Die Gemeinsame Agrarpolitik der EU. Warum eine Reform überfällig ist - Bertelsmann Stiftung
←
→
Transkription von Seiteninhalten
Wenn Ihr Browser die Seite nicht korrekt rendert, bitte, lesen Sie den Inhalt der Seite unten
flashlight europe
Policy Brief | 06.2017
Die Gemeinsame Agrarpolitik der EU.
Warum eine Reform überfällig ist
38 % des EU-Haushalts werden für die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) ausgegeben.
In Anbetracht der enormen Herausforderungen der Massenmigration oder der sich
verschlechternden Sicherheitslage in und rund um die EU wäre zumindest eine
teilweise Umverteilung dieser Mittel gerechtfertigt.
Die Vorbereitungen für die Erstellung des neuen reißen wird. Zweitens wird nicht nur weniger
EU-Haushaltsplans, des mehrjährigen Finanz- Geld zur Verfügung stehen, sondern auch mehr
rahmens (MFR) für den Zeitraum 2021 bis 2027, Druck herrschen, die Mittel für die vielfältigen
haben bereits begonnen. In der Vergangenheit neuen Herausforderungen, mit denen die EU
waren die Haushaltsverhandlungen unter den konfrontiert ist, auszugeben. Diese Herausfor-
Mitgliedstaaten eine besonders strittige Angele- derungen reichen von einer Stärkung des Euro-
genheit, bei der sich die tiefe Kluft zwischen den Raums bis zur Digitalisierung, und von Massen-
Mitgliedern, die mehr Mittel aus dem Haushalt migration bis zum islamistischen Terrorismus.
erhalten als sie einzahlen, und den sogenannten
Nettozahlern zeigte. Dementsprechend steht die EU vor der Frage,
ob sie es sich immer noch leisten kann, mehr als
Schon jetzt zeichnet sich ab, dass die bevor- ein Drittel ihres Budgets für die Unterstützung
stehenden Verhandlungen noch viel strittiger der Landwirtschaft auszugeben, die in den
sein werden, und zwar aus mindestens zwei vergangenen 60 Jahren ein sehr wettbewerbs-
Gründen: Erstens wird die EU mit dem Austritt fähiger Wirtschaftssektor geworden ist. Hier gibt
des Vereinigten Königreichs den nach es möglicherweise immer stärkere Argumente,
Deutschland zweitgrößten Nettozahler in absolu- die für eine GAP-Reform und die Umverteilung
ten Zahlen verlieren, was ein Loch von rund eines Teils dieser Mittel zugunsten des euro-
sieben Milliarden Euro in den EU-Haushalt päischen Mehrwerts von Ausgaben für dieDie Gemeinsame Agrarpolitik der EU. Warum eine Reform überfällig ist | Seite 2
Außen- und Sicherheitspolitik, Entwicklung, der GAP-Direktzahlungen ist aber alles andere
Forschung und nicht zuletzt Migration sprechen. als progressiv.
Die Verfasser dieses Policy Briefs sind Ein Problem der Direktzahlungen (abgesehen
Stephan von Cramon-Taubadel, Universität von der Kapitalisierung in Bodenpreisen) besteht
Göttingen, und Friedrich Heinemann, ZEW — in ihrer Ungenauigkeit. Bei einem effizienten
Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung. Einkommensstützungssystem sollten vor allem
bedürftige Landwirte profitieren. 2015 erhielten
indes 18 % der Empfänger von Direktzahlungen
Ziele und Ergebnisse in der EU der 28 rund 80 % des Gesamtvolu-
Die Ausgaben der Gemeinsamen Agrarpolitik mens dieser Zahlungen. Wie Matthews unter
manifestieren sich in erster Linie in Direkt- Verwendung von Daten des Informationsnetzes
zahlungen an Landwirte durch die sogenannte landwirtschaftlicher Buchführungen (INLB)
„Erste Säule“ der GAP. Die Direktzahlungen errechnete, erhielten die 80 % der Landwirte in
betragen rund 70 % der gesamten GAP- der EU mit dem niedrigsten Einkommen nur rund
Ausgaben und fast ein Drittel der Gesamtaus- 25 % der Direktzahlungen. Am anderen Ende
gaben der Europäischen Union (EU). Ein Groß- der Skala bekamen die 750 000 Landwirte im
teil der verbleibenden GAP-Ausgaben (rund höchsten Einkommenssegment 55 % aller
25 %) zählt zur „Zweiten Säule“, die für die Direktzahlungen bzw. rund 15 % der gesamten
Finanzierung von Entwicklungsmaßnahmen in EU-Ausgaben.
ländlichen Gebieten verwendet wird.
Politische Entscheidungsträger und Lobbyisten
Für die Direktzahlungen werden heute zwei der Agrarindustrie behaupten oft, dass die
wesentliche Begründungen herangezogen: Direktzahlungen einen großen Teil des
Einkommensbeihilfe und Abgeltung von nicht auf Einkommens der Landwirte ausmachen, und
dem Markt entgoltenen Umweltleistungen der dass jegliche Reduzierung der Direktzahlungen
Landwirte (sogenanntes „Greening“). Die für die einen schweren Einschnitt bedeuten würde.
GAP im Artikel 39 des AEUV festgelegten Ziele Diese Behauptungen stehen nicht mit der
sehen allerdings keine direkte Einkommens- Tatsache im Einklang, dass viele landwirtschaft-
stützung für die Landwirte vor. Gemäß Artikel 39 liche Haushalte nicht nur Einkünfte aus der
Buchstabe b besteht eines der Ziele der GAP Landwirtschaft, sondern auch aus mit der
darin, „auf diese Weise der landwirtschaftlichen Landwirtschaft verbundenen und nichtlandwirt-
Bevölkerung [...] eine angemessene Lebens- schaftlichen Tätigkeiten beziehen. Vom
haltung zu gewährleisten“. Die Wörter „auf diese Europäischen Rechnungshof wurde die
Weise“ legen allerdings klar fest, dass dieses Kommission wiederholt dafür kritisiert, dass noch
Ziel durch das Ziel a zu erreichen ist: „die keine umfassenden Daten zu diesen zusätz-
Produktivität der Landwirtschaft [...] zu steigern“. lichen Einkommensquellen zusammengetragen
wurden, die als Grundlage für eine gezielte
Selbst wenn eine Einkommensbeihilfe als GAP- Ausrichtung der GAP-Einkommensstützung
Ziel explizit im AEUV erwähnt wäre, zeigt die dienen könnten. Würden diese Daten zur Ver-
Bilanz der GAP, dass dieses Ziel kaum erreicht fügung stehen, wäre ersichtlich, dass die viel
wurde. Die im AEUV festgelegten Ziele der GAP zitierte Bedeutung der Direktzahlungen für die
beziehen sich auf „eine angemessene landwirtschaftlichen Einkünfte systematisch und
Lebenshaltung“. Die Lebenshaltung wird nicht oft substanziell überbewertet wird. Zusammen-
allein durch das Einkommen bestimmt. Aber gefasst bedeutet dies, dass die Direktzahlungen
selbst wenn wir den Schwerpunkt auf das Ein- eine wenig zielorientierte und ineffiziente
kommen legen, weist das Wort „angemessen“ Einkommensbeihilfe darstellen.
auf eine progressive Umverteilung hin, die auf
Seit 2015 sind 30 % der Direktzahlungen an drei
die Unterstützung landwirtschaftlicher Haushalte
„Greening“-Kriterien geknüpft: Anbaudiversi-
mit niedrigem Einkommen abzielt. Die Verteilung
fizierung, ökologische Vorrangfläche und Erhalt
des Dauergrünlands. Sollte ein Hof dieDie Gemeinsame Agrarpolitik der EU. Warum eine Reform überfällig ist | Seite 3
anzuwendenden „Greening“-Kriterien nicht könnte allerdings durch eine Aufweichung der
erfüllen, können seine Direktzahlungen gekürzt Haushaltsrestriktionen geschwächt werden.
werden. Vorzeitige Signale, dass europäische öffentliche
Güter durch eine Ausweitung des Haushalts
Unter Experten besteht der Konsens, dass das finanziert werden sollten, gilt es daher zu
„Greening“ kaum in der Lage ist, für eine vermeiden.
nennenswerte Zunahme der Bereitstellung von
Umweltdiensten durch die Landwirte zu sorgen.
Zukünftige Prioritäten
Es gibt keine Beweise dafür, dass das
Die in Artikel 39 des AEUV dargestellten Ziele
„Greening“ pro ausgegebenen Euro mehr
der GAP erscheinen angesichts der sozioöko-
Umweltvorteile bringt als alternative
nomischen Situation der modernen europäischen
Umweltschutzmaßnahmen. Dieser Mangel an
Landwirtschaft veraltet. Die politischen Ent-
Auswirkungen auf die Umwelt und an Effizienz
scheidungsträger verweisen auch zunehmend
überrascht nicht, denn das „Greening“ wurde
auf andere Ziele, um diese Politik zu legitimieren
nicht in erster Linie dazu entworfen,
(z. B. Lebensmittelqualität, Kulturlandschaften,
Verbesserung für die Umwelt zu erbringen,
Tierschutz, Bereitstellung öffentlicher Güter,
sondern vielmehr als neue Rechtfertigung für
Entwicklung des ländlichen Raums). Ziele
bereits existierende Direktzahlungen an die
künstlich aufzublähen ist eine Standardstrategie,
Landwirte, ohne dass dabei die Verteilung dieser
um eine Politik gegen ein sich änderndes Umfeld
Direktzahlungen zwischen den und innerhalb der
und/oder nicht überzeugende Ergebnisse zu
Mitgliedstaaten verändert werden sollte.
immunisieren.
Opportunitätskosten In den vergangenen Jahren nutzte die
Die zunehmenden europäischen Kommission „Konsultationen“, bei denen Bürger,
Opportunitätskosten der derzeitigen GAP- Organisationen und andere Stakeholder einge-
Ausgaben sind enorm. Gelder, die für Direkt- laden wurden, ihre Auffassungen zu den Zielen
zahlungen oder Entwicklungsprogramme für den und Ergebnisse der GAP mitzuteilen. Das
ländlichen Raum ausgegeben werden, stehen für jüngste Beispiel dafür ist die „Konsultation über
dringend notwendige alternative Verwendungs- die Modernisierung und Vereinfachung der
zwecke nicht zur Verfügung. An einigen Beispie- Gemeinsamen Agrarpolitik“. Diese „Konsultation“
len lässt sich klar ablesen, dass die Bedeutung ist ein klassisches Beispiel des sog. Framing, bei
der GAP im Haushalt, gemessen an ihrer dem die Antworten auf Fragen dadurch beein-
relativen Bedeutung für die Zukunft Europas, flusst werden, wie sie gestellt werden. Die
völlig unverhältnismäßig ist. Ergebnisse dieser „Konsultation“ waren vorher-
sehbar und werden von politischen Entschei-
40 % eines einzigen GAP-Jahreshaushalts dungsträgern als Rechtfertigung für den Fort-
hätten ausgereicht, um für alle Flüchtlinge, die im bestand der Direktzahlungen als Einkommens-
Krisenjahr 2015 in die EU gelangt sind, die beihilfe und als Gegenleistung für Greening-
gesamten Aufnahmekosten einschließlich der Maßnahmen“ verwendet.
Asylverfahren zu finanzieren. 15-20 % des GAP-
Jahreshaushalts würden ausreichen, um den Die EU-Verträge wurden seit 1957 mehrmals
Verlust des Nettobeitrags des Vereinigten angepasst, aber an den Zielen der GAP wurde
Königreichs auszugleichen. 52 % des GAP- nicht gerührt. In diesen sechs Jahrzehnten hat
Jahreshaushalts würden ausreichen, um die sich die Landwirtschaft zweifelsohne stark
Lücke der EU-Ausgaben für Entwicklungshilfe verändert, ebenso wie die Prioritäten und Er-
gegenüber dem Ausgabenziel der Vereinten wartungen der Gesellschaft an diesen Sektor.
Nationen von 0,7 % zu schließen. Sollten allerdings die politischen Entscheidungs-
träger neue Ziele, die diese Veränderungen
Das Argument der Opportunitätskosten ist reflektieren, verfolgen wollen, so sollten sie sich
entscheidend und sollte im Umfeld vielfältiger zuerst ein offizielles Mandat sichern, indem sie
neuer Herausforderungen für die EU in den die im AEUV festgehaltenen Ziele überarbeiten.
Verhandlungen Wirkung zeigen. Sein EinflussDie Gemeinsame Agrarpolitik der EU. Warum eine Reform überfällig ist | Seite 4
Eine „Konsultation“ mit Framing-Effekt ist kein fordern. Für sie könnte eine natinoale Kofinan-
Ersatz für verfassungsrechtliche Legitimität. zierung dieser Zahlungen akzeptabler sein als
der komplette Abbau. Die Kofinanzierung würde
In der Zwischenzeit, und im Einklang mit eine beträchtliche Reduzierung der GAP-
Artikel 39 des AEUV, sollte die GAP die Ausgaben im EU-Haushalt ermöglichen und
landwirtschaftliche Produktivität fördern, auch als Teile der finanziellen Last auf die nationale
Mittel, um die Lebensstandards in der Land- Ebene verlagern. Das wäre auch völlig ange-
wirtschaft zu verbessern. Forschung, Bildung messen, da sich viele der zur Rechtfertigung der
und Technologietransfer sind in der Hinsicht GAP verwendeten Argumente auf regionale oder
wichtige politische Mittel, ebenso wie Maß- nationale öffentliche Güter beziehen.
nahmen, die den vorzeitigen Ruhestand fördern
sowie eine Konsolidierung der Betriebsstrukturen Eine Erhöhung der nationalen Finanzlast für die
in Mitgliedstaaten, die von einer großen Zahl an Agrar-Unterstützung würde einen Anreiz für eine
kleinen Betrieben und älteren Landwirten bessere Information der Wähler schaffen. Das
charakterisiert sind. würde eine längst fällige Debatte auf nationaler
Ebene darüber auslösen, ob es angemessen ist,
Die Direktzahlungen sollten im Laufe der
eine sektorspezifische Einkommensbeihilfe wie
kömmenden zehn Jahre, bis zum Ende des
die Direktzahlungen an die Landwirtschaft
nächsten MFR - Laufzeit 2021-2027, stufenweise
beizubehalten.
abgebaut und schließlich ganz abgeschafft
werden. Der Zeitplan für den Abbau der Direkt- Ein häufig zu hörendes, aber nicht überzeugen-
zahlungen sollte klar kommuniziert und strikt des Gegenargument gegen die Kofinanzierung
eingehalten werden, sodass die Landwirte ihre ist, dass sie eine „Renationalisierung“ der GAP
Pachtverträge entsprechend verhandeln und ihre und einen destruktiven Wettkampf zwischen
übrigen betrieblichen Entscheidungen planen nationalen Zuschüssen auslösen könnte. Das ist
können. ein Missverständnis. Die Kofinanzierung wäre
ein rein finanzielles Instrument, das keine Verän-
Bei der Bewertung der Produktivität eines
derungen der Regelungen des europäischen
Systems wird ein Vergleich gezogen zwischen
Agrarmarktes erfordert. Kofinanzierte Direkt-
den eingesetzten Mitteln (Inputs) und um-
zahlungen müssten von der Produktion entkop-
fassenden Angaben zu den erzielten Ergeb-
pelt bleiben, um sicherzustellen, dass das
nissen (Outputs), darunter auch Umweltaus-
Prinzip der Einheit des Marktes gewahrt wird.
wirkungen. Somit bietet das Produktivitätsziel in
Artikel 39 des AEUV eine Rechtfertigung für
politische Agrarumweltmaßnahmen, durch die
Politökonomische Überlegungen
die Produktion von positiven (negativen) Ein Auslaufen und/oder eine substanzielle Ko-
Umweltgütern erhöht (reduziert) werden sollen. finanzierung der Direktzahlungen würden zu
Diese Maßnahmen sollten aber auf die Produk- einer beträchtlichen Reduzierung der GAP-Aus-
tion von messbaren Outputs abzielen, die von gaben führen. Das würde das derzeitige Muster
Experten als prioritär identifiziert werden. Die nationaler Nettozahlungen verändern. Der
Agrarumweltmaßnahmen der EU sollten sich auf Widerstand gegen eine solche Neuverteilung hat
europäische Umwelteffekte konzentrieren, z.B. in die GAP in der Vergangenheit geschützt, indem
den Bereichen Klimawandel, länderübergrei- er die politisch umsetzbaren GAP-Reformen auf
fende Gewässersysteme und grenzüberschrei- diejenigen beschränkte, die das Gleichgewicht
ende Maßnahmen wie Korridore, die geschützte der Nettobeiträge weitgehend bewahren.
Gebiete verbinden.
Der Brexit bietet die Möglichkeit, die GAP aus
dieser Zwangsjacke der „juste retour“ zu
Gründe für eine Kofinanzierung befreien. Agrarpolitische Optionen sollten auf der
der GAP Grundlage ihrer Kosten und Nutzen diskutiert
Vertreter der Landwirtschaft werden einen und verabschiedet werden, und der übrige politi-
Ausgleich für das Auslaufen der Direktzahlungen sche Bedarf nach Bewahrung eines bestimmten
Nettobeitragsmusters sollte nach der GAP-Die Gemeinsame Agrarpolitik der EU. Warum eine Reform überfällig ist | Seite 5
Reform durch ein System aus fiskalischen anachronistische Direktzahlungen wird die GAP
Transfers zwischen den Mitgliedstaaten nicht zukunftsfähig gemacht. Die GAP muss neu
befriedigt werden. durchdacht und nicht neu etikettiert werden.
Eine zweite Zwangsjacke in diesem Zusammen- Auf sich allein gestellt entwerfen Agrarpolitiker
hang, die notwendige agrarpolitische Reformen selten progressive Reformvorschläge. Der von
in der EU nicht aufhalten sollte, ist die Logik der Agrarkommissar Ray MacSharry eingeleitete und
„kommunizierenden Säulen“, die besagt, dass von seinem Nachfolger Franz Fischler weiter-
Gelder, die in der ersten Säule eingespart geführte Reformpfad wurde durch Druck von
werden, auf die zweite Säule zu übertragen sind. außen begünstigt, insbesondere durch die
Es gibt keinen überzeugenden Grund dafür, dass Notwendigkeit, die GAP mit dem Welthandels-
jede GAP-Reform zu einer Nullsummen- system kompatibel zu machen und sie auf die
Umschichtung zwischen den Säulen führen Osterweiterung der EU vorzubereiten. Heute
muss. Knappe EU-Haushaltsmittel sollten den sollten die wichtigsten Reformimpulse aus der
Politikfeldern entsprechend ihrem europäischen existenziellen Krise kommen, in der sich die EU
Mehrwert zugeteilt werden. Eine GAP-Reform derzeit befindet, sowie aus der dringenden
könnte zu mehr Ausgaben in der zweiten Säule Notwendigkeit, zu beweisen, dass eine EU-
führen, aber erst, nachdem die bestehenden Mitgliedschaft nicht nur partielle Interessen dient.
Maßnahmen in der zweiten Säule streng be-
wertet und mit Maßnahmen in anderen dringen- Anmerkung
den Bereichen wie Migrationspolitik, Sicherung Dieses Papier vereint und unterstreicht die
der europäischen Grenzen, europäische Argumente aus zwei Reflexionspapieren, die
Infrastruktur, europäische Verteidigung und jeweils von den beiden Verfassern zur
europäische Bildung verglichen wurden. Vorbereitung auf den Experten-Workshop „GAP
und der nächste MFR“, der am 30. März 2017 im
Die derzeitige Verteilung der GAP-Nettosalden Auswärtigen Amt in Berlin stattfand, publiziert
sieht so aus, dass heute nur einige wenige wurden.
Mitgliedstaaten die Kosten zugunsten einer
Mehrheit an Ländern tragen. Dies lässt keine Die Papiere stehen hier zum Download bereit:
ausgeprägte Reformbereitschaft der Mehrheit https://www.bertelsmann-
erwarten. Die Unterstützung für Reformen wird stiftung.de/de/publikationen/publikation/did/the-
zudem durch den Brexit geschwächt, denn mit common-agricultural-policy-and-the-next-eu-
dem Vereinigten Königreich verlässt der budget-1/
markanteste und entschiedenste GAP-Kritiker
die Europäische Union. https://www.bertelsmann-
stiftung.de/de/publikationen/publikation/did/the-
Durch die Einführung der Mitentscheidung bei
common-agricultural-policy-and-the-next-eu-
der GAP-Gesetzgebung durch den Vertrag von
budget/
Lissabon wurde die Macht des Europäischen
Parlaments verstärkt. Jüngste Analysen weisen
darauf hin, dass landwirtschaftliche Interessen Titelbild
Deutsches Zentrum für Luft- und Raumfahrt
im Parlament stark vertreten sind. Die stärkere
(DLR)
Verantwortung des Parlaments hat somit die
Kräfte eher gestärkt, die den agrarpolitischen
Adresse | Kontakt
Status quo verteidigen.
Stefani Weiss
Director
Schlussfolgerungen Brussels Office
Die Narrative „Greening“ und „Einkommens- Bertelsmann Stiftung
stützung“ müssen als das entlarvt werden, was Telefon +32 2 233-3891
Mobil +49 160 913 298 78
sie sind: falsche und zweckentfremdete
stefani.weiss@bertelsmann-stiftung.de
Argumente. Durch die Schaffung einer neuen
www.bertelsmann-stiftung.de
grünen oder sozialen Rechtfertigung fürSie können auch lesen
