Der japanische Super- GAU und die deutsche Energiewende - Regierungsforschung
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Markus Lewitzki
Der japanische Super-
GAU und die deutsche
Energiewende
Zum schwarz-gelben Entscheidungsmanagement in
der Atompolitik nach Fukushima.
29. Dezember 2011
Redaktion Herausgeber (V.i.S.d.P.)
Matthias Bianchi, M.A. Univ.-Prof. Dr. Karl-Rudolf Korte
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Der japanische Super-GAU und die deutsche Ener-
giewende
Zum schwarz-gelben Entscheidungsmanagement in der Atompolitik nach
Fukushima
Student-Paper von Markus Lewitzki1
»Es gibt auch viele Fragen, die schon sehr lange diskutiert werden. Vielleicht ist es jetzt
auch einfach mal der Zeitpunkt, wo man sagt: entscheiden, entscheiden, entscheiden.«
– ANGELA MERKEL, BUNDESKANZLERIN DER BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND, ZUR ENERGIEWENDE
1. Einleitung: „Die Dominanz des Unwahrscheinlichen“ 2
Ein höchst unwahrscheinliches Ereignis rund 9000 Kilometer von Deutschland entfernt hat in-
nerhalb kürzester Zeit das deutsche Verhältnis zur Atomkraft verändert. Das Tohoku-Beben am
11. März 2011 mit dem anschließenden Tsunami und den verheerenden Verwüstungen im japa-
nischen Atomkraftwerk Fukushima-Daiichi bis hin zur Kernschmelze setzten die Atompolitik
innerhalb von Stunden an die Spitze der bundesrepublikanischen Medien- und Politikagenda.
Erst ein halbes Jahr zuvor hatte die Bundesregierung die Verlängerung der Laufzeiten der Kern-
kraftwerke im »Herbst der Entscheidungen«. (CDU/CSU 2010) beschlossen. Doch die Kern-
schmelze in Fukushima fraß sich in die deutsche Politik- und Parteienlandschaft und erzeugte
am Ende eine atompolitische ›Markenkernschmelze‹ (vgl. Faas 2011) der schwarz-gelben Bun-
desregierung: Die beiden letzten parteipolitischen Kernkraftbefürworter besiegelten in Regie-
rungsverantwortung in einem schwarz-gelb-rot-grünen Konsens den Ausstieg aus dem Ausstieg
aus dem Ausstieg. Diese Entscheidung, die nichts weniger als einen »historische[n] Beschluss«
(Zeit 2011b) darstellt, weichte in ihrem Verlauf Konfliktlinien auf, die sich wie in keinem ande-
ren Land über Jahrzehnte verfestigt hatten. (vgl. Roose 2010: 79) Sie wurde in einem hochgradig
risikobelasteten, komplexen und konflikthaften Politikfeld während eines erstaunlich kurzen
Zeitfensters getroffen, was hohe Anforderungen an die interne und externe Koordinationsfähig-
keit und das Politikmanagement der Merkel´schen Regierung stellte. Es bleibt bemerkenswert,
wie die schwarz-gelbe Bundesregierung die legislative Lösung dieses »Jahrhundertkonflikts«
1Markus Lewitzki studierte von 2007 bis 2010 an der Universität Duisburg-Essen im Bachelorstudiengang Politikwis-
senschaft. Seit Oktober 2010 absolviert er an der NRW School of Governance, Universität Duisburg-Essen, das Mas-
terprogramm „Politikmanagement, Public Policy und öffentliche Verwaltung“. Seine Arbeitsschwerpunkte liegen im
Bereich der Parteienforschung und Netzpolitik.
2 Korte (2011a)
2Regierungsforschung.de
(Kneip/Schnibben 2001) durch den proklamiert endgültigen Atomausstieg bis 2022 politisch
vollzogen hat.
Die vorliegende Studie setzt hier politikwissenschaftlich an und analysiert das schwarz-gelbe
Entscheidungsmanagement in der Atompolitik nach Fukushima. Sie leistet damit einen substan-
tiellen Beitrag zur Analyse einer der zentralen und historisch vielleicht einschneidendsten Ent-
scheidungen dieser an Krisensituationen nicht armen Bundesregierung. Dafür bedient sich die
vorliegende Studie eines Mehrarenenansatzes des Koalitionsregierens, um das komplexe Ent-
scheidungsmanagement und die Besonderheiten des Politikfelds Atompolitik eine angemessene
Berücksichtigung finden zu lassen und somit eine systematische Aufarbeitung der Energiewen-
de zu ermöglichen.
2. Analyserahmen und Methode
2.1 Koalitionsregieren als komplexes Entscheidungsmanagement
»Regieren bedeutet allgemein die Herbeiführung und die Durchsetzung gesellschaftlich verbind-
licher Entscheidungen.« (Korte/Fröhlich 2009: 15; vgl. Kropp 2008b: 49) Es erfordert eine Mi-
schung aus Koordination und Steuerung, Führung und Entscheidung. (vgl. Korte/Fröhlich 2009:
15) Dabei sind Koalitionen in Deutschland als »typical form of government« (Saalfeld 2000: 33)
der politische Regelfall. Diese Prozesse politischer Entscheidungen in Koalitionsregierungen sind
von Komplexität geprägt: Sie sind a) durch die Bedingungen von Unsicherheit dominiert (vgl.
Holtmann 2008: 7f; De Winter/Dumont 2008: 133ff; Müller/Bergmann/Strom 2008: 13f) und b)
durch eine Parallelität verschiedener Handlungsanforderungen gekennzeichnet, die nicht nur
durch die grundgesetzliche Systemprogrammierung3 der bundesstaatlichen Föderalstruktur
(vgl. Rudzio 2006: 271ff) und Machtaufsplittung (vgl. Rudzio 2008: 12) konstituiert werden,
sondern sich als unterschiedliche ›Arenen‹ ausdifferenziert haben. (vgl. Korte/Fröhlich 2009:
231) Entscheidungen sind im Rahmen dessen immer auch vom institutionellen Umfeld und da-
mit von Entscheidungskorridoren abhängig; neben die Steuerungsfähigkeit der Akteure tritt die
Steuerungsfähigkeit des Systems als Bestandteil des Politikmanagements. (vgl. Korte/Fröhlich:
23, 25) Auch die Zeitperspektive spielt eine wichtige Rolle bei Entscheidungen und übt gemein-
sam mit Komplexitäten und Kontingenzen Druck auf die Entscheidungsfindung aus. (vgl. Rüb
2011: 77) Als Kompensationsstrategie für diese komplexen Anforderungen kann das informale
Regieren (vgl. Kropp 2003: 23; Rudzio 2005) verstanden werden, welches sich in Kommissio-
nen, diversen Koalitionsgremien (vgl. Rudzio 2008: 11) oder korporatistischen Handlungsfor-
men (vgl. Rudzio 2006: 82ff) niederschlägt. Demnach reicht es grundsätzlich nicht, Koalitionsre-
gierungen als eindimensionale Entscheidungseinheiten zu betrachten. Die Umwelt des Regierens
3 Der Begriff »grundgesetzliches Systemprogramm« ist aus dem Verwaltungskontext entnommen von Becker (1989:
§14). Er erscheint angemessen, da das politische System der Bundesrepublik durch eine »antitotalitäre Demokratie
des Grundgesetzes« (Rudzio 2006: 31ff) durch institutionelle Gegengewichte und Rechtsstaatlichkeit geprägt, ge-
meinhin ›programmiert‹, ist.
3Regierungsforschung.de
– und damit des Entscheidens – kann vielmehr als Geflecht von interdependenten Handlungsan-
forderungen verstanden werden, welche die Koalitionspartner berücksichtigen müssen. (vgl.
Kropp 2001: 87) Diesem Verständnis des Koalitionsregierens als Entscheidungsmanagement
wird durch den folgenden Ansatz Rechnung getragen.
2.2 Analsyseansatz: Mehrarenenmodell des Koalitionsregierens 4
Die Auswahl eines konkreten Policyprozesses 5, in dem das Entscheidungsmanagement einer
Koalition analysiert wird, bildet den analytischen Ausgangspunkt. Diese Fixierung auf einen Ent-
scheidungsprozess ist auch der Grund, warum die vorliegende Studie politikfeldbezogenes Ent-
scheidungs- und nicht das umfassendere Koalitions- oder Politikmanagement begrifflich in den
Fokus stellt. Gleichzeitig ist sie durch ihren Fokus auf die Koalition von einer Policyprozess-
Analyse zu unterscheiden.
Die inhaltliche Beschränkung auf die Atompolitik nach Fukushima mag angesichts des »neuen
Rhythmus´ der Politik« (Korte 2011a) zu begrenzt erscheinen, ist aber in zweifacher Hinsicht
gerechtfertigt: Erstens legt gerade die Komplexität der Materie Atompolitik eine Fokussierung
nahe, insbesondere um die analytische Konsistenz und die ausreichend systematische Durch-
dringung im beschränkten Rahmen dieser Hausarbeit zu gewährleisten. Zweitens kann davon
ausgegangen werden, dass die Unerwartbarkeit der Ereignisse6 und die bis dahin gültigen atom-
politischen Positionen der Regierung besondere Herausforderungen an die Koalition stellten.
Somit ist die Analyse des Managements der Post-Fukushima-Entscheidungssituation besonders
ergebnisversprechend. Die vorliegende Studie kann demnach als Analyse des policy-bezogenen
Koalitionsentscheidungsmanagements eingeordnet werden. Um die oben skizzierten Eigenschaf-
ten des Koalitionsregierens zu erfassen, orientiert sich der verwendete Analyserahmen an ei-
nem von Sabine Kropp entwickelten Ansatz. Dieser postuliert als Grundannahme, dass Koalitio-
nen in Arenen mit unterschiedlichen Entscheidungsfunktionen handeln und in diesen Arenen
jeweils »eigene koalitionsspezifische Handlungsbedingungen beheimatet sind, welche die Kon-
sensbildung für Regierungsbündnisse jeweils erschweren bzw. erleichtern« (Kropp 2001: 52)
Mit diesem Analyseansatz auf Basis von unterschiedlichen Handlungsbedingungen und Interak-
tionsorientierungen7 lässt sich auch auf die Arenen des Politikmanagements rekurrieren. (vgl.
Korte/Fröhlich 2009: 231f) Kropps Modell wurde primär für Länderkoalitionen sowie policy-
übergreifend entwickelt und bedarf a) einer Prüfung der Übertragbarkeit auf die Bundesebene
4Mit Koalition sind im Folgenden – bis auf gekennzeichnete Ausnahmen – immer Regierungskoalitionen, also Bünd-
nisse »zwischen den (Parlaments-)Fraktionen unabhängiger Parteien zur Übernahme gemeinsamer Regierungsver-
antwortung« (Schubert/Klein 2006: 158) und keine sonstigen Verbindungen zwischen Gruppen oder Individuen,
gemeint.
5 Zum Policycycle als bekanntestem Ansatz des Policyprozesses vgl. Blum/Schubert 2011: 104ff.
6 So formulierte Merkel: »Denn die Ereignisse in Japan lehren uns, dass etwas, was nach allen wissenschaftlichen
Maßstäben für unmöglich gehalten wurde, doch möglich werden könnte. Sie lehren uns, dass Risiken, die für absolut
unwahrscheinlich gehalten wurden, doch nicht vollends unwahrscheinlich sind.«
7 Zu Interaktionsorientierungen vgl. Scharpf 2006: 148ff.
4Regierungsforschung.de
und b) einer Erwägung einer Erweiterung der Handlungsarenen für das Spezifikum ›Atompoli-
tik‹. Die auf Basis des Ansatzes (vgl. Kropp 2001: 52ff, 89) konzeptionalisierten Arenen werden
im Folgenden mittels kurzer Erläuterung dargestellt:
Koalitionsarena: Regierungskoalitionen besitzen eine Entscheidungsfunktion, in der sie ihre po-
tentiell konkurrierenden parteipolitischen Positionen in einen Mehrheitswillen transformieren,
der sie zur Durchsetzung von Policy-Entscheidungen befähigt. (vgl. Kropp 2001: 77f; Mül-
ler/Meyer 2006: 1066) Hier herrschen typischerweise Mischungsverhältnisse von kooperativen
und kompetitiven Interaktionsorientierungen vor. (vgl. Kropp 2001: 79) Die Koalitionsarena ist
auch auf Bundesebene der einer Regierungskoalition als kollektivem Akteur (vgl. Kropp 2001:
77) inhärente Handlungsrahmen der innerkoalitionären Interaktion.
Arena der innerparteilichen Willensbildung: Anlässlich der verfassungsrechtlich verbrieften in-
nerparteilichen Willensbildung spielt die Einbindung der Partei in Regierungsentscheidungen
eine besondere Rolle. (vgl. Korte/Fröhlich 2009: 95) Die Parteien und ihre internen Aushand-
lungsprozesse sind auch auf Bundesebene von großer Bedeutung für das Regieren. (vgl.
Kropp/Sturm 1998: 103) Dies gilt unter anderem für die Einflussnahme von Parteien auf die
Regierungsbildung (vgl. Korte/Fröhlich 2009: 305) und wenn bei exekutiven Entscheidungsfin-
dungen die Parteien kommunikativ eingebunden werden. (vgl. Kropp/Sturm 1998: 104f).
Arena des Parteienwettbewerbs und Wahlen: Dominanter Handlungsrahmen sind hier die zykli-
schen Wahlen mit dem kompetitiven Parteienwettbewerb. Auf die Wahlkämpfe und die politi-
sche Kommunikation wirken Einflussfaktoren der »Öffentlichkeit in der Mediendemokratie«
(Martinsen 2009: 37ff) und mehrheits- und konsensdemokratische Elemente der »verhandeln-
den Wettbewerbsdemokratie« (Korte/Fröhlich 2009: 75ff; vgl. Decker 2011) als zentrale Kenn-
zeichen des Regierens auf Bundesebene.
Föderale Arena: Bei Koalitionsregierungen in Föderalstaaten ist von interdependenten Einflüs-
sen von Föderal- und Bundesebene auf Koalitionshandeln auf beiden Ebenen des föderalen Sys-
tems auszugehen. (vgl. Downs 1998: 268ff; Korte/Fröhlich 2009: 65) Das Mehrebenensystem
mit dem Bundesrat als »strukturellem Exekutivorgan auf Bundesebene [mit den] Kompetenzen
eines gesetzgebenden Organs« (Korte/Fröhlich 2009: 65), der den »Repräsentant[en] des föde-
rativen Prinzips« (Rudzio 2006: 272) bildet, ist hier Handlungsrahmen der Bundespolitik.
Parlamentarische Arena: Diese Arena stellt den primären Ort der Herstellung allgemein verbind-
licher Entscheidungen dar. Hier werden »staatliche Steuerungsleistungen über mehrheitlich zu
beschließende Gesetze hergestellt.« (Kropp: 2001: 64) 8 Die parlamentarische Entscheidungs-
8 Hier wird der Bundesrat der föderalen Arena zugeordnet. Ausdrücklich wird die vom Bundespräsidenten notwendi-
ge Gesetzesausfertigung außen vor gelassen. Bundespräsident Wulff hat am 01. August die Gesetze zur Energiewende
unterzeichnet.
5Regierungsforschung.de
arena ist auf Bundesebene von verfassungsmäßig verbriefter Rolle. Gleichwohl wird unter dem
Stichwort ›Entparlamentarisierung‹ eine abnehmende Bedeutung diskutiert. (vgl. Kirchhof
2004: 359ff)
Summarisch erweist sich Kropps Konzept als adaptierbar für die Bundesebene und bietet ein
Framework zur Analyse des Regierens der Bundesregierung. Im Hinblick auf die Policy-
Fokussierung der vorliegenden Studie erscheint das Konzept in seiner oben dargestellten Form
gleichwohl nicht hinreichend, weil es einen atompolitischen Handlungsbereich mit einer wichti-
gen Entscheidungsfunktion nicht abbildet: die Arena des (sektoral-mesobezogenen) Neokorpo-
ratismus als »Dimension der Verhandlungsdemokratie«. (Czada 2000: 28ff) Diese hat in der
Atompolitik seine Kulminationspunkte in der »Vereinbarung zwischen der Bundesregierung und
den Energieversorgungsunternehmen vom 14. Juni 2000« (Bundesregierung 2000; vgl. Reiche
2005: 246) und dem Vertrag mit den Energieversorgern im Herbst 2010 gefunden. Mit diesem
erweiterten9 Ansatz soll die Analyse dem »fragmentierten und mit verhandlungsdemokratischen
Elementen angereicherten Regierungssystem« (Kropp 2008b: 49) gerecht werden. 10
2.3 Methodisches Vorgehen
Methodisch stützt sich die Untersuchung auf die Analyse von Primär- und Sekundärquellen.
Letztere sind in erster Linie Medienberichte, die einer qualitativen Auswertung unterzogen
werden. Neben Online-Quellen deutscher Zeitungen werden dabei zur Informationsgewinnung
die Archive der ›Frankfurter Allgemeinen Zeitung‹ und ›Süddeutschen Zeitung‹ als überregiona-
le Qualitätszeitungen (vgl. Strohmeier 2004: 237) und ›Der Spiegel‹ als politisches Magazin aus-
gewertet. In den Ergebnissen der Analyse finden sich als Belege jeweils ausgewählte Artikel. Die
offenbare politisch-gesellschaftliche Relevanz des Themas führt dabei zu einer besonderen Fülle
von journalistischen Quellen, was bereits eine breite Informationsbasis ermöglicht. Diese aus
sekundären Medienberichten und Medienanalysen gewonnene Datengrundlage wird ergänzt
durch eine Auswertung von Primärquellen in Form von Publikationen der Bundesregierung und
anderen zentralen politischen und gesellschaftlichen Akteuren. Damit wird insbesondere eine
inhaltliche Absicherung der gewonnenen Informationen erzielt. Auf Basis dieser Informations-
grundlage wird die Analyse des Entscheidungsmanagements durchgeführt.
Mit der methodischen Herangehensweise wird dazu das Zugangsproblem zum Forschungsfeld
ausgeglichen: Nicht nur ist ein direkter Zugriff auf die zu den Entscheidungen führenden Prozes-
se und Informationen mangels Öffentlichkeit forschungsstrukturell schwerlich möglich; gleich-
9 In der Energiepolitik lassen sich Multi-Level-Policy-Analysen vorfinden, die den europäisierten Charakter des Felds
berücksichtigen. (vgl. Hirschl 2008) Der deutsche Ausstieg ist aber ein nationaler Einzelakt. (vgl. Fischer 2011) Daher
bleibt eine potentielle ›europäische Arena‹ ausgeklammert.
10 Dabei bleibt kritisch anzumerken, dass diese Handlungsarenen einen konstruktiven Akt zur Herstellung eines Ana-
lyserahmens darstellen, der analytische Trennungen und Hervorhebungen herbeiführt, die sich in der Realität nicht
oder nicht in der gleichen Form abbilden müssen.
6Regierungsforschung.de
zeitig ist auch die (politik-)wissenschaftliche Literatur zu den aktuellen Entwicklungen in der
Atompolitik nach Fukushima faktisch nicht-existent. So kann nicht auf bestehende Analysen von
Entscheidungen im Kontext der Energiewende, sondern nur auf allgemeine Forschungsergeb-
nisse zu Atompolitik und Koalitionsregieren zurückgegriffen werden.11
3. Atompolitik: Der politische Umgang mit der Kernenergie 12
Ohne eine zeitgeschichtliche Einordnung der Atompolitik und ihren Entwicklungsphasen vorzu-
nehmen, die bereits an anderen Stellen hinreichend existiert (vgl. Ströbe-
le/Pfaffenberger/Heuterkes 2010: 175; Cooke 2011; Spiczak 2009; FAZ 2011a), ist es gleich-
wohl unerlässlich, Atompolitik als Politikfeld einzuordnen, um eine angemessene Analyse des
policy-bezogenen Entscheidungsmanagements zu vollziehen; dies liegt in den besonderen Ei-
genschaften von Atompolitik im Bezug auf das Konfliktniveau, die Bedeutung von Risiken und
die besondere Ereignisabhängigkeit begründet.
Das Konfliktniveau der Atompolitik hat sich insbesondere seit den 1970er Jahren auf hohem
Niveau bewegt und wurde damit geradezu zum »dreißigjährigen Krieg« (Kohler 2011) der deut-
schen Gesellschaft und Politik. Dabei kann die Nutzung der Kernenergie als Energieressource
zunächst einmal als technische Debatte betrachtet werden. Wird die Diskussion allerdings mit
Blick auf die ethischen, sozialen und politischen Folgen hin geführt, weiten sich das Akteurs-
spektrum sowie Zielorientierungen und Konfliktbereitschaft der beteiligten Akteure.
Ein weiteres zentrales Kennzeichen der Atompolitik, das aufs Engste mit der Kernenergie ver-
bunden ist, ist die Bedeutung von Risiken13: Die Atompolitik war schon immer vom Umgang mit
11 Zur Diversifizierung der Datengrundlage durchgeführten Interviewanfragen an das Bundeskanzleramt, das Wirt-
schaftsministerium, Umweltministerium und an die Regierungsfraktionen wurde abschlägig beschieden: Auf Grund
der »aktuell [sic!] politischen Entscheidungen und den damit im Zusammenhang stehenden vor- und nachzubereiten-
den Arbeiten« sei es nicht möglich, derartigen »Anfragen zu entsprechen«, so das Umweltministerium.
12 Die beiden Begriffe Atomenergie und Kernenergie werden im Folgenden gleichbedeutend verwendet, obwohl tech-
nisch der Begriff ›Atomenergie‹ weniger exakt ist als ›Kernenergie‹, der die im Mittelpunkt der regulären Kernener-
giegewinnung stehende kontrollierte Kernspaltung semantisch besser erfasst. (vgl. e-on 2011; Ströbe-
le/Pfaffenberger/Heuterkes 2010: 173ff) Die sprachlichen Unterschiede zwischen Befürwortern und Gegnern, wobei
erstere das Begriffspaar Kernenergie/Kernkraft und letztere das Begriffspaar Atomenergie/Atomkraft bevorzug(t)en.
(vgl. Schrader 2008), wird in dieser Arbeit damit nicht abgebildet. In Anlehnung an die Politikdefinition von Werner
Patzelt (2003: 23) wird in der vorliegenden Studie ›Atompolitik‹ verstanden als jenes Handeln, das auf Herstellung
und Durchsetzung allgemein verbindlicher Regelungen und Entscheidungen im Bereich der nicht-militärischen Nut-
zung von Kernenergie zur gewerblichen Erzeugung von Elektrizität abzielt. Sie ist Teil der Energiepolitik (vgl. Krenne-
rich 1998: 124ff; Häusler 1991: 112ff; Michaelis 1986: 105ff; Reiche 2005). Der technisch exaktere Begriff ›Kernener-
giepolitik‹ ist weniger gebräuchlich und wird im Folgenden nicht verwendet.
13Für die vorliegende Analyse sind Risiken »ungewisse Ereignisse oder Handlungen, die direkt oder indirekt zur
Beeinträchtigung von Leben, Gesundheit und Umwelt beitragen.« (vgl. Renn et al.: 21) Neben Fukushima lassen sich
auch die Havarie der Ölplattform Deepwater Horizon und die Finanz- und Wirtschaftskrise als Folge einer Risiko-
Fehlkalkulation beurteilen. (vgl. Mildner 2011) Umso wichtiger sind Analysen des politischen Umgang mit Risiken
und deren Management.
7Regierungsforschung.de
Risiko dominiert, denn Umwelteffekte der Kernenergie sind primär durch die Bewertung von
Risiken bestimmt. (vgl. Ströbele/Pfaffenberger/Heuterkes 2010: 189) So lässt sich im zeithisto-
rischem Rückblick sogar feststellen, dass mit »den gesellschaftlichen Auseinandersetzungen um
die Kernenergie in den 60er und 70er Jahren […] das Thema ›Unsicherheit und Risiko‹ erhebli-
che gesellschaftliche Relevanz [erlangte].« (Buergin 1999: 2) Dabei müssen Risiken im Normal-
betrieb und im Störfall unterschieden werden. Letztere wiederum können bis hin zum soge-
nannten Super-GAU führen, einer unkontrollierten Kernschmelze, wie sie auch in Fukushima
geschah. (vgl. Neidhart 2011) Somit ist »das Risiko der Kernenergie [...] eine Externalität für alle
potentiell betroffenen, da es hierfür ab einer bestimmten Schadenssumme keine privaten Versi-
cherungsmärkte gibt.« (Ströbele/Pfaffenberger/Heuterkes 2010: 189) Die Abwägung der Kern-
kraftrisiken14 hat außerdem grundsätzlich wegen des mathematisch »unlösbare[n] Problems
des ›Null mal Unendlich‹ […] letztlich eine politische Dimension.« (Ströbe-
le/Pfaffenberger/Heuterkes 2010: 190; vgl. Schnoor 2011) In einem weiteren Blick kann Ener-
giepolitik gar als »Auftrag verstanden werden, Risiken zu senken.« (Linkohr 1996: V)
Atompolitik ist des Weiteren durch eine ausgeprägte Ereignisabhängigkeit gekennzeichnet, die
in Form von reaktiven Anpassungsstrategien an Störfälle in der Vergangenheit Einfluss auf die
politische Agenda hatte: Der Super-Gau von Tschernobyl führte dazu, dass die frühere Begeiste-
rung für Kernenergie »in ihr Gegenteil« umschlug. (Häckel 2007: 645) In Europa wurden bereits
nach diesem Störfall teilweise Moratorien verhängt. (vgl. Cooke 2011: 484; Büdenbender 2009:
11ff) Und auch die Energiewende 2011 ist ohne Fukushima kaum denkbar, dessen Geschehen –
so die Sprachwahl der Bundesregierung – eine ›Zäsur‹15 bedeutete. Entscheidungsmanagement
in der Atompolitik ist diesen Ausführungen nach immer unter den Vorzeichen der skizzierten
Eigenschaften zu betrachten.
4. Entscheidungsmanagement nach Fukushima – Analyseergebnisse
Atompolitik als besonderes Politikfeld, modernes Koalitionsregieren als komplexes Entschei-
dungsmanagement – an der politikwissenschaftlichen Schnittstelle dieser beiden Aspekte setzt
die vorliegende Studie an. Im Folgenden werden die Ergebnisse der auf Basis des Analyserah-
mens ›Arenen des Koalitionsregierens‹ durchgeführten und gegliederten Untersuchung des Ent-
scheidungsprozesses16 ausgeführt.
14 Die Schätzungen für das Risiko von Kernschmelzen divergieren, die AWK NRW gibt eine Wahrscheinlichkeit für
Kernschmelzen bei 10-4 bis 10-8 bei heutigen Leichtwasserreaktoren an. (vgl. AWK 2006: 21).
15 Der Begriff der Zäsur fand und findet bei Bundeskanzlerin Merkel, Bundesumweltminister Röttgen und anderen
politischen Spitzenakteuren Verwendung.
16 Für eine Chronologie der Energiewende vgl. BMU 2011.
8Regierungsforschung.de
4.1 Koalitionsarena: Zwischen Kooperation und Konflikt
Die Koalitionsarena stellt einen notwendigen – wenngleich nicht hinreichenden – Handlungs-
rahmen jeder Koalitionsregierung dar. Hier findet die Interaktion zwischen den Koalitionspart-
nern statt, welche wiederum im Zentrum einer Koalitionsanalyse steht. (vgl. Kropp 2001: 78)
Mit steigender Komplexität der Entscheidungen werden die Interaktionen zwischen den Koaliti-
onspartnern dabei besser handhabbar, wenn sie durch institutionelle Abmachungen gestützt
werden (Kropp/Sturm 1998: 98), die zusammen mit spezifischen Führungsstilen (vgl. Kor-
te/Fröhlich 2009: 190) die grundsätzlichen Prinzipien der Bundesregierung (vgl. Rudzio 2008:
239) ausgestalten. In der ›Coalition Governance‹ lassen sich davon ausgehend Instrumente fest-
machen, die als Vereinbarungen der Koalitionspartner regulierend auf die Interaktion wirken.
Ein zentrales Element sind dabei der Koalitionsvertrag (vgl. Miller/Müller 2010: 160) bezie-
hungsweise Koalitionsvereinbarungen (vgl. Kropp/Sturm 1998: 95ff). Koalitionsverträgen
wohnt strukturell der Nachteil inne, dass sie am Anfang der Regierungszeit festgelegt werden.
Sie sind damit inhaltlich wenig flexibel. Ausnahmeereignisse wie Fukushima, die von den Akteu-
ren verarbeitet werden, können darin inhaltlich schwerlich abgedeckt sein. Der Koalitionsver-
trag als Regelungssystem strukturiert aber auch »prozedurale Politiksteuerung« (Kropp/Sturm
1998: 106) durch Entscheidungsregeln vor. Im vorliegenden Fall ist neben dem Schlusskapitel
des Vertrags (vgl. CDU/CSU/FDP 2009: 131f) demnach ein Blick in die atompolitisch relevanten
Teile des schwarz-gelben Koalitionsvertrags geboten, denn dort werden nicht nur politische
Handlungsziele, sondern ein policyspezifischer Entscheidungsprozess mit zugehöriger externer,
kooperativer Interaktionsorientierung festgelegt:
»Die Kernenergie ist eine Brückentechnologie, bis sie durch erneuerbare Energien verlässlich ersetzt werden kann.
[...] Dazu sind wir bereit, die Laufzeiten deutscher Kernkraftwerke unter Einhaltung der strengen deutschen und
internationalen Sicherheitsstandards zu verlängern. [...] In einer möglichst schnell zu erzielenden Vereinbarung mit
den Betreibern werden zu den Voraussetzungen einer Laufzeitverlängerung nähere Regelungen getroffen (u. a. Be-
triebszeiten der Kraftwerke [...]). Die Vereinbarung muss für alle Beteiligten Planungssicherheit gewährleisten.«
(CDU/CSU/FDP 2009: 29)
Die Konsequenz dieses Handlungsvorhabens war die Verlängerung der Atomlaufzeiten im letzt-
jährigen ›Herbst der Entscheidungen‹ mitsamt eines Vertrags zwischen Betreibern und Bundes-
regierung. Dieser regelte Aspekte der Laufzeitverlängerung.17 (vgl. Mihm 2010) Die Koordinati-
onsmechanismen des Steuerungsinstruments Koalitionsvertrag und die Fähigkeit eines Koaliti-
onsvertrages, bereits beim Eintritt in die Koalition potentielle »Stolpersteine« (Miller/Müller
2010: 160) aus dem Weg zu schaffen, wurden durch Fukushima aber auf die Probe gestellt.
Schnelles situationsbezogenes Entscheidungsmanagement war gefordert – und wurde geliefert.
In der Koalition wurde als erste Reaktion auf Fukushima das sogenannte ›Moratorium‹ be-
schlossen, in dessen Rahmen die Laufzeitverlängerung für drei Monate ausgesetzt und eine Ab-
schaltung von Kernkraftwerken angeordnet wurde. Dieser ersten Entscheidung ging eine schnel-
17 Die Bundesregierung veröffentlichte später den Vertrag. (vgl. Bundesregierung 2010)
9Regierungsforschung.de
le Abfolge von Treffen von Regierungsvertretern und Spitzenakteuren der Parteien am Wochen-
ende nach Fukushima voran: Bei der ersten Post-Fukushima-Sitzung am 13. März war die CSU
allerdings nicht vertreten, genauso wenig der Wirtschafts- und der Umweltminister. Eingeladen
hatte Angela Merkel nur den damaligen Vizekanzler Westerwelle, den Kanzleramtschef Pofalla
und die beiden Fraktionsvorsitzenden Homburger und Kauder. Es war demnach ein informelles
Treffen der Regierungsspitze aus Kanzlerin und Vizekanzler sowie den parlamentarischen Spit-
zen – als »Schnittstellenakteure« (Gast/Kranenpohl 2008: 18) zu den Fraktionen – und dem
obersten politischen Beamten der Bundeskanzlerin.18 An diesem Sonntag kam dann im Fünfer-
Gespräch der Begriff des Moratoriums auf. Am Montagnachmittag, 14. März, wurde daraufhin
eine Pressekonferenz angesetzt, in der Merkel und Westerwelle das Moratorium verkündigten:
Alle 17 deutsche Atomkraftwerke sollten einer Sicherheitsüberprüfung unterzogen werden,
Neckarwestheim und Isar 1 sollten vom Netz. (vgl. Spiegel 2011; Bundesregierung 2011f) Am
folgenden Dienstag wurde eine weitergehende Entscheidung getroffen: Merkel hatte die fünf
Ministerpräsidenten der Länder geladen, in denen Atomkraftwerke betrieben wurden – zum
damaligen Zeitpunkt allesamt unionsgeführte Länder.19 Nach dieser Besprechung wurde ge-
meinsam verkündet, die sieben ältesten Kraftwerke für drei Monate stillzulegen. (vgl. Bundesre-
gierung 2011e) Das Moratorium wurde damit erstmals als Zeitfenster der Klärung der Kern-
energiefrage und zur Entscheidungsfindung20 skizziert.
Merkel machte das Moratorium sowie den daran angegliederten Zeitplan zur Entscheidungsfin-
dung bereits in den ersten Tagen zur Chefsache und überließ das Management des Prozesses in
der Koalition nicht den fachlich zuständigen Ministern Röttgen und Brüderle. (vgl. Bannas 2011)
Gleichwohl ging sie nicht zu einer Rehierarchisierung ihres Führungsstils über, sondern stellte
sich auch im weiteren Verlauf des Prozesses als Moderatorin heraus, die in den Koalitions- und
Ministerpräsidentenrunden die personalisierte exekutiv-kooperative Führung übernahm. In
diesem Kontext ihres Managements kann die Nichteinberufung des Kabinetts am ersten Wo-
chenende als Ermöglichung erster Entscheidungen in einem kleinen »entscheidungsfähigen«
(Rudzio 2008: 13) Kreis bewertet werden.
Mit der Einsetzung der Ethikkommission ›Zukunft der Energieversorgung‹ und der Beauftra-
gung der Reaktorsicherheitskommission am 21. März schuf beziehungsweise beauftragte die
Regierung externe Konfliktlösungsgremien21. Damit wurde der nächste Schritt des Entschei-
dungsmanagements eingeläutet. Die beiden koalitionsexternen Gremien können funktionsbe-
18 Diesem Gespräch voran ging wiederum eine Telefonkonferenz mit den Fraktionsvorsitzenden aller Bundestagspar-
teien am Samstag, 12. März, bei der gleichwohl nur Informationen ausgetauscht wurden.
19 Ungeklärt bleiben muss, ob es sich dabei um einen Zufall oder eine taktische Erwägung handelte.
20 So formulierte Merkel: »Wir werden die Zeit des Moratoriums nutzen, um eine Energiewende mit Augenmaß hin-
zubekommen.« (tagesschau.de 2011)
21 Miller/Müller (2010: 161f) bezeichnen die hier als ›Gremien‹ titulierten Einrichtungen zur Konfliktlösung als ›Are-
nen‹. Um Verwechslungen vorzubeugen, wird an dieser Stelle das Wort Gremium verwendet. Dies ist dahingehend
geeignet, als dass Gremium verstanden werden kann als ein Begriff, der sich »auf kleinere Zusammenkünfte mit Ent-
scheidungs- und Entscheidungsvorbereitungsfunktion bezieht.« (vgl. Nullmeier et al. 2008: 8)
10Regierungsforschung.de
stimmt in bewährte Aufgabenspektren von Kommissionen eingeordnet werden. »Sie sollen […]
in hoch brisanten Fragen eine Lösung, eine politische Entscheidung vorlegen [Herv. i. Org., ML]«.
(Rudzio 2006: 260) Denn die Bundesregierung machte es den Gremien zum Auftrag, »Risiken zu
bewerten und einzuordnen.« »Wie kann ich den Ausstieg mit Augenmaß so vollziehen, dass der
Übergang ins Zeitalter der erneuerbaren Energien ein praktikabler ist, ein vernünftiger ist?«,
fragte Merkel. (vgl. Blanke 2011) Der Ethikkommission kam damit die Rolle eines »politische[n]
Minenhund[s]« (Heinze 2008: 232) zu. Die wichtigsten und umstrittensten Fragen sollten koali-
tionsextern diskutiert und zu einem tragfähigen Vorschlag geformt werden. Die Regierung Mer-
kel verschaffte sich mit dem Moratorium und der Einsetzung der Kommissionen Zeit und Raum
für politische Bewegungsfreiheit in der Koalitionsarena und signalisierte Tatkräftigkeit. Gleich-
wohl war dies keine Problemvertagung, der koalitionsintern gesteckte Zeitrahmen war eng: Am
6. April legten Bundesumweltminister Röttgen und der damalige Bundeswirtschaftsminister
Brüderle in Kooperation bereits ein 6-Punkte-Papier vor, das Merkel angefordert hatte. Dieses 6-
Punkte-Papier war die Basis der ersten Verhandlungen der Kanzlerin mit allen Ministerpräsi-
denten der Länder am 15. April. (vgl. Dohmen et al. 2011: 64)
Ende Mai prägte eine erneute Beschleunigung der Verhandlungsabfolge in Kabinetts- und Koali-
tionsausschusssitzungen das Entscheidungsmanagement. In den Vorschlägen der Ethikkommis-
sion vom 28. Mai empfahl diese einen Kernkraftausstieg binnen zehn Jahren und umfangreiche
Begleitmaßnahmen zur Energiewende. (vgl. FAZ.net 2011d) Bereits in der Nacht vom 29. auf
den 30. Mai kam es zur Festlegung des Atomausstiegs in einer Einigung des Koalitionsausschus-
ses; Ausstieg bis 2022, die sieben ältesten Kraftwerke und Krümmel bleiben abgeschaltet, die
Brennelementesteuer sollte bleiben. Bis zuletzt gab es dabei in der Koalition Auseinanderset-
zungen über die Frage eines festen Ausstiegszeitpunkts. (FAZ.net 2011d)
Am 3. Juni kam es auf Basis dieser Entscheidung zu einem Treffen Merkels mit allen Minister-
präsidenten. Diese lehnten die erwogene Abschaltung vieler Kraftwerke auf einmal um das Jahr
2021 ab und forderten mehrere feste Ausstiegszeitpunkte. Merkel ging auf die Forderungen ein.
Unmittelbar danach rief sie mit diesen Ergebnissen erneut den Koalitionsausschuss zu einem
Treffen im Bundeskanzleramt zusammen, bei dem der Stufenplan für die Kabinettssitzung am
Montag, 6. Juni, gebilligt wurde. (vgl. SZ 2011f) Damit war die Einigung in der Koalitionsspitze
vorbereitet, so dass das Kabinett am 6. Juni den Atomausstieg beschloss. (vgl. FAZ.net 2011c)
Eingefasst wurde der Atomausstieg durch sieben begleitende Gesetzentwürfe und Verordnungs-
änderungen. Die Policy-Maßnahme wurde damit in einen breiteren Kontext eingebettet. Damit
wurde der Eindruck einer ganzheitlichen Maßnahme zur ›Energiewende‹ gestärkt.
Die Koalitionsarena war nach außen hin von einer demonstrativ kooperativen Orientierung ge-
prägt und die Regierungsspitzen betonten immer wieder den Bedarf eines ›gesellschaftlichen
Konsenses‹. Trotzdem lassen sich koalitionsintern stellenweise kompetitive Handlungsorientie-
rungen ausmachen, die sich besonders auf der inhaltlichen Ebene in Details wie dem genauen
Zeitpunkt des Ausstiegs zeigten. Koalitionen internalisieren immer auch einen Teil des Partei-
11Regierungsforschung.de
enwettbewerbs (vgl. Kropp 2000: 152), dies bestätigte sich in diesen Konflikten. Die FDP forder-
te beispielsweise einen zeitlich flexiblen Ausstiegskorridor und eine ständige Revision des Aus-
stiegs. (vgl. Denkler 2011) Gleichwohl konnte die FDP diese Forderungen nicht durchsetzen.
(vgl. Beste et al. 2011) Merkel setzte in ihrem Entscheidungsmanagement hier intern gegenüber
der FDP weniger auf eine kooperative Handlungsorientierung, sondern übernahm teils extern
erzeugte Verhandlungsergebnisse (bspw. der Ministerpräsidentenrunde) als Basis für den letz-
tlich innerkoalitionären Beschluss ohne die Übernahme der FDP-Forderungen, um den Konsens
mit den Ländern zu sichern.
Der Koalitionsausschuss als informelles Entscheidungszentrum (vgl. Korte/Fröhlich 2009: 96f)
ist dabei mehrfach dem auch im Koalitionsvertrag festgelegten Anspruch gerecht geworden: »Er
berät Angelegenheiten von grundsätzlicher Bedeutung, die zwischen den Koalitionspartnern
abgestimmt werden müssen, und führt in Konfliktfällen Konsens herbei.« (CDU/CSU/FDP 2009:
123) Merkel agierte als Interessenmaklerin zwischen der eigenen Koalition und den Länderver-
tretern, der Entscheidungsprozess innerhalb der Koalition war durch ihre Koordinations- und
Abstimmungsfähigkeiten geprägt, gleichwohl aber auch durch ihr inhaltliches Durchsetzungs-
vermögen gegenüber dem Koalitionspartner FDP. Merkel löste durch eine Kaskade von Ent-
scheidungen in der Koalitionsarena bis zur endgültigen Entscheidung die unterschiedlichen Wi-
derstände hin zum Koalitionsbeschluss auf. Gleichwohl zeigt erst der Blick auf die anderen Are-
nen des Koalitionsregieren im Detail die Kennzeichen des Entscheidungsmanagements und die
damit einhergehenden Verknüpfungen mit der Koalitionsarena.
4.2 Föderale Arena: Bundesrat und Länder als atompolitische Akteure
Im ›Herbst der Entscheidungen‹ wurde der Bundesrat bei der Verlängerung der Kernkraftwerk-
laufzeiten nicht beteiligt. (vgl. Jahn 2011) 22 Nach Fukushima spiegelte sich jedoch der koaliti-
onsextern konsensuale Anspruch der Regierung Merkel auch in der offensiven Einbindung der
Ländervertreter. Dies ist allerdings nicht nur damit zu begründen, dass einige Gesetze des Ge-
setzespakets zustimmungspflichtig waren. Denn die föderal-vertikale Einbindung wurde bereits
kurz nach Fukushima deutlich und war über den gesamten Prozess als kooperative Strategie
angelegt.
Am 15. März erfolgte in einem gemeinsamen Treffen eine enge Abstimmung mit den Minister-
präsidenten derjenigen Länder, in denen Kernkraftwerke am Netz waren, über die Abschaltung
von Kernkraftwerken im Rahmen des Moratoriums. Gemeinsam mit den Ministerpräsidenten
und dem Bundeswirtschafts- sowie Umweltminister wurden die »Konsequenzen sowie die Um-
22 In einer erwähnenswerten zeitlichen Koinzidenz legten fünf SPD-regierte Bundesländer etwa zwei Wochen vor
Fukushima Verfassungsbeschwerde gegen den Bundestagsbeschluss ein. Auch beim Atomausstieg 2002 wurde der
(ohne rot-grüne Mehrheit ausgestattete) Bundesrat nicht beteiligt. (vgl. Jahn 2011)
12Regierungsforschung.de
setzung und Ausgestaltung« (Bundesregierung 2011e) des Moratoriums diskutiert und festge-
legt. (vgl. FAZ.net 2011e) Die Aufsichtsbehörden der Länder wiesen darauf – basierend auf Pa-
ragraf 19 des Atomgesetzes – die Betreiber an, die betreffenden KKW abzuschalten. Damit wur-
de in einer kooperativen Vereinbarung zwischen Bund- und Länderexekutiven nach der Ver-
kündung der Sicherheitsüberprüfung am Tag davor eine atompolitische Entscheidung getroffen,
deren Eigenschaften und Implikationen das Entscheidungsmanagement der folgenden Monate
mitprägten. Die zweite Einladung der Länder zu Verhandlungen erfolgte einen Monat später, am
15. April. Gleichwohl wurden hier nicht nur die Ministerpräsidenten der Länder mit Kernkraft-
werken, sondern alle 16 ins Kanzleramt geladen. Das von Brüderle und Röttgen erarbeitete 6-
Punkte-Programm fand hier bereits die grundsätzliche Zustimmung der Länder. Dort stimmten
die Länder auch dem Regierungszeitplan zu, noch vor der Sommerpause das parlamentarische
Verfahren abzuschließen. Damit wurde das vorher beschlossene Moratorium endgültig zum
selbstgesteckten zeitlichen Entscheidungsrahmen, weil am Ende des Moratoriums, so Merkel,
»die rechtlich saubere, eindeutige, und [...] im Atomgesetz festgelegte Regelung stehen muss,
was die Zeit nach dem Moratorium für die Laufzeit der einzelnen Kernkraftwerke bedeutet.«
(Bundesregierung 2011e; vgl. Steffen 2011)
Die policy-gebundene Einbeziehung der Ländervertreter durch die Bundesregierung wurde
fortgeführt. So fand am 3. Juni der sogenannte ›Energiegipfel‹ Merkels mit den Ministerpräsiden-
ten statt. Im Anschluss an dieses Gipfeltreffen hatte Merkel die Forderungen der Länder zumin-
dest teilweise akzeptiert, die Atommeiler sollten stufenweise abgeschaltet werden. Sie öffnete
somit das Fenster eines vertikal-föderalen Konsenses weiter: »Wir wollen nicht gegen die ver-
sammelte Meinung der Länder agieren«, so Merkel. (vgl. Zeit 2011c)
Am 17. Juni fand – nachdem die Länder ihre Zustimmung signalisiert hatten – eine erste Debatte
im Bundesrat über das Gesetzespaket zur Energiewende statt. Das Verhalten von Kanzlerin
Merkel wurde von der Bundesratsvorsitzenden Hannelore Kraft als »Konsens-Initiative« be-
zeichnet, die Länder nahmen die kooperative Interaktionsorientierung seitens der Kanzlerin als
solche war. (vgl. SZ 2011b)
Am 8. Juli kam es zur Abstimmung im Bundesrat. Die Vertreter aller Länder stimmten dem Ge-
setzespaket zum Ausstieg aus der Kernkraft zu. Einzig ein Begleitgesetz scheiterte. (vgl. FAZ
2011c: 1) Merkel hatte es geschafft, einen deutschlandweiten Bund-Länder Konsens für den
Ausstieg herzustellen und damit erstens das Gewicht der Entscheidung auf mehrere ›Schultern‹
zu verteilen und zweitens das Thema als Angriffsfront für die Länder und Oppositionsparteien
abgeschwächt. Die in der föderalen Arena dominierende kooperative Handlungsorientierung der
Bundesregierung zeigte sich reziprok auch auf Seiten der rot-grünen Länder. Es gab nicht nur
eine einseitige Annäherung der Koalition an die Länder, sondern diese besiegelten ihren Komp-
romiss mit der Bundesratszustimmung. Merkel wertete den Bundesrat letztlich kommunikativ
durch ihre Konsensbestrebungen zu einem atompolitisch-informellen Vetospieler auf, dem sie
13Regierungsforschung.de
inhaltlich bis zu dessen Zustimmungserklärung entgegenkam – ganz im Gegensatz zur Laufzeit-
verlängerung im letzten Herbst.
4.3 Innerparteiliche Arena der Regierungsparteien: Atombefürworter in der
In einer Koalition haben die Koalitionspartner Anreizen, der Linie und der Profilierung der eige-
nen Partei zu dienen – anstatt der auf Zeit begrenzten Koalition.23 (vgl. Müller/Miller 2010:
1087) So kann von einer Doppelbindung der Regierungsmitglieder in Richtung Koalition bezie-
hungsweise Kabinett und der eigenen Partei ausgegangen werden. Diese kann gerade in Situa-
tionen, in denen die Linie einer Partei in der Regierungsverantwortung unter Druck gerät, zu
Problemen führen. Zusammen mit der Bedeutung der Parteien als Machtbasis macht dies den
parteibezogenen Teil des Entscheidungsmanagements zu einer wichtigen Arena der Koalitions-
regierens. Dieser Teil wird im Folgenden nach Parteien getrennt skizziert.
4.3.1 Atompolitik und Atomausstiegs-Willensbildung in der CDU
Der Standpunkt der CDU in der Atompolitik lässt sich aus dem aktuellen Grundsatzprogramm
heraus zuspitzen, in dem verkündet wird, dass »i m Rahmen unserer Klimaschutzstrategie [….]
eine Laufzeitverlängerung von sicheren Kernkraftwerken [angestrebt wird.]« (CDU 2007:
78) Nach dem Moratorium beschloss der CDU-Bundesvorstand am 9. Mai, also etwa zwei Mona-
te nach Start des Moratoriums, ein Papier, das eine Wende in der atompolitischen Position an-
deutet:
»Die CDU Deutschlands unterstützt die Bundesregierung darin, auf der Grundlage der Ergebnisse der Reaktorsi-
cherheits- sowie der Ethikkommission ein ehrgeiziges und realistisches Konzept für das beschleunigte Ende der
Nutzung der Kernenergie vorzulegen.« (vgl. CDU 2011: 3)
Deutlich wird in diesem Papier der Versuch, die Energiewende in einen größeren Wertekontext
einzubetten und damit auch die ›Partei der sozialen Marktwirtschaft‹ (vgl. Bösch 2007: 209)
vom beschleunigten Ausstieg zu überzeugen. Merkel machte dabei von ihrer Rolle als Bundes-
vorsitzende Gebrauch und flankierte in der Partei mit dem Papier den Ausstieg – gleichwohl
bleibt dieses bei energiepolitischen Gemeinplätzen. Laut Berichten gab es zusätzlich Arbeits-
gruppen in der Partei, die den Atombefürwortern in der Partei einen Resonanzraum bieten soll-
ten. (vgl. Sirleschtov 2011) Erst am 19. Juni erklärte Merkel auf einem Bundestreffen der CDU-
Kreisvorsitzenden im Parteikreis ihre Energiewende. Eine weitergehende inhaltlich-
gestalterische Einbindung der Partei erfolgte nicht, Merkel und die CDU-Minister fokussierten
sich auf die Arbeit in der Regierung und die Kooperation mit den Ländern.
23Als durch parteiorientierte Karriereabsichten geprägt wurde beispielsweise das Verhalten Röslers in der Euro-
Frage gewertet. (vgl. Korte in Zacharakis 2011)
14Regierungsforschung.de
4.3.2 Atompolitik und Atomausstiegs-Willensbildung in der CSU
Der befürwortende Standpunkt des bayerischen Koalitionspartners in der Atompolitik lässt sich
ebenfalls beim Blick in das Grundsatzprogramm feststellen. (vgl. CSU 2007) Das Bekenntnis zur
Kernkraft gehörte lange Zeit zum Markenkern der CSU. (vgl. Müller 2011: 26) Der bayerische
Ministerpräsident und CSU-Vorsitzende Horst Seehofer – nicht Mitglied der Bundesregierung –
übernahm nach Fukushima aber schnell eine Rolle bei der Konzeption eines beschleunigten
Ausstiegs. Dies stieß in der Partei auf Widerstand: Im Mai konstatierten Beobachter CSU-
internen Streit zwischen den Ausstiegs-Befürwortern Seehofer und Söder und Teilen der Partei
sowie dem Landesverband der CSU in Berlin. Widerstand formierte sich auch im Landtag und
bei bayerischen Wirtschaftspolitikern. (vgl. Müller 2011) Bis zu einer eigens einberufenen Klau-
surtagung des Parteivorstandes am 20. Mai gab es über den atompolitischen Kurs der CSU in-
nerparteiliche Auseinandersetzungen. (vgl. FAZ.net 2011f) Nach dieser Klausurtagung legte die
CSU-Spitze trotzdem ein gemeinsames Papier zur Energiewende vor. Damit habe die CSU als
»erste Partei der Berliner Regierungskoalition ein neues Energiekonzept auf den Weg gebracht.«
(CSU 2011) Die CSU-Spitze beteiligte sich, angetrieben durch Horst Seehofer, durch einen eige-
nen Beitrag und brachte mit einem festen Ausstiegsdatum eine konkurrierende Handlungsorien-
tierung zum Ausdruck. Angela Merkel blieb in ihrer betont kooperativen Haltung und begrüßte
das Papier als »wesentlichen Beitrag« für die Diskussion. (vgl. FAZ.net 2011b) Auch hier fand
allerdings keine weitere institutionalisierte Einbindung der Parteibasis und deren Willensbil-
dungsprozesse statt.
4.3.3 Atompolitik und Atomausstiegs-Willensbildung in der FDP
Vor Fukushima war auch die FDP durch eine Befürwortung von Kernenergie gekennzeichnet,
wenngleich diese nach außen hin offen vertretene Position nicht Eingang in die Wiesbadener
Grundsätze von 1997 (vgl. FDP 1997) gefunden hat. Sie konnte gleichwohl beim Eintritt in diese
Koalition als »treibende Kraft für längere Laufzeiten« (Schäfers 2011) identifiziert werden. Auch
die FDP musste wie CDU und CSU innerparteilich eine Kursänderung verarbeiten. Die FDP-
Parteiführung nutzte den zeitlich zupass kommenden ordentlichen Bundesparteitag vom 13. bis
15. Mai, um einen Beschluss zur Energiewende herbeizuführen, der danach am 23. Mai nochmal
vom Bundesvorstand beschlossen wurde. (vgl. FDP 2011) Auch dieses Papier sieht einzelne in-
haltliche Forderungen für den Ausstieg vor. Die Parteidelegierten als Vertreter der Parteibasis
wurden damit deutlicher als bei CDU und CSU in die Entscheidungsbildung der Partei einbezo-
gen. Dass die Parteispitze selbst trotzdem nicht geschlossen hinter dem Ausstiegsbeschluss
stand, wurde nur einen Tag nach dem Kabinettsbeschluss klar. FDP-Generalsekretär Lindner
distanzierte sich vom Regierungsbeschluss und machte damit den Unterschied von liberaler
Regierungspartei und Koalition deutlich. (vgl. SZ 2011)
15Regierungsforschung.de
4.3.4 Zwischenfazit
Die programmatischen Papiere zeigen, dass von den Parteispitzen der Koalitionsparteien ver-
sucht wurde, die Entscheidungen parteipolitisch vor allem kommunikativ zu begleiten. Denn
programmatische Elemente haben immer auch Bedeutungen für die Identität der Parteien. (vgl.
Ickes 2008: 51) So bemühten sich die Parteispitzen, diese Elemente durch Begründungen der
energiepolitischen Wende und inhaltliche Grenzziehungen zu stärken. Der ›Notabschaltung‹ der
tradierten atompolitischen Parteipositionen wurde allerdings letztlich nur eine nebengeordnete
Rolle im Gesamtkontext des Regierungshandelns zugesprochen. Gleichwohl äußerte Volker
Kauder, dass die Partei »eine intensive Diskussion bis in alle Kreisverbände« geführt habe. Auch
CSU- und FDP-Spitze betonten, dass die Parteien hinreichend eingebunden worden seien. (vgl.
dapd 2011) Dies ist allerdings schwer nachzuvollziehen, so dass bis auf weiteres analytisch ein
Schwerpunkt einer einseitigen Vermittlung festzustellen ist. Eine weitergehende Einbindung
wäre in den langwierigen Willensbildungsprozessen der Parteien im eng gesteckten Zeitrahmen
vielleicht auch nur schwerlich möglich gewesen. Festzuhalten ist, dass die Koalition im Ent-
scheidungsmanagement der Kooperation mit Opposition und Ländern und der Schnelligkeit des
Ausstiegs als Outputdimension des Regierens den Vorrang gab.
4.4 Arena von Parteienwettbewerb und Wahlen: Wahlkampf und Konsens
Wahlen stellen als wiederkehrende Bewährungsproben und Legitimationsbeschaffung für die
Parteien einen besonderen institutionalisierten Handlungsrahmen mit »constraining effects«
(Müller/Bergmann/Strom 2008: 3) für das demokratische Regieren dar. Der Parteienwettbe-
werb ist dabei eine tendenziell kompetitive Arena, in der die Koalitionäre mit Blick auf die näch-
sten Wahlen auch während der Koalitionszeit handeln. (vgl. Kropp 2001: 53ff) Dies gilt beson-
ders unter den Vorzeichen eines Superwahljahres, in dem mit der Landtagswahl im »CDU-
Stammland« (Müller-Vogg 2011) Baden-Württemberg und sechs weiteren Landtagswahlen
zentrale wahltaktische Abwägungen zu tätigen waren. Dabei führten die anstehenden Wahlen
im Fall Post-Fukushima aber nicht zu einer Entscheidungsblockade durch Dauerwahlkampf (vgl.
Korte/Fröhlich 2009: 183), sondern – in offenbarer Antizipation der negativen Folgewirkungen
des von Fukushima überholten Atomkurses der Bundesregierung – vielmehr zu einer Beschleu-
nigung der ersten Entscheidungen hin zum Moratorium und der Sicherheitsprüfung. So standen
die Verhandlungen in der Atompolitik nach Fukushima von Anfang an unter einem »shadow of
citizen opinion« (Lupia/Strom 2008: 79). Dies nicht zu Unrecht; die Öffentlichkeit bildete einen
empfindlichen Resonanzboden für die Ereignisse in Fukushima. Kurz vor der Wahl in Baden-
Württemberg waren zwei Drittel der dortigen Befragten laut einer Umfrage der Überzeugung,
dass Fukushima und die Folgen einen »wichtigen Einfluss« auf ihre Wahlentscheidung haben
würden. (vgl. Bundesrat 2011) Wenngleich Merkel einen Zusammenhang zwischen dem Kurs-
wechsel und den Landtagswahlen zurückwies, ist es wahrscheinlich, dass vor dem Hintergrund
des bisherigen atompolitischen Kurses ein Handlungsdruck sowohl im Vorlauf der für CDU und
FDP letztlich verlorenen Wahl im Südwesten als auch in ihrem Anschluss entstand.
16Regierungsforschung.de
Der Parteienwettbewerb in seiner zyklisch-institutionellen Ausprägung der kompetitiven Wahl
führte nach Fukushima allerdings auf Bundesebene öffentlich nur verbal in die Konfrontation. In
den Handlungen der Parteien konnte hingegen eine policy-bezogene Kooperationsorientierung
ausgemacht werden. Die Bedeutung einer kooperativen Haltung in dieser Arena für das Ent-
scheidungsmanagement könnte auch dadurch verstärkt worden sein, dass die Haltung zur
Atompolitik seit vielen Jahren geradezu konstitutiv-trennendes Element zwischen den ›Blöcken‹
Union/FDP sowie SPD/Grüne gewesen ist. (vgl. Büdenbender 2009: 15ff). 24 Mit der Konsensbe-
strebung konnte die Kanzlerin ein Thema, dass die Politik gespalten hat, von der Agenda neh-
men und in der Folge wahrscheinlich die Polarisation des Parteiensystems an dieser Konfliktli-
nie reduzieren. Die festgestellte policy-bezogene Abschwächung des Parteienwettbewerbs ist
bemerkenswert, da nach der Bildung der schwarz-gelben Koalition eine bundespolitische Ver-
harrung in der »Bipolarität der alten Lagerstruktur« (Decker 2011: 60) festgestellt wurde.
Wahlstrategisch kann letztlich ergänzend konstatiert werden, dass die FDP mit Verlauf und Er-
gebnis der atompolitischen Einigung in der Koalition dazu beitrug, der CDU zukünftige Bündnis-
se mit den Grünen wieder zu erleichtern.
Gemeinsam mit der föderalen Ebene lässt sich für den Parteienwettbewerb festhalten: »Es ist
ein Ausstieg im Geiste einer größtmöglichen Koalition«. (Beste et al. 2011) Diese25 umfasste Op-
position und Länder und bereitete damit in der Öffentlichkeit das Bild einer großen policy-
bezogenen Allianz, die den Parteienwettbewerb trotz der Landtagswahlen in den Hintergrund
treten ließ. Diese Entwicklung kann auch der vordergründige Schlagabtausch zwischen Regie-
rung und Opposition in Parlament und Medien nicht verschleiern. Der konflikthafte Parteien-
wettbewerb trat bei Grünen und SPD hinter die sachliche Unterstützung des Atomausstiegs zu-
rück. Letztlich war dieses Bündnis, das sich nicht auf die Union und FDP beschränkte, eine tem-
porär-fiktive policy-bezogene ›Koalition‹ – ein Erfolg des Entscheidungsmanagements.
4.5 Parlamentarische Arena: Der Bundestag als Entscheidungsorgan
Entgegen den ersten Maßnahmen zur Abschaltung einzelner Atomkraftwerke auf Basis des
Atomgesetzes durch Anweisungen der Aufsichtsbehörden musste für einen dauerhaften Aus-
stieg legislativ die Gesetzesgrundlage geändert werden – keine einfache Aufgabe in dieser komp-
lexen und umstrittenen Materie, die noch durch die zusätzlichen Gesetze zur Einbettung des
Ausstiegs in eine Energiewende an Komplexität gewann. Bis zur geplanten Abstimmung Ende
Juni hatten die Abgeordneten nach Einbringung des Gesetzesentwurfs dafür nur drei Wochen
Zeit. Im Gegensatz zu den fast drei Monaten, die der Ethikkommission zur Entscheidungsfassung
blieben, führte die kurze Beratungszeit des Bundestags unter anderem die ZEIT zu dem Schluss:
»Er ist eine arrogante Missachtung der Volksvertreter.« (vgl. Grefe 2011) Die Festlegung eines
24 Für eine Übersicht der atompolitischen Positionen der Parteien seit den 50ern vgl. Greenpeace 2005.
25 An dieser Stelle ist mit dem Begriff ›Koalition‹ ausnahmsweise keine Koalitionsregierung gemeint.
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