den Europäischen Green Deal
SWOT-Analysen und der Bedarfsermittlung, die der gerechterer, grünerer und für den ländlichen Raum
Europäischen Kommission im Jahr 2020 von den Mit- geeigneter GAP-Strategiepläne untergraben würden.
gliedstaaten informell vorgelegt wurden.
Die folgenden Tabellen enthalten eine zusammen-
Darüber hinaus empfahl die Europäische Kommis- fassende Analyse, ob und wie die von den Mitgesetz-
sion, eine Reihe von horizontalen Maßnahmen ein- gebern angenommenen Positionen die von der Kom-
zurichten, die darauf abzielen, die Transparenz wäh- mission im Mai 2020 skizzierten Bedingungen für die
rend des gesamten Genehmigungsprozesses für Anpassung der GAP an den Europäischen Green Deal
die GAP-Strategiepläne zu erhöhen, namentlich der erfüllt haben oder wo sie davon abgewichen sind.
öffentliche Zugang zu Dokumenten und Kriterien zur
Bewertung und Genehmigung der GAP-Strategieplä- Prinzip „Kein Backsliding“
ne. Der erste Schritt bestand darin, die Empfehlungen
der Kommission in den „strukturierten Dialog“ mit den Tabelle 1 zeigt die Positionen der Mitgesetzgeber in
Mitgliedstaaten einzubauen. Bezug auf den Grundsatz „no Backsliding principle“
„keine Rückschritte“ (Artikel 92). Dieser Artikel bietet
Im Oktober 2020 einigten sich das Europäische Par- einen wichtigen Hebel, um in den zukünftigen GAP-
lament und der Rat auf ihre jeweiligen Positionen Strategie Plänen ein höheres Maß an Klima- und
und erhielten damit ein Mandat für die Trilog-Ver- Umwelt-Ambitionen im Vergleich zur aktuellen GAP
handlungen. In einem im November 2020 veröffent- sicherzustellen; nicht nur in Bezug auf das zugewie-
lichten Fact Sheet zeigte die Kommission auf, dass sene Budget, sondern auch auf die Gestaltung der
verschiedene Aspekte dieser Positionen den Zielen Interventionsstrategie, die Vollständigkeit des Über-
des Europäischen Green Deals widersprechen oder wachungssystems etc.
die Bemühungen um die Entwicklung und Umsetzung
Tabelle 1: Von den EU-Mitgesetzgebern angenommene Positionen zum „no backsliding“-Prinzip
Bedingung, die von der
Rat der Europäischen
Kommission im Mai 2020 Europäisches Parlament
Agrarminister
festgelegt wurde
a. Einhalten des Prinzips „no Beibehalten. Artikel 92 der GAP- Beibehalten. Artikel 92 des GAP-
Backsliding/Kein Rückschritt“. Strategieplan Verordnung wurde Strategieplan wurde beibehalten,
unverändert beibehalten jedoch über Absatz 1 inhaltlich
eingeengt. Statt auf die Betrachtung
des Gesamt-“Beitrags“ zu den GAP-
Strategie Plänen bezieht sich der
Grundsatz nun auf einen einfachen
Vergleich zwischen dem vorherigen
und zukünftig geplanten „Anteil des
zugewiesenen Budgets“ für Klima,
Umwelt und Tierschutz.
Die in Artikel 92 des GAP-Strategieplans enthaltene der Tatsache, dass das Parlament die Umwelt- und
Bestimmung wurde von beiden Mitgesetzgebern bei- Klima Ausgaben der Säule II verwässert hat, indem es
behalten. Das Parlament hat jedoch eine Änderung zu Zahlungen für benachteiligte Gebiete einbezog und
Absatz 1 angenommen, die den Anwendungsbereich die Präzisionslandwirtschaft unter den Praktiken der
des Prinzips auf einen einfachen Haushaltsvergleich Eco-Schemes aufführt.
reduziert. Dies kann problematisch sein, angesichts
8 www.arc2020.eu
Die von den Mitgesetzgebern angenommenen Positionen in Bezug auf den Europäischen Green Deal
Unabhängig davon, welche Einigung bei den Trilog- um den Grad der Ambition zu bewerten (SWOT, Kondi-
Verhandlungen zu Artikel 92 gefunden wird, wird die tionalität, Governance-System, etc.). Daher wird vorge-
Wirksamkeit des „no backsliding“-Prinzips letztlich schlagen, dass die interinstitutionellen Verhandlungs-
davon abhängen, wie das Prinzip in der Genehmi- führer auf eine Stärkung dieses Prinzips hinarbeiten
gungsphase, aber auch bei den laufenden Leistungs- und dabei über einen einfachen Haushaltsvergleich
überprüfungen, der Halbzeitbewertung und den hinausgehen. Gleichzeitig kann die Kommission im
Änderungen der GAP-Strategiepläne praktisch res- Vorfeld Screening-Instrumente und Leitfäden veröf-
pektiert und umgesetzt wird. In jedem Fall ist es ein fentlichen, um spezifische Kriterien im Zusammen-
wichtiges Prinzip, das es einzuhalten gilt. Auf der Basis hang mit Artikel 92 zu erfüllen. Schließlich sollte die
von „no backsliding“ kann die Kommission während Einhaltung dieses Prinzips nicht nur während der Ge-
des strukturierten Dialogs mit den Mitgliedstaaten zu nehmigungsphase, sondern auch während der Um-
den GAP-Strategie-Plänen Änderungen verlangen setzung und der Halbzeitüberprüfung der GAP-Stra-
und die Durchsetzung von Empfehlungen vorantrei- tegiepläne überwacht werden.
ben. In ähnlicher Weise kann dieses Prinzip von allen
dritten Parteien genutzt werden, um Maßnahmen zu CAP grüne Architektur
fordern und Streitbeilegungen zu erleichtern.
Tabelle 2 enthält eine Analyse der Positionen der Mit-
Um eine sinnvolle Rolle in einem transparenten, sys- gesetzgeber zu den verschiedenen Bedingungen für
tematischen und fairen Ansatz zu spielen, muss die- die Angleichung der grünen Architektur der GAP an
ses Prinzip von der Kommission genutzt werden, um den europäischen Green Deal, und zwar in Bezug auf
die 27 GAP-Strategiepläne anhand eines breiteren, drei Elemente: die Konditionalität (Cross Compliance
allgemein gültigen Kriterienkatalogs zu bewerten + Greening), die Eco-Schemes und die AUKM (Agrar-
und zu genehmigen. Es müssen sowohl quantitative umwelt- und Klimamaßnahmen) in der 2. Säule.
als auch qualitative Kriterien berücksichtigt werden,
www.arc2020.eu 9
Die von den Mitgesetzgebern angenommenen Positionen in Bezug auf den Europäischen Green Deal
Tabelle 2: Verabschiedete Positionen der EU-Mitgesetzgeber zur Grünen Architektur der GAP
Von der Kommission im Mai Rat der Europäischen
Europäisches Parlament
2020 festgelegte Bedingungen Agrarminister
b. Verbesserung des abgeschwächt abgeschwächt
Konditionalität
c. Beibehaltung der Beibehalten, aber abgeschwächt Beibehalten, aber der
obligatorischen Bereitstellung mit der Möglichkeit einer Anwendungsbereich wurde
von Eco-Schemes in den GAP- zweijährigen Lernphase (2023- erweitert, um den Tierschutz
Strategieplänen 2024) für Eco-schemes. Dadurch und die Einkommenswirksamkeit
kann das Budget der Eco-Schemes für Betriebe zu unterstützen.
bei geringer Inanspruchnahme auf Ebenso kann das Budget für Eco-
die direkten Einkommenszahlungen Schemes im Falle einer geringen
der Säule I übertragen werden. Inanspruchnahme auf die direkten
Einkommenszahlungen der Säule I
übertragen werden.
d. Mittelbindung von mindestens Beibehalten, aber abgeschwächt Beibehalten, aber abgeschwächt
30% für Umweltausgaben in durch Einbeziehung von Zahlungen durch die Einbeziehung von
Säule II für Gebiete mit naturbedingten Zahlungen für Gebiete mit
Benachteiligungen. naturbedingten Benachteiligungen
bis zu einem Maximum von 40%.
In Bezug auf das System der Konditionalität boten Chance ist. Wenn die Behörden ein kostenloses und
Guyomard et al., (2020) eine detaillierte Analyse der einfaches Werkzeug zur Verwaltung der landwirt-
Positionen der Mitgesetzgeber (Tabelle 5.4, Seite 94). schaftlichen Ressourcenströme bereitstellen wollten,
Insgesamt zeigt die Analyse von Guyomard et al., dass um Daten und Informationen auf Betriebsebene zu
die Positionen der Mitgesetzgeber zur Konditionalität: sammeln und sie mit dem Integrierten Verwaltungs-
n den Geltungsbereich reduzierten: z. B. Änderung von und Kontrollsystem (InVeKoS) zu verknüpfen, war die
„Schutz“ in „Erhaltung“ in GLÖZ 2 zu Moorflächen. Verwendung des Betriebsnachhaltigkeitsinstruments
n den Zielbereich einschränkten: z. B. die Änderung für Nährstoffe ein guter Schritt nach vorn. Darüber
von „landwirtschaftlichen“ Land in „Ackerland“ in hinaus schreibt die Position des Parlaments vor, dass
GLÖZ 9 auf Landschaftselemente. dieses Tool von Landwirten nur im Rahmen landwirt-
n die Konditionalität schwächten, wie den GLÖZ 10, schaftlicher Beratung genutzt werden muss. (FAS).
der das Pflügen von Dauergrünland verbietet, und Durch die Streichung des GLÖZ 5 und die Verlage-
den GLÖZ 5 zur Verwendung des betrieblichen rung des Betriebsnachhaltigkeitsinstruments für Nähr-
Nachhaltigkeitsinstruments für Nährstoffe. stoffe unter den Schirm der landwirtschaftlichen Bera-
tungsdienste (Artikel 13) wird der Anteil der Landwirte,
„Betriebliches die dieses Instrument verwenden müssen, verringert.
Nachhaltigkeitsinstrument für
Nährstoffe“ ( = Nährstoffbilanzen) Daten auf Betriebsebene werden heutzutage zuneh-
mend von großen privaten Unternehmen erfasst, und
Zum GLÖZ 5 zeigt diese Studie auf, dass die Heraus- verwertet, die von kommerziellen Interessen geleitet
nahme des betrieblichen Nachhaltigkeitsinstruments werden. Gleichzeitig setzen sich die öffentlichen Be-
für Nährstoffe aus der Konditionalität eine verpasste hörden weiterhin für die Bereitstellung unabhängiger
10 www.arc2020.euDie von den Mitgesetzgebern angenommenen Positionen in Bezug auf den Europäischen Green Deal
landwirtschaftlicher Beratungsdienste ein. Um dies zu Umverteilungszahlungen und struktureller Anpas-
erreichen, müssen die politischen Entscheidungsträ- sungen verdienen, wird in diesem Änderungsantrag
ger die notwendigen Voraussetzungen vor Ort schaf- davon ausgegangen, dass die landwirtschaftliche
fen. Das Betriebsnachhaltigkeitsinstrument für Nähr- Praxis der Kleinbetriebe oder ihre geringe Größe
stoffe war auch für die Verwaltungsbehörden nützlich, alle und jegliche Ausnahmen rechtfertigen. Eine
als Mittel zur Überwachung des Fortschritts in Rich- solche Annahme sollte jedoch berücksichtigen, dass
tung der Ziele, die aufgrund fehlender aktueller EU- die kleinbäuerliche Landwirtschaft von intensiven bis
Statistiken (z. B. Dünger- oder Pestizideinsatz) schwer hin zu extensiven Praktiken reichen kann. Zweitens
zu bewerten sind. haben die neuesten technologischen Entwicklungen
viele Möglichkeiten eröffnet, den „Verwaltungsauf-
Vor-Ort-Kontrollen wand“ sowohl bei den Antrags- als auch bei den Prü-
fungsverfahren zu verringern.
Was das Kontrollsystem für die Konditionalität an-
belangt, so hat das Parlament Änderungsantrag 174 Das Horizont 2020-Projekt „New IACS Vision in Ac-
zu Artikel 70 Absatz 1a und Änderungsantrag 291 zu tion“ (NIVA) sowie viele Zahlstellen in ganz Europa
Artikel 84 Absatz 3a der horizontalen Verordnung an- haben in Forschung und Entwicklung investiert, um
genommen, wodurch der Anteil der Zahlungsempfän- digitale Lösungen zu entwerfen, die die Kosten und
ger, die jedes Jahr einer Vor-Ort-Kontrolle unterzogen den Aufwand für Verwaltung und Kontrollen reduzie-
werden, von derzeit 1 % auf 5 % erhöht wird. Dem- ren. Die Digitalisierung im Bereich der landwirtschaft-
gegenüber vertritt der Rat die Position, den Anteil der lichen E-Governance kann diese Herausforderungen
Vor-Ort-Kontrollen bei nur 1 % zu belassen, trotz der bewältigen, aber sie kann auch negative Nebeneffek-
verbesserten Möglichkeiten für Vor-Ort-Kontrollen te haben, wie den endgültigen Verlust von Möglich-
durch die neuesten technologischen Entwicklungen keiten zum Peer-Learning (das Lernen von Gleicharti-
im Rahmen der Copernicus-Dienste oder des InVeKoS gen), zur Beratung und zur gemeinsamen Reflexion
(z. B. sehr hochauflösende Satelliten Bildabdeckung). zwischen landwirtschaftlichen Beratern und Landwir-
Wenn ein ausreichendes Maß an Transparenz und ten in Bezug auf erweiterte Konditionalitäten. Stand
Compliance (Konformität) erreicht werden soll, ist es Januar 2021, mangelt es schon unter der aktuellen
wichtig, dass das Parlament sein starkes Verhand- GAP an diesen Möglichkeiten.
lungsmandat hier beibehält.
Der Europäische Rechnungshof sollte die Entwick-
Im Rahmen des sogenannten „vereinfachten Kon- lung dieser Änderung zur Befreiung von Kleinbauern
trollsystems“ schließt die Position des Rates (CSL- überwachen, indem er sich mit den Definitionen und
Position Seite 88) kleine Landwirte von Vor-Ort- Methoden zur Berechnung der „schwerwiegenden
Kontrollen aus, sofern deren Nichteinhaltung keine Folgen“ befasst. Ebenso können die Mitgesetzgeber
„schwerwiegenden Folgen“ haben kann. Dieser
Standpunkt ist sehr umstritten, insbesondere wegen
des Fehlens gemeinsamer Definitionen für „schwer-
wiegende Folgen“ und „kleine Betriebe“, die den Mit-
gliedstaaten überlassen bleiben (z.B. kann der Begriff
„klein“ auf Basis von wirtschaftlichen Dimensionen,
Fläche, Großvieheinheiten oder Jahresarbeitseinhei-
ten definiert werden).
Während Klein- und Subsistenzlandwirte zunehmend
verschwinden und ernsthafte Anerkennung durch
politische Maßnahmen in Form von ergänzenden photo: iStock.com / spooh
www.arc2020.eu 11Die von den Mitgesetzgebern angenommenen Positionen in Bezug auf den Europäischen Green Deal
und die Kommission zusammenarbeiten, um den Ver- ren Weise in den Mitgliedstaaten bieten. Idealerweise
waltungsaufwand zu verringern und Schlupflöcher im sollten diese angenommen und in den Rechtstext auf-
Kontrollsystem zu schließen, die es ermöglichen, dass genommen werden, obwohl sie höchstwahrschein-
GAP-Subventionen an Betriebe jeder Größe gezahlt lich erst später fertiggestellt und in die delegierten
werden können, was möglicherweise gegen nationale Rechtsakte der Kommission aufgenommen werden.
oder europäische Gesetze verstößt.
In der Zwischenzeit haben der Rat und das Europäi-
Rahmen für Leistungsüberwachung und sche Parlament mit ihren Positionen den größeren
-bewertung Rahmen des PMEF untergraben, der den Zeitplan und
die Anforderungen für die Berichterstattung sowie die
Eine starke Verpflichtung der Mitgliedstaaten, eine politischen Mechanismen zur Steuerung der GAP in
rechtzeitige, genaue und effektive Berichterstattung Richtung ihrer EU-weiten Ziele beinhaltet. ARC2020
von Indikatoren zur Überwachung und Bewertung hat eine eingehende Analyse der Position des Euro-
der GAP-Strategiepläne zu gewährleisten, war eine päischen Parlaments zum PMEF erstellt, in der die
weitere Bedingung, um die GAP-Reform mit dem wichtigsten Verbesserungen und Verschlechterungen
Green Deal in Einklang zu bringen. Tabelle 3 unten durch die vom Europäischen Parlament beschlosse-
zeigt eine zusammenfassende Analyse der Positionen nen Änderungen hervorgehoben werden.
der Mitgesetzgeber zu diesem Punkt.
Die von den Mitgesetzgebern angenommenen Posi-
Der ursprüngliche Vorschlag für den Leistungs-, Über- tionen zeigen, dass ihr größtes Anliegen darin be-
wachungs- und Bewertungsrahmen (Performance stand, die Bewertung davon, wie die GAP-Strategie-
Monitoring and Evaluation Framework, PMEF) für die pläne die europäischen Green-Deal-Ziele integrieren,
post-2020 GAP wies bereits zahlreiche Schwachstel- zu verschieben. Anstatt diese Bewertung in die Ex-
len und verbesserungswürdige Bereiche auf. Zwei ante-Bewertung der Mitgliedstaaten (Artikel 125) oder
Jahre nach dem ursprünglichen Vorschlag von 2018 als Kriterium für die Genehmigung der GAP-Strategie-
haben sich die Kommission und die Mitgesetzgeber pläne durch die Kommission (z. B. Artikel 92) aufzu-
immer noch nicht auf wichtige Elemente der Rechen- nehmen, nahmen die Mitgesetzgeber Positionen an,
schaftspflicht geeinigt, wie die endgültigen Indikato- um sie aufzuschieben. Außerdem hat die Kommission
ren Datenblätter für die gemeinsame Ergebniserfas- diese Bewertung als Teil des neuen strukturierten Dia-
sung. Indikatoren Datenblätter sind wichtig, weil sie logs aufgenommen, obgleich es keine Rechtsgrund-
die notwendige Anleitung für die Berechnung von lage gibt, die die Mitgliedstaaten verpflichten würde,
Indikatoren in einer harmonisierten und vergleichba- die Empfehlungen der Kommission anzunehmen.
12 www.arc2020.euDie von den Mitgesetzgebern angenommenen Positionen in Bezug auf den Europäischen Green Deal
Tabelle 3: Angenommene Positionen der EU-Mitgesetzgeber zum Rahmen für die Leistungsüberwachung und
-bewertung
Bedingung, die von der
Rat der Europäischen
Kommission im Mai 2020 Europäisches Parlament
Agrarminister
festgelegt wurde
e. Verbesserung der PMEF generell in vielerlei Hinsicht geschwächt. Siehe folgende Änderungen
Anforderungen an die der Verordnung über die GAP-Strategiepläne:
Datenerfassung
n Änderung von Artikel 3, durch die n Änderungsantrag 662 zu Artikel 115
die Definition von „prognostizierten (Streichung von «jährlich» aus der
Werten“ hinzugefügt wurde, um Leistungsberichterstattung)
zwischen Indikatoren, die einer n Abänderung 673, 674, 675, 676,
zweijährigen Leistungsüberprü- 679 und 680 zu Artikel 121 (Strei-
fung unterliegen (Anhang XII), und chung von „jährlich“ aus Leistungs-
Indikatoren, die einer jährlichen überprüfungen und -berichten)
Überwachung unterliegen (Anhang n Änderungsantrag 685 zu Artikel 122
I), zu unterscheiden (Streichung von «jährlich» bei Über-
n Änderung von Artikel 7 Absatz 1b, prüfungssitzungen)
durch die die Anzahl der für die n Änderungsantrag 688 zu Artikel
Leistungsüberprüfung zu berichten- 122 und Änderungsantrag 689 zu
den Ergebnisindikatoren von denen Artikel 124 (Streichung des Leis-
in Anhang I auf die in Anhang XII tungsbonus zur Belohnung guter
reduziert wird Leistungen in Bezug auf Klima- und
n Änderung von Artikel 121(a), die Umweltziele)
den Mitgliedstaaten mehr Flexibili- n Abänderung 682 zu Artikel 121
tät für Verzögerungen (von jährlich (Forderung nach einem Aktionsplan
auf zweijährig) und Abweichungen „nur, wenn es notwendig ist“, um
von den geplanten Zielen (45% Abweichungen von den Zielen zu
Abweichung im Jahr 2025 und 35% bekämpfen)
Abweichung im Jahr 2027, im Ver- n Änderungsanträge 987 und 1335
gleich zu den von der Kommission zu Artikel 127 (Verschiebung der
vorgeschlagenen einmaligen 25%) Bewertung, wie die GAP-Strategie-
einräumt und den von der Kommis- pläne mit dem Europäischen Green
sion geforderten Aktionsplan zur Deal zusammenpassen)
Steuerung der GAP-Strategiepläne
erstellt.
Unter den verschiedenen Änderungen, die die Wirk- gen. Durch die Schaffung einer schwer fassbaren Lis-
samkeit des neuen PMEF untergraben, hat der Rat te sogenannter „Monitoring“-Indikatoren besteht die
eine neue Definition von „prognostizierten Werten“ Verhandlungsposition des Rates darin, die Leistungs-
in Artikel 3 geschaffen, und zwar mit dem Ziel, die überprüfungen von jährlichen auf zweijährliche zu
Anzahl der Ergebnisindikatoren zu reduzieren, die verschieben (wie auch im Parlament abgestimmt) und
der zweijährigen Leistungsüberprüfungen unterlie- auch die Anzahl der Indikatoren, die den Leistungs-
www.arc2020.eu 13Die von den Mitgesetzgebern angenommenen Positionen in Bezug auf den Europäischen Green Deal
überprüfungen unterliegen, zu reduzieren. Anstelle n Wirkungsindikator 20: Landschaftselemente
der ursprünglich von der Kommission vorgeschlage- n Wirkungsindikator 26: Antibiotika-Einsatz
nen Liste von 38 Indikatoren in Anhang I möchte der n Wirkungsindikator 27: Pestizide
Rat mindestens 12 Indikatoren abdecken, die in An- n Wirkungsindikator 32: Landwirtschaftliche Fläche
hang XII der Verordnung über die GAP-Strategiepläne im ökologischen Landbau
aufgeführt sind.
Eine weitere positive Änderung, die die Festlegung
Das Grundprinzip hinter den Positionen des Rates von Basiswerten und die Stabilität der Indikatoren
und des Parlaments zu den Anforderungen an die sicherstellt, wurde vom Rat durch die Aufnahme von
Datenerhebung steht dem ursprünglichen Vorschlag Kontextindikatoren in Anhang I der GAP-Strategie-
der Kommission entgegen - ebenso den Empfehlun- plan-Verordnung angenommen. Darüber hinaus führ-
gen der EU-Forschung und -Entwicklung im Bereich te der Rat in Artikel 7 die Möglichkeit ein, dass die Mit-
der digitalen Technologien, und der des Europäi- gliedstaaten auf freiwilliger Basis auch „zusätzliche“
schen Rechnungshofs. Anstatt die öffentlichen Ver- GAP-Ergebnisindikatoren melden können. Diese zu-
waltungen in Richtung eines modernisierten GAP- sätzlichen Indikatoren sollen in den nationalen GAP-
Durchführung Modells mit schnelleren, größeren, Strategie Plänen besonders überwacht und bewertet
genaueren und zugänglichen Datenerhebungs- und werden. Diese Änderung könnte die Mitgliedstaaten
Berichterstattung Systemen zu entwickeln, haben die und ihre regionalen Behörden dazu ermutigen, über
EU-Mitgesetzgeber Positionen eingenommen, die die in der Gesetzgebung festgelegte Mindestliste von
den Zeitplan für die Berichterstattung verzögern (d. h. Indikatoren und Berichtsanforderungen hinauszuge-
Übergang zur zweijährigen Berichterstattung anstelle hen.
der jährlichen Berichterstattung, die derzeit für Pro-
gramme zur Entwicklung des ländlichen Raums gilt), Schließlich ist die Position des Parlaments, regio-
die Anzahl der zu berichtenden Ergebnisindikatoren nale Leitindizes einzubeziehen (z. B. von regionalen
wurde drastisch reduziert und die Leitungsmechanis- Behörden, Begleitausschüssen, regionale SWOTs,
men wurden geschwächt (z. B. mehr Flexibilität bei regionale Interventionen), ein Schritt in die richtige
der Vorlage eines Aktionsplans für den Fall, dass ein Richtung, um eine dezentralisierte Verwaltungs- und
Mitgliedstaat von geplanten Meilensteinen und Zielen Rechenschafts Kapazität in regionalisierten Mitglied-
abweicht, und Abschaffung des Leistungsbonus). staaten wie Belgien, Italien, Deutschland, Spanien,
Frankreich und Portugal zu erhalten und zu stärken.
Datenerfassung
Position der Landwirte in der
Im Hinblick auf die Rechenschaftspflicht gibt es posi- Lebensmittelversorgungskette
tive Nachrichten durch die Abänderung 1340 zu Ar-
tikel 129, in der das Europäische Parlament die Mit- Was die Position der Landwirte in der Lebensmittelver-
gliedstaaten auffordert, die Qualität und Häufigkeit sorgungskette betrifft, so waren die Bedingungen für
der Datenerhebung für die wichtigsten Zielindikato- die Angleichung der GAP an den europäischen Green
ren, die für den Europäischen Green Deal relevant Deal minimal oder zumindest nicht klar definiert. Die
sind, zu verbessern: Kommission bat darum, die sektoralen Interventionen
n Wirkungsindikator 10: Treibhausgasemissionen aus beizubehalten; die Mitgesetzgeber haben keine Ab-
der Landwirtschaft sicht geäußert, sie zu entfernen. Da die Forderung der
n Wirkungsindikator 15: Brutto Stickstoffbilanz GNB Kommission unpräzise war, ist es schwierig, die Posi-
auf landwirtschaftlichen Flächen tionen der Mitgesetzgeber im Detail zu analysieren.
n Wirkungsindikator 18: Farmland Vogel Index Tabelle 4 zeigt jedoch interessante Ergebnisse.
n Wirkungsindikator 19: Geschützte Arten und Le-
bensräume
14 www.arc2020.euDie von den Mitgesetzgebern angenommenen Positionen in Bezug auf den Europäischen Green Deal
Tabelle 4: Von den EU-Mitgesetzgebern angenommene Positionen zur besseren Stellung der Landwirte in der
Lebensmittelversorgungskette
Bedingung, die von der
Rat der Europäischen
Kommission im Mai 2020 Europäisches Parlament
Agrarminister
festgelegt wurde
f. Spezifische Bestimmungen Beibehalten, obwohl die Beibehalten. Einige positive
zur Verbesserung der Position Änderungen der Artikel der Änderungen wurden an Artikel
von Landwirten in der GAP-Strategieplan-Verordnung, 41 (a) vorgenommen, der
Lebensmittelversorgungskette die sich auf die sektoralen die Kommission ermächtigt,
Interventionen beziehen, eher Wettbewerbsverzerrungen im
eine größere Flexibilität für die Binnenmarkt zu überwachen,
Mitgliedstaaten angestrebt haben, sowie an Artikel 42 Absatz
als die allgemeinen Bestimmungen 1b zur Unterstützung kurzer
wesentlich zu verbessern. Lebensmittelversorgungsketten,
allerdings nur im Obst- und
Gemüsesektor.
Was die Position der Landwirte in der Lebensmittelver- ziehen sich auf ihren rechtlichen Status, ihre Größe,
sorgungskette betrifft, so ging aus der von der Kom- ihren geografischen Geltungsbereich, ihre Sektoren,
mission im Mai 2020 veröffentlichten Analyse von die Möglichkeit, externe Anteilseigner und Investoren
Verbindungen zwischen GAP-Reform und Green Deal einzubeziehen, Outsourcing usw., wie in dieser Studie
(Seite 18) nicht hervor, welche Art von Maßnahmen der dargelegt (Bijman & Hanisch, 2012).
Mitgesetzgebern konkret erforderlich sind. Es wurden
lediglich einige allgemeine Hinweise auf die Reform der In der EU gibt es mehr als 42.000 Bauern Koope-
Gemeinsamen Marktorganisation und die jüngste Richt- rativen, die auf einer juristischen Person basieren
linie (EU) 2019/633 über unlautere Handelspraktiken (Europäische Kommission, 2019). Mitte 2017 waren
gegeben. Außerdem wurde die Rolle der „Zusammen- nur 8,35 % (n=3.505) davon als Erzeugerorganisatio-
arbeit“ innerhalb von „Erzeugerorganisationen“ und nen oder Vereinigungen von Erzeugerorganisationen
„Vereinigungen von Erzeugerorganisationen“ hervorge- klassifiziert.
hoben, wobei die Auslegung dieser Aussage den einzel-
nen Mitgliedstaaten überlassen blieb. Arcadia International E.E.I.G. (2019) hat eine Studie
veröffentlicht, die zeigt, dass in der aktuellen GAP
Sektorale Interventionen, die eine breitere Palet- verschiedene Rechtsformen von Erzeugerorganisati-
te von landwirtschaftlichen Produkten unterstüt- onen gefördert werden und nur 50 % davon landwirt-
zen, sind ein Novum in der GAP-Strategieplan-Ver- schaftliche Genossenschaften sind, die die von Dunn
ordnung und waren zuvor in der Verordnung (EU) (1988) definierten grundlegenden Genossenschafts-
1308/2013 zur Gemeinsamen Marktorganisation ent- prinzipien erfüllen, nämlich:
halten. Die EU-Mitgesetzgeber erkennen an, dass die 1. Eigentumsverhältnisse: Landwirte und andere Mit-
Umstellung von einer einzigen GMO auf 27 nationale glieder sind Eigentümer der Genossenschaft und
GAP-Strategiepläne von der Kommission sorgfältig ihrer Mittel
überwacht werden muss, da es in den Mitgliedstaa- 2. Kontrolle: Landwirte und andere Mitglieder ver-
ten unterschiedliche Arten von Erzeugerorganisatio- walten und üben (direkt oder indirekt) die Kontrolle
nen gibt, deren unterschiedliche Funktionsweisen zu über die Genossenschaft aus
Marktverzerrungen führen können. Die Hauptunter- 3. Nutzen: Das Nettoeinkommen der Genossenschaft
schiede zwischen den Erzeugerorganisationen be- wird an die Landwirte und andere Mitglieder verteilt.
www.arc2020.eu 15Die von den Mitgesetzgebern angenommenen Positionen in Bezug auf den Europäischen Green Deal
Insbesondere der erste und der dritte Punkt sind we- das Eigentum der Landwirte an der landwirtschaftli-
sentlich, um sicherzustellen, dass Landwirte, die GAP- chen Vermarktung und der Zusammenarbeit wichtige
Unterstützung durch sektorale Interventionen erhalten, Faktoren, die berücksichtigt werden müssen.
die Hauptnutznießer sind und letztendlich ihre langfristi-
ge Position in der Lieferkette verbessern können. Empfehlung: Die schwer fassbaren Kriterien zur An-
erkennung von Erzeugerorganisationen, wie sie in
Daher lautet eine wichtige Frage: Welche Art von R1308/2013 zur GMO festgelegt sind, müssen refor-
Erzeugerorganisation wird die GAP nach 2022 prio- miert werden, um zu verhindern, dass die Finanzmittel
risieren? Mit anderen Worten: Können die GAP-Stra- an große Lebensmittelkonzerne und Rohstoffhändler
tegiepläne diese Unterstützung besser auf jene Arten gehen. Im Sinne der europäischen Green-Deal-Zie-
von Erzeugerorganisationen ausrichten, die die Positi- le könnten auf EU-Ebene mehr Bedingungen hinzu-
on der Landwirte in der Versorgungskette verbessern, gefügt werden, um sicherzustellen, dass Landwirte
insbesondere auf solche, die die umfassendere Rolle sowie nachhaltigere und regionalisierte Lebensmit-
von Lebensmitteln und Landwirtschaft bei der Nach- telhandels-Systeme die letztendlichen Gewinner der
haltigkeit fördern? sektoralen Unterstützung sind. Weitere Fortschritte in
diese Richtung könnten durch andere GAP-Interven-
Die offiziellen EU-Kriterien zur Anerkennung von Er- tionen wie Investitionen, Kooperationen und Unter-
zeugerorganisationen bzw. deren Vereinigungen auf nehmensgründungen erzielt werden, die Gemein-
nationaler und transnationaler Ebene sind in den Arti- schaftsbetriebe und lokale Lebensmittelkooperativen
keln 152 bis 154 der Verordnung (EU) 1308/2013 über unterstützen.
die gemeinsame Marktorganisation festgelegt. Diese
sind von beiden Mitgesetzgebern beibehalten worden. Das Potenzial, diese Reform auf nationaler Ebene
Keines dieser Kriterien stellt jedoch sicher, dass die einzuführen, ist in der Änderung des Rates zu Artikel
GAP-Unterstützung speziell auf Erzeugerorganisationen 60a(2) zu sehen. Mit dieser Änderung würde die neue
ausgerichtet ist, deren Rechtsstatus es Landwirten und GAP den Mitgliedstaaten mehr Flexibilität bei der
anderen Mitgliedern ermöglicht, 1) Eigentümer der Er- Festlegung der Kriterien für die Anerkennung von Er-
zeugerorganisation (und ihres Kapitals, ihrer Infrastruk- zeugerorganisationen bzw. deren Vereinigungen ein-
tur, ihrer kommerziellen Rechte) zu sein oder zumindest räumen. Einerseits gibt dies den Mitgliedstaaten die
3) gleichberechtigt einen Anteil am Nettoeinkommen zu Möglichkeit, die sektoralen Unterstützungen in den
erhalten, neben anderen Vorteilen. nationalen GAP-Strategie Plänen stärker auf eine be-
stimmte Art von Erzeugerorganisationen zuzuschnei-
Stattdessen sind diese Kriterien auf 2) Management- den, wie z. B. landwirtschaftliche Genossenschaften
aspekte von Erzeugerorganisationen beschränkt. oder andere rechtliche Formen der Kooperation, die
Dies ermöglicht potenziell die Unterstützung von Er- eine faire und nachhaltige Lebensmittelversorgungs-
zeugerorganisationen, die - obwohl die Landwirte kette fördern. Auf der anderen Seite kann dies das
Mitglieder sind und in unterschiedlichem Maße Kon- Risiko bergen, den Status quo zu erhalten oder so-
trolle ausüben können - dennoch nach einem busi- gar die Marktmacht unausgewogener und unfairer
ness-as-usual-Modell arbeiten. Während dies kurz- Lebensmittelketten innerhalb und zwischen den Mit-
fristig für die Mitglieder von Vorteil sein kann (z. B. gliedstaaten zu verschärfen.
bessere Verhandlungsmacht, Zugang zu Markt und
Wissen, geringere Transaktionskosten usw.), kann es Zusätzliche Änderungen zum
auch Erzeugerorganisationen zugutekommen, die als ursprünglichen Vorschlag der
Zwischenhändler auftreten. Wenn jedoch öffentliche Kommission von 2018
Unterstützungen die Position der Landwirte in der
Lebensmittelversorgungskette langfristig verbessern Eine weitere Bedingung an die Mitgesetzgeber, um
sollen, sind die faire Verteilung der Nettogewinne und die GAP an den Europäischen Green Deal anzupas-
16 www.arc2020.euDie von den Mitgesetzgebern angenommenen Positionen in Bezug auf den Europäischen Green Deal
sen, beinhaltete drei zusätzliche Änderungsanträge zeigt, wie die Mitgesetzgeber auf diese Forderungen
zum Vorschlag der Kommission von 2018. Tabelle 5 reagierten.
Tabelle 5: Angenommene Positionen der EU-Mitgesetzgeber zu den drei von der Kommission beantragten
zusätzlichen Änderungen am Vorschlag für den GAP-Strategieplan.
Von der Kommission im Mai Rat der Europäischen
Europäisches Parlament
2020 festgelegte Bedingungen Agrarminister
d. Minimale zweckgebundene Eingeführt, aber unzureichend. Der Eingeführt, aber unzureichend. Das
Ausgaben für Eco-Schemes Rat hat mindestens 20 % für Eco- Parlament sieht mindestens 30 % für
Schemes vorgesehen, aber viele Eco-Schemes vor, verringert aber den
grundlegende Anforderungen an die Spielraum für die Mitgliedstaaten,
Konditionalität weitgehend gesenkt, ehrgeiziger zu sein, indem es 60
um Platz für weniger ehrgeizige % der I. Säule für die Basisprämie
Programme unter den Eco-Schemes vorsieht.
zu schaffen.
e. Zusätzliche Angaben zu den Eingeführt, aber der Eingeführt, aber der Geltungsbereich
Praktiken, die im Rahmen von Anwendungsbereich von Eco- der Eco-Schemes wurde verwässert
Eco-Schemes unterstützt werden Schemes n wurde verwässert. (zielt auch auf den Tierschutz ab).
könnten Er umfasst Praktiken, die Änderungen lassen Praktiken zu,
„Business as usual“ und eine die das „Business as usual“ und
so genannte nachhaltige eine so genannten nachhaltige
Intensivierung unterstützen (z. B. Intensivierung unterstützen (z. B.
Präzisionslandwirtschaft). Der Rat hat Präzisionslandwirtschaft).
die Flexibilität erhöht, Eco-Schemes
für die gesamte förderfähige
Fläche oder nur für die Fläche zu
zahlen, die von der Eco-Scheme-
Regelungspraxis abgedeckt wird.
f. Integration der Tierschutz- und Keine Bestimmungen zum Tierschutz Es wurde nur ein Verweis auf
Antibiotika Gesetzgebung in die oder zur Antibiotikaresistenz in den Tierschutz in Artikel 96
GAP Artikel 96 (Bedarfsermittlung), Artikel (Bedarfsermittlung) eingeführt,
103 Absatz 2 (SWOT-Analysen) oder aber Antibiotikaresistenz wurde
Anhang XI (EU-Rechtsvorschriften). ausgelassen. Weder an Artikel 103
Absatz 2 (SWOT-Analysen) noch an
Anhang XI (EU-Rechtsvorschriften)
wurden Änderungen vorgenommen.
Um die Analyse zu den Eco-Scheme-Regelungen nennen, um diese Einschätzung zu präzisieren. Wich-
besser zu interpretieren, ist es wichtig anzumerken, tiger als die Zahl selbst ist der tatsächliche Inhalt und
dass die Kommission in ihrem ursprünglichen Vor- Zweck der Regelungen. Konkret forderte die Kommis-
schlag keinen Mindestprozentsatz an Direktzahlun- sion die Mitgesetzgeber auf, das Niveau der Konditio-
gen angegeben hat, der für diese Intervention zweck- nalität hoch zu halten, anstatt deren Anforderungen
gebunden werden sollte. In dem im November 2020 zu senken und Platz für nicht ambitionierte Eco-Sche-
veröffentlichten Factsheet forderte die Kommission mes zu schaffen.
weiterhin ein „ausreichend hohes Budget für sinnvolle
Eco-Scheme-Regelungen“, ohne konkrete Zahlen zu
www.arc2020.eu 17Die von den Mitgesetzgebern angenommenen Positionen in Bezug auf den Europäischen Green Deal
Was die Integration der Tierschutz- und Antibiotika unerfüllt. Dies hätte sichergestellt, dass die Mitglied-
Gesetzgebung in die GAP betrifft, so forderte die staaten diese Themen in den ersten Phasen des
Kommission die Mitgesetzgeber auf, spezifische Programmierungsprozesses (SWOT-Analyse und Be-
rechtliche Bestimmungen in die Verordnung über darfsanalyse) berücksichtigt hätten, wie im Fall der
die Verordnung über die GAP-Strategiepläne aufzu- Rechtsvorschriften in Anhang XI (der sich jedoch auf
nehmen. Diese Forderung blieb jedoch weitgehend Klima- und Umweltvorschriften beschränkt).
18 www.arc2020.euDie von den Mitgesetzgebern angenommenen Positionen in Bezug auf den Europäischen Green Deal
Zusammenfassung: Ist die GAP-Reform fit für den europäischen Green Deal?
Die vorliegende Analyse zeigt, dass die aktuellen Verhandlungspositionen der Gesetzgeber in
vielen Fällen von den ausdrücklichen Zielen des Europäischen Green Deals abweichen, bezie-
hungsweise die noch verhandelte GAP-Reform bisher nicht ausreichend an die Ziele des Eu-
ropäischen Green Deals angepasst wurde. Während die Gesetzgeber in einigen Fällen die von
der Kommission skizzierten Bedingungen respektiert oder auch wichtige rechtliche Lücken im ur-
sprünglichen Kommissionsvorschlag von 2018 geschlossen haben (z. B. die Einführung von Min-
deststandards für Eco-Schemes oder die Aufnahme sozialer Aspekte in die Konditionalität), wur-
den die von der Kommission im Mai 2020 skizzierten Bedingungen für die Integration der Green
Deal Anforderungen in die GAP insgesamt nicht erfüllt oder nicht angemessen berücksichtigt.
Die Schlussfolgerungen früherer Analysen bestätigen, dass der ursprüngliche GAP-Vorschlag von
2018 bereits unzureichend war, um die Ziele des Europäischen Green Deal zu erreichen (Guyo-
mard et al., 2020). Unter den vielen Unstimmigkeiten zwischen der verhandelten GAP-Reform und
dem Europäischen Green Deal sind folgende Elemente, die während der Trilog-Verhandlungen
hinsichtlich einer größeren Übereinstimmung korrigiert werden müssten, wesentlich:
n Umsetzung des „no backsliding“-Prinzips, seine klare Definition, sowie die Genehmigung und
die Umsetzung der GAP-Strategiepläne, einschließlich verbesserter Transparenz im strukturier-
ten Dialog und Anwendung spezifischer Kriterien in Bezug auf die Integration mit dem europäi-
schen Green Deal.
n Anwendung einer Grünen Architektur der GAP, d.h. eines erhöhten Anspruchsniveaus der
grundlegenden Anforderungen an die Konditionalität, statt irreführender Indikatoren und un-
zureichender Zweckbindung bei den Öko-Regelungen, beziehungsweise abgeschwächter der
Umwelt- und Klima Standards in der zweiten Säule durch Zahlungen ohne spezifische Umwelt-
bedingungen (z.B. Tierschutz, Zahlungen für Gebiete mit naturbedingten Benachteiligungen).
n Korrektur der Anforderungen an die Datenerhebung, d.h. die Stärkung des PMEF in Bezug auf
die Anzahl der Indikatoren, den Zeitpunkt der Berichterstattung und die Korrekturmechanismen.
n Stärkung der Stellung der Landwirte in der Versorgungskette, insbesondere in Bezug auf die
Kriterien zur Anerkennung von Erzeugerorganisationen im Rahmen der sektoralen Interventi-
onstypen der Säule I, sowie die bessere Ausrichtung von Interventionen zur Entwicklung des
ländlichen Raums (z. B. Investitionen in digitale Lebensmittelmärkte im Besitz von Landwirten,
Kooperationen, Start-up-Unternehmen).
n Integration der Gesetzgebung zu Tierschutz und Antibiotika, um sicherzustellen, dass diese
Aspekte in der Vorbereitungs-, Entwurfs- und Umsetzungsphase der Pläne behandelt werden.
Bei abschließenden Verhandlungen zur GAP-Reform wäre es wichtig, dass die beiden Gesetz-
geber und die Kommission über den Europäischen Green Deal hinausschauen. In Anbetracht der
zu Beginn dieses Kapitels dargestellten Schwächen kann der Europäische Green Deal nicht der
einzige Maßstab sein, um das Ausmaß und die Qualität dieser Reform auf EU-Ebene zu beurtei-
len. Eine politische Analyse der GAP-Reform in Bezug auf die umfassenderen sozio-ökologischen
und wirtschaftlichen Herausforderungen, mit denen die Land-, und Forstwirtschaft konfrontiert ist,
würde mehr Erkenntnisse liefern, aus denen politische Schlussfolgerungen und Empfehlungen ab-
geleitet werden könnten.
www.arc2020.eu 19Sie können auch lesen
