Europäisch-Türkische Migrationspolitik nachhaltig gestalten
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NR. 14 FEBRUAR 2022 Einleitung Europäisch-Türkische Migrationspolitik nachhaltig gestalten Eine stärkere Fokussierung der türkischen Aufnahmegesellschaft ist nötig Sinem Adar / Friedrich Püttmann Die Steuerung irregulärer Migration ist zu einem Schwerpunkt der Beziehungen zwischen der EU und der Türkei geworden. Zwei Sichtweisen dominieren in der euro- päischen Diskussion über dieses Thema: eine »fürsorgliche«, die sich auf das Wohl- ergehen der Flüchtlinge konzentriert, und eine »besorgte«, deren Fokus auf der Sicher- heit der EU-Außengrenzen und den Ängsten europäischer Bürger liegt. Ein Faktor wird in den europäischen Debatten über Migration weitgehend übersehen: die wachsende Unzufriedenheit der türkischen Bevölkerung mit den sozialen und politischen Verhältnissen im eigenen Land. Schließlich nimmt die Türkei weltweit am meisten Flüchtlinge auf und hat dabei gleichzeitig mit einer schweren Wirtschafts- krise und einer festgefahrenen Regierung zu kämpfen. Die migrationspolitische Zusam- menarbeit von EU und Türkei wird nur dann langfristig Früchte bringen, wenn dieser wachsenden Unzufriedenheit Rechnung getragen wird. Denn weder die Förderung der Rechte von Flüchtlingen in der Türkei noch eine verlässliche Sicherheitskoopera- tion sind auf Dauer ohne die Akzeptanz der türkischen Aufnahmegesellschaft mög- lich. Im Hinblick darauf sollte die EU der Türkei ihre Absicht signalisieren, mehr Flücht- linge aufzunehmen, und die Integrationsbemühungen vor Ort proaktiver unterstützen. Trotz der breiten Kritik, die an der EU- Geflüchteten durch die Einrichtung der EU- Türkei-Migrationserklärung vom 18. März Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei (FRiT) 2016 geübt wurde, sind sich europäische erheblich verbessert werden. Die EU hat diese wie türkische politische Akteure über- Einrichtung mit dem in ihrer Geschichte bis- wiegend einig, dass sie Wirkung gezeigt her höchsten Betrag an humanitärer Hilfe hat: Die Sicherheit der EU-Außengrenzen in finanziert. der Ägäis ist weitgehend wiederhergestellt Insgesamt 3,7 Millionen syrische Flücht- worden, indem die Zahl der irregulären linge (und weitere 320.000 nichtsyrische und oft tödlich verlaufenen Grenzübertritte irreguläre Migranten – etwa ein Drittel auf ein Minimum reduziert wurde. Gleich- davon aus Afghanistan) leben heute in der zeitig konnte die Situation der aus Syrien Türkei. Das entspricht 15 Prozent aller welt-
weit aus ihrem Heimatland vertriebenen Werte und Traditionen« der Türkei bedro-
Menschen. Rund 90 Prozent der syrischen hen. Klagen über Flüchtlinge, die in »Paral-
Flüchtlinge in der Türkei empfinden sich lelgesellschaften« leben, sind keine Selten-
als mehr oder weniger integriert. Viele von heit. Zwischen 2017 und 2019 ist der Pro-
ihnen fühlen sich auch kulturell mit der zentsatz jener türkischen Bürger zurück-
Aufnahmegesellschaft verbunden und in gegangen, die mit Syrern in einem sozialen
der Türkei zu Hause. Ihre Bereitschaft, ent- oder geschäftlichen Kontext interagieren.
weder nach Europa weiterzuziehen oder Die syrischen Flüchtlinge sind damit zu
nach Syrien zurückzukehren, ist derzeit einem neuen Element in dem seit langem
gering. Die Flüchtlinge sind jedoch nur anhaltenden Kulturkampf um die nationale
unzureichend in den formellen Arbeits- Identität innerhalb der Türkei geworden.
markt integriert und leben daher vielfach Der in der Folge aufgekommene aufgeheizte
in prekären Verhältnissen. Darüber hinaus Immigrationsdiskurs ist mit dem in vielen
meldeten im Zuge der Corona-Pandemie EU-Staaten vergleichbar, in der Türkei in
fast 70 Prozent der Flüchtlingshaushalte in dieser Form aber neu. Eine Gruppe von Uni-
der Türkei den Verlust von Arbeitsplätzen. versitätsstudenten, die sich selbst als »Wü-
tende Junge Türken« (Öfkeli Genç Türkler)
bezeichnen, ist beispielsweise der Ansicht,
Wahrnehmungen dass die türkische Identität und die Grund-
türkischer Bürger werte der türkischen Republik mitunter
durch eine fehlgeleitete Außenpolitik der
Die Sichtweise der Aufnahmegesellschaft Regierungspartei AKP in Gefahr geraten
auf die syrischen Flüchtlinge weicht in- sind, in deren Rahmen die AKP den Weg
dessen in mehrerlei Hinsicht von der Selbst- für die Flüchtlingsaufnahme geebnet habe.
wahrnehmung der Flüchtlinge ab. Mehr als Für sie ist »Grenze gleich Ehre«.
82 Prozent der Türken wollen, dass die syri- Im gleichen Sinne gründete der Politik-
schen Flüchtlinge zurückgeführt werden, professor Ümit Özdağ kürzlich die bisher
71 Prozent sehen in ihnen ein Sicherheits- marginale rechtsextreme Siegespartei (Zafer
risiko, und rund zwei Drittel stören sich Partisi), deren Programm ausschließlich
generell an ihrer Anwesenheit. Ein Haupt- darin besteht, Flüchtlinge abzulehnen und
grund dafür ist, dass die Flüchtlinge über- die türkische Identität zu verteidigen.
wiegend im informellen Sektor beschäftigt Die zusehends einwanderungsfeindliche
sind – insbesondere in der Viehzucht, der Stimmung in der Türkei hat sich zuletzt
Textilindustrie und dem Ackerbau. Und auch in gewalttätigen Übergriffen auf
dies erzeugt einen erheblichen Druck auf Flüchtlinge entladen, im vergangenen Au-
die Löhne, da ein Drittel der Aufnahme- gust etwa in Ankara und im Januar dieses
bevölkerung ebenfalls informell arbeitet. Jahres in Istanbul.
Außerdem haben viele türkische Bürger
das Gefühl, dass syrische Flüchtlinge privi-
legierter sind als sie selbst, weil sie beson- Migration: Eine neue Arena des
dere soziale Dienstleistungen und finan- politischen Wettbewerbs
zielle Unterstützung erhalten und Steuer-
hinterziehung dem Anschein nach bei Die in der Bevölkerung verbreitete einwan-
ihnen seltener geahndet wird. derungskritische Haltung geht vielfach mit
80 Prozent der türkischen Staatsangehö- einer allgemeinen Wut auf die amtierende
rigen empfinden die syrischen Flüchtlinge Regierung einher oder leitet sich gar von
zudem als kulturell fremd: 70 Prozent sind dieser ab. Angesichts dessen hat die regie-
der Meinung, dass »die Syrer die Identität rende AKP begonnen, sich von ihrer frü-
der türkischen Gesellschaft deformieren heren humanitären Politik zu distanzieren.
werden«, und zwei Drittel glauben, dass Das anfängliche Narrativ der türkischen
die syrischen Flüchtlinge die »moralischen Gastfreundschaft, das die syrischen Geflüch-
SWP-Aktuell 14
Februar 2022
2teten als »Gäste« darstellte und in weiten Geflüchteten nach Nordsyrien intensiviert
Teilen der türkischen Gesellschaft breite und sich gegen die Aufnahme afghanischer
Zustimmung fand, wurde mit zunehmen- Flüchtlinge ausgesprochen.
der Aufenthaltsdauer der Flüchtlinge Im Vorfeld der Parlaments- und Präsi-
immer fragiler. dentschaftswahlen 2023 hat sich der poli-
Zu Beginn der Fluchtwelle untermauerte tische Wettbewerb in der Türkei verschärft.
die AKP ihre offiziell flüchtlingsfreundliche In der Migrationsfrage liegen die amtierende
Haltung mit dem Argument, dass Türken AKP und die türkischen Oppositionsparteien
und Syrer eine gemeinsame osmanische Ab- heute weniger weit auseinander. Angesichts
stammung hätten und in islamischer Brü- der sich immer schneller ausbreitenden
derlichkeit verbunden seien – eine Paral- Wirtschaftskrise im Land, der Schwächung
lele zu den nativistischen Narrativen in Eu- der institutionellen Kapazitäten und der
ropa, denn beide bauen auf der Idee einer sich vertiefenden Inkohärenz der Eliten sind
gemeinsamen religiösen Identität als ent- sowohl die Zustimmungswerte für die regie-
scheidendem Faktor sozialer Harmonie auf. rende AKP und ihren Koalitionspartner –
Die etablierten säkularen Oppositions- die Partei der Nationalistischen Bewegung
parteien hingegen stellten die Syrer als ein (MHP) – als auch für Präsident Erdoğan
Werkzeug der AKP-Regierung dar, mit dem stark rückläufig. Es ist schwer, den Zeit-
sie die Islamisierung der Gesellschaft voran- punkt vorherzusagen, an dem ein poli-
treiben und die eigene Macht konsolidieren tischer Wandel eintreten und in welcher
wolle. Mittel zum Zweck sei die Verleihung Form er sich vollziehen wird; dennoch ist
der türkischen Staatsbürgerschaft an die ein solcher Wandel wahrscheinlich.
überwiegend religiös-konservativen syri-
schen Flüchtlinge. Dabei ist die einwande-
rungskritische Haltung der Wähler dieser Eine nachhaltigere Migrations-
Parteien stark mit ihrer bereits zuvor beste- zusammenarbeit der EU und der
henden Wut auf die AKP und der Angst vor Türkei
einer konservativen Entwicklung der Türkei
verbunden. Ihr Widerstand gegen den Ver- Dies bedeutet jedoch nicht, dass für die
bleib der Flüchtlinge ist insofern auch nur EU die Zusammenarbeit mit einer anderen
eine weitere Form, in der sie ihre allgemeine türkischen Regierung in Belangen der
Ablehnung der Regierung zum Ausdruck Migration einfacher würde. Im Gegenteil:
bringen. Der islamisch-humanitäre Diskurs der AKP-
Tatsächlich haben die großen Opposi- Regierung sowie ihr Bestreben, die im Zuge
tionsparteien, etwa die Republikanische der EU-Türkei-Erklärung verbesserten Bezie-
Volkspartei (CHP) und die Gute Partei (İYİ), hungen zur EU aufrechtzuerhalten, kom-
in letzter Zeit den Schwerpunkt ihrer Kritik men europäischen Politikern entgegen, die
an der Einwanderung auf die Regierungs- die syrischen Flüchtlinge von Europa fern-
politik verlagert. So stellen sie sich gegen halten wollen, ob in der Türkei oder in
die Aufnahme einer wachsenden Zahl von Syrien.
Flüchtlingen und irregulären Migranten Eine neue Regierung in Ankara hingegen
durch die Türkei, weniger aber gegen die würde allen Indizien nach der Externalisie-
Flüchtlinge selbst. Die Regierung hat der- rungspolitik der EU mit noch massiverer
weil angesichts der heftigen Kritik, die ihr Kritik begegnen, die Rückführung eines
entgegenschlägt, zu erkennen gegeben, Großteils der Flüchtlinge nach Syrien ver-
dass sie um die Belastungen der Bevölke- anlassen und dafür die Beziehungen zu
rung durch die Flüchtlingsaufnahme weiß Präsident Baschar al-Assad wiederbeleben.
und sie ernst nimmt. In der Folge hat sie Im Zeichen eines Friedensplans für den
die EU wegen ihrer aus türkischer Sicht un- Nahen Osten wollen sowohl die CHP als
zureichenden Unterstützung kritisiert, den auch die İYİ die Krise in Syrien »lösen« und
Diskurs über die Rückführung der syrischen die Rückkehr möglichst vieler Syrer ver-
SWP-Aktuell 14
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3anlassen. Die sich verschärfenden wirt- stützt werden. Denn sie sind die einzige
schaftlichen, sozialen und kulturellen Möglichkeit, sowohl den Interessen der EU
Spannungen innerhalb der türkischen und den Rechten der syrischen Flüchtlinge
Gesellschaft stellen eine erhebliche Heraus- als auch den Sorgen der türkischen Auf-
forderung dar und nähren Zweifel daran, nahmegesellschaft gleichermaßen gerecht
dass die Flüchtlingsaufnahme in der Türkei zu werden. Gleichzeitig sollte die EU deut-
von Dauer sein wird. Alles in allem gefähr- licher zeigen, dass sie die desolate Lage der
den diese Spannungen sowohl die Wahrung türkischen Wirtschaft und die Herausforde-
der Rechte von Flüchtlingen in der Türkei rungen wahrnimmt, die mit der massen-
als auch eine verlässliche Migrations- haften Aufnahme von Flüchtlingen ver-
kooperation zur Sicherung der EU-Außen- bunden sind. Die Zukunft ihrer Zusammen-
grenzen. Beide Problematiken lassen sich arbeit mit der Türkei in Sachen Migration
nicht allein mit finanziellen Hilfen der EU ist nach wie vor ungewiss. Denn bei der
lösen. Erneuerung der EU-Türkei-Erklärung gibt
es bisher kaum Fortschritte, abgesehen von
Anreize für eine proaktivere der Zusage der EU, weitere drei Milliarden
Integrationspolitik in der Türkei Euro bereitzustellen. Ein proaktiver Ansatz
würde der EU die Möglichkeit eröffnen, zu-
Vor sechzig Jahren schlossen Deutschland künftig Eskalationen an ihrer Außengrenze
und die Türkei ein historisches Anwerbe- zu verhindern und das Wohlergehen der
abkommen, das die deutsche Gesellschaft Flüchtlinge in der Türkei zu verbessern. Ein
grundlegend verändern sollte. Heute leben solcher Ansatz könnte folgende drei Ele-
rund drei Millionen Menschen mit tür- mente umfassen.
kischen Wurzeln in der Bundesrepublik.
Die Umstände, unter denen viele türkische Mehr Resettlement
Migranten seit 1961 in Deutschland an-
kamen, sind bei weitem nicht mit jenen Kemal Kirişçi von der Brookings Institution
vergleichbar, die heute bei der Aufnahme hat darauf hingewiesen, dass »das Flücht-
der syrischen Flüchtlinge in der Türkei lingshilfswerk der Vereinten Nationen
herrschen. Dennoch lässt sich aus den (UNHCR) für die Türkei im Jahr 2021 einen
früheren Erfahrungen der Türkei mit der Bedarf von mehr als 420.000 Neuansied-
Massenauswanderung eine wichtige Lehre lungsplätzen prognostiziert. Ende Novem-
für die heutige Herausforderung durch die ber 2020 meldete das UNHCR, dass nur
Masseneinwanderung ziehen: Wenn sich 3.867 Flüchtlinge die Türkei verlassen
eingewanderte Menschen erst einmal haben, im November des Vorjahres waren
niedergelassen haben, wird ihre freiwillige es noch 10.268.« Das sogenannte Resettlement
Rückkehr immer unwahrscheinlicher. Je ist nicht nur wichtig, um den spezifischen
länger die Auseinandersetzung mit dieser Bedürfnissen besonders vulnerabler Flücht-
Realität aufgeschoben wird, desto schwieri- linge zu entsprechen, es hat auch eine hohe
ger wird es später, sie zu gestalten. symbolische Bedeutung: Würde die EU im
Integrationspolitik ist keine ideologische Sinne des Resettlements mehr Flüchtlinge
Entscheidung, sondern eine Investition aufnehmen, würde sie damit auch anerken-
in die Vermeidung künftiger sozialer Kon- nen, dass die Herausforderungen, die die
flikte, verlorener Generationen und neuer Türkei bei der Aufnahme der weltweit
wirtschaftlicher Belastungen. So unpopulär größten Zahl von Flüchtlingen zu bewälti-
diese Sichtweise in der türkischen Politik gen hat, nicht nur finanzieller und nicht
und im öffentlichen Diskurs auf nationaler nur kurzfristiger Natur sind. Deshalb sollte
Ebene auch sein mag, so vertraut und gän- die EU die ins Stocken geratene Überfüh-
gig ist sie in der kommunalen Praxis der rung von Flüchtlingen aus der Türkei nach
Türkei. Die örtlichen Integrationsbemühun- Europa wieder verstärken.
gen sollten daher von der EU stärker unter-
SWP-Aktuell 14
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4Kommunale Zusammenarbeit in der Türkei konzentrieren sich auf deren
Ausbildung. Wenig wird aber bisher dafür
Kommunen in ganz Europa haben in den getan, Arbeitsplätze zu schaffen, auf denen
letzten Jahrzehnten umfangreiches Wissen sie die erlernten Fähigkeiten auch anwen-
und Know-how zur Integration von Zuwan- den können. Außerdem würden derartige
derern erworben. Dieses Wissen könnten Joint Ventures auch die Beschäftigung von
sie mit den Kommunen in der Türkei teilen. Syrern regulieren, die Konkurrenz entschär-
Im Gegenzug würde dies auch das Ver- fen und dem Lohndumping im informellen
ständnis der europäischen Kommunen für Sektor entgegenwirken.
das Heimatland türkischer Einwanderer Schließlich, aber nicht weniger wichtig,
in die EU verbessern. würde eine solche Initiative dazu beitragen, © Stiftung Wissenschaft
Würden die türkischen Kommunen zu den sozialen Kontakt zwischen der Aufnah- und Politik, 2022
Hauptadressaten der künftigen EU-Finanz- megesellschaft und den syrischen Flücht- Alle Rechte vorbehalten
hilfe für Flüchtlinge in der Türkei, würde lingen zu fördern. Durch eine Belebung
Das Aktuell gibt die Auf-
dies auch ein zentrales Dilemma euro- der sozialen Kontakte ließen sich Vorurteile
fassung der Autorin und
päischer Politiker auflösen: Einerseits gegenüber syrischen Flüchtlingen in der des Autors wieder.
wollen sie größere Verantwortung für die Türkei ebenso abbauen wie deren Diskri-
Aufnahme der Flüchtlinge an den türki- minierung. Eine Schaffung von Arbeits- In der Online-Version dieser
schen Staat übertragen, damit er für deren plätzen in der Türkei, die auf diese Weise Publikation sind Verweise
auf SWP-Schriften und
längerfristige soziale Eingliederung vor Ort den sozialen Zusammenhalt fördert, läge
wichtige Quellen anklickbar.
sorgt, andererseits aber den Eindruck ver- im vitalen Interesse der Flüchtlinge, der
meiden, dass die EU-Finanzhilfe dem in türkischen Gesellschaft und der EU. SWP-Aktuells werden intern
Europa ungeliebten türkischen Präsidenten einem Begutachtungsverfah-
zugutekommt. Schließlich würde eine ren, einem Faktencheck und
solche Zusammenarbeit auch die EU-Tür- einem Lektorat unterzogen.
Weitere Informationen
kei-Beziehungen mehr auf die Ebene der
zur Qualitätssicherung der
Zivilgesellschaft verlagern, die Bürger SWP finden Sie auf der SWP-
beider Länder zusammenbringen und so Website unter https://www.
zur Verbesserung der Beziehungen bei- swp-berlin.org/ueber-uns/
tragen. Auch wenn die Türkei ein Zentral- qualitaetssicherung/
staat ist, gibt es bereits erfolgreiche Bei-
SWP
spiele für eine solche Zusammenarbeit Stiftung Wissenschaft
deutscher und türkischer Kommunen und Politik
bei der Integration von Zuwanderern. Deutsches Institut für
Internationale Politik und
Sicherheit
Mikrokredite für türkisch-
syrische Joint Ventures Ludwigkirchplatz 3–4
10719 Berlin
Eine dritte innovative Komponente eines Telefon +49 30 880 07-0
proaktiveren Ansatzes könnte die Einfüh- Fax +49 30 880 07-100
rung von Mikrokrediten für türkisch-syri- www.swp-berlin.org
swp@swp-berlin.org
sche Joint Ventures sein. Zunächst einmal
würde eine solche Initiative sowohl den ISSN (Print) 1611-6364
syrischen Flüchtlingen als auch der tür- ISSN (Online) 2747-5018
kischen Aufnahmegesellschaft Arbeits- doi: 10.18449/2022A14
möglichkeiten bieten. Viele der laufenden
Arbeitsmarktprogramme für Flüchtlinge (Deutsche Version von
SWP Comment 7/2022)
Dr. Sinem Adar ist Wissenschaftlerin am Centrum für angewandte Türkeistudien (CATS) der SWP.
Friedrich Püttmann ist Gastwissenschaftler am Istanbul Policy Center (IPC) und Doktorand an der
London School of Economics (LSE).
Das Centrum für angewandte Türkeistudien (CATS) wird gefördert durch
die Stiftung Mercator und das Auswärtige Amt.
SWP-Aktuell 14
Februar 2022
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