Arbeitspapier 9 Das gescheiterte Präventionsgesetz: ein Lehrstück - Gesundheitsförderung Schweiz
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Gesundheitsförderung Schweiz Arbeitspapier 9
Das gescheiterte Präventionsgesetz:
ein Lehrstück
Oktober 2013Das gescheiterte Präventionsgesetz: ein Lehrstück 2 Gesundheitsförderung Schweiz ist eine Stiftung, die von Kantonen und Versicherern getragen wird. Mit gesetzlichem Auftrag initiiert, koordiniert und evaluiert sie Massnahmen zur Förderung der Gesundheit (Krankenversicherungsgesetz, Art. 19). Die Stiftung unterliegt der Kontrolle des Bundes. Oberstes Entscheidungsorgan ist der Stiftungsrat. Die Geschäftsstelle besteht aus Büros in Bern und Lausanne. Jede Person in der Schweiz leistet einen jährlichen Beitrag von CHF 2.40 zugunsten von Gesundheitsförderung Schweiz, der von den Krankenversicherern eingezogen wird. Weitere Informationen: www.gesundheitsfoerderung.ch In der Reihe «Gesundheitsförderung Schweiz Arbeitspapier» erscheinen von Gesundheitsförderung Schweiz erstellte oder in Auftrag gegebene Grundlagen, welche Fachleuten in der Umsetzung in Gesundheitsförderung und Prävention dienen. Der Inhalt der Arbeitspapiere unterliegt der redaktionellen Verantwortung der Autorinnen und Autoren. Gesundheitsförderung Schweiz Arbeitspapiere liegen in der Regel in elektronischer Form (PDF) vor. Impressum Herausgeber Gesundheitsförderung Schweiz Autor Dr. Thomas Mattig Zitierweise Mattig, T. (2013): Das gescheiterte Präventionsgesetz: ein Lehrstück. Arbeitspapier 9, Bern und Lausanne: Gesundheitsförderung Schweiz. Fotonachweis Titelbild Shutterstock Reihe und Nummer Gesundheitsförderung Schweiz, Arbeitspapier 9 Auskünfte/Informationen Gesundheitsförderung Schweiz Dufourstrasse 30, Postfach 311, CH-3000 Bern 6 Tel. +41 31 350 04 04, Fax +41 31 368 17 00 office.bern@promotionsante.ch www.gesundheitsfoerderung.ch Originaltext Deutsch Bestellnummer 01.0024.DE 10.2013 Dieses Arbeitspapier ist auch in französischer Sprache verfügbar (Bestellnummer 01.0024.FR 10.2013). ISSN 2296-5661 Download PDF www.gesundheitsfoerderung.ch/publikationen © Gesundheitsförderung Schweiz, Oktober 2013
Das gescheiterte Präventionsgesetz: ein Lehrstück 3 Inhaltsverzeichnis Editorial4 Das gescheiterte Präventionsgesetz: ein Lehrstück 5 1. Etappe: Bundesrat Pascal Couchepin bringt den Stein ins Rollen 8 2. Etappe: Die Ausarbeitung des Gesetzesentwurfs 10 3. Etappe: Die Gesetzesvorlage auf der Kippe 15 Lehren aus der Geschichte des Präventionsgesetzes 18 Ein Blick in die Zukunft 21
Das gescheiterte Präventionsgesetz: ein Lehrstück 4 Editorial «Niederlagen muss man verdauen.» In dieser Wen- dung steckt viel Weisheit. In der Tat kann eine Niederlage durchaus im positiven Sinne nahrhaft sein. Das Präventionsgesetz ist im Herbst 2012 nach sie- benjähriger Vorarbeit im Ständerat knapp geschei- tert. Damit teilt es dasselbe Schicksal wie schon zahlreiche andere Vorstösse im Gesundheitswesen zuvor. Manche mögen darin einen Rückschlag für Gesund- heitsförderung und Prävention sehen. In der Saluto- genese richten wir jedoch den Blick in erster Linie auf die Ressourcen, nicht auf die Einschrän kun- gen. Zudem gehört zu unserer täglichen Arbeit auch die Evaluation. Projekte werden kritisch überprüft mit dem Ziel, die verfügbaren Mittel optimal einzu setzen. So überprüfen wir mit diesem Papier auch das Pro- jekt «Präventionsgesetz» mit kritischem und selbst- kritischem Blick. In den fünf Jahren Arbeit am Prä- ventionsgesetz haben wir Einsichten gewonnen über das Wirken und die Dynamik der politischen Kräfte. In dieser Zeit konnten wir auch die Ideen der Ge sundheitsförderung und Prävention vermehrt in die Öffentlichkeit tragen. Dass diese kontrovers disku- tiert werden, ist nur zu begrüssen. Im Hinblick auf die Zukunft gilt es, den Mehrwert unserer Arbeit deutlicher aufzuzeigen und Vorurteile abzubauen. Das Lehrstück «Präventionsgesetz» hilft uns, die Haltung der Kritiker besser zu verstehen und unser Selbstverständnis genauer zu formulie- ren. Moderne Gesundheitsförderung und Prävention basieren nicht auf Bevormundung, sondern wollen die Handlungskompetenz des Einzelnen erweitern. Dies ist ein urdemokratisches Anliegen. Dr. Thomas Mattig Direktor Gesundheitsförderung Schweiz
Das gescheiterte Präventionsgesetz: ein Lehrstück 5
Das gescheiterte Präventionsgesetz: ein Lehrstück
Ende 2012 scheiterte die Vorlage für ein Bundesgesetz über Prävention und
Gesundheitsförderung (Präventionsgesetz, PrävG) im Ständerat. Damit wurde
die Chance verpasst, Gesundheitsförderung und Prävention national zu
koordinieren und gesetzlich zu verankern. In diesem Papier werden mögliche
Gründe für die A
blehnung des Gesetzes aufgezeigt.
In der Schweiz begehen jedes Jahr mehr als tausend Gesundheitssystem der Schweiz weist somit eine
Menschen Suizid und rund ein Sechstel der gesam- gravierende Strukturschwäche auf: Im Gegensatz
ten Bevölkerung leidet vermutlich an einer psychi- zu den drei Säulen der medizinischen Krankheits-
schen Störung.1 Dennoch fehlt bis heute eine versorgung (Behandlung, Rehabilitation und Pflege)
nationale gesetzliche Grundlage zur Prävention psy- sind Prävention und Gesundheitsförderung derzeit
chischer Krankheiten. Dasselbe gilt für andere nicht konzeptionell, organisatorisch und rechtlich nicht
übertragbare Krankheiten wie Krebs, Diabetes, ausreichend verankert.
Herz-Kreislauf- und Atemwegserkrankungen. Das In den letzten dreissig Jahren wurden mehrere An-
läufe unternommen, um dieses Problem zu lösen: In
den 1980er-Jahren erarbeitete eine vom Bundesrat
DIE VIER SÄULEN eingesetzte Arbeitsgruppe Grundlagen zur Schaf-
DES GESUNDHEITSSYSTEMS DER SCHWEIZ
fung eines nationalen «Bundesgesetzes zur Krank-
heitsvorbeugung». Der Bericht dieser Arbeitsgruppe
stiess jedoch bei den Kantonen vorwiegend auf Ab-
lehnung. Der Bund stellte daraufhin die Vorarbeiten
GESUNDHEITSSYSTEM für ein Präventionsgesetz ein und betraute statt
DER SCHWEIZ dessen das Eidgenössische Departement des Innern
(EDI) mit der Aufgabe, Möglichkeiten zur Schaffung
eines schweizerischen Präventivfonds abzuklären.
Gesundheitsförderung
Im Jahr 1989 wurde die Schweizerische Stiftung für
Gesundheitsförderung gegründet. Die mittlerweile
Prävention und
Rehabilitation
in Gesundheitsförderung Schweiz umbenannte Stif-
Behandlung
tung ist mit einem gesetzlichen Auftrag (Art. 19 KVG)
ausgestattet und initiiert, koordiniert und evaluiert
Pflege
Massnahmen zur Förderung der Gesundheit. Sie un-
terliegt der Aufsicht des Bundes und wird von Kan
tonen und Versicherern getragen.2 Mit der Gründung
Prävention Krankheitsversorgung
der Stiftung wurde allerdings die Strukturschwäche
im Bereich der Gesundheitsförderung und Präven
1
undesamt für Gesundheit: Psychische Gesundheit – Daten und Fakten, online: www.bag.admin.ch/themen/
B
medizin/00683/01916.
2
Jede Person in der Schweiz leistet aufgrund der obligatorischen Krankenversicherung einen jährlichen Beitrag
von CHF 2.40 zugunsten von GFCH.Das gescheiterte Präventionsgesetz: ein Lehrstück 6
CHRONOLOGIE DES GESETZGEBUNGSPROZESSES
2005
Annahme der Postulate
2007
Gesetzgebungsauftrag
2009
Überweisung der Botschaft
2012
Differenzbereinigungs-
Humbel Näf (05.3161) des Bundesrates und und des Gesetzesentwurfs verfahren und Schluss-
und SGK-SR (05.3230) – Bericht «Prävention und an das Parlament abstimmung im
Einsetzung der Fach- Gesundheitsförderung National- und Ständerat
kommission «Prävention in der Schweiz » in
+ Gesundheitsförderung » Erfüllung der Postulate
durch das EDI Humbel Näf / SGK-SR
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
2004
Auftrag des EDI:
2006
Bericht «Zukunft von
2008
Vernehmlassung
2010–2012
Parlamentarische Beratungen
inhaltliche Voraus- Prävention und zum Vorentwurf
setzungen und Gesundheitsförderung Präventionsgesetz
politische Machbarkeit in der Schweiz»
eines «Präventions- der Fachkommission
gesetzes» abzuklären
tion nicht behoben, denn die Stiftung ist kein Organ wurde namentlich auf den Einbezug der Unfallprä-
des Bundes und ihre Kompetenzen sind beschränkt. vention. Diese Stossrichtung wurde mit Ausnahme
Im Jahr 2005 startete der Bund deshalb den zweiten der Wirtschaftsverbände von einer Mehrzahl der
Versuch für ein nationales Präventionsgesetz. Die- Parteien und Interessengruppen gutgeheissen. Die
ser soll im vorliegenden Papier diskutiert werden. Hoffnung des Bundesrates war es, mit einem eher
Sieben Jahre lang feilten die Bundesverwaltung und defensiven Entwurf die notwendige politische Mehr-
das Parlament an einem nationalen Präventionsge- heit zu finden. Schrittweise sollte eine Lösung für die
setz, das die Anliegen der Kantone ernst nimmt und bisherigen Schwachstellen der schweizerischen
dennoch gemeinsame Ziele vereinbart. Das Gesetz Prävention und Gesundheitsförderung erarbeitet
sollte Prävention und Gesundheitsförderung nicht werden.
nur gesetzlich verankern, sondern auch Massnah- Die Vorlage wurde im Laufe der parlamentarischen
men im Bereich der nicht übertragbaren Krankhei- Verhandlungen weiter abgeschwächt. Dennoch
ten besser legitimieren. Zu Beginn des Verfahrens scheiterte sie am 27. September 2012 in der kleinen
schlug eine eigens dafür eingesetzte Fachkommis Kammer – trotz des Einsatzes einer parlamentari-
sion eine umfassende Präventionsstrategie auf schen Einigungskonferenz, weil das zur Lösung der
nationaler Ebene vor, die das Gesundheitswesen
Ausgabenbremse nötige qualifizierte Mehr um zwei
gesamthaft beeinflusst hätte. Die an das Parlament Stimmen verfehlt wurde.3 Gründe für dieses Nein zu
überwiesene Vorlage war eine leicht abgeschwächte einer wichtigen und inhaltlich schwach umstritte-
Version des ursprünglichen Entwurfs. Verzichtet nen Vorlage lassen sich im Verlauf der politischen
3
as ist ein seltenes Ereignis in der schweizerischen Politik und lässt erahnen, wie emotional behaftet die Vorlage
D
behandelt wurde. Rund 90 Mal sind in den letzten zwanzig Jahren Einigungskonferenzen eingesetzt worden. Lediglich in
acht Fällen wurden bisher die Anträge der Einigungskonferenz nicht angenommen; vgl. Parlamentsdienste (2012):
Factsheet Einigungskonferenz, Mai 2012, online: www.parlament.ch/d/dokumentation/berichte/faktenblaetter/Documents/
faktenblatt-einigungskonferenz-d.pdf.Das gescheiterte Präventionsgesetz: ein Lehrstück 7
Diskussion erkennen: Über die tatsächlichen Inhalte
Die Vorgeschichte 1960er–1980er der Vorlage wurde kaum gesprochen. Im Mittelpunkt
stand vielmehr eine ideologisch gefärbte Grundsatz-
1960er: Erste parlamentarische Vorstösse diskussion zum Gegensatz von staatlicher und indivi-
zur verbesserten Koordination von Prävention dueller Verantwortung.
und Gesundheitsförderung in der Schweiz Das Scheitern des Präventionsgesetzes kann in drei
werden eingereicht. Etappen beschrieben werden:
1978: Mit einer Motion fordern der National- 1. Etappe: Abklärung der Machbarkeit
und Ständerat den Bund dazu auf, die Vor 2. Etappe: Ausarbeitung des Gesetzesentwurfs
arbeiten für ein Präventivgesetz gegen Sucht- 3. Etappe: Parlamentarische Verhandlungen
krankheiten zu intensivieren.
1979: Der Bundesrat setzt eine Arbeits-
gruppe zur Erarbeitung von Grundlagen für
ein Gesetz über Krankheitsvorbeugung ein.
1982: Die Arbeitsgruppe überreicht dem Bun-
desrat den «Bericht über die Vorarbeiten zur
Schaffung eines Bundesgesetzes über Krank-
heitsvorbeugung». Die Arbeitsgruppe folgert
aufgrund der Situationsanalyse, dass eine
nationale Koordinationsfunktion des Bundes
notwendig ist, um Doppelspurigkeiten ab
zubauen und die bestehenden Angebote bes-
ser zu koordinieren. Konkret schlägt sie
ein Bundesgesetz vor, das dem Bund in der
Prävention und Gesundheitsförderung eine
unterstützende Rolle zuweist.
1982/1983: Der Bericht wird an Kantone und
weitere relevante nationale und kantonale
Akteure zur Vernehmlassung geschickt. Die
Reaktionen sind unterschiedlich: Eine knappe
Mehrheit befürwortet die Schaffung eines
Bundesgesetzes, 70 der 144 eingegangenen
Antworten lehnen dieses ab. Insbesondere
die Kantone und die Wirtschaftsverbände
stehen dem Vorhaben aus staatspolitischen
Gründen kritisch gegenüber.
1984: Der Bundesrat beschliesst daraufhin,
die Vorarbeiten zu einem Präventivgesetz
einzustellen, und beauftragt stattdessen das
EDI, die Möglichkeiten zur Schaffung eines
schweizerischen Präventivfonds abzuklären.
1989: Die «Schweizerische Stiftung für Ge-
sundheitsförderung» (heute: «Gesundheits-
förderung Schweiz») wird gegründet.Das gescheiterte Präventionsgesetz: ein Lehrstück 8
1. Etappe: Bundesrat Pascal Couchepin bringt heitskosten einzudämmen, brauche es nationale Ziel-
den Stein ins Rollen setzungen für die Gesundheitsvorsorge und eine
bessere Koordination der bestehenden A ngebote.
Die Vorarbeiten für das Präventionsgesetz fallen in Im Frühjahr 2005 legt der Schweizerische Versiche-
die Amtsperiode von Bundesrat Pascal Couchepin rungsverband gemeinsam mit santésuisse in einem
(FDP). Er hat sich zum Ziel gesetzt, das Gesundheits- Positionspapier seine Sicht der Dinge dar.6 Die Ver
und Krankenversicherungssystem zu konsolidieren sicherer nehmen verschiedene Resultate der späte-
und zu optimieren. Unter dem Motto «Prävention ren Analysen bereits vorweg, möchten den Bogen
wirkt!» will Bundesrat Couchepin einen Paradig- aber weiter spannen und in einer Neuorientierung
menwechsel in der schweizerischen Gesundheits der Prävention sowohl den Kranken- wie auch den
politik einleiten:4 Um den Versorgungsbereich zu Unfallbereich koordinieren. Vorgeschlagen wird eine
entlasten, soll künftig vermehrt in die Gesundheits- Entflechtung der Aufgaben der involvierten staatli-
förderung und Prävention investiert werden. 2004 chen und privaten Akteure. Deren Kompetenzen
erteilt das EDI dem BAG den Auftrag, die inhaltlichen sollen neu auf drei Ebenen verteilt werden: Auf
Voraussetzungen und die politische Machbarkeit Ebene I würde der Bund seine Aufsichtspflichten
eines Präventionsgesetzes zu prüfen.5 wahrnehmen und im Zusammenspiel mit den Kan
An der Veranstaltung «Trendtage Gesundheit» im tonen Zielvorgaben formulieren. Auf Ebene II würden
Februar 2005 lanciert Bundesrat Couchepin die Idee zwei private Präventionsagenturen die Mittelverwen
eines Präventionsgesetzes: Um die hohen Gesund- dung bewirtschaften. Agentur A wäre für Mittel zu-
VORSCHLAG DER AUFGABENENTFLECHTUNG
Ebene I Bund
Aufsichtspflicht Zielvorgaben für Kantone
Ebene II Agentur A
Gesundheitsförderung
Agentur B
Nichtberufsunfall-
prävention und
Verkehrssicherheit
Verwaltung der Finanzmittel
Ebene III Kantone Versicherer
Durchführung
4
v gl. Abschlussrede von Pascal Couchepin, Medienkonferenz des Bundesrates vom 28.10.2009, online: www.tv.admin.ch/de/
archiv?video_id=189.
5
Eine Überprüfung der Transparenz und Koordination der Prävention und Gesundheitsförderung forderten u.a. die Inter
pellation Gysin (04.3705 vom 16. Dezember 2004), das Postulat Humbel Näf (05.3161 vom 17. März 2005), das Postulat der
Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit SR (05.3230 vom 3. Mai 2005).
6
Der Autor war 2005 als Leiter Kranken- und Unfallversicherung beim Schweizerischen Versicherungsverband direkt
involviert.Das gescheiterte Präventionsgesetz: ein Lehrstück 9
gunsten der Gesundheitsförderung und der Krank-
heitsprävention, Agentur B für Mittel zugunsten Die sieben Thesen zur Neuregelung von
der Nichtberufsunfallprävention und der Verkehrs Prävention und Gesundheitsförderung
sicherheit zuständig. Die Durchführung der Mass- der Fachkommission PGF 2010
nahmen würde auf Ebene III angesiedelt, wo den
Versicherern und den Kantonen eine massgebende 1. Rechtliche Verankerung von Prävention und
Rolle zukäme. Gesundheitsförderung im schweizerischen
Auffallend ist die Ähnlichkeit der von den Versiche- Gesundheitssystem
rern skizzierten Aufgabenverteilung auf drei Ebenen 2. Umfassende Stärkung des Stellenwertes
mit der im späteren Gesetzesentwurf vorgeschlage- von Prävention und Gesundheitsförderung
nen Lösung. Hingegen findet der vorgeschlagene im Alltag
Miteinbezug des Unfallbereichs bei den weiteren 3. Anpassung der bestehenden rechtlichen
Vorbereitungsarbeiten für ein nationales Präven Grundlagen und Schaffung neuer rechtli-
tionsgesetz keine Resonanz. Die Akteure im Bereich cher Grundlagen mit einheitlichen und um-
der Unfallprävention und der Verkehrssicherheit fassend geltenden Grundsätzen
können glaubhaft machen, dass in ihrem Bereich 4. Koordination der Zusammenarbeit und
offenbar kein Reformbedarf besteht. Klärung von Auftrag, Kompetenzen und
Noch im selben Jahr setzt Bundesrat Couchepin die Verantwortlichkeiten der einzelnen
Fachkommission «Prävention + Gesundheitsförde- Akteure
rung» (Fachkommission PGF 2010) ein. Sie erhält den 5. Formulierung nationaler Ziele
Auftrag, die politische Machbarkeit einer rechtlichen 6. Absicherung der Finanzierung durch
Neuregelung von Prävention und Gesundheitsförde- adäquate, gegebenenfalls gesetzlich
rung in der Schweiz zu prüfen. Die Kommission setzt geregelte Finanzflüsse
sich aus Vertretern der Bundesverwaltung, der Kan- 7. Berücksichtigung von Best Practices,
tone, der Kranken- und Unfallversicherer, der Leis- systematische Evaluation von Gesundheits-
tungserbringer sowie weiteren Experten zusammen. förderungsmassnahmen und Einsatz
Vorsitzender ist Thomas Zeltner, damals Direktor von geeigneten Qualitätsmanagement
des Bundesamtes für Gesundheit. In wenigen Mona- instrumenten
ten erarbeitet die Fachkommission den Bericht «Zu-
kunft von Prävention und Gesundheitsförderung in
der Schweiz». Darin wird eine umfassende Vision für
die Gesundheitspolitik der Schweiz skizziert. Sieben ooperation von Bund, Kantonen, Gemeinden, Kran-
K
Thesen zur Neuregelung von Prävention und Gesund kenversicherern und weiteren Gesundheitsakteuren
heitsförderung beschreiben die dazu notwendigen bei der Umsetzung der erforderlichen Massnahmen
Massnahmen (siehe Kasten). vorgeschlagen. Zu guter Letzt empfiehlt die Kom-
Abschliessend formuliert die Fachkommission die mission die rechtliche Verankerung dieser Neu
Ziele, welche «sich bei entsprechendem politischen orientierung.8
Willen»7 in den kommenden Jahren umsetzen las- Es folgt eine Vernehmlassung zu diesen Vorschlä-
sen. Primäres Ziel ist die «Neuorientierung der gen, welche zu rund 170 vorwiegend positiven Rück-
schweizerischen Gesundheitspolitik» zur Stärkung meldungen von Akteuren aus dem Gesundheits-, Bil-
der beiden Bereiche Prävention und Gesundheits dungs- und Sozialbereich führt. Die vorgeschlagene
förderung. Weiter werden eine regelmässige Eva Stärkung der Prävention und Gesundheitsförderung
luation von nationalen Gesundheitszielen sowie die wird mehrheitlich begrüsst und die erstmalige um-
7
v gl. Bundesamt für Gesundheit (Hrsg.) (2006): Zukunft von Prävention und Gesundheitsförderung in der Schweiz. Bericht der
Fachkommission «Prävention + Gesundheitsförderung» zuhanden des Eidgenössischen Departements des Innern, S. 28.
8
ebd.Das gescheiterte Präventionsgesetz: ein Lehrstück 10
fassende rechtliche Regelung als dringlich erachtet. 2. Etappe: Die Ausarbeitung des Gesetzesentwurfs
Erste kritische Einwände hingegen kommen von
Seiten der Wirtschafts- und Arbeitgeberverbände. Auch bei den verwaltungsinternen Vorarbeiten zum
Diese warnen vor einer Beschränkung der Eigenver- Vorentwurf des Präventionsgesetzes ist man darum
antwortung und Wahlfreiheit der Bürger aufgrund bemüht, die wichtigsten Akteure schon früh mit
von übermässigen staatlichen Interventionen. Auch einzubeziehen. Es finden informelle Hearings mit
neue Aufgaben und Belastungen für die Unterneh- Kantonen, ausgewählten Organisationen und Insti
men und die Wirtschaft werden befürchtet.9 tutionen statt und punktuell werden verschiedene
Wenige Monate nach der Veröffentlichung des Be- Expertinnen und Experten angehört. Der Schweize-
richts der Fachkommission erhalten deren Empfeh- rische Gewerbeverband lehnte «nach Sichtung der
lungen Bestärkung aus internationaler Perspektive: detaillierten Unterlagen und der umfangreichen
Der Länderbericht des OECD-Sekretariats und der Teilnehmerliste» eine Teilnahme am Hearing ab.11
Weltgesundheitsorganisation (WHO) zur Qualität und Bereits zuvor formierte sich Widerstand von bürger-
Effizienz des schweizerischen Gesundheitswesens10 licher und gewerblicher Seite. Noch bevor der erste
zeigt die Stärken und Schwächen des schweizeri- Gesetzesentwurf ausgearbeitet ist, gründet der
schen Gesundheitssystems auf: Die Schweiz besitze Schweizerische Gewerbeverband (sgv) im November
zwar eine qualitativ starke Gesundheitsversorgung, 2007 ein «Ad-hoc-Komitee der Wirtschaft für eine
habe aber auch überdurchschnittlich hohe Ausgaben sinnvolle Alkoholpolitik» als Reaktion auf die zur
in diesem Bereich, so die Autoren. Als eine der wich- Umsetzung des Nationalen Programms Alkohol
tigsten Kostensenkungsmassnahmen wird eine Ver- vorgeschlagenen Massnahmen. Dieser Schritt soll
besserung der staatlichen Steuerung des Gesund- zweifellos einem politischen Schiffbruch vorbeugen,
heitswesens vorgeschlagen – und zwar insbesondere wie ihn die Tabakindustrie seit 2005 erlitten hat.12
im Bereich der Prävention und Gesundheitsförde- Im März 2008 reicht der Präsident des Schweizer
rung. Die WHO und die OECD schlagen der Schweiz Brauerei-Verbands, Markus Zemp (CVP), eine Inter
die Erarbeitung eines Rahmengesetzes zur Stärkung pellation ein, in der er vor Eingriffen in die Grund-
der Prävention und Gesundheitsförderung vor. rechte sowie «einer riesigen Präventionsmaschinerie
Im Anschluss an die erwähnten Vorarbeiten beauf- mit ungeahnten Kostenfolgen» warnt.13 Ende Mai
tragt der Bundesrat das EDI, bis zum Herbst 2008 2008 geht aus dem Komitee die «Allianz der Wirt-
einen Vorentwurf der rechtlichen Grundlagen sowie schaft für eine massvolle Präventions politik»
einen erläuternden Bericht abzufassen. (AWMP) hervor. Die Allianz wird von über 20 Organi-
sationen getragen. Die gewichtigsten Gegner des
Präventionsgesetzes rekrutieren sich aus gewerbli-
chen Kreisen, insbesondere aus der Gastronomie,
der Hotellerie sowie dem Tabak- und Alkoholwaren-
9
vgl. Gerhard Enggist (2008): Keine Präventionsmaschinerie, in: info 3/2008, Schweizerischer Gewerbeverband sgv, S. 37.
10
OECD, WHO (2006): OECD reviews of Health Systems: Switzerland 2006, online: www.oecd-ilibrary.org.
11
vgl. Gerhard Enggist (2008): Keine Präventionsmaschinerie, in: info 3/2008, Schweizerischer Gewerbeverband sgv, S. 37.
12
Zwischen Dezember 2005 (SBB-Züge werden rauchfrei) und März 2008 (Ständerat beschliesst Rauchverbot) sind
Rauchverbote in der Schweiz flächendeckend zum Thema geworden; vgl. Raucher – Die neuen Schmuddelkinder, Radio
SRF / Sendung «Input» vom 23.03.2008, online: www.srf.ch/player/radio/input/audio/raucher-die-neuen-
schmuddelkinder?id=a1fbe4b3-dfef-408c-b96a-820f717c54a8.
13
Zemp, Markus (2009): Präventionsmaschinerie des Bundesamtes für Gesundheit, Interpellation 08.3153 vom 19. März 2008,
online: www.parlament.ch.Das gescheiterte Präventionsgesetz: ein Lehrstück 11
ALLIANZ DER WIRTSCHAFT FÜR EINE MASSVOLLE PRÄVENTIONSPOLITIK
Christlichdemokratische ASCO Verband Schweizerischer Schweizerischer
Volkspartei CVP Konzertlokale, Cabarets, Stahl- und Haustechnik-
Schweizerischer Dancings und Diskotheken handelsverband VSIG
Schweizerischer
Gewerbeverband sgv
Bauernverband SBV
hotelleriesuisse Schweizer
Schweizerische GastroSuisse Fleisch-
economiesuisse Volkspartei SVP Fachverband SFF
Viscom
Schweizerischer Verband für
IG Freiheit visuelle Kommunikation Schweizer
Schweizer Casino
Werbung SW Verband
Schweizerischer
Arbeitgeberverband
Erdöl-Vereinigung EV
ALLIANZ DER
Spiritsuisse
WIRTSCHAFT Swiss Retail
Schweizer Federation VSG Verband
Brauerei-Verband Schweizerischer
Getränkegrossisten
Fédération suisse PHOTOMED – Solarien
des vignerons Swiss Cigarette
c/o Centre patronal Verband Schweiz
Schweizerischer
Spirituosenverband SSV/FSS Vereinigung Schweizer
Weinhandel VSW/ASCV
Verband Schweizer
Zigarrenfabrikanten VSZ Vereinigung des Schweizerischer
Schweizerischen Schweizerischer Bäcker-Konditoren-
Tabakwarenhandels Obstverband SOV meisterverband SBKV
handel. Während anfangs SVP, CVP und FDP als un- Die Rhetorik der Gegner verschärft sich zusehends.
terstützende Organisationen auftreten, zieht sich die SVP-Vertreter Toni Bortoluzzi erkennt in der Vorlage
FDP später aus der Allianz zurück.14 «totalitäre Züge» und die Gegner werfen dem BAG
Die Gründung der AWMP wird von den Initianten als vor, es verfolge einen «Präventionsfundamentalis-
«Reaktion auf den ausufernden Aktivismus des Bun- mus». In der Folge tritt eine zweite Lobbygruppe auf
desamtes für Gesundheit BAG in den Bereichen den Plan: Nur einen Monat nach Gründung der AWMP
Alkohol, Tabak sowie Ernährung und Bewegung»15 wird auf Initiative von Public Health Schweiz und der
bezeichnet. Zentrales Anliegen der Allianz ist der Gesundheitsligenkonferenz (GELIKO) die «Allianz
Kampf gegen das neue Präventionsgesetz. Die Alli- Gesunde Schweiz» lanciert. Die Allianz vereint an-
anz erkennt in den Bestrebungen für ein Präven fangs 36, später über 50 Organisationen aus dem
tionsgesetz einen Versuch zur Institutionalisierung Gesundheitsbereich mit dem Ziel, Prävention und
staatlicher Eingriffe durch das BAG und befürchtet Gesundheitsförderung zu stärken.17 Damit stehen
neue Regulierungsmassnahmen.16 sich zwei bedeutende Allianzen gegenüber, welche
14
ean-Martin Büttner (2010): Didier Burkhalter will schon präventiv keinen Streit bekommen, in: Tages-Anzeiger
J
vom 10. April 2010.
15
vgl. Schweizerischer Gewerbeverband sgv (12.8.2009): Präventionsgesetz: Überflüssig! Medienmitteilung, online:
www.awmp.ch/fileadmin/user_upload/deutsch/Medienkonferenzen/00_Medienmitteilung_sgv-AWMP.pdf.
16
vgl. online: www.awmp.ch.
17
vgl. online: www.allianzgesundeschweiz.ch.Das gescheiterte Präventionsgesetz: ein Lehrstück 12
Verschärfte Rhetorik der Gegner des Präventionsgesetzes
–– «Seit die Präventionsfanatiker vom Bundes- bis ins Private hinein verfolgt.» in: «Flächen
amt für Gesundheit kurz vor dem Endsieg über deckende Umerziehung», Weltwoche vom
den Zigarettenrauch stehen und jetzt ihre 29.05.2008
Geschütze zur Kontrolle der Essgewohnheit –– «Versteckt hinter Prävention und Gesundheits
der Schweizer in Stellung bringen (…)» – förderung entsteht eine neue autoritäre
Kolumnist Max Frenkel in: «Markenzeichen», Regierungsform, die wir mit der Annahme des
NZZ am Sonntag vom 11.12.2005 Präventionsgesetzes gutheissen werden.» –
–– «Die Präventionsmaschine des Bundesamtes Kurt Weber in: Bürger für Bürger, Nr. 11, Sep-
für Gesundheit (BAG) läuft auf Volltouren. tember 2011
Dabei scheuen Thomas Zeltner & Co. in ihrem –– «Die Schaffung einer Zentralbehörde im Sinne
Aktivismus auch vor Manipulationen nicht eines ‹Gesundheitskommissariats› oder
zurück. Die Offensive der ‹Gesundheits-Taliban› eines ‹Wohlfahrtsausschusses› mit allumfas-
begann letztes Jahr (…)» – Patrick Lucca, sender Direktivgewalt wäre ein Rückfall in
Kommunikationschef SGV, in: News Schweize- einen zentralistischen Zwangsstaat à la Jako-
rischer Gewerbeverband vom 11.04.2008 binerherrschaft unter Robespierre in Frank-
–– «Wir werden künftig als geschlossene Kampf- reich, à la DDR, UdSSR oder Nazi-Deutschland,
front auftreten.» – Rudolf Horber, Mitglied wo der Staat die intimsten Bereiche seiner
Geschäftsleitung SGV und Geschäftsführer der Bürger regulierte und bestimmte.» in: Zeit-
AWMP, zum Präventionsgesetz, in: Blick vom Fragen Nr. 37 vom 12.09.2011
10.05.2008 –– «Wir haben zwar eine Schlacht, aber noch nicht
–– «In den letzten Jahren ist eine gewaltige Prä- den Krieg gewonnen.» – Ständerat Ivo Bischof-
ventionsbewegung entstanden, die mit immer berger nach Ablehnung des Präventionsgeset-
grösseren staatlichen Mitteln und immer zes in: Schweizerische Gewerbezeitung vom
mehr gesetzlichen Instrumenten die Bürger 12.10.2012
eine eher bescheidene mediale Debatte prägen. Die- Stärkung der Prävention und Gesundheitsförderung
se wird in der Folge polarisiert und emotionalisiert. sowie eine damit einhergehende Verbesserung von
Die Neue Zürcher Zeitung beispielsweise bezeichnet Steuerung, Koordination und Effizienz der bereits
später die politische Auseinandersetzung als «Glau- bestehenden Massnahmen. Neu geschaffen werden
benskrieg um die Prävention».18 soll ein national koordinierendes Institut, das die
Im Juni 2008 eröffnet der Bundesrat die Vernehm- Qualitätssicherung der kantonalen Massnahmen
lassung zu den Vorentwürfen für das Bundesgesetz sicherstellt und zwischen Bund und Kantonen koor-
über Prävention und Gesundheitsförderung (Prä diniert. Die Aufgaben der Stiftung Gesundheitsförde-
ventionsgesetz, PrävG) und für das Bundesgesetz rung Schweiz sollen dabei an das neue Präventions-
über das Schweizerische Institut für Prävention und institut übergehen.
Gesundheitsförderung. Vorgeschlagen werden eine
18
Neue Zürcher Zeitung vom 13. April 2011.Das gescheiterte Präventionsgesetz: ein Lehrstück 13
ALLIANZ GESUNDE SCHWEIZ
Föderation der Schweizer
Psychologinnen
und Psychologen – FSP
Schweiz. Akademie der Medizinischen Schweizerischer Verband
Wissenschaften – SAMW der Berufsorganisationen im
Gesundheitswesen – SVBG
H+ Die Spitäler der Schweiz
Assoziation Schweizer
Swiss Olympic Psychotherapeutinnen und
GELIKO – Schweizerische
Association Psychotherapeuten – ASP
Gesundheitsligen-Konferenz
Schweiz. Schweiz. Gesellschaft für
Alzheimervereinigung Physioswiss – Schweizer
Cystische Fibrose – CFCH
Physiotherapie Verband
Schweiz. Gesellschaft
Rheumaliga Schweiz PharmaSuisse,
für Ernährung SGE
Schweizerischer
CardioVasc Apothekerverband
Lungenliga Schweiz Suisse pro juventute
Schweizerische
Krebsliga Public Health Zahnärzte-
Schweiz Schweiz Gesellschaft
Fachverband Schweiz. Spitex
Sucht Herzstiftung Verband
Travail Schweiz
Schweiz. Suisse
Diabetesgesellschaft Swiss Dental
Aids-Hilfe Hygienists
Schweiz. Gesellschaft
Schweiz
für Suchtmedizin SSAM
Schweiz. ALLIANZ Kollegium für
Blaues Kreuz GESUNDE Hausarztmedizin
SCHWEIZ (KHM)
Oncosuisse Schweizerischer
Sucht
Schweiz Schweiz. Gewerkschaftsbund
Sexuelle Gesundheit Schweiz
Drogistenverband
Verband Zöliakie Schweiz CURAVIVA
FMH Verbindung der Schweizer
ABA Association Verband Heime und
Ärztinnen und Ärzte
Boulimie Anorexie Institutionen Schweiz
Selbsthilfe Schweiz
Arbeitsgemeinschaft
Tabakprävention Schweiz aha! Allergiezentrum
Schweiz
Schweiz. Ärztinnen und Ärzte
Hebammenverband für Umweltschutz
Schweiz. Adipositas- Schweiz. Fachverband Adipositas
Stiftung SAPS im Kindes- und Jugendalter – AKJ
Schweizer Berufsverband Schweiz. Stiftung zur
der Pflegefachfrauen und Förderung des Stillens
Pflegefachmänner SBK
Schweiz. Berufsverband für
RADIX Schweizer Kompetenzzentrum Angewandte Psychologie – SBAP
für Gesundheitsförderung und Prävention
Aktionsbündnis «Psychische Gesundheit»
Schweiz. Arbeitsgemeinschaft der
Schweiz. Stiftung pro mente sana
Jugendverbände (SAJV)Das gescheiterte Präventionsgesetz: ein Lehrstück 14
Statistische Auswertung der Stellungnahmen zum Präventionsgesetz
Kategorie Zustimmung Vorbehalte/ Ablehnung Total
grundsätzliche
Überarbeitung
Kantone 19 5 2 26
Interkantonale Organisationen 5 1 – 6
Städte und Gemeinden 4 1 – 5
Eidgenössische Kommissionen 12 – – 12
Parteien 5 1 2 8
Gewerkschaften 3 – – 3
Wirtschafts- und Branchenverbände 5 7 23 35
Präventions- und Gesundheitsorganisationen 48 2 1 51
Versicherer und Institutionen des Gesundheits
wesens 13 1 – 14
Berufs- und Standesorganisationen 28 2 – 30
Universitäten, Fachhochschulen und Forschungs
institutionen 12 – – 12
Weitere Organisationen 16 – – 16
Private 3 – – 3
Total 173 20 28 221
Sämtliche Kantone, acht politische Parteien und zeigt, dass der Mehrheit der Befürworter von Anfang
über hundert Organisationen nehmen am Vernehm- an eine Gruppe einflussreicher Gegner gegenüber-
lassungsverfahren teil (vgl. Tabelle19). Die Reaktio- steht: zwei Parteien (SVP, EDU) und 23 Wirtschafts-
nen sind statistisch gesehen erneut überwiegend verbände (u.a. der Schweizerische Arbeitgeber
positiv: Annähernd drei Viertel der Vernehmlas- verband und der Schweizerische Gewerbeverband)
sungsteilnehmenden begrüssen den Vorschlag des lehnen die Vorlage für ein Präventionsgesetz ab. Die
Bundesrates, Prävention und Gesundheitsförderung Argumentation folgt jener der AWMP: Das Vorhaben
in der Schweiz rechtlich zu verankern. Darunter auch wird als unnötig, überflüssig und als zu teuer er
die Mehrheit der Kantone (19 von 26) sowie der Par- achtet.
teien (CSP, EVP, FDP, GPS, SP). Auch das geplante Neu rückt auch auch die Schaffung eines «Schwei
Institut für Prävention und Gesundheits förderung zerischen Instituts für Prävention und Gesundheits-
stösst bei einer Mehrheit auf Zustimmung: Die förderung» in den Fokus der Kritiker: Dessen Finan-
Schaffung eines nationalen Kompetenzzentrums zierung wird als problematisch erachtet. Auch ist der
für Prävention und Gesundheitsförderung in Form Kompetenzbereich des Instituts für viele Gegner
einer öffentlich-rechtlichen Anstalt wird in 133 von noch zu unscharf umrissen. Kritisiert wird insbe
197 Stellungnahmen befürwortet. sondere, dass dem Institut nebst seiner Funktion
Diese positive statistische Auswertung des Ver- als Kompetenzzentrum auch Zuständigkeiten bei der
nehmlassungsverfahrens wird jedoch durch eine Verteilung der Einnahmen aus den Präventionsabga-
politische Gewichtung der Antworten relativiert. Sie ben (Tabakpräventionsabgabe und Zuschlag auf der
19
v gl. Bundesamt für Gesundheit (2009): Vorentwurf Bundesgesetz über Prävention und Gesundheitsförderung und
Vorentwurf Bundesgesetz über das Schweizerische Institut für Prävention und Gesundheitsförderung, Ergebnisse des
Vernehmlassungsverfahrens (25. Juni bis 31. Oktober 2008), Februar 2009, S. 11, online: www.bag.admin.ch/themen/
gesundheitspolitik/07492/07494/index.html?lang=de.Das gescheiterte Präventionsgesetz: ein Lehrstück 15
KVG-Prämie) eingeräumt werden sollen und dass 3. Etappe: Die Gesetzesvorlage auf der Kippe
die Zusammensetzung des Institutsrates noch offen
gelassen wird. Die Gegner befürchten eine zu grosse Ende September 2009 verabschiedet der Bundesrat
Beeinflussung des Instituts durch das Bundesamt die Botschaft und den Gesetzesentwurf zuhanden
für Gesundheit. der eidgenössischen Räte. An den meisten Bestim-
Die Schaffung eines Bundesinstitutes bezweckte die mungen des Vorentwurfs wird trotz Kritik in der Ver-
Vereinfachung der Präventionsstrukturen auf Bun- nehmlassung festgehalten: Der Bundesrat strebt die
desebene, also eine Zusammenführung der heute gesetzliche Verankerung der Gesundheitsförderung
auf BAG, Gesundheitsförderung Schweiz und den und Prävention, entsprechende nationale Ziele und
Tabakpräventionsfonds aufgeteilten Aufgaben in ei- eine bundesrätliche Strategie sowie die Schaffung
ner Institution. Die Stiftung Gesundheitsförderung eines national koordinierenden Kompetenzzentrums
Schweiz sollte ihres gesetzlichen Auftrags und der (das Präventionsinstitut) an.
entsprechenden Einnahmen entbunden werden. Der Die Umsetzung der Vorlage soll haushaltneutral er-
Bundesrat stützte diesen Entscheid auf seine gelten- folgen. Bei einem Anstieg des Mittelbedarfs für die
den Corporate-Governance-Richtlinien, welche für Präventionsanstrengungen ist innerhalb eines be-
die Schaffung einer öffentlich-rechtlichen Institution stimmten Rahmens eine durch den Bundesrat fest-
sprachen. Daneben war die damalige Unzufrieden zulegende Erhöhung des aktuell bei CHF 2.40 pro
heit der Politik mit der Stiftung womöglich ein zusätz Person und Jahr liegenden KVG-Prämienzuschlags
liches Argument für die vorgeschlagene Lösung.20 vorgesehen. Befürworter und Gegner melden sich
kurz nach der Publikation der Botschaft zu Wort. Ins-
besondere die Finanzierungsfrage ist stark umstrit-
ten – die Kritiker warnen vor einem ungeregelten
Anstieg der Prämienzuschläge. Dabei wird über
sehen, dass die geltende Regelung, wonach der
Vorsteher des Eidg. Departements des Innern auf
Antrag der Stiftung die Höhe des Prämienzuschlags
festlegen kann, bedeutend weiter geht. Bereits vor
der Verabschiedung der Gesetzesvorlage durch den
Bundesrat künden der Schweizerische Gewerbever-
band (SGV) und die Allianz AWMP an einer Medien-
konferenz an, dass sie bei einer Annahme der Ge
setzesvorlage ein Referendum prüfen werden.21
Zunehmend wird auch Kritik am Vernehmlassungs-
verfahren laut. Nationalrat Edi Engelberger (FDP)
fordert den Bundesrat mit einer Interpellation zu
einem «Übungsabbruch» auf und hält fest, dass «die
wohl begründeten Bedenken der Wirtschaft gegen
dieses neue, überflüssige Gesetz praktisch vollstän-
20
v gl. Motion Rossini (04.3559) unter dem Titel «Gesundheitsförderung Schweiz. Änderung der Praxis»; Postulat (05.3474)
Kommission für soziale Sicherheit und Gesundheit NR unter dem Titel «Gesamtstrategie für die Stiftung Gesundheits
förderung Schweiz»; Interpellation (06.3776) Menétrey-Savary / Teuscher unter dem Titel «Probleme bei der Stiftung Gesund-
heitsförderung Schweiz».
21
Schweizerischer Gewerbeverband sgv (12.08.2009): Nein zu mehr Staat: Warum allen verordnen, was nur Einzelne betrifft,
online: www.sgv-usam.ch/fileadmin/user_upload/deutsch/2009/Medienkonferenzen/09-08-12_Präventionsgesetz/
02_Referat_Bigler.pdf.Das gescheiterte Präventionsgesetz: ein Lehrstück 16
CHRONOLOGIE PARLAMENTARISCHE BERATUNGEN
2010
MÄRZ: SGK-N tritt auf
2011
MÄRZ: SGK-N stimmt
2012
JANUAR: SGK-N hält am Präventions-
das Präventionsgesetz ein dem Präventionsgesetz zu gesetz fest (16:9 Stimmen)
NATIONALRAT
(13:7 Stimmen) (12:10 Stimmen)
MÄRZ: Nationalrat bleibt beim Ja zum
APRIL: Nationalrat stimmt Präventionsgesetz (106:79 Stimmen)
dem Präventionsgesetz zu
(97:71 Stimmen) SEPTEMBER: Nationalrat: Beschluss
gemäss Antrag der Einigungskonferenz
(105:70 Stimmen)
2010 2011 2012
2010 2011
MAI: SGK-S tritt auf Präventions-
2012
APRIL: SGK-S beantragt
SEPTEMBER: SGK-S
(14:8 Stimmen) verzichtet auf gesetz ein (7:6 Stimmen) Eintreten auf Präventionsgesetz
STÄNDERAT
«Präventionsinstitut», (7:6 Stimmen)
Neupositionierung Stiftung SEPTEMBER: SGK-S (8:0 Stimmen)
Gesundheitsförderung Schweiz will Krankheitsbegriff enger JUNI: Ständerat tritt auf
als Nationalrat definieren Präventionsgesetz ein
(Stichentscheid bei 21:21 Stimmen)
NOVEMBER: SGK-S stimmt
Präventionsgesetz zu (7:4 Stimmen) SEPTEMBER: Ständerat: Der Antrag
der Einigungskonferenz wird abgelehnt
DEZEMBER: Ständerat lehnt (22:19 Stimmen)
Einteten auf Präventionsgesetz
ab (20:19 Stimmen)
dig in den Wind geschlagen» wurden.22 Auch in einer Instituts für Prävention und Gesundheitsförderung
Medienmitteilung der AWMP heisst es: «Das Eidg. wird verzichtet, stattdessen soll die Stiftung Gesund-
Departement des Innern gibt zu, dass das neue Prä- heitsförderung Schweiz neu positioniert werden und
ventionsgesetz von einer Mehrheit der Wirtschafts- zusätzliche Kompetenzen erhalten. Sie soll künftig
verbände kritisch beurteilt wurde. Diese Einwände mit der Unterstützung des BAG die nationalen Prä-
wurden von den Behörden zwar zur Kenntnis genom- ventionsprogramme der stark verbreiteten nicht
men, aber kaum oder gar nicht berücksichtigt.»23 übertrag baren Krankheiten koordinieren und ge-
Im Laufe der parlamentarischen Beratungen im meinsam mit den Kantonen Massnahmen erarbeiten
Nationalrat wird der Gesetzesentwurf immer weiter und umsetzen. Bundesrat Didier Burkhalter, welcher
abgeschwächt. Am 12. April 2011 entscheidet sich in der Zwischenzeit das Dossier von seinem Vor
der Nationalrat mit einer knappen Mehrheit zur gänger und Parteikollegen Pascal Couchepin über-
Annahme einer revidierten Version der Gesetzes nommen hat, favorisiert diese Variante, welche auch
vorlage: Auf die Schaffung e ines Schweizerischen vom Gesamtbundesrat unterstützt wird. In den Be-
22
ngelberger, Edi (8.12.2009): Neues Präventionsgesetz. Übungsabbruch. Interpellation. online: www.parlament.ch/d/
E
suche/seiten/geschaefte.aspx?gesch_id=20094083.
23
Schweizerischer Gewerbeverband sgv (30.9.2009): Präventionsgesetz: sgv erwägt Referendum. online: www.sgv-usam.ch/
nc/content/detailansicht/archive/2009/09/30/article/praeventionsgesetz-sgv-erwaegt-referendum-310.html.Das gescheiterte Präventionsgesetz: ein Lehrstück 17
ratungen des Nationalrates wird zudem festgelegt, Nationalrat und gelangt nun in sozialdemokratische
dass die Stiftung dem Parlament alle vier Jahre mit Hände: Knapp eine Woche nach dem Entscheid des
einem nationalen Gesundheitsbericht über die Wirk- Ständerates wird Alain Berset zum Bundesrat ge-
samkeit der Präventionsprogramme Rechenschaft wählt. Er übernimmt das Departement des Innern.
ablegt. Die vom Nationalrat beschlossenen Ände- Der Nationalrat hält nach einer Bekräftigung durch
rungen dürfen wohl als Vertrauensbeweis zuguns- die SGK-N an seinem Ja zum Präventionsgesetz (106
ten von Gesundheitsförderung Schweiz gewertet zu 79 Stimmen) fest, der Ständerat hingegen ent-
werden. Offensichtlich konnte sich die Stiftung in den scheidet nur knapp – mit einem Stichentscheid des
wenigen Jahren seit Beginn der Arbeit am Präven Ratspräsidenten – überhaupt auf die Vorlage ein
tionsgesetz rehabilitieren. Sicherlich spielten auch zutreten. Die Nationalratskommission zeigt sich in
andere Überlegungen eine Rolle, zum Beispiel dass der Folge kompromissbereit und kommt dem Stän-
sich neben der Stiftung keine geeignete Alternative derat in allen Punkten entgegen: So verzichtet der
anbot. Nationalrat auf die Gesundheitsfolgenabschätzun-
Die Kommission des Ständerates folgt weitgehend gen, welche dem Bundesrat erlauben sollten, die
dem Nationalrat, erteilt der Verwaltung aber unter Auswirkungen von ausgewählten öffentlichen Pro-
anderem den Auftrag, einen Bericht zum Zusam- jekten auf die Gesundheit der Bevölkerung zu er
menspiel von Präventionsgesetz und Alkoholgesetz mitteln.
bezüglich Alkoholprävention zu erarbeiten und Am 26. September 2012 entscheidet die Einigungs-
Massnahmen zur künftigen Handhabung des Tabak- konferenz mit 16 zu 10 Stimmen, am Entscheid des
präventionsfonds aufzuzeigen.24 Abweichend vom Nationalrats (Lösen der Ausgabenbremse25) festzu-
Nationalrat beschliesst die Kommission eine An halten. Obschon der Ständerat mit 22 zu 19 Stimmen
passung zur Stärkung der Koordinationsfunktion der den Antrag der Einigungskonferenz a nnimmt, bleibt
bundesrätlichen Strategie. Es sollen auch Finanzhil- das nötige Quorum für die Lösung der Ausgaben-
fen für Präventionsaktivitäten, die aufgrund anderer bremse aus, womit die Vorlage definitiv versenkt
Gesetze gesprochen werden, besser gesteuert wer- wird. Weil das Geschäft die Schaffung eines neuen
den können. Über die Verwendung des Alkoholzehn- Subventionstatbestands beinhaltet, müsste die
tels entscheiden allerdings weiterhin die Kantone, Mehrheit der 46 Ratsmitglieder zustimmen – zwei
da deren Zuständigkeit auf Verfassungsstufe fest fehlende Stimmen geben den Ausschlag. Das konti-
gelegt ist. Mit einer grossen Mehrheit beantragt die nuierliche Lobbying der KMU-Verbände konnte somit
Kommis sion, den vorher bereits vom Nationalrat erfolgreich eine deutliche Mehrheit in den bürgerli-
gesenkten Maximalbetrag für den KVG-Prämienzu- chen Parteien halten und genügend Gegner rekrutie-
schlag noch einmal zu reduzieren und bei 0,075 Pro- ren.26 Ständerat Urs Schwaller (CVP) gibt nach der
zent festzu legen. Dies entspricht zu diesem Zeit- Abstimmung zu Protokoll, dass man die Lösung der
punkt dem B etrag von CHF 3.36. Ausgabenbremse nicht aus Kostengründen verwei-
Am 8. Dezember 2011 beschliesst der Ständerat mit gert habe, sondern aufgrund prinzipieller Vorbehalte
20 zu 19 Stimmen, nicht auf das Präventionsgesetz gegenüber einer ausufernden Regulierung und Be-
einzutreten. Damit geht die Vorlage zurück an den vormundung des Bürgers.
24
ommission für soziale Sicherheit und Gesundheit des Ständerates (2011): SGK unterstützt Prämienbefreiung für Kinder
K
im KVG, Medienmitteilung vom 7. September 2011, online: www.parlament.ch/d/mm/2011/Seiten/mm-sgk-s-2011-09-
07.aspx.
25
Die Ausgabenbremse kommt immer dann zum Zug, wenn eine Bestimmung zu neuen einmaligen Ausgaben von mehr als
20 Millionen Franken oder zu neuen wiederkehrenden Ausgaben von mehr als 2 Millionen Franken führt. Sie kann nur
mit Zustimmung der Mehrheit der 46 Ratsmitglieder gelöst werden.
26
vgl. Ständerat verhindert Präventionsgesetz, in: Geliko News 5/2012, Oktober 2012, online: www.geliko.ch. Für eine Über-
sicht der Lobbygruppen in den Gesundheitskommissionen von National- und Ständerat siehe: «Der Befangenenchor.
Lobbyisten in Bundesbern», in: Beobachter 21/2012 vom 12. Oktober 2012, online: www.beobachter.ch/justiz-behoerde/
buerger-verwaltung/artikel/lobbyisten-in-bundesbern_der-befangenenchor/.Das gescheiterte Präventionsgesetz: ein Lehrstück 18
Lehren aus der Geschichte des Präventions schliesslich über die Ausgabenbremse gestolpert,
gesetzes obwohl der Gesetzestext selber eine Mehrheit ge-
funden hat».27
Dass ein Gesetz, welches den effizienteren Einsatz Selbst nachdem dem Gesetz sämtliche Zähne ge
der verfügbaren Mittel in der Gesundheitsförderung zogen worden waren, ebbte der Widerstand aus
und Prävention ermöglichen sollte und keine zusätz- gewerblichen Kreisen nicht ab. Ein Teil der Kritik
lichen Ausgaben vorsah, an der Ausgabenbremse richtete sich auch gegen das BAG: Aus den Voten der
scheitert, entbehrt nicht einer gewissen Ironie. Der Gewerbevertreter geht hervor, dass sie die Ableh-
Entscheid erscheint umso paradoxer angesichts der nung des Präventionsgesetzes als Etappensieg im
Tatsache, dass schon vergleichsweise geringe Inves- Kampf gegen die «Regulierungswut» der Behörden
titionen in die Prävention und Gesundheitsförderung verstehen. Dieser Aspekt ist womöglich höher zu
zu den wirksamsten Mitteln gegen den Kosten gewichten als die Vorbehalte gegen die Präventions-
anstieg im Gesundheitswesen gehören. Mit der Ab- arbeit. Jedenfalls konnten mit dem Argument der
lehnung des Präventionsgesetzes wurde die Chance Überregulierung offenbar auch Teile der Wirtschaft
verpasst, die Prävention nicht übertragbarer Krank- gegen das Gesetz mobilisiert werden, die keine
heiten wie Krebs, Diabetes oder psychischer Leiden unmittelbaren wirtschaftlichen Interessen bedroht
rechtlich abzusichern und Prävention und Gesund- sahen.
heitsförderung als vierte Säule im schweizerischen Das Medienecho zum Präventionsgesetz ist insge-
Gesundheitssystem zu verankern. samt bescheiden ausgefallen. Dies hängt wahr-
Aus den drei geschilderten Etappen lässt sich her- scheinlich mit dem blassen Inhalt eines reinen Ko
auslesen, dass weniger die Idee für ein nationales ordinationsgesetzes zusammen. Die Polemik der
Präventionsgesetz problematisch war, als vielmehr Gegnerschaft wurde von den Medien bereitwillig
die politische Diskussion dieser Vorlage. Denn ob- aufgenommen, denn sie brachte Leben in die Diskus-
schon sowohl National- als auch Ständerat das Vor- sion. Doch wurde dadurch die Berichterstattung
haben mehrheitlich begrüssten, dominierte schliess- auch recht einseitig. Die mächtige AWMP wurde
lich die Gegnerschaft die Diskussion: Durch ein kaum je auf ihre Intentionen hin geprüft. Allein
gezieltes Lobbying gelang es der «Allianz der Wirt- schon deren Zusammensetzung hätte eine kritische
schaft für eine massvolle Präventionspolitik», die Würdigung verdient. Geschickt gelang es der Allianz
Diskussion über konkrete Massnahmen auf eine zu verschleiern, dass ihre Mitglieder – Akteure aus
ideologische Ebene zu ziehen. Es wurde nicht mehr der Tabak-, Spirituosen- und Gastroindustrie – nicht
über die Koordination der Präventionsbemühungen interessiert waren an einer effizienten Präventions-
und einen effizienteren Mitteleinsatz gesprochen, politik, sondern klar eigennützige Ziele verfolgten.
sondern über den überbordenden Staatsinterven Eine Mehrheit des Parlaments, der Kantone und
tionismus und die Beschneidung der individuellen der Organisationen im Gesundheitsbereich hatte
Freiheit. Die Befürworter haben es verpasst, den
das G esetz befürwortet. Daneben unterstützte auch
unzulässigen Vereinfachungen mit fachlich fundier- economiesuisse nach anfänglichem Widerstand die
ten Stellungnahmen den Wind aus den Segeln zu Vorlage und sprach sich gegen Ende der parlamen-
nehmen. tarischen Verhandlungen klar für eine starke Prä-
FDP-Ständerat Felix Gutzwiller bemerkte in einem ventionspolitik aus.28 Diese Haltung entsprach auch
Interview im Anschluss an die Schlussabstimmung der öffentlichen Meinung: In einer repräsentativen
im Parlament: «Es hat keine faktenbasierte Argu- Um frage von Gesundheitsförderung Schweiz sind
mentation mehr stattgefunden (…) Das Gesetz ist so 77 Prozent der Befragten der Meinung, dass Bund
27
ünf Fragen an Felix Gutzwiller, in: Bundesamt für Gesundheit (2012): Spectra. Newsletter Gesundheitsförderung und
F
Prävention, Nr. 95, S. 2.
28
http://www.economiesuisse.ch/de/themen/wb/gesundheit/seiten/_detail.aspx?artID=WN_praeventionsgesetz_20120928.Das gescheiterte Präventionsgesetz: ein Lehrstück 19
KOSTEN UND AUSGABEN PRÄVENTION UND GESUNDHEITSFÖRDERUNG 2011
1,43 Mrd Fr.
564,6
Mio Fr.
338,8
Mio Fr.
266,5
Mio Fr.
143,2
Mio Fr.
121,1
Mio Fr.
Private: Sozial- Kantone Bund Gemeinden
Haushalte/ versicherungen
Organisationen
und Kantone die Gesundheit mit Aufklärungskampa- werden. Vielmehr müssen sich die Akteure im Prä
gnen, Programmen, Aktionen und Geld fördern sol- ventionsbereich die Frage stellen, ob ihre Medien-
len. Die Schweizer Bevölkerung würde im Schnitt und Politikarbeit den heutigen Ansprüchen genügt.
51 von 100 Franken für Gesundheitsförderung und Mit der kurz vor der Schlussabstimmung zum Prä-
Prävention und lediglich 49 Franken für Behand ventionsgesetz angesetzten Volksabstimmung über
lungen ausgeben29. Diese breite Unterstützung der die Initiative zum Schutz vor Passivrauchen wurde
Gesundheitsförderung und Prävention konnte zu zudem dem über geordneten Anliegen ein Bären-
wenig zum Ausdruck gebracht werden. Es entstand dienst erwiesen.
der Eindruck, dass einzig das Bundesamt für Ge- Eine Rolle gespielt haben mag auch die Zurückhal-
sundheit und Vertreter aus dem rot-grünen Lager tung der unterstützenden Kräfte aus den Reihen der
die Einführung eines nationalen Präventionsgeset- Krankenversicherer und der Leistungserbringer im
zes befürworteten. Gesundheitswesen. Sie haben nicht ihr volles politi-
Die Mängel in der Berichterstattung mögen mit sches Gewicht in die Diskussion gelegt. Die Kran
den hohen Marketingbudgets der Alkohol- und Tabak kenversicherer beispielsweise unterstützten das
industrie und deren Einfluss auf die Medienwelt Präventionsgesetz nur unter dem Vorbehalt, dass
zusammenhängen, wie vermutet wurde.30 Dieser die Ausgaben für Prävention nicht steigen oder auf
Aspekt darf jedoch aufgrund der weitgehenden Un- die Krankenkassen übertragen werden.31 Über die
abhängigkeit der Redaktionen nicht überbewertet Gründe für diese Zurückhaltung kann nur speku-
29
esundheitsförderung Schweiz (2013): Breite Akzeptanz der öffentlichen Gesundheitsförderung, Medienmitteilung vom
G
30.04.2013, online: www.gesundheitsfoerderung.ch/pages/news/medienmitteilungen/2013/2013_04_30_Polyquest.php.
Sucht Schweiz (2008): Kühl kalkulierte Beleidigung, Medienmitteilung vom 25. April 2008, online: www.suchtschweiz.ch/
30
aktuell/medienmitteilungen/archiv/article/kuehl-kalkulierte-beleidigung/.
31
santésuisse (2012): Sommersession 2012. Empfehlungen von santésuisse, online: www.santesuisse.ch/datasheets/
files/201205111454590.pdf.Sie können auch lesen
