Erfolgskontrolle des Abwasserabgabengesetzes - Peter Lang Publishing
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S O Z I A L Ö KO N O M I S C H E S C H R I F T E N
Marietta Jass
Erfolgskontrolle des
Abwasserabgabengesetzes
Ein Konzept zur Erfassung der Gesetzeswirkungen
verbunden mit einer empirischen Untersuchung in
der Papierindustrie
Marietta Jass-Teichmann - 9783631750346
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Marietta Jass
Erfolgskontrolle des Abwasserabgabengesetzes
Das Abwasserabgabengesetz regelt die erste Emissionsabgabe mit Anreizfunktion in der
Bundesrepublik Deutschland. Trotz der intensiven umweltpolitischen Diskussion über
Emissionsabgaben wurden bislang nur Untersuchungen vorgestellt, die die Wirkungsweise
der Abwasserabgabe vor Beginn der Abgabepflicht erfassen. Es wird deshalb ein Konzept
der Erfolgskontrolle entwickelt, mit dem die Zielerreichungen festgestellt, exogene
Einflußgrößen sowie der Gesetzesvollzug berücksichtigt und Ursache-Wirkungs-
Zusammenhänge durchleuchtet werden. Eine empirische Untersuchung ermittelt die
Gesetzeswirkungen in der Papierindustrie.
Marietta Jass, geboren 1960 in Göttingen, studierte von 1979 bis 1984
Betriebswirtschaftslehre an der Georg-August-Universität in Göttingen; Diplomexamen
1984. Von 1984 bis 1985 Ergänzungsstudium an der Technischen Hochschule Darmstadt,
Schwerpunkt Papierfabrikation. Anschließend Promotionsstudium an der Technischen
Hochschule Darmstadt in Volkswirtschaftslehre, Fachgebiet Finanzwissenschaft; 1989
Promotion.
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Ein Konzept zur Erfassung der Gesetzeswirkungen verbunden
mit einer empirischen Untersuchung in der Papierindustrie
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Herausgegeben von Bert Rürup
Band1
J.
PETER LANG
Frankfurt• Main · Bern · New York · Paris
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Erfolgskonlrolle des
Abwasserabgabengesetzes
Ein Konzept zur Erfassung
der Gesetzeswirkungen verbunden
mit einer empirischen Untersuchung
in der Papierindustrie
•
PETER LANG
Frankfurt• Main • 11n . New York • P•is
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via free accessCIP-Titelaufnahme der Deutschen Bibliothek
Jass, Marietta:
Erfolgskontrolle des Abwasserabgabengesetzes : ein Konzept
zur Erfassung der Gesetzeswirkungen verbunden mit einer
empirischen Untersuchung in der Papierindustrie/ Marietta Jass.
- Frankfurt am Main ; Bern ; New York ; Paris : Lang, 1990
(Sozialökonomische Schriften ; Bd. 1)
Zugl.: Darmstadt, Techn. Hochschule., Diss., 1989
ISBN 3-631-42561-9
NE:GT
Open Access: The online version of this publication is published
on www.peterlang.com and www.econstor.eu under the
international Creative Commons License CC-BY 4.0. Learn more
on how you can use and share this work: http://creativecommons.
org/licenses/by/4.0.
=i!
This book is available Open Access thanks to the kind support of
ZBW – Leibniz-Informationszentrum Wirtschaft.
D 17
ISSN 0172-1747
ISBN 3-631-42561-9
ISBN 978-3-631-75385-9 (eBook)
©Verlag Peter Lang GmbH, Frankfurt am Main 1990
Alle Rechte vorbehalten.
Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich
geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des
Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlages
unzulässig und strafbar. Das gllt Insbesondere f0r
Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die
Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen.
Printed in Germany 1 2 3 4 67
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via free accessG E L E I T WO R T
Die aktuelle Diskussion dokumentiert die Bestrebungen,
Steuern und Abgaben als Instrumente der Umweltpolitik
einzusetzen. Denn über eine nichtfiskalische Instrumen-
talisierung von Zwangsabgaben soll eine Internalisierung von
bislang "externen Kosten" bewirkt und auch gegebenenfalls
eine vermeidungsorientierte Verhaltensänderung der Emittenten
von Umweltbelastungen erreicht werden; derartige Abgaben
entsprechen mithin dem Verursacherprinzip als einem der
wichtigsten Leitprinzipien der deutschen Umweltpolitik.
Gerade vor dem Hintergrund dieser dringend zu rationalisie-
renden Auseinandersetzung über Möglichkeiten und Probleme von
Okosteuern und ökoabgaben ist es zu begrüßen, daß von Frau
Jass der "Prototyp" derartiger Emissionsabgaben, die bereits
1976 erlassene Abwasserabgabe, einer fundierten Evaluierung
unterzogen wird. Während die "Signalwirkungen" dieses
Gesetzes bereits Ende der 70er Jahre untersucht worden sind,
fehlt bislang eine Erfolgskontrolle in Bezug auf die "realen"
Effekte; dieses Wissensdefizit hat Frau Jass deutlich
verringert.
In bemerkenswerter Manier werden von ihr die folgenden - nur
auf den ersten Blick "simplen" - Fragen beantwortet:
1. Konnten die mit dem Abwasserabgabengesetz angestrebten
Ziele erreicht werden?
2. Inwieweit sind die festgestellten Zielerreichungsgrade
auf Wirkungen des Abwasserabgabengesetzes und nicht auf
andere Wirkungsursachen, insbesondere auf die Auflagen,
die nach wie vor das Wasserrecht dominieren, zurückzu-
führen?
3. Verhalten sich die Adressaten der Emissionsabgaben gemäß
den Annahmen der umweltökonomischen Theorie bzw. erfüllen
die Abgaben die ihr zugeschriebene Steuerungsfunktion?
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via free accessMittels eines empirisch fundierten before-and-after-Ver-
gleichs 1974 bis 1985 belegt die Verfasserin mit einer
imponierenden Fülle von
ökonomischen
ökologischen und
technischen
Einzelergebnissen, daß "die Abwasserabgabe als anreizpoli-
tisches Instrument die Erfüllung der Auflagen beschleu-
nigt und ihre Einhaltung nachhaltig unterstützt hat, im
Bereich der Restverschmutzung als Ursache für Emissions-
verminderungen jedoch in den Hintergrund tritt."
Es ist dieser Arbeit zu wünschen und für die Verfasserin zu
hoffen, daß diese gleichermaßen ökonomisch wie ingenieur-
wissenschaftlich kompetente Analyse nicht nur von einer
Wissenschaftlerin für Wissenschaftler bzw. deren Bücher-
schränke geschrieben wurde, sondern die ihr gebührende
Berücksichtigung in der umwelt- und finanzpolitischen
Diskussion findet.
Prof. Dr. Bert Rürup
August 1989
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Seite
Verzeichnis der Tabellen....................... ...... .. VI
Verzeichnis der Abbildungen . •..••.•. .....••.••....•.... VIII
Verzeichnis der Abkürzungen............................ X
Einleitung
1. Problemstellung 1
2. Gang der Untersuchung . . . . . • • • • . • • • • • • . . • . • . • . . . . • • . . 4
Teil A: DAS ABWASSERABGABENGESETZ ALS INSTRUMENT ZUR
ERHALTUNG UND VERBESSERUNG DER WASSERQUALITAT
IN DER BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND
1. Umweltökonomischer Hintergrund der Abwasserabgabe
1.1 Das Verursacherprinzip als umweltökonomische
Leitlinie • • . . . . . . . • . • • . . • . • • • . . . • • . • • . . . . . . . . • • 7
1.2 Probleme einer Anwendung des Verursacherprinzips 11
1.3 Auflagen versus Abgaben - der "klassische"
Effizienzvergleich oder: Die Abwasserabgabe als
ökonomischer Hebel der Gewässergütepolitik ..... 22
1.4 Weitere Ansätze zur Beurteilung von Auflagen
und Abgaben .•••••...•.••••..•••.•..••••••... : . • 34
2. Rechtliche Grundlagen des Abwasserabgabensystems
2.1 Das Wasserrecht in der Bundesrepublik Deutschland 38
2.2 Das Wasserhaushaltsgesetz unter besonderer
Berücksichtigung des§ 7a WHG •..•.•....••...... 40
2.3 Struktur des Abwasserabgabengesetzes ..... . ..... 44
2.4 Die technische Ausgestaltung des Abwasserabgaben-
systems
2.4.1 Die instrumentelle Verknüpfung von Wasser-
haushalts- und Abwasserabgabengesetz .•.. 48
2.4 . 2 Die Ausführungsgesetze der Länder als
Vollzugsinstrumente .••.....•............ 49
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3. Finanzwirtschaftliche Würdigung der Abwasserabgabe
3.1 Beschreibung des Abgabetatbestandes anhand
"steuer"systematischer Merkmale................ 51
3.2 Die Abwasserabgabe im System der öffentlichen
Abgaben . • . • . . • • . . • . . . . . . • . • . . . . . . • • . • . . . . . . . • . . 55
4. Intendierte Wirkungsweise des Abwasserabgabengesetzes 62
5. Das Abwasserabgabengesetz im Liebte von Effizienz-
kriterien . . . . • . • . . . . • . . • . • . . . . . • . • • • . • • • . • . . • . . . . • . . 65
Teil B: ANALYTISCHE GRUNDLAGEN EINER ERFOLGSKONTROLLE DES
ABWASSERABGABENGESETZES
1. Theoretische Grundlagen der Evaluation
1.1 Entwicklungslinien der Evaluation 75
1.2 Die zentralen Aufgabenstellungen............... 78
1.3 Inhaltliche Bedeutung der Erfolgskontrolle..... 80
1.4 Beschreibung der einzelnen Kontrollschritte.... 87
1.5 Methodische Durchführung....................... 90
2. Das Abwasserabgabengesetz als Evaluationsgegenstand
2.1 Die aktuelle Diskussion..... . .................. 94
2.2 Das Spektrum möglicher Evaluationsansätze zum
Abwasserabgabengesetz ..•..••................... 98
2.3 Eingrenzung des Untersuchungsbereichs ......•... 105
2.4 Aufbau der durchzuführenden Erfolgskontrolle ••• 110
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TEIL C: DARSTELLUNG EINER ERFOLGSKONTROLLE DES ABWASSERABGABEN-
GESETZES
1. Identifizierung des relevanten Wirkungsfeldes
1.1 Bestimmung der abhängigen und unabhängigen
Variablen
1.1.1 Ziel- und Programmstruktur als Angelpunkt
der Erfolgskontrolle ...•.•..•.•..•...... 111
1.1.2 Exogene Einflußgrößen •..•..•.........•.• 120
1.2 Entwicklung einer Zielerreichungskontrolle
1.2.1 Stellenwert und Aufbau der Zielerrei-
chungskontrolle 124
1.2.2 Voraussetzungen der Indikatorenbildung
und Zielmessung
1.2.2.1 Operationalität der Zielinhalte 125
1.2 . 2 . 2 Diskussion der Zielbeziehungen. 130
1.2.3 Indikatorenauswahl .......•.•.••••••••.• 133
1.2.4 Messung der Zielerreichungen 143
1.3 Entwicklung einer Vollzugskontrolle
1.3.1 Inhaltliche Abgrenzung ..••.•........•.•. 145
1.3.2 Kategorialer Bezugsrahmen 146
1.3.3 Für die Wirkungskontrolle relevante
Implementationsergebnisse 148
1.3.4 Entwurf einer Bestandsaufnahme der
wasser- und abgaberechtlichen Rahmen-
bedingungen 150
1.4. Entwicklung einer Bedingungskontrolle
1.4.1 Inhaltliche Abgrenzung ..•............... 152
1.4.2 Bestimmung der zu kontrollierenden
exogenen Einflußgrößen .................. 153
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2. Lösung des Kausalitätsproblems: Entwicklung einer
Wirkungskontrolle
2.1 Vorgehensweise 155
2.2 Konzeptualisierung der zu untersuchenden
Wirkungszusammenhänge
2.2.1 Hypothesen über die "Gesamtwirkungen" des
Abwasserabgabengesetzes .......•...• ••.•• 156
2.2.2 Hypothesen über die Wirkungen einzelner
Gesetzeselemente .•.•.......••........... 158
2.2.3 Operationalisierung der Hypothesen ...••• 162
2.2.4 Methodenwahl •••......•...•.•..•......••• 169
TEIL D: SEKTORALE ANALYSE DER AUSWIRKUNGEN DES ABWASSER-
ABGABENGESETZES
1. Hinweise zum Verfahren
1.1 Anlage der Untersuchung 171
1.2 Anzahl und Struktur der untersuchten Papier-
fabriken ...••..••••.....•......••...••••...••.. 175
1.3 Datenerhebung .....••.••........•............... 182
1.4 Auswertung der Daten 183
2. Bestandsaufnahme der wasser- und abgaberechtlichen
Situation der untersuchten Papierfabriken
2.1 Genehmigungspraxis, weitere Bestimmungsgrößen der
Abgabenhöhe und behördliche Überwachung bei der
Versuchsgruppe • . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . • . . . . . . . • 185
2.2 Genehmigungspraxis und behördliche Überwachung
bei der Kontrollgruppe .........••. ... .......... 193
2.3 Unterschiede in den Rahmenbedingungen und Konse-
quenzen für die Erfolgskontrolle des Abwasser-
abgabengesetzes 196
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3. Okologische Wirkungen
3.1 Verminderung der Emissionen ...•.•••• •••• ...•... 199
3.2 Verwirklichung der ökologischen Teilziele
3.2.1 Bau von Abwasserreinigungsanlagen ...••.• 207
3.2.2 Verbesserung der Abwasserreinigungstechnik 212
3 . 2.3 Einsatz abwasserarmer/-loser Produktions-
verfahren • . • • • • . • • • . . • . . . . . . . . . . . • • • • • • • 215
3.2.4 Sparsamere Verwendung abwasserintensiver
Güter . . . . . . • . . . • • • • • . . . • • • . • . . • • . • . . . . . . 222
3.2.5 Beschleunigte Anwendung der allgemein
anerkannten Regeln der Technik •.•.•..... 224
3.2.6 Einhaltung der Auflagen ••.....•..••••..• 227
3.3 Die Emissionsentwicklung während der Abgabejahre 229
3.4 Exkurs: Anfall und verbleib der Rückstände aus
der Abwasserbehandlung 236
4. Okonomische Wirkungen
4.1 Allokative Effekte
4.1.1 Gültigkeit der abgabentheoretischen
Wirkungshypothese •.....••...•••••••••.•. 239
4.1.2 Statische Allokationswirkungen 248
4.2 Distributive Effekte
4.2.1 Gerechtere Verteilung der Kostenlast 251
4.2.2 Exkurs: Internationale Wettbewerbs-
wirkungen . • • • . . • • • • . • . . . . . • . . . . • • . . . . . . . 255
4.2.3 Vermeidung sprunghafter Nachfrage nach
Abwasserreinigungsanlagen .••.•.....•.... 256
Ergebnisse, Konsequenzen und Ausblick .••••••......••.•• 260
Literaturverzeichnis •..•...•.......•......•..•.•..•.... 271
Anhang . . . . . . . . . . . . . . • . . . . • • . . . • • • . . . • • . . . • . . . . . . . . . . . . . 287
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