Sonderbericht Nr. 16/2016 - europa.eu
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Sonderbericht Nr. 16/2016
(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)
EU-Bildungsziele: Programme zielkonform, aber Mängel bei der
Leistungsmessung
zusammen mit den Antworten der Kommission
12, rue Alcide De Gasperi, L-1615 Luxembourg
T (+352) 4398 - 1 E eca-info@eca.europa.eu eca.europa.eu2
INHALT
Ziffer
Glossar
Zusammenfassung I - IX
Einleitung 1 - 18
Rolle der Bildung 1
Bildung und EU 2 - 14
Geteilte Mittelverwaltung 15 - 18
Prüfungsumfang und Prüfungsansatz 19 - 21
Bemerkungen 22 - 81
Prüfung der operationellen Programme 2007-2013 22 - 52
EU-Bildungsziele sind in den untersuchten operationellen Programmen
des ESF 2007-2013 berücksichtigt 24 - 38
Unzureichende Verknüpfung zwischen Änderungen in der Finanzplanung
der operationellen Programme und festgelegten Zielen 39 - 44
Die Leistung der untersuchten Projekte konnte nicht systematisch
nachgewiesen werden 45 - 52
Prüfung der Ausarbeitung von operationellen Programmen für den
Programmplanungszeitraum 2014-2020 53 - 81
Die Kommission unterstützte die Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung
der operationellen Programme 2014-2020 55 - 61
Untersuchte operationelle Programme mit EU-Bildungszielen in Einklang 62 - 68
Leistungsüberwachung verbessert, aber mit gewissen Einschränkungen 69 - 73
Schwierigkeiten bei Verknüpfung von Bildungsmaßnahmen und
Beschäftigungsaussichten 74 - 81
Schlussfolgerungen und Empfehlungen 82 - 933
Anhang I - Fortschritte bei der Verwirklichung der Europa-2020-Bildungsziele
Anhang II - Übersicht über Programmplanung, Durchführung, Überwachung und
Berichterstattung
Anhang III - Liste der untersuchten operationellen Programme des ESF 2007-2013
Anhang IV - Liste der untersuchten Partnerschaftsvereinbarungen und operationellen
Programme 2014-2020
Annex V - Prüfungsmethode für die Bewertung der mit den operationellen Programmen
verfolgten Ziele
Anhang VI - Übersicht über die Änderungen an den untersuchten operationellen
Programmen des ESF 2007-2013
Antworten der Kommission4 GLOSSAR Allgemeine und berufliche Bildung 2010 (ET 2010) Rahmen für die europäische Zusammenarbeit auf dem Gebiet der allgemeinen und beruflichen Bildung, der vom Rat im Jahr 2003 angenommen wurde und auf gemeinsamen Zielen beruht. Beinhaltet eine Reihe von Indikatoren und europäischen Durchschnittsbezugswerten. Allgemeine und berufliche Bildung 2020 (ET 2020) Aktualisierter strategischer Rahmen für die europäische Zusammenarbeit auf dem Gebiet der allgemeinen und beruflichen Bildung, der vom Rat im Jahr 2009 angenommen wurde. Baut auf den Fortschritten auf, die bei der Umsetzung des Arbeitsprogramms "Allgemeine und berufliche Bildung 2010" erreicht wurden, und enthält gemeinsame strategische Ziele für die Europäische Union (EU) und ihre Mitgliedstaaten für den Zeitraum bis 2020. Ausgangswert Der jeweilige Bezugswert, anhand dessen die Festlegung und Bewertung von Zielwerten erfolgt, wird als Ausgangswert bezeichnet. Auswirkungen Längerfristige sozioökonomische Folgen, die einige Zeit nach Abschluss einer Intervention zu beobachten sind und sich entweder auf die an einer Intervention direkt Beteiligten oder auf indirekt Beteiligte auswirken können (beispielsweise Rückgang der Arbeitslosenquote, Verbesserung der Wasserqualität usw.). Bevölkerungsanteil mit Hochschulabschluss "Bevölkerungsanteil mit Hochschulabschluss" bezieht sich auf den Prozentsatz der 30- bis 34-Jährigen, die einen Hochschulabschluss besitzen. Etappenziel Etappenziele sind Zwischenziele bei Indikatoren, für die ein Zielwert festgelegt wurde. Europäischer Sozialfonds (ESF) Der Europäische Sozialfonds zielt darauf ab, durch die Verbesserung der Beschäftigungs- und Arbeitsmöglichkeiten (vorwiegend durch Weiterbildungsmaßnahmen) sowie die Förderung einer hohen Beschäftigungsquote und die Schaffung von mehr und besseren Arbeitsplätzen zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts in der EU beizutragen. Europäische Struktur- und Investitionsfonds (ESIF) Die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds bestehen aus fünf Einzelfonds, die darauf abzielen, regionale Ungleichgewichte innerhalb der Union abzubauen, indem entsprechende
5
politische Handlungsrahmen für den siebenjährigen Finanzrahmen festgelegt werden. Bei
den Fonds handelt es sich um den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), den
Europäischen Sozialfonds (ESF), den Kohäsionsfonds (KF), den Europäischen
Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und den
Europäischen Meeres- und Fischereifonds (EMFF).
Ex-ante-Konditionalitäten
Ex-ante-Konditionalitäten sind Bedingungen, die auf vorab in Partnerschaftsvereinbarungen
festgelegten Kriterien beruhen und als notwendige Voraussetzungen für eine wirksame und
wirtschaftliche Nutzung der im Rahmen der Partnerschaftsvereinbarungen vorgesehenen
Unterstützung der Union betrachtet werden. Bei der Ausarbeitung der operationellen
Programme des EFRE, des KF und des ESF für den Programmplanungszeitraum 2014-2020
müssen die Mitgliedstaaten bewerten, ob diese Bedingungen erfüllt sind. Ist dies nicht der
Fall, müssen Aktionspläne erstellt werden, um die Erfüllung bis zum 31. Dezember 2016
sicherzustellen.
Internationale Standardklassifikation für das Bildungswesen (International Standard
Classification of Education, ISCED)
Die ISCED wird verwendet, um die Niveaus und Bereiche des Bildungswesens zu definieren.
Die ISCED-Klassifizierung wurde von der UNESCO Mitte der 1970er-Jahre entwickelt und
1997 erstmals überarbeitet. Aufgrund der Veränderungen in den allgemeinen und
beruflichen Bildungssystemen an der Schwelle zum 21. Jahrhundert wurde die ISCED-
Klassifizierung zwischen 2009 und 2011 erneut überarbeitet.
Die aktuelle Klassifizierung (ISCED 2011) umfasst folgende Niveaus:
01 Frühkindliche Bildung und Entwicklung
02 Vorschulbildung
1 Grundschulbildung
2 Sekundarstufe I
3 Sekundarstufe II
4 Nichttertiäre Bildung nach dem Sekundarbereich
5 Kurzzeitige tertiäre Bildung
Tertiäre
Bildung
6 Bachelor oder gleichwertiges Niveau
7 Master oder gleichwertiges Niveau
8 Promotion oder gleichwertiges Niveau
Lebenslanges Lernen
Im vorliegenden Bericht bezieht sich "Lebenslanges Lernen" auf den Prozentsatz der 25- bis
64-Jährigen, die in den vier Wochen vor der Erhebung an Maßnahmen der allgemeinen und
beruflichen Bildung teilgenommen haben.6 Mathematik, Naturwissenschaften und Technik "Mathematik, Naturwissenschaften und Technik" bezieht sich auf den Anstieg der Gesamtzahl der Hochschulabsolventen in den Bereichen Mathematik, Naturwissenschaften und Technik. Operationelles Programm (OP) In einem operationellen Programm sind die Prioritäten und spezifischen Ziele eines Mitgliedstaats sowie die Verwendung von Mitteln (EU- sowie nationale öffentliche und private Kofinanzierung) zur Finanzierung von Projekten während eines bestimmten Zeitraums (in der Regel sieben Jahre) festgelegt. Die Projekte müssen zur Erreichung einer bestimmten Anzahl von Zielen beitragen, die auf der Ebene der Prioritätsachse des operationellen Programms festgelegt wurden. Operationelle Programme gibt es für sämtliche Fonds des Bereichs Kohäsion (d. h. EFRE, KF und ESF). Ein OP wird vom Mitgliedstaat ausgearbeitet und muss von der Kommission genehmigt werden, bevor Zahlungen aus dem EU-Haushalt geleistet werden können. Operationelle Programme können während der Laufzeit nur dann geändert werden, wenn beide Seiten zustimmen. Output Was mithilfe der einer Intervention zugewiesenen Ressourcen erzeugt oder erreicht wird (beispielsweise Anzahl der Weiterbildungskurse für junge Arbeitslose; Anzahl der errichteten Kläranlagen oder der gebauten Straßenkilometer usw.). Partnerschaftsvereinbarung Eine Vereinbarung, die zwischen der Europäischen Kommission und einem Mitgliedstaat für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 geschlossen wird. In Partnerschaftsvereinbarungen sind die Pläne der nationalen Behörden für die Verwendung der Mittel aus den Europäischen Struktur- und Investitionsfonds festgelegt. Die Vereinbarungen enthalten außerdem die strategischen Ziele und Investitionsprioritäten der einzelnen Länder und setzen sie in Kontext mit den Gesamtzielen der Strategie Europa 2020 für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum. Sie umfassen ferner u. a. Einzelheiten zu Ex-ante-Konditionalitäten und Rahmenvorgaben für das Leistungsmanagement. Partnerschaftsvereinbarungen werden durch den betreffenden Mitgliedstaat in Absprache mit der Kommission erstellt und müssen von der Kommission angenommen werden. Programmplanungszeitraum Der mehrjährige Rahmen für die Planung und Ausführung der Strukturfonds- und Kohäsionsfondsausgaben. Schulabbrecher "Schulabbrecher" (auch bezeichnet als "frühzeitige Schulabgänger") bezieht sich laut Definition auf den Anteil der 18- bis 24-Jährigen, die nur die untere Sekundarstufe besucht
7 und diese eventuell nicht abgeschlossen haben und keine weiterführende Schul- oder Berufsbildung durchlaufen. Schüler mit schlechten Leistungen bei den Grundkompetenzen "Schüler mit schlechten Leistungen bei den Grundkompetenzen" bezeichnet den Anteil der 15-Jährigen mit schlechten Leistungen in den Bereichen Lesen, Mathematik und Naturwissenschaften. Sekundarstufe II Im vorliegenden Bericht bezieht sich "Sekundarstufe II" auf den Prozentsatz der 22-Jährigen, die mindestens die Sekundarstufe II abgeschlossen haben. Strategie Europa 2020 Die auf zehn Jahre angelegte Strategie der EU für Wachstum und Beschäftigung. Die Strategie wurde im Jahr 2010 auf den Weg gebracht und soll die Voraussetzungen für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum schaffen. Verwaltungsbehörde Eine Verwaltungsbehörde ist eine von einem Mitgliedstaat benannte nationale, regionale oder lokale Behörde oder sonstige öffentliche oder private Stelle, die ein operationelles Programm verwaltet. Zu ihren Aufgaben gehören die Auswahl der zu finanzierenden Projekte, die Überwachung der Durchführung dieser Projekte und die Berichterstattung über finanzielle Aspekte und erzielte Ergebnisse an die Kommission. Vorschulbildung "Vorschulbildung" bezieht sich auf Kinder im Alter zwischen vier Jahren und dem gesetzlichen Einschulungsalter. Wirkung Veränderung, die sich infolge einer Intervention ergibt und die in der Regel in Beziehung steht zu den Zielen dieser Intervention (beispielsweise Auszubildende, die eine Arbeitsstelle gefunden haben; weniger Schadstoffe dank Abwasserklärung; geringere Fahrzeit usw.). Wirkungen können erwartet oder unerwartet, positiv oder negativ sein.
8 ZUSAMMENFASSUNG I. Investitionen in Bildung sind von entscheidender Bedeutung für die Steigerung der Arbeitsproduktivität, die Verbesserung der beruflichen Entwicklung und letztlich die Stärkung des Wirtschaftswachstums in der Europäischen Union (EU). Ferner kann Bildung zu mehr aktivem Bürgersinn, zu einer Senkung der Kriminalitätsrate und zu einer Verbesserung der Volksgesundheit beitragen. Zudem besteht ein direkter Zusammenhang zwischen erreichtem Bildungsniveau einerseits sowie Beschäftigungsfähigkeit und Qualität der Beschäftigung andererseits. Im EU-Durchschnitt war in den letzten Jahren die Arbeitslosigkeit bei Menschen mit Hochschulabschluss dreimal niedriger als bei frühzeitigen Schul- und Ausbildungsabgängern. II. In der EU fällt die Bildungspolitik ausschließlich unter die Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. EU-Strategien in diesem Bereich werden in Form von Schlussfolgerungen des Rates angenommen, die für die EU-Mitgliedstaaten rechtlich nicht bindend sind. Die Union ist jedoch für die Unterstützung, Koordinierung und Ergänzung der Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Bildungsbereich zuständig. III. Laut Schätzungen von Eurostat wendeten die EU-Mitgliedstaaten zwischen 2007 und 2011 für Bildung 3,2 Milliarden Euro auf, im Zeitraum 2009-2013 ist die Gesamthöhe der Bildungsausgaben in den meisten Mitgliedstaaten jedoch leicht zurückgegangen. IV. Obwohl der Betrag der unmittelbar für Bildung bereitgestellten EU-Mittel im Vergleich zu den nationalen Investitionen in diesem Bereich eher begrenzt ist, belief sich der Beitrag des ESF zu Bildungsmaßnahmen über den gesamten Programmplanungszeitraum 2007-2013 doch immerhin auf 33,7 Milliarden Euro. Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 sind die für Bildungsmaßnahmen geplanten ESF- Mittelzuweisungen (mit einem geschätzten Budget von bis zu 27,1 Milliarden Euro) deutlich niedriger. V. Die EU-Bildungsziele sind in den strategischen Rahmendokumenten "Allgemeine und berufliche Bildung 2010", "Allgemeine und berufliche Bildung 2020" sowie "Europa 2020" niedergelegt. Der Hof prüfte, ob diese Ziele in den operationellen Programmen (OP) sowie in
9
den zugehörigen Projekten für 2007-2013 sowie bei der Gestaltung der OP für den
Programmplanungszeitraum 2014-2020 angemessen berücksichtigt wurden.
VI. Im Rahmen der Prüfung wurden 37 ESF-OP des Programmplanungszeitraums 2007-
2013 analysiert, auf die ungefähr 28 Milliarden Euro bzw. 83 % der dem Bildungsbereich
insgesamt zugewiesenen ESF-Mittel entfallen. Zudem wurden den Behörden von fünf
Mitgliedstaaten (Deutschland, Frankreich, Italien, Portugal und Rumänien) Besuche
abgestattet, und es wurde eine Stichprobe von Projekten untersucht. Für den
Programmplanungszeitraum 2014-2020 prüfte der Hof fünf Partnerschaftsvereinbarungen
und acht OP, auf die ungefähr 7 Milliarden Euro der ESF-Mittelzuweisung für den
Bildungsbereich entfallen.
VII. Insgesamt gelangte der Hof zu dem Schluss, dass die Bildungsziele der EU in den
OP 2007-2013 angemessen berücksichtigt wurden. Bei einigen OP waren jedoch nicht alle
Elemente der Interventionslogik beschrieben, und der Rahmen für die
Überwachungsinstrumente wies Mängel auf. Darüber hinaus konnte wegen fehlender
quantifizierter Ziele und Leistungsindikatoren die Leistung der geprüften Projekte nicht
systematisch nachgewiesen werden. Bei den meisten überprüften OP, die Gegenstand einer
Änderung der Mittelzuweisung waren, war nicht klar erläutert, wie sich die geänderten
Mittelzuweisungen auf die entsprechenden Zielwerte auswirken.
VIII. In Bezug auf die Gestaltung der OP 2014-2020 stellte der Hof fest, dass die EU-
Bildungsziele angemessen berücksichtigt wurden und die Beschreibung der
Interventionslogik verbessert wurde. Der Rahmen weist jedoch nach wie vor Schwachstellen
auf, die Folgen für die Leistungsüberwachung sowie die Berichterstattung auf OP- und
Projektebene haben könnten. Zudem besteht nicht immer ein eindeutiger Zusammenhang
zwischen Bildungsmaßnahmen und ihren Auswirkungen auf die Beschäftigungsfähigkeit.
IX. Der Hof empfiehlt Folgendes:
a) Bei der Vorbereitung des nächsten Programmplanungszeitraums sollte die Kommission
erwägen, den/die wirkungsbezogenen Ergebnisindikator(en) genau anzugeben.
Dieser/Diese sollte/n für jede Investitionspriorität mit Ausgangs- und Zielwerten
versehen werden.10
b) Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020:
i) Wenn Mitgliedstaaten Änderungen an OP beantragen, sollte die Kommission
o die Mitgliedstaaten auffordern, eine klare Verknüpfung zwischen den
Investitionsprioritäten der OP sowie geeigneten quantifizierten und messbaren
Ergebnisindikatoren vorzunehmen;
o sicherstellen, dass die Mitgliedstaaten Begründungen für die Änderung der
Mittelzuweisung liefern, die sowohl qualitative als auch quantitative Angaben zu
den erwarteten Änderungen bei den Output- und Ergebnisindikatoren umfassen.
ii) Die Mitgliedstaaten sollten sicherstellen, dass
o ein eindeutiger Zusammenhang zwischen den ausgewählten Projekten und dem
Erreichen der in ein OP aufgenommenen EU-Bildungsziele besteht;
o systematisch geeignete Ergebnisindikatoren vorgesehen werden, damit die
tatsächlichen Auswirkungen des Projekts auf die Teilnehmer nachgewiesen und
die Fortschritte bei der Erreichung der Bildungsziele der OP überwacht werden
können.
iii) Gegebenenfalls sollten die Kommission und die Mitgliedstaaten die Finanzmittel
der OP gezielter auf Maßnahmen ausrichten, welche die Verknüpfung zwischen
Bildung und Beschäftigung stärken, und sie sollten dafür sorgen, dass die
Wirkungen angemessen überwacht werden.11
EINLEITUNG
Rolle der Bildung
1. Investitionen in Bildung sind von entscheidender Bedeutung für die Steigerung der
Arbeitsproduktivität, die Verbesserung der beruflichen Entwicklung und letztlich die
Stärkung des Wirtschaftswachstums in der Europäischen Union (EU). Ferner kann Bildung zu
mehr aktivem Bürgersinn, zu einer Senkung der Kriminalitätsrate und zu einer Verbesserung
der Volksgesundheit beitragen 1. Zudem besteht ein direkter Zusammenhang zwischen dem
Bildungsniveau einer Person und ihrer Beschäftigungsfähigkeit sowie der Qualität der
Beschäftigung. Bildung wirkt sich auf das Pro-Kopf-Einkommen und noch stärker auf die
Arbeitslosenquote aus. Wie aus Abbildung 1 hervorgeht, war die Arbeitslosigkeit bei
Menschen mit Hochschulabschluss im EU-Durchschnitt in den letzten Jahren dreimal
niedriger als bei frühzeitigen Schul- und Ausbildungsabgängern.
Abbildung 1 - Arbeitslosenquote in der EU, aufgeschlüsselt nach Bildungsniveau
25 %
Arbeitslosenquote (15- bis 64-Jährige)
20 %
Sekundarstufe I oder
weniger
15 %
Durchschnitt
10 %
Sekundarstufe II
5%
Hochschulbildung
0%
2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014
Quelle: Eurostat.
1
Europäisches Expertennetzwerk Bildungsökonomik (European Expert Network on Economics of
Education, ENEE), The economic case for education (Die wirtschaftliche Bedeutung der Bildung),
Dezember 2014, sowie OECD, Education at a Glance 2015 - OECD Indicators (Bildung auf einen
Blick - OECD-Indikatoren), 2015.12
Bildung und EU
2. Zu den Gründungsprinzipien der EU zählt "durch umfassenden Zugang zur Bildung und
durch ständige Weiterbildung auf einen möglichst hohen Wissensstand" der Unionsbürger
hinzuwirken 2. In der EU fällt die Bildungspolitik ausschließlich unter die Zuständigkeit der
Mitgliedstaaten. EU-Strategien in diesem Bereich werden in Form von Schlussfolgerungen
des Rates angenommen, die für die EU-Mitgliedstaaten rechtlich nicht bindend sind ("nicht
zwingendes Recht"). Diese Schlussfolgerungen sind politische Erklärungen des Rates, welche
die Grundlage für die Zusammenarbeit zwischen zwei oder mehr Mitgliedstaaten in einem
bestimmten Bereich bilden.
3. Die EU ist für die Unterstützung, Koordinierung und Ergänzung der Maßnahmen der
Mitgliedstaaten im Bildungsbereich zuständig3. Ferner heißt es im Vertrag: "Die Union trägt
zur Entwicklung einer qualitativ hoch stehenden Bildung dadurch bei, dass sie die
Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten fördert und die Tätigkeit der Mitgliedstaaten
unter strikter Beachtung der Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Lehrinhalte und die
Gestaltung des Bildungssystems sowie der Vielfalt ihrer Kulturen und Sprachen
erforderlichenfalls unterstützt und ergänzt"4.
4. Im Jahr 2000 billigten die Staats- und Regierungschefs die Lissabon-Strategie 5, deren
Ziel es war, die EU bis 2010 "zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten
wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt zu machen - einem Wirtschaftsraum, der fähig
ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem
größeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen".
5. Im Anschluss an die Lissabon-Strategie vereinbarte der Rat 6 die Einrichtung eines auf
gemeinsamen Zielen beruhenden Rahmens für die europäische Zusammenarbeit auf dem
2
Präambel des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).
3
AEUV, Artikel 6.
4
AEUV, Artikel 165.
5
Europäischer Rat vom 23. und 24. März 2000.
6
Schlussfolgerungen des Rates vom 5. Mai 2003 über europäische Durchschnittsbezugswerte für
allgemeine und berufliche Bildung (Benchmarks) (ABl. C 134 vom 7.6.2003, S. 3), im Anschluss an13
Gebiet der allgemeinen und beruflichen Bildung (meist mit dem Kurztitel "Allgemeine und
berufliche Bildung 2010" bzw. "ET 2010" bezeichnet). Dieser Rahmen beinhaltete eine Reihe
von Indikatoren und europäischen Durchschnittsbezugswerten für den Bildungsbereich, die
als eines der Instrumente für die Überwachung der Erreichung der Ziele der Systeme der
allgemeinen und beruflichen Bildung in Europa verwendet werden sollten.
6. Im Jahr 2009 nahm der Rat 7 einen aktualisierten strategischen Rahmen für die
europäische Zusammenarbeit auf dem Gebiet der allgemeinen und beruflichen Bildung an,
der meist mit dem Kurztitel "Allgemeine und berufliche Bildung 2020" bzw. "ET 2020"
bezeichnet wird und der auf den Fortschritten aufbaut, die im Rahmen von "ET 2010" erzielt
wurden.
7. Im Jahr 2010 verabschiedete der Rat die Strategie Europa 2020 8 für Arbeitsplätze und
intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum. Darin werden fünf messbare
Kernziele der EU für 2020 benannt, die in nationale Ziele und Verlaufspläne umgesetzt
wurden. Diese Ziele umfassen Bildungsziele.
8. Die EU-Bildungsziele sind über die Jahre relativ stabil geblieben und standen auf der EU-
Agenda immer ziemlich weit oben. Basierend auf den oben genannten strategischen
Dokumenten werden im vorliegenden Bericht die folgenden EU-Bildungsziele betrachtet:
• Verringerung der Anzahl der Schulabbrecher;
• Steigerung des Bevölkerungsanteils mit Hochschulabschluss;
• Steigerung der Teilnahme am lebenslangen Lernen;
• Verringerung der Anzahl der Schüler mit schlechten Leistungen bei den
Grundkompetenzen;
KOM(2002) 629 endgültig vom 20. November 2002 "Europäische Benchmarks für die allgemeine
und berufliche Bildung: Follow-up der Tagung des Europäischen Rates von Lissabon".
7
Schlussfolgerungen des Rates vom 12. Mai 2009 zu einem strategischen Rahmen für die
europäische Zusammenarbeit auf dem Gebiet der allgemeinen und beruflichen Bildung
("ET 2020") (ABl. C 119 vom 28.5.2009, S. 2).
8
Europäischer Rat vom 17. Juni 2010, Schlussfolgerungen im Anschluss an
KOM(2010) 2020 endgültig vom 3. März 2010 "Europa 2020 - Eine Strategie für intelligentes,
nachhaltiges und integratives Wachstum".14
• Steigerung der Teilnahme an der Vorschulbildung;
• Steigerung der Teilnahme an der Hochschulbildung im Bereich Mathematik,
Naturwissenschaften und Technik;
• Steigerung des Bevölkerungsanteils mit Abschluss der Sekundarstufe II.
Tabelle 1 enthält weitere Einzelheiten sowie die auf europäischer Ebene festgelegten
Zielvorgaben.15
Tabelle 1 - EU-Ziele im Bereich Bildung
Allgemeine und berufliche Allgemeine und berufliche
Europa 2020
Bildung 2010 Bildung 2020
Juni 2010
Betroffener Bereich Mai 2003 Mai 2009
Bis 2010 auf EU-Ebene zu
Bis 2020 auf EU-Ebene zu erreichende Ziele
erreichende Ziele
Der Anteil frühzeitiger Schul- und
Der Anteil frühzeitiger Schul- und Ausbildungsabgänger
Schulabbrecher Ausbildungsabgänger sollte weniger
sollte weniger als 10 % betragen.
als 10 % betragen.
Bevölkerungsanteil
mit Mindestens 40 % der 30- bis 34-Jährigen sollten einen
Nicht genannt
Hochschulabschluss Hochschulabschluss besitzen.
(ISCED 5-8)
Mindestens 12,5 % der
Mindestens 15 % der Erwachsenen Keine neuen
Erwachsenen (25- bis 64-Jährige)
Lebenslanges Lernen (25- bis 64-Jährige) sollten am Zielwerte
sollten am lebenslangen Lernen
lebenslangen Lernen teilnehmen. festgelegt
teilnehmen.
Der Anteil der 15-Jährigen mit Der Anteil der 15-Jährigen mit
Schüler mit
schlechten Leistungen im Bereich schlechten Leistungen in den Keine neuen
schlechten
der Lesekompetenz sollte im Bereichen Lesen, Mathematik und Zielwerte
Leistungen bei den
Vergleich zum Jahr 2000 um Naturwissenschaften sollte unter festgelegt
Grundkompetenzen
mindestens 20 % gesunken sein. 15 % liegen.
Mindestens 95 % der Kinder im
Alter zwischen vier Jahren und
Keine neuen
Vorschulbildung dem gesetzlichen
Nicht genannt Zielwerte
(ISCED 0) Einschulungsalter sollten in den
festgelegt
Genuss einer Vorschulbildung
kommen.
Die Gesamtzahl der Absolventen
des tertiären Bereichs in
Mathematik, Naturwissenschaften
Mathematik, Keine neuen
und Technik sollte (von 2003
Naturwissenschaften Keine neuen Zielwerte festgelegt Zielwerte
bis 2010) um mindestens 15 %
und Technik festgelegt
steigen, wobei gleichzeitig das
Geschlechterungleichgewicht
abnehmen sollte.
Bevölkerungsanteil
Mindestens 85 % der 22-Jährigen Keine neuen
mit Abschluss der
sollten die Sekundarstufe II Keine neuen Zielwerte festgelegt Zielwerte
Sekundarstufe II
abgeschlossen haben. festgelegt
(ISCED 3)
9. Obwohl sich ein direkter Zusammenhang mit den Auswirkungen der EU-Unterstützung
nur schwer belegen lässt, steht außer Frage, dass in den letzten Jahren erhebliche
Fortschritte im Hinblick auf die Erreichung der Europa-2020-Bildungsziele gemacht wurden.
Dennoch bedarf es weiterer Anstrengungen, um die Zielvorgaben zu erfüllen. Der EU-
Durchschnitt kommt den Europa-2020-Bildungszielen zwar nahe, doch einige
Mitgliedstaaten sind mit der Verwirklichung ihrer nationalen Ziele noch im Rückstand.16
10. Den Abbildungen 2 und 3 ist zu entnehmen, welche Entwicklung die Verringerung der
Anzahl der Schulabbrecher sowie die Steigerung des Bevölkerungsanteils mit
Hochschulabschluss in den besuchten Mitgliedstaaten 9 nimmt. In Portugal wurde durch eine
Reform im Jahr 2009 der verpflichtende Schulbesuch bis zur Vollendung des 18. Lebensjahrs
eingeführt, d. h. bis zu dem Alter, in dem die Schüler gewöhnlich einen Abschluss der
Sekundarstufe II erwerben. Dies hat erheblich zur Verringerung der Schulabbrecherquote
beigetragen.
Abbildung 2 - Schulabbrecher in der EU1
45 %
EU (28 Länder)
40 %
Deutschland
35 %
Frankreich
30 % Italien
Portugal
25 %
Rumänien
20 %
15 %
10 % EU-Zielwert: unter 10 %
5%
0%
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
1
Der EU-Zielwert entspricht nicht zwangsläufig den spezifischen nationalen Zielwerten.
Quelle: Eurostat.
9
Deutschland, Frankreich, Italien, Portugal und Rumänien.17
Abbildung 3 - Bevölkerungsanteil mit Hochschulabschluss in der EU1
50 %
45 %
40 % EU-Zielwert: über 40 %
35 %
30 %
25 % EU (28 Länder)
Deutschland
20 %
Frankreich
15 %
Italien
10 % Portugal
5% Rumänien
0%
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
1
Der EU-Zielwert entspricht nicht zwangsläufig den spezifischen nationalen Zielwerten.
Quelle: Eurostat.
11. Zu Informationszwecken sind in Anhang I die von allen 28 Mitgliedstaaten im
Zeitraum 2006-2015 bei der Verwirklichung der Europa-2020-Ziele erreichten Fortschritte
zusammengestellt.
12. Bildung zählt zu den größten Ausgabenposten in den Haushalten der Mitgliedstaaten.
Die Generaldirektion Eurostat der Kommission schätzt, dass die EU-Mitgliedstaaten
zwischen 2007 und 2011 insgesamt 3,2 Milliarden Euro für Bildung ausgegeben haben.
13. Obwohl die Kommission die Mitgliedstaaten mehrfach aufgefordert hat, Investitionen in
wachstumsfreundliche Politikbereiche, wie Bildung, zu schützen, ist der Anteil der
Bildungsausgaben am Bruttoinlandsprodukt zwischen 2009 und 2013 10 in den meisten
Mitgliedstaaten leicht zurückgegangen (siehe Tabelle 2).
10
Europäische Kommission, Education and Training Monitor 2014 (Anzeiger für die allgemeine und
berufliche Bildung 2014), S. 14, und Education and Training Monitor 2015 (Anzeiger für die
allgemeine und berufliche Bildung 2015), S. 25.18
Tabelle 2 - EU-28-Mitgliedstaaten: Anteil der Bildungsausgaben am Bruttoinlandsprodukt
2009 2010 2011 2012 2013
EU (28 Länder) 5,5 5,3 5,1 5,0 5,0
Belgien 6,2 6,1 6,3 6,3 6,4
Bulgarien 4,3 3,7 3,5 3,4 3,8
Tschechische Republik 4,8 5,1 5,1 5,0 5,2
Dänemark 8,0 7,2 6,9 7,1 7,0
Deutschland 4,4 4,4 4,3 4,3 4,3
Estland 7,1 6,6 6,3 6,3 6,0
Irland 5,4 4,9 4,7 4,4 4,1
Griechenland 4,3 4,0 4,4 4,4 4,5
Spanien 5,1 4,5 4,4 4,1 4,0
Frankreich 6,2 5,6 5,5 5,5 5,5
Kroatien - 5,0 5,0 5,0 5,3
Italien 4,6 4,4 4,1 4,1 4,1
Zypern 7,2 6,8 6,6 6,1 6,5
Lettland 6,8 6,2 5,9 5,7 5,7
Litauen 6,8 6,4 6,1 5,8 5,6
Luxemburg 5,3 5,2 5,1 5,4 5,6
Ungarn 5,3 5,6 5,1 4,7 4,7
Malta 5,4 5,6 5,7 5,8 5,9
Niederlande 5,9 5,7 5,6 5,6 5,5
Österreich 5,7 5,1 5,0 5,0 5,0
Polen 5,6 5,6 5,5 5,4 5,3
Portugal 6,8 7,7 7,3 6,5 6,8
Rumänien 4,1 3,3 4,1 3,0 2,8
Slowenien 6,5 6,6 6,6 6,4 6,5
Slowakei 4,3 4,9 4,6 4,4 5,0
Finnland 6,6 6,6 6,5 6,4 6,5
Schweden 7,2 6,5 6,5 6,5 6,6
Vereinigtes Königreich 6,9 6,6 6,0 5,8 5,5
Quelle: Eurostat.
14. Obwohl die direkt für Bildung bereitgestellten EU-Mittel im Vergleich zu den nationalen
Investitionen in diesem Bereich eher gering ausfallen, beteiligte sich der ESF im
Programmplanungszeitraum 2007-2013 mit immerhin 33,7 Milliarden Euro an
Bildungsmaßnahmen. Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 sind die für
Bildungsmaßnahmen geplanten ESF-Mittelzuweisungen (mit einem geschätzten Budget von
bis zu 27,1 Milliarden Euro) deutlich niedriger.19
Geteilte Mittelverwaltung
15. Der ESF unterliegt der geteilten Mittelverwaltung durch die Kommission und die
Mitgliedstaaten. Die Mitgliedstaaten erstellen mehrjährige OP, die mit der Kommission
ausgehandelt und dann in Form von Beschlüssen der Kommission angenommen werden. Ein
OP ist ein strategisches Dokument, in dem die Probleme und Bedürfnisse des betreffenden
geografischen Gebiets analysiert, die unterstützungsbedürftigen Gruppen ermittelt sowie die
Prioritäten der Intervention, das zugehörige Budget und die zu erreichenden Ziele festgelegt
werden.
16. Für die Verwaltung und Durchführung der OP benennen die Mitgliedstaaten
Verwaltungsbehörden, die dafür Sorge tragen, dass die Programme wirksam sowie
rechtmäßig und ordnungsgemäß durchgeführt werden, insbesondere in Bezug auf die
Auswahl der zu finanzierenden Projekte, die Überwachung ihrer Durchführung sowie die
Berichterstattung an die Kommission über die finanziellen Aspekte und die erzielten
Ergebnisse. Die Verwaltungsbehörden können beschließen, einen Teil der
Durchführungsaufgaben an eine oder mehrere zwischengeschaltete Stellen zu delegieren.
Die Projekte werden von Begünstigten durchgeführt, die den Verwaltungsbehörden
Überwachungsdaten zum Projektfortschritt vorlegen müssen. Die Verwaltungsbehörden
wiederum müssen der Kommission zusammengefasste Informationen in Form jährlicher
Durchführungsberichte übermitteln 11.
17. Für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 wurden im Hinblick auf die
Ausarbeitung der OP Änderungen eingeführt 12, insbesondere die
11
Zum institutionellen Rahmen gehört außerdem eine Bescheinigungsbehörde, die dafür zuständig
ist, der Kommission zu bescheinigen, dass die in den Ausgabenerklärungen geltend gemachten
Ausgaben wahrheitsgetreu sind, sich auf zuverlässige Buchführungsverfahren stützen und mit
den Rechtsvorschriften der EU und der Mitgliedstaaten in Einklang stehen. Eine Prüfbehörde
prüft die Wirksamkeit der Kontrollsysteme und ist für die Abschlusserklärung und den Bericht an
die Kommission zuständig.
12
Verordnung (EU) Nr. 1303/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom
17. Dezember 2013 mit gemeinsamen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für
regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds, den Europäischen
Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und den Europäischen Meeres-
und Fischereifonds sowie mit allgemeinen Bestimmungen über den Europäischen Fonds für
regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds, den Kohäsionsfonds und den20
Partnerschaftsvereinbarungen und die Ex-ante-Konditionalitäten.
Partnerschaftsvereinbarungen sind Verträge zwischen der Kommission und den
Mitgliedstaaten; sie ersetzen die nationalen strategischen Rahmenpläne des
Programmplanungszeitraums 2007-2013. Die Partnerschaftsvereinbarungen enthalten für
jeden Mitgliedstaat einen übergeordneten strategischen Plan samt Investitionsprioritäten.
Sie sollen sicherstellen, dass die Mittel der Europäischen Struktur- und Investitionsfonds in
den Mitgliedstaaten in Einklang mit der Strategie Europa 2020 verwendet und Vorkehrungen
getroffen werden, durch die ein wirksamer Einsatz der Mittel gewährleistet ist. Die
Partnerschaftsvereinbarungen werden anschließend in OP untergliedert. Ex-ante-
Konditionalitäten sind Bedingungen, die als notwendige Voraussetzungen für den wirksamen
und wirtschaftlichen Einsatz der EU-Fördermittel betrachtet werden. Sind diese Bedingungen
nicht erfüllt, müssen die Mitgliedstaaten Aktionspläne erstellen, um die Erfüllung bis zum
31. Dezember 2016 sicherzustellen.
18. In Anhang II sind die wichtigsten Aspekte der Programmplanungs-, Durchführungs- und
Berichterstattungsverfahren für ESF-Maßnahmen vereinfacht dargestellt.
PRÜFUNGSUMFANG UND PRÜFUNGSANSATZ
19. Im Rahmen dieser Prüfung untersuchte der Hof, ob die EU-Bildungsziele in den OP und
den zugehörigen Projekten des Programmplanungszeitraums 2007-2013 sowie bei der
Gestaltung der OP für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 angemessen
berücksichtigt wurden. Es war nicht möglich, spezifische Projekte des Zeitraums 2014-2020
für eine Überprüfung auszuwählen, da der Programmplanungszeitraum dafür noch nicht
lange genug umgesetzt wird.
20. Insbesondere wurde geprüft, ob
a) die EU-Bildungsziele in den operationellen Programmen und Projekten des ESF 2007-
2013 angemessen berücksichtigt wurden;
Europäischen Meeres- und Fischereifonds und zur Aufhebung der
Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 320).21
b) die Kommission die Mitgliedstaaten bei der Erstellung der OP 2014-2020 im Hinblick auf
Verbesserungen im Vergleich zum vorhergehenden Programmplanungszeitraum
unterstützte.
21. Grundlage der Prüfung waren
- Gespräche mit Kommissionsbediensteten aus verschiedenen Generaldirektionen 13;
- eine analytische Durchsicht einschlägiger Unterlagen der EU und der Mitgliedstaaten;
- eine Aktenprüfung von 37 ESF-OP aus dem Programmplanungszeitraum 2007-2013, die
15 Mitgliedstaaten betreffen (siehe Anhang III), sowie von fünf
Partnerschaftsvereinbarungen und acht OP (die zwischen Oktober 2014 und
Februar 2015 angenommen wurden) für den Programmplanungszeitraum 2014-2020,
die fünf Mitgliedstaaten (Deutschland, Frankreich, Italien, Portugal und Rumänien)
betreffen (siehe Anhang IV). Eine detaillierte Beschreibung der für die Analyse
verwendeten Prüfungsmethode findet sich in Anhang V;
- Besuche bei den Behörden der fünf oben genannten Mitgliedstaaten;
- Besuche bei Begünstigten von 15 Projekten des Programmplanungszeitraums 2007-
2013.
BEMERKUNGEN
Prüfung der operationellen Programme 2007-2013
22. Die EU-Bildungsziele tragen wesentlich dazu bei, die EU zum wettbewerbsfähigsten und
dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu machen. Jeder Mitgliedstaat
hat eigene spezifische Bedürfnisse und richtet seine Investitionsprioritäten in den der
Kommission zur Genehmigung vorgelegten einschlägigen OP dementsprechend aus.
13
Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration sowie Generaldirektion Bildung und
Kultur.22
23. Der Hof prüfte, ob
- die EU-Bildungsziele in den ESF-OP des Programmplanungszeitraums 2007-2013
angemessen berücksichtigt wurden 14;
- während des Programmplanungszeitraums nach der Annahme der Strategien "ET 2020"
und "Europa 2020" in den Jahren 2009 bzw. 2010 Änderungen an den OP vorgenommen
wurden;
- nachgewiesen werden konnte, dass die in der Stichprobe erfassten Projekte zur
Verwirklichung der Bildungsziele beigetragen hatten.
EU-Bildungsziele sind in den untersuchten operationellen Programmen des ESF 2007-2013
berücksichtigt
24. Sofern OP spezifische Bildungsziele enthalten, sollten nach Auffassung des Hofes die
zugehörige Interventionslogik und die Instrumente zur Überwachung der Leistung festgelegt
und beschrieben werden.
25. Der Hof analysierte 37 ESF-OP des Programmplanungszeitraums 2007-2013, um zu
ermitteln, inwieweit diese Kriterien festgelegt wurden.
26. Das ursprüngliche Budget der überprüften OP belief sich auf insgesamt
87,38 Milliarden Euro, von denen 59,41 Milliarden Euro aus dem ESF bereitgestellt wurden.
Die dem Bildungsbereich zugewiesenen ESF-Mittel betrugen 28,4 Milliarden Euro, d. h. 48 %
der gesamten ESF-Unterstützung. Auf die untersuchten OP entfallen rund 83 % der dem
Bildungsbereich im Programmplanungszeitraum 2007-2013 zugewiesenen ESF-Mittel im
Gesamtbetrag von 33,7 Milliarden Euro (siehe Ziffer 14).
27. Die Analyse der OP durch den Hof ergab, dass sie in der Regel Bildungsziele enthielten 15.
Bei einigen OP waren jedoch nicht alle Elemente der Interventionslogik beschrieben
14
Das Ziel, die berufliche Aus- und Weiterbildung zu verbessern, zählte zwar nicht zu den in der
Strategie "ET 2010" definierten Zielen, wurde von den Mitgliedstaaten jedoch bereits in 10 der
37 untersuchten ESF-OP 2007-2013 aufgenommen und deshalb in die Analyse einbezogen.23
und/oder der für die Überwachung vorgesehene Rahmen wies Mängel auf, die in den beiden
folgenden Abschnitten genauer beleuchtet werden. Ein Überblick über die Mängel
ist Tabelle 3 zu entnehmen.
15
Obwohl das belgische OP für Flandern kein spezifisches EU-Bildungsziel enthielt, wurden ESF-
Finanzmittel im Rahmen der Prioritätscodes für Bildung bereitgestellt.24
Tabelle 3 - Bewertung von ESF-OP 2007-2013: EU-Bildungsziele, Interventionslogik und
Überwachungsinstrumente
OP, Interventionslogik Überwachungsinstrumente
welche
die EU- Ohne
Ziele Ohne Beispiel Ohne Ohne
Ohne
enthielten Bedarfsanal für Quantifizier Indikator zur
Kontextbeschrei
Ziele (Anzahl yse Maßnah ung des Messung der
bung
und men zur Ziels Zielerreichun
Prozentsa Erreichun g
(%)
tz der (%) g des Ziels (%) (%)
untersuch (%)
ten OP)
Schulabbrecher 28 (76 %) 4 29 keine 11 14
Bevölkerungsant
eil mit
20 (54 %) 5 20 10 40 25
Hochschulabschl
uss
Lebenslanges
35 (95 %) 11 17 keine keine keine
Lernen
Schüler mit
schlechten
Leistungen bei
11 (30 %) 27 27 36 36 45
den
Grundkompeten
zen
Vorschulbildung 4 (11 %) keine keine 25 50 50
Mathematik,
Naturwissensch
18 (49 %) 33 44 17 22 22
aften und
Technik
Bevölkerungsant
eil mit Abschluss
25 (68 %) 4 28 8 20 12
der
Sekundarstufe II
Berufliche Aus-
und 10 (27 %) 10 10 10 keine keine
Weiterbildung
1
151 Fälle 12 22 13 22 21
1
Die Gesamtzahl der Fälle entspricht der Summe aller ermittelten Bildungsziele in allen
37 untersuchten OP.
Für die ausgewählten Ziele wurde nicht immer eine klare Interventionslogik dargelegt
28. OP sind strategische Dokumente, auf denen EU-Interventionen aufbauen. Man kann
daher nicht erwarten, dass sie erschöpfende Informationen enthalten. Allerdings muss die25
Kommission die OP prüfen und genehmigen, sodass der Hof sehr wohl erwartet, dass die OP
angemessene Informationen (zumindest aber Verweise auf andere nationale Dokumente)
zur Logik enthalten, die der EU-Intervention zugrunde liegt: Beschreibung des Kontexts,
Ermittlung des Bedarfs und der Maßnahmen, die zur Deckung dieses Bedarfs bzw. zur
Beseitigung der ursprünglich festgestellten Mängel erforderlich sind. Dies ist die Basis für
eine wirksame und effiziente Mittelzuweisung.
29. Bei jedem untersuchten OP, das ein EU-Bildungsziel enthielt, prüfte der Hof, ob eine
klare Interventionslogik dargelegt worden war. Diese Logik sollte eine fundierte
Beschreibung des Kontexts umfassen, gefolgt von einer detaillierten Bedarfsanalyse, um zu
ermitteln, welche Maßnahmen angemessen und erforderlich sind. Gemäß der für den
Programmplanungszeitraum 2007-2013 geltenden Verordnung waren die Mitgliedstaaten
nicht verpflichtet, ihre geplanten Maßnahmen aufzulisten. Dies wird jedoch als bewährtes
Verfahren erachtet und wurde für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 verpflichtend
eingeführt 16. Daher zog der Hof dieses bewährte Verfahren als Kriterium für die Bewertung
der ESF-OP 2007-2013 heran. In Tabelle 3 sind die Fälle zusammengefasst, in denen der
Prüfung des Hofes zufolge weder die OP noch die zugehörigen Dokumente die erforderlichen
Angaben enthielten.
30. Die meisten der untersuchten OP enthielten eine Beschreibung des Kontexts samt
qualitativen und quantitativen Daten, wenigstens aber ein Mindestmaß an Informationen. In
12 % der Fälle umfassten die OP jedoch keinerlei Informationen zum Kontext, d. h. zur
Situation vor der Durchführung des Programms. Das Fehlen jeglicher Kontextbeschreibung
hat zur Folge, dass der Bedarf nur ganz allgemein ermittelt werden kann, was die
Ausarbeitung einer klaren Strategie unmöglich macht. Zudem stellte der Hof fest, dass die in
den verschiedenen OP und den zugehörigen Dokumenten enthaltenen Informationen
innerhalb eines Mitgliedstaats Qualitätsunterschiede aufwiesen (siehe Kasten 1).
16
Verordnung (EU) Nr. 1303/2013, Artikel 96 Absatz 2 Buchstabe b Ziffer iii.26
Kasten 1 - Beispiel für Unterschiede bei den in den verschiedenen OP und den zugehörigen
Dokumenten enthaltenen Informationen innerhalb eines Mitgliedstaats
In Italien enthielten vier ESF-OP das Ziel, die Anzahl der Schulabbrecher zu verringern. Drei dieser vier
OP umfassten qualitative und quantitative Informationen zur Situation vor der Durchführung der
Programme, während ein OP diesbezüglich keine angemessenen Informationen enthielt.
31. Aus Tabelle 3 geht hervor, dass in 22 % der Fälle eine Bedarfsanalyse fehlte. Zudem
ergab die Analyse des Hofes, dass zwar in rund einem Fünftel der Fälle eine Bedarfsanalyse
mit qualitativen oder quantitativen Daten vorhanden war, aber in fast der Hälfte dieser Fälle
lediglich auf die Notwendigkeit, das EU-Ziel zu erreichen, Bezug genommen wurde, ohne
eine detaillierte Analyse zugrunde zu legen.
32. Ferner stellte der Hof fest, dass die meisten der untersuchten OP Beispiele für die zur
Erreichung der Ziele geplanten Maßnahmen enthielten. In 13 % der Fälle enthielten die OP
jedoch keine Beispiele für Maßnahmen, die zur Erreichung des betreffenden Ziels ergriffen
werden könnten.
Unzureichende Instrumente zur Überwachung der Leistung
Fehlen von Wirkungsindikatoren, Ausgangswerten, Etappenzielen und Zielwerten erschwert
wirksame Überwachung und Bewertung der Gesamtleistung des ESF
33. Der Hof hat in früheren Berichten 17 bereits wiederholt betont, dass es der Kommission
während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 Schwierigkeiten bereitete, die
Gesamtleistung des ESF angemessen zu überwachen. Gemäß den Rechtsvorschriften für den
17
Sonderbericht Nr. 3/2000 zum Europäischen Sozialfonds und zum Europäischen Ausrichtungs-
und Garantiefonds für die Landwirtschaft (Abteilung Ausrichtung) - Maßnahmen zur Förderung
der Beschäftigung von Jugendlichen (ABl. C 100 vom 7.4.2000); Sonderbericht Nr. 12/2001 über
einige strukturpolitische Beschäftigungsmaßnahmen: Beschäftigungswirkung der EFRE-
Zuschüsse und Maßnahmen des ESF zur Bekämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit (ABl. C 334
vom 28.11.2001); Sonderbericht Nr. 1/2006 über den Beitrag des Europäischen Sozialfonds zur
Bekämpfung des vorzeitigen Schulabgangs (ABl. C 99 vom 26.4.2006); Sonderbericht
Nr. 17/2009 "Aus dem Europäischen Sozialfonds kofinanzierte Berufsbildungsmaßnahmen für
Frauen"; Sonderbericht Nr. 25/2012 "Gibt es Instrumente zur Überwachung der Wirksamkeit der
aus dem Europäischen Sozialfonds getätigten Ausgaben für ältere Arbeitnehmer?"
(http.//eca.europa.eu).27
Zeitraum 2007-2013 waren die Mitgliedstaaten verpflichtet, für jedes OP auf der Ebene der
Prioritätsachsen spezifische wirkungsbezogene Output- und Ergebnisindikatoren und
Zielwerte festzulegen. Von den gemeinsamen Indikatoren mussten jedoch nur diejenigen
gemeldet werden, die sich auf Teilnehmer und/oder Teilnahmen 18 bezogen. Im
Zeitraum 2007-2013 waren keine gemeinsamen wirkungsbezogenen Ergebnisindikatoren
vorgeschrieben, was zu Problemen bei der Zusammenstellung von Überwachungsdaten über
die Ergebnisse führt. Mängel bei der Überwachung erschweren der Kommission und den
Mitgliedstaaten auch die Durchführung von Evaluierungen.
34. In ihrem Strategiebericht 2013 führt die Kommission aus, dass "die Programme des
Zeitraums 2007-2013 […] über starke Mechanismen zur Nachverfolgung […] des Mittelabrufs
[verfügen] und über schwächere zur Festlegung, Begleitung und Bewertung von Zielen"19.
Das externe Evaluierungsnetzwerk (Expert Evaluation Network) betonte in seinem
abschließenden Synthesebericht über die wichtigsten ESF-Erfolge im
Programmplanungszeitraum 2007-2013 zudem, dass zwar umfassende Daten zu den
Outputs in jedem einzelnen Mitgliedstaat vorhanden seien, die Datenbasis zu den
Ergebnissen jedoch wesentlich dürftiger sei. Selbst zu drei zentralen Ergebnissen -
Berufseinstieg, erworbene Qualifikationen und Selbstständigkeit - seien aus einer Reihe von
Mitgliedstaaten keine auf einer einheitlichen Basis beruhenden absoluten Zahlen erhältlich.
In Ermangelung absoluter Zahlen sei es nicht möglich, zu den Ergebnissen, die mit ESF-
18
Verordnung (EG) Nr. 1828/2006 der Kommission vom 8. Dezember 2006 zur Festlegung von
Durchführungsvorschriften zur Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates mit allgemeinen
Bestimmungen über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen
Sozialfonds und den Kohäsionsfonds und der Verordnung (EG) Nr. 1080/2006 des Europäischen
Parlaments und des Rates über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, Anhang XXIII
(ABl. L 371 vom 27.12.2006, S. 1).
19
COM(2013) 210 final vom 18. April 2013 "Bericht der Kommission an das Europäische
Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der
Regionen - Kohäsionspolitik: Strategiebericht 2013 über die Umsetzung der Programme 2007-
2013", S. 14.28
geförderten Interventionen in Zusammenhang stehen, Gesamtzahlen für sämtliche
Mitgliedstaaten zu berechnen 20.
35. Der Hof berücksichtigte bei seiner Analyse der untersuchten OP zwei Aspekte im
Zusammenhang mit Überwachungsinstrumenten, und zwar, ob das Ziel quantifiziert wurde
und ob zur Messung der Zielerreichung Indikatoren festgelegt wurden. Aus Tabelle 3 ist
ersichtlich, dass in 22 % der Fälle das Ziel nicht quantifiziert wurde und in 21 % der Fälle
keine Indikatoren zur Messung der Zielerreichung vorgesehen waren. Die Analyse des Hofes
ergab ferner, dass etwa die Hälfte der OP sowohl Output- als auch Wirkungsindikatoren
samt Ausgangswerten und Zielwerten enthielten, während in 31 % der Fälle mindestens eine
diese Indikatorarten fehlte.
36. Ausgangswerte, Etappenziele und Zielwerte sind für eine effiziente Prüfung und
Überwachung der Leistung der OP unerlässlich. Sie geben dem Management die
erforderlichen Instrumente an die Hand, mit denen es korrekt bewerten kann, inwieweit die
Ziele erreicht werden, und ermöglichen die Einleitung von Korrekturmaßnahmen
einschließlich der Neuzuweisung von Finanzmitteln im Falle unzureichender Leistung. Die
Tatsache, dass Ziele nicht mit messbaren Vorgaben versehen werden, erschwert die
Bewertung der Leistung des ESF und die Berichterstattung darüber.
Risiko überhöhter Zahlen von Teilnehmern an ESF-Maßnahmen, da die Berichterstattung auf
der Zahl der Teilnahmen beruht
37. Der am häufigsten verfügbare Outputindikator ist die Teilnehmerzahl. Dieser
Outputindikator ermöglicht den Verwaltungsbehörden die Überwachung der Anzahl der
Teilnehmer/Teilnahmen an einer Maßnahme, liefert jedoch keine Informationen über die
erzielten Ergebnisse und/oder die Auswirkungen auf die Situation der Teilnehmer.
38. Zudem wird bei diesem Indikator nicht klar zwischen einzelnen Teilnehmern und
Teilnahmen unterschieden. Im Jährlichen Tätigkeitsbericht 2014 der Generaldirektion
20
ESF Expert Evaluation Network, Final synthesis report: Main ESF achievements, 2007-2013
(Abschließender Synthesebericht über die wichtigsten ESF-Erfolge im Zeitraum 2007-2013),
26. März 2014, S. 6.29
Beschäftigung, Soziales und Integration wird für den Programmplanungszeitraum 2007-2013
eine durchschnittliche Zahl von 11,2 Millionen Teilnehmern pro Jahr genannt. Es wird jedoch
auch darauf hingewiesen, dass diese Zahlen zu hoch sein könnten, weil die Berichterstattung
der Mitgliedstaaten anhand der Anzahl der Teilnahmen an ESF-Projekten erfolge und ein
Teilnehmer somit an mehreren Maßnahmen teilnehmen könne 21.
Unzureichende Verknüpfung zwischen Änderungen in der Finanzplanung der
operationellen Programme und festgelegten Zielen
39. Die Mitgliedstaaten sollten prüfen, ob die ursprünglich festgelegten OP-Ziele bei
Aktualisierungen der EU-Bildungsstrategie überarbeitet werden müssen. Gegebenenfalls
müssten die zuvor festgelegten Zielwerte und die Zuweisungen der erforderlichen Mittel neu
bestimmt werden.
40. Der Rat verabschiedete während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 einen
aktualisierten strategischen Rahmen zur Bildung (siehe Ziffern 6 und 7) und obwohl eine
Anpassung der OP in dieser Hinsicht nicht verpflichtend war, prüfte der Hof, ob bei den
37 untersuchten OP eine entsprechende Aktualisierung erforderlich gewesen wäre.
41. An 35 der 37 untersuchten OP wurden während des Programmplanungszeitraums
Änderungen vorgenommen, doch nur bei zwei OP wurden die Bildungsziele geändert, um
sicherzustellen, dass das OP mit der Strategie "Europa 2020" in Einklang stand
(siehe Anhang VI). Die Prüfung durch den Hof ergab jedoch, dass die in den untersuchten OP
enthaltenen Bildungsziele im Allgemeinen ohnehin bereits den aktualisierten EU-
Bildungszielen entsprachen.
42. Indikatoren - oder die zugehörigen Zielwerte (und in einigen Fällen die Ausgangswerte) -
für die Bildungsziele wurden bei 27 OP geändert, und bei meisten von ihnen wurden auch
die Mittelzuweisungen für den Bildungsbereich geändert. Für einige OP waren
Informationen zur Änderung der Mittelzuweisung einschließlich der Anpassung der Zielwerte
21
Jährlicher Tätigkeitsbericht 2014 der Generaldirektion Beschäftigung, Soziales und Integration,
Ares(2015)1425867.30
verfügbar. So enthielt beispielsweise das slowakische OP 22 eine detaillierte Analyse,
einschließlich der Formel für die Berechnung der Zielwerte zu den Indikatoren. Bei den
meisten der geänderten OP war jedoch nicht klar erläutert, welche Auswirkungen die
geänderten Mittelzuweisungen auf die entsprechenden Zielwerte haben.
43. Bei zwei OP in Italien wurden die für Bildung zugewiesenen Mittel um 9 Millionen Euro
bzw. 30 Millionen Euro (8 % bzw. 10 % der ursprünglichen Mittelausstattung) gekürzt, die
Indikatoren und die zugehörigen Zielwerte wurden jedoch nicht geändert und es wurde
keine angemessene Begründung angegeben 23. Beim zweiten OP, dessen ursprüngliche
Mittelausstattung um 10 % gekürzt wurde (Kampanien), waren fast alle ursprünglichen
Zielwerte zum Zeitpunkt der Änderung des OP bereits übererfüllt, wofür nur rund die Hälfe
der ursprünglich vorgesehenen Mittel in Anspruch genommen worden war. Daran wird
deutlich, dass Leistungsaspekten wenig Beachtung geschenkt wurde.
44. Erfolgt eine aufgrund von Änderungen der Mittelzuweisungen erforderliche
Aktualisierung der Zielwerte nicht oder nicht konsequent, wird die Zuverlässigkeit und
Aussagekraft der Indikatoren verringert. Wenn Zielwerte nicht sorgfältig festgelegt werden,
gestaltet sich die Bewertung der Wirksamkeit eines Programms schwierig.
Die Leistung der untersuchten Projekte konnte nicht systematisch nachgewiesen werden
45. Über ESF-OP geförderte Projekte sollen Ergebnisse liefern, die der im Hinblick auf die
Erreichung eines EU-Bildungsziels gestalteten OP-Strategie entsprechen. Für die
Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung bei kofinanzierten Tätigkeiten sind die
Verwaltungsbehörden der einzelnen OP verantwortlich 24. Die Verwaltungsbehörden sollten
als Erstes sicherstellen, dass die Förderanträge relevante quantifizierte Ziele und Indikatoren
22
OP Nr. 2007SK05UPO001 - Operačný program Vzdelávanie.
23
OP Nr. 2007IT051PO001 - Programma operativo obiettivo convergenza fondo sociale europeo
2007-2013 regione Campania sowie OP Nr. 2007IT052PO004 - Programma operativo del fondo
sociale europeo obiettivo competitività regionale e occupazione regione Lazio 2007-2013.
24
Verordnung (EG) Nr. 1083/2006 des Rates vom 11. Juli 2006 mit allgemeinen Bestimmungen
über den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung, den Europäischen Sozialfonds und den
Kohäsionsfonds und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 1260/1999, Artikel 60 (ABl. L 210
vom 31.7.2006, S. 25).Sie können auch lesen
