Trübe Aussichten? Multilaterale Kooperation in Lateinamerika - Winfried Weck / Teresa Marten - Konrad-Adenauer-Stiftung
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Quelle: © Bruno Domingos, Reuters.
Multilateralismus
Trübe Aussichten?
Multilaterale Kooperation in Lateinamerika
Winfried Weck / Teresa Marten
73
Alle Staaten Lateinamerikas haben vielfältige historische
Erfahrungen mit multilateraler Kooperation, allerdings hängt
die Bereitschaft zu regionalem und internationalem Engagement
stark von der Politik der jeweiligen Regierungen und ausge-
prägten Partikularinteressen ab. Obwohl sich in fast allen
Ländern der Region Sprache, Religion und Staatsform gleichen,
hat dies bisher nicht dazu beigetragen, einen effektiven latein
amerikanischen Multilateralismus zu etablieren.
Um ein wichtiges Ergebnis dieses Beitrags gleich Äthiopien 6.658), gefolgt von El Salvador (Platz
vorweg zu nehmen: Die Staaten Lateinamerikas 45, 291 Entsandte), Argentinien (47/267), Brasi-
können auf eine jahrzehntelange, teils sogar weit lien (49/258) und Peru (52/236).4
über hundertjährige Tradition der multilateralen
Zusammenarbeit zurückblicken. Dies hat im Ver- Umso befremdlicher ist es, dass die Lateiname-
gleich zu anderen Regionen außerhalb Europas rikaner nur sehr zögerlich der Initiative Frank-
mit der frühen Unabhängigkeit von den Kolonial- reichs und Deutschlands zur Bildung einer
mächten Spanien und Portugal vor knapp 200 Allianz für den Multilateralismus folgten. Zwar
Jahren zu tun. In gleicher Weise beeinflusste die befanden sich neben Frankreich, Deutschland,
frühe Teilhabe der lateinamerikanischen Staa- Kanada, Ghana und Singapur auch Mexiko und
ten an den Schaffungsprozessen des Völkerbunds1 Chile unter den einladenden Ländern, dennoch
und später der Vereinten Nationen2 das jeweilige beteiligten sich am ersten Treffen der neuen
nationale Selbstbewusstsein und die Stellung der Allianz am Rande der VN-Vollversammlung im
lateinamerikanischen Länder innerhalb einer September 2019 nur noch Costa Rica, Kolum-
Staaten- und Völkergemeinschaft, die vor einem bien und die Dominikanische Republik.5 Erst
Jahrhundert kaum mehr als 80 Staaten umfasste. mit der gemeinsamen Erklärung der Allianz
für den Multilateralismus zur Bekämpfung von
Das Engagement der Mehrzahl der lateiname- COVID-19 vom April dieses Jahres erweiterte
rikanischen Staaten in den weltweiten Institu- sich der Kreis der Unterzeichnerstaaten um
tionen der internationalen Zusammenarbeit Argentinien, Ecuador, Paraguay, Peru und Uru-
ist daher konsequent. So wurden verschiedene guay.6 Ob diese künftig eine aktive Rolle in der
Länder teils mehrfach in den Sicherheitsrat der Allianz einnehmen werden, wird sich allerdings
Vereinten Nationen gewählt und stellten hohe erst bei kommenden Aktivitäten zeigen, da die
Funktionäre der VN und ihrer Unterorganisa- Allianz bewusst auf offizielle Mitgliedschaften
tionen. Stellvertretend sei hier an den Perua- verzichtet und sich als loses Netzwerk von Staa-
ner Javier Pérez de Cuéllar erinnert (1920 bis ten versteht, die die existierende regelbasierte
2020), der die Vereinten Nationen von 1982 bis internationale Ordnung und ihre Organisatio-
1991 als Generalsekretär leitete. Dagegen halten nen stärken wollen.
sich die lateinamerikanischen Staaten bei der
Beteiligung an VN-Blauhelmeinsätzen (peace- Die Frage, wie es aktuell um die Bereitschaft
keeping) zumindest zahlenmäßig eher zurück: der lateinamerikanischen Länder zur multilate-
In der Liste der aktuell beteiligten 121 Länder ralen Zusammenarbeit bestellt ist, steht daher
an den 13 VN-Missionen, die 81.370 Personal- im Zentrum des vorliegenden Beitrags. Hierzu
stellen umfassen3, stellt Uruguay mit 1.126 ent- bat das neue Regionalprogramm Allianzen für
sandten Kräften die Ausnahme dar (Platz 18 der Demokratie und Entwicklung mit Lateinamerika
beteiligten Länder, zum Vergleich: Spitzenreiter (ADELA) der Konrad-Adenauer-Stiftung mit Sitz
74 Auslandsinformationen 3|2020
in Panama Experten aus ausgesuchten Län- Die Vorteile multilateralen Handelns sind von
dern der Region um ihre Einschätzungen.7 Im Regierungsseite oftmals nicht effektiv genug als
Folgenden werden die wichtigsten Ergebnisse ein Mechanismus zur Lösung globaler Probleme
dieser Einzelberichte zusammengefasst, um so an die Zivilgesellschaft kommuniziert worden.
eine Übersicht des derzeitigen internationalen Aufgrund dessen kann eine durch Krisenzeiten
Engagements der Länder in Lateinamerika zu immer unzufriedener werdende Gesellschaft
vermitteln. auch nur wenig Verständnis für multilaterale
Kompromisse aufbringen.
Welche Vorstellungen von Multilateralismus
gibt es in Lateinamerika? Andere Länder in Lateinamerika wiederum
verstehen den Multilateralismus als fest veran-
Die von den Autoren eingereichten Beiträge kertes Prinzip ihrer Außenpolitik. Sie nehmen
legen offen, dass in den verschiedenen Ländern aktive Rollen in globalen Institutionen wie den
des Kontinents divergierende Verständnisse des VN und der Welthandelsorganisation (WTO)
Konzeptes Multilateralismus existieren. Oftmals sowie auch in regionalen Bündnissen, etwa der
werden diese Vorstellungen vor allem durch Organisation Amerikanischer Staaten (OAS),
die jeweils amtierenden Regierungen und ihre dem MERCOSUR oder der Pazifik-Allianz ein.
ideologischen Ausrichtungen beeinflusst. So ist Jedoch ist es schwierig, aus der bloßen Teil-
zum Beispiel Brasilien ein Land mit einer langen nahme an einem multilateralen Bündnis auf die
multilateralen Tradition; das Prinzip ist sogar Bedeutung des Multilateralismus für die Regie-
laut Verfassung Legitimierungsinstrument der rung eines Staates zu schließen, nicht zuletzt
brasilianischen Außenpolitik. Geändert hat sich aufgrund der Tatsache, dass sich viele dieser
diese traditionelle Verankerung des Multilatera- Bündnisse gerade selber in einer Krise befin-
lismus mit der Amtsübernahme des aktuellen den8 und das jeweilige Engagement der Länder
Präsidenten Jair Bolsonaro, der explizit eine Anti- je nach Regierung variiert. So ist Peru Mitglied
Globalisierungspolitik betreibt und eher den und Gastgeberland für eine Vielzahl multilate-
erneuten bilateralen Schulterschluss mit den raler Initiativen. Die im Land vorherrschende
USA sucht, als dem eigenen Land in seiner Vorstellung von Multilateralismus scheint aber
(früheren) Funktion als multilateraler Global eher auf makroökonomischen Präferenzen als
Player Relevanz beizumessen. auf gemeinsamen Werten zu fußen. Nichtsdes-
totrotz kann das Land im Gegensatz zu Brasilien
und Argentinien auf eine über drei Dekaden
Die in Peru vorherrschende konstant gebliebene Außenpolitik zurück-
Vorstellung von Multilateralis- schauen.
mus scheint eher auf makro-
Mexiko zeigte sich vor allem während der
ökonomischen Präferenzen Amtszeit von Präsident Enrique Peña Nieto
als auf gemeinsamen Werten (2012 bis 2018) auf dem multilateralen Parkett
zu fußen. besonders aktiv und wollte sich als Akteur mit
globaler Verantwortung profilieren. Die mexi-
kanischen Regierungen arbeiten aber schon
seit dem Jahr 2000 in besonderem Maße daran,
Ein ähnlicher Einfluss der Ideologie auf die das Land als ein regionales Schwergewicht in
Bedeutung von Multilateralismus und entspre- multilateralen Organisationen zu etablieren
chenden regionalen und globalen Bündnissen und so internationales Ansehen zu erwer-
lässt sich auch in Argentinien beobachten. Dort ben.9 Mexiko sieht den Multilateralismus als
ist der Multilateralismus immer wieder durch beste Option, um kollektive Probleme auf der
populistische Präsidenten sowie Isolations- und Grundlage gemeinsamer Normen, Prinzipien
Anti-Globalisierungstendenzen bedroht gewesen. und Maßnahmen zu lösen. Zentrale Anliegen
Multilateralismus – Steht die internationale Ordnung vor der Zerreißprobe? 75
Zurückhaltung: Die meisten lateinamerikanischen Staaten sind bei der Beteiligung an VN-Blauhelmeinsätzen zahlen-
mäßig eher auf den hinteren Plätzen. Quelle: © Paulo Whitaker, Reuters.
sind die Verteidigung des Friedens und der inter- ganz zu schweigen von der internationalen
nationalen Sicherheit sowie die Umsetzung der Politik. Im Gegensatz dazu engagieren sich
Ziele für nachhaltige Entwicklung (Sustainable die zivilgesellschaftlichen Organisationen in
Development Goals, S DG) der Agenda 2030.10 allen vier Ländern für globale Belange wie den
Umweltschutz, Menschenrechte oder Gesund-
In allen vier Ländern ist das Interesse von Sei- heitsthemen. Und sie sehen in multilateralen
ten der Zivilgesellschaft an Multilateralismus Institutionen Unterstützer ihrer Anliegen –
eher bescheiden. Dieser Aspekt ist scheinbar auch gegenüber ihren jeweiligen Regierungen.
aber auch darauf zurückzuführen, dass sich
die Politikverdrossenheit der Bevölkerung in Historische Erfahrungen mit Multilateralismus
Argentinien, Brasilien, Mexiko und Peru in den in Lateinamerika
letzten Jahren generell verstärkt hat. In Peru
ist das öffentliche Interesse allein schon an Unter allen Ländern, die wir in diesem Beitrag
nationalen Belangen aufgrund vieler Skandale vergleichen, gibt es keines, das nicht Mitglied
in jüngster Zeit dramatisch zurückgegangen, in mindestens einem multilateralen Bündnis ist
76 Auslandsinformationen 3|2020und in irgendeiner Weise auf eine mal mehr mal aus, dass es sowohl Geber als auch Empfänger
weniger ausgeprägte Tradition multilateralen von internationaler Kooperation ist, insbeson-
Regierungshandelns zurückblicken kann. Darin dere durch seine aktive Entwicklungszusammen
spiegelt sich aber nicht notwendigerweise eine arbeit mit mehreren Ländern in Südostasien
unterstützende Position aller Regierungen für wie Thailand, Kambodscha und den Philippi-
den Multilateralismus. nen. Bei den Bemühungen zur Befriedung des
Konfliktes mit den F ARC (Fuerzas Armadas
Panama ist in dieser Hinsicht ein Staat mit einer Revolucionarias de Colombia) erhielt das Land
besonderen historischen Erfahrung: Bereits Unterstützung von den Vereinten Nationen, die
1826, als das Land noch Teil Groß-Kolumbiens maßgeblich dazu geführt hat, dass im Jahr 2016
war, fand der Panama-Kongress statt, zu dem ein Friedensvertrag geschlossen werden konnte.
sich Vertreter lateinamerikanischer Staaten Aber auch andere relevante Akteure der interna-
zusammenfanden, um den Grundstein für einen tionalen Gemeinschaft wie die EU, Deutschland
Staatenverbund für eine wirtschaftliche und und die USA kooperieren aktuell noch mit der
politische Integration des Kontinents in Anleh- kolumbianischen Regierung, um eine stabile
nung an die Idee Simón Bolívars11 zu legen. Auch und langfristige Friedensordnung zu etablieren.
Panama schloss sich nach seiner Separation von Insgesamt beteiligt sich der Staat finanziell an
Groß-Kolumbien 1903 früh den wichtigsten Ins- neun verschiedenen multilateralen Organisatio
titutionen von global governance an und gehörte nen. Kolumbiens aktuelle Regierung zeigt ein
1920 zu den 32 Gründungsmitgliedern des gesteigertes Interesse für das aktive Mitwirken
Völkerbunds. Bis heute verfolgt das Land die- in regionalen und internationalen Bündnissen,
sen Ansatz effektiver globaler Teilhabe, indem wobei die VN, die OAS, die Andengemeinschaft
es aktiv in der Global Governance Group (3G) (CAN) und die Pazifik-Allianz im Zentrum des
agiert und so gemeinsame Politikgestaltung mit Engagements stehen.
den Staaten der G20 und der VN voranbringt.
Weiterhin ist das Land unter anderem Mitglied
der O AS, wo es sich vor allem in der Frage um Nach seiner Wiederein-
die Verwaltung des Panama-Kanals sowie die gliederung in die Staaten-
Initiierung der Contadora-Gruppe (jetzt Rio-
gemeinschaft hat sich Chile
Gruppe) engagiert, die sich für den Frieden in
Zentralamerika einsetzt. Panama kann als Aus-
einer mehr von Pragmatismus
tragungsort auf eine Geschichte verschiedener und weniger von Ideologie
multilateraler Gipfel zurückblicken, unter ande- geprägten Außenpolitik
rem des Treffens des VN-Sicherheitsrats 1973 verschrieben.
und des Gipfels der Amerikanischen Staaten in
Panama-Stadt 2015. Das Land ist Standort zahl-
reicher Regionalbüros internationaler Organisa-
tionen, darunter verschiedene VN-Institutionen Chile ist aufgrund positiver historischer Erfah-
für ganz Lateinamerika (z. B. UN Women) bzw. rungen hinsichtlich multilateraler Kooperation
für Mittelamerika und die Karibik. seinem außenpolitischen Prinzip des „offenen
Regionalismus“ treu geblieben. Nach seiner Wie-
Kolumbien ist ebenfalls ein Land mit einer dereingliederung in die Staatengemeinschaft
reichen multilateralen Tradition, obwohl sich nach Beendigung der Militärdiktatur hat es sich
seine Regierungen im Gegensatz zu Panama einer mehr von Pragmatismus und weniger von
nicht an Modellen oder Strukturen von global Ideologie geprägten Außenpolitik verschrieben.
governance orientiert haben. Vielmehr fußt das Seit 1948 hat in Chiles Hauptstadt Santiago
außenp olitische Handeln auf gemeinsamen die Wirtschaftskommission für Lateiname-
Interessens- und Ideologiegrundlagen mit ande- rika und die Karibik der Vereinten Nationen
ren Ländern. Kolumbien zeichnet sich dadurch (ECLAC/CEPAL) ihren Hauptsitz. Im gleichen
Multilateralismus – Steht die internationale Ordnung vor der Zerreißprobe? 77Jahr trat das Land der O
AS bei und wurde Mit Kooperation. Nach dem Ende des bis dahin domi-
initiator der VN-Menschenrechtscharta. Chile nierenden Ost-West-Konflikts in der internatio-
unterstützt zudem aktiv den Friedensauftrag der nalen Zusammenarbeit fand 1992 in Brasilien mit
Vereinten Nationen. So haben die Chilenen bis der United Nations Conference on Environment
dato an 23 internationalen Friedensmissionen and Development (UNCED) die erste VN-Kon-
teilgenommen (unter anderem an M INUSTAH in ferenz statt, die einen radikalen Umschwung in
Haiti) und unterstützten die VN-Resolution zum der multilateralen Kooperation hinsichtlich der
libyschen Bürgerkrieg, die Gründung des Inter-
nationalen Strafgerichtshofs (IStGH) sowie des
Internationalen Gerichtshofes (IGH) in Den Haag.
Auch Mexiko kann auf ein langjähriges Engage-
ment für und in multilateralen Organisationen
zurückblicken: So wurden von März 2015 bis
Juni 2018 mexikanische Sicherheitskräfte im
Rahmen von acht verschiedenen VN-Friedens-
missionen in die West-Sahara, in den Libanon,
nach Haiti, in die Zentralafrikanische Repu-
blik und nach Mali entsandt. Darüber hinaus
hatte Mexiko mehrmals einen Sitz als nicht-
ständiges Mitglied im VN-Sicherheitsrat inne
und konnte so seinen Einfluss in Weltregionen
ausbauen, zu denen es vorher wenig Zugang
hatte.12 Besonders hervorzuheben sind, neben
Mexikos Beteiligung an den VN-Friedensmissi-
onen, die Unterstützung des Abkommens über
das Verbot Nuklearer Waffen, die Ausgestaltung
der Agenda 2030 sowie die Bekämpfung des
Drogenhandels und die Regulation von Migra-
tion. Gerade die beiden letzten Themen stellen
enorme innenpolitische Herausforderungen für
das Land selbst dar.
Der lateinamerikanische Multilateralismus –
effektiv oder krisenanfällig?
Es gibt in Lateinamerika eine Vielzahl multila-
teraler Bündnisse, die sich aber als mehr oder
weniger instabil und anfällig für politische und
ökonomische Verwerfungen ihrer Mitglieds-
länder erwiesen haben. Die neuere Geschichte
dieser regionalen Bündnisse beginnt parallel
zur Konsolidierung der internationalen Staaten
gemeinschaft in Organisationen der multilateralen
Kooperation wird großgeschrieben: In Lateinamerika
gibt es eine Vielzahl multilateraler Bündnisse.
Quelle: © Jorge Adorno, Reuters.
78 Auslandsinformationen 3|2020Themenfelder Umwelt und Biodiversität mar- das Land Gastgeber der UNCED-Folgekonferenz kierte. So wurden unter anderem die Agenda 21 Rio+20, welche die Grundlagen für die SDGs legte, und mehrere Umweltabkommen verabschie- die 2015 im Rahmen der Agenda 2030 von der det. Speziell für Brasilien war dies ein wichtiger VN-Vollversammlung beschlossen wurden. Meilenstein in seiner Profilierung hin zu einem Die Relevanz lateinamerikanischer regiona- Repräsentanten umweltschutzrelevanter Themen ler Mächte wie Brasilien wurde auch durch das in der internationalen Gemeinschaft. 2012 war Erstarken mehrerer früherer Entwicklungsländer Multilateralismus – Steht die internationale Ordnung vor der Zerreißprobe? 79
zu einflussreichen Staaten auf dem globalen inexistent. Der MERCOSUR wiederum leidet
Parkett begleitet und hat so dazu geführt, dass unter den Politiken der aktuellen Regierungen
Lateinamerika als Region für die multilaterale Brasiliens und Argentiniens und droht in eine
Kooperation in den Folgejahren interessant wurde. existenzielle Krise zu driften.15 Ebenso krisenge-
Nennenswert ist hierbei die Gruppe der BRICS- beutelt ist die Gemeinschaft der lateinamerika-
Länder, bestehend aus Brasilien, Russland, Indien, nischen und karibischen Staaten (CELAC), aus
China und Südafrika. der Brasilien Anfang Januar 2020 austrat. Im
Falle der Pazifik-Allianz, die als stabile Gemein-
Auch die zentralamerikanischen Staaten began- schaft gilt, führten die innenpolitischen sozia-
nen nach Ende des Kalten Krieges mit einer len Spannungen in den Mitgliedsländern Chile,
zunehmenden multilateralen Zusammenarbeit. Kolumbien, Peru und Mexiko zu einer Erosion,
Im Jahr 1991 gründeten die Länder El Salvador, die ihnen eine Zusammenarbeit mit der EU in
Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panama und Zukunft erschweren könnte. Gleiches passiert
Guatemala das System zur zentralamerikani- auch mit der Andengemeinschaft (Bolivien,
schen Integration (SICA). Wichtige, auch der EU Ecuador, Kolumbien, Peru). Insgesamt wird
und den USA zu verdankende Errungenschaften deutlich, dass der lateinamerikanische Multila-
dieses Bündnisses sind vor allem die Friedens- teralismus derzeit nicht nur aufgrund häufiger
prozesse in El Salvador (1992) und Guatemala Regierungs- und Ideologiewechsel in den letzten
(1996). Im selben Jahr schlossen sich die Länder Monaten, sondern auch wegen des mangelhaf-
Brasilien, Argentinien, Paraguay, Uruguay und ten Managements regionaler Krisen (wie v. a. im
Venezuela zum gemeinsamen Markt Südameri- Falle von Venezuela) geschwächt ist.16
kas (MERCOSUR) zusammen, um die südameri-
kanische Integration voranzutreiben.13 Seit 2016 An diesen Beispielen wird deutlich, dass die
ist die Mitgliedschaft Venezuelas aufgrund der multilateralen Bündnisse in Lateinamerika seit
eklatanten Freiheitsbeschränkungen und der einigen Jahren stagnieren oder sich in einer Krise
Beschneidung demokratischer Rechte und damit befinden. Vor allem im Falle Venezuelas zeigt sich
der Verletzung der Bündnisregeln durch dieses die „Ambivalenz multilateraler Kooperation an
Land suspendiert. der Schnittstelle zwischen regionaler Stabilität
und politischen Eigeninteressen“17. Die O AS
hatte die Situation in dem südamerikanischen
Der lateinamerikanische Land als erstes angeprangert, konnte aber auf-
Multilateralismus ist derzeit grund ideologischer und parteipolitischer Pola-
risierung keine Sanktionen verhängen.18 Mexiko,
auch wegen des mangelhaften
das die undemokratische Regierungsweise des
Managements regionaler Regimes in Venezuelas scharf kritisierte, musste
Krisen geschwächt. sich in diesem Zusammenhang dem Vorwurf der
Inkonsistenz von Innen- und Außenpolitik stellen.
Zu dieser Zeit stand Mexiko selbst unter öffentli-
chem Druck, das Verschwinden von 43 mutmaß-
Heutzutage wird Regionalbündnissen wie der lich ermordeten Studenten aufzuklären, wozu es
Pazifik-Allianz oder der O
AS mehr Potenzial auch bei der Interamerikanischen Kommission
auch für die Zusammenarbeit mit der EU oder für Menschenrechte (Comisión Interamericana
anderen Weltregionen zugerechnet als der de Derechos Humanos, CIDH) um Unterstüt-
Union Südamerikanischer Staaten (UNASUR) zung bat.19 In diesem Balanceakt zwischen einer
oder dem MERCOSUR. Die 2004 gegründete multilateralen Politik, die den Schutz der Men-
UNASUR ist mit dem Ausscheiden von acht schenrechte und der Demokratie befürwortet,
der neun Mitgliedstaaten aufgrund des Vene- und einer nationalen Politik, die diesen Schutz
zuela-Konflikts und der Uneinigkeit bei der oftmals nicht gewährleistet, befindet sich Mexiko
Wahl eines neuen Generalsekretärs14 praktisch bereits seit Anfang der 2000er Jahre.20
80 Auslandsinformationen 3|2020Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass es in VN-Vollversammlung 2019 ins Leben gerufen
Lateinamerika weder an multilateralen Bündnis- wurde. Chiles Außenminister sprach bei dem
sen noch an Mitgliedschaften in internationalen ersten Treffen der Außenminister davon, dass es
Organisationen mangelt. Es fehlt den mehrheit- angesichts der globalen Herausforderungen drin-
lich demokratischen Ländern des Subkontinents gend einer Erneuerung der Bereitschaft zu multi-
auch nicht an Regeln oder Institutionen, die lateralem Handeln und einer Modernisierung der
sich mit den relevanten Politikbereichen der internationalen Organisationen bedürfe, die sein
multilateralen Zusammenarbeit befassen. Aller- Land mit vorantreiben wolle. Auch in der aktu-
dings würden die „politischen, wirtschaftlichen ellen COVID-19-Krise fordert die chilenische
und militärischen Eliten die Anwendung dieser Regierung ein gemeinsames Handeln der Welt-
Regeln verhindern oder hintertreiben“21. Ein zen- gemeinschaft zur Überwindung der Pandemie,
trales Problem in diesem Zusammenhang besteht was sie mit der Unterzeichnung der Gemein-
in der vielerorts herrschenden Straflosigkeit der samen Erklärung der Allianz im April 2020
endemischen Korruption.22 Möglicherweise liegt unterstrich.24
hier auch der Grund dafür, dass die lateinameri-
kanischen Staaten im Falle von internen Krisen
nicht auf bestehende etablierte Organe wie die Die argentinische Regierung
OAS zurückgreifen. Vielmehr werden aufgrund steht der Allianz für Multi-
interner politisch-ideologischer Gegensätze, die
lateralismus kritisch gegenüber:
zur Schwächung dieser regionalen Organisatio-
nen wesentlich beitragen, Ad-hoc-Verbünde als
Teilnehmer werden zu wenig
Lösungsmechanismen eingesetzt (z. B. Lima- in die Ausarbeitung von
Gruppe, Internationale Kontaktgruppe im Falle Vorschlägen einbezogen.
Venezuelas).23
Lateinamerikas Engagement in der
Allianz für den Multilateralismus Auch Costa Rica unterstützt die Allianz aktiv.
Der costaricanische Außenminister betonte
Obwohl alle Länder in Lateinamerika Mitglieder beim letzten Treffen der Allianz, vor allem im
in (mehreren) Regionalbündnissen und Teil der Hinblick auf die aktuelle Bedrohung durch die
internationalen Staatengemeinschaft sind, fällt Coronapandemie, die Bedeutung der multilate-
das Interesse und die Partizipation an der von ralen Kooperation, da das Virus keine Grenzen
Frankreich und Deutschland 2019 initiierten kenne. Auch Peru entschied sich unter der Regie-
Allianz für den Multilateralismus sehr unter- rung von Präsident Martín Vizcarra dazu, in der
schiedlich aus. Darin wird auch deutlich, was im Allianz mitzuarbeiten. Allerdings hat die Zivilge-
vorherigen Abschnitt analysiert wurde: In Latein- sellschaft in Peru wenig von der Entstehung des
amerika fallen multilaterale Bündnisse oder die Netzwerkes 2019 und dem Treffen zu COVID-19
Einhaltung entsprechender Abkommen ideolo- 2020 mitbekommen, weil es darüber wenig bis
gischen Richtungswechseln der jeweiligen natio- keine mediale Berichterstattung und Beachtung
nalen Regierungen, Korruption und Straflosigkeit, in den sozialen Medien des Landes gab. Argenti-
Protektionismus oder der stärkeren Betonung nien gehört ebenfalls zu den Unterzeichnern der
einer bilateralen Außenpolitik zum Opfer. oben genannten Erklärung. Das Engagement des
Landes im Netzwerk beschränkt sich jedoch auf
Auf der einen Seite stehen Mexiko, Chile, die Unterzeichnung ausgewählter Erklärungen.
Kolumbien, Costa Rica und die Dominikani- Die argentinische Regierung steht der Initiative
sche Republik, die von Beginn an die Allianz für durchaus kritisch gegenüber: Zum einen wür-
den Multilateralismus unterstützten. Mexiko den die teilnehmenden Länder zu wenig in die
und Chile gehörten sogar zum Kreis der einla- Ausarbeitung von Vorschlägen einbezogen, zum
denden Staaten, als die Initiative am Rande der andern könne die Allianz ohne die Beteiligung
Multilateralismus – Steht die internationale Ordnung vor der Zerreißprobe? 81der USA und Chinas wenig ausrichten. Darü- Sicherheits- und Menschenrechtslage zurückzu-
ber hinaus wird sie als Einflussversuch Europas führen. Bei der Allianz handele es sich zudem
interpretiert, mit dem besonders Deutschland um eine Initiative, in der divergierende ord-
und Frankreich versuchen, moralische Macht im nungspolitische und ideologische Vorstellungen
internationalen System zu konsolidieren. zusammenkämen. Daher könne die Allianz auch
keine tiefgreifenden globalen Probleme angehen,
Den partizipierenden Ländern in Lateiname- sondern konzentriere sich auf pragmatische
rika stehen jene gegenüber, die die Entstehung Abmachungen in spezifischen Bereichen, wo
der Allianz entweder ignorieren oder sich nicht diese relativ leicht zu erreichen sind, weil sie an
wesentlich an einer Beteiligung interessiert zei- wenig Verbindlichkeiten geknüpft sind.25
gen. Dazu gehören bei den in diesem Beitrag
behandelten Beispielen Brasilien, Guatemala Warum trotz langjähriger multilateraler Traditio-
und Panama. Brasilien sticht besonders heraus, nen immer noch nicht alle lateinamerikanischen
weil das Land eigentlich auf eine lange multi- Demokratien in der Allianz für den Multilatera-
laterale Tradition zurückblicken kann, unter lismus mitarbeiten, kann abschließend auf fol-
der aktuellen Regierung Bolsonaro das inter- gende Gründe zurückgeführt werden:
nationale Engagement des Landes in globalen
Organisationen aber so gut wie zum Erliegen 1. Wie in der Kritik der argentinischen Regie-
gekommen ist. Die Berichterstattung der brasi- rung bereits angeklungen, wird die Initiative
lianischen Medien und akademischer Kreise zur eher als europäischer Versuch der Profilie-
Gründung der Allianz für den Multilateralismus rung und der Machtmanifestierung auf inter-
im Jahr 2019 ließ die aktuelle brasilianische nationaler Bühne begriffen.
Regierung offensichtlich unbeeindruckt. Die
Regierung Panamas scheint sich für eine aktive 2. Sowohl die USA als auch China sind ein-
Beteiligung an dem multilateralen Bündnis eben- flussreiche Großmächte auf dem latein-
falls (noch) nicht zu interessieren, obwohl dieses amerikanischen Kontinent, vor allem was
seine positiven Erfahrungen mit internationaler wirtschaftliche Investitionen und finanzielle
Kooperation geradezu verlangen würde. In Gua- Unterstützung angeht. Es liegt die Vermu-
temala lag Präsident Jimmy Morales 2019 hin- tung nahe, dass einige der Länder befürchten,
sichtlich der Abschaffung der Kommission zur durch eine Mitarbeit in der Allianz die guten
Korruptionsbekämpfung in Guatemala (CICIG) Beziehungen zur amerikanischen oder chine-
im Clinch mit den VN und ihrem Generalsekretär sischen Regierung zu gefährden.
António Guterres, daher sei der Allianz für den
Multilateralismus auch keine weitere Aufmerk- 3. An der Krise des lateinamerikanischen Multi-
samkeit geschenkt worden. lateralismus, die vor allem auf das Unvermö-
gen zur Lösung regionaler Konflikte und die
Fazit fehlende Kompromissbereitschaft nationa-
ler Regierungen in multilateralen Belangen
Die Kritik, die sich die Allianz für den Multila- nebst Protektionismus-Tendenzen zurück-
teralismus vor allem durch die Partizipation von zuführen ist, leidet auch das Partizipations-
Staaten wie Mexiko und Singapur gefallen las- interesse an neuen Initiativen wie der Allianz
sen muss, ist, dass es große Unterschiede in der für den Multilateralismus.
Demokratiequalität sowie im politisch-ethischen
Handeln der jeweils amtierenden Regierung der 4. Bei der Allianz handelt es sich um ein eher loses
teilnehmenden Staaten gibt. So stuft der Free- Staatennetzwerk mit unterschiedlichen Ideolo-
dom House Index Chile und Ghana (den anderen gievorstellungen in für multilaterales Handeln
Mitbegründern des Netzwerkes), im Gegen- ausschlaggebenden Politikbereichen (Sicher-
satz zu Kanada, als nur „teilweise frei“ ein. Bei heit, Handelsordnung, Menschenrechte, Völ-
Mexiko ist dies auf die schwierige innenpolitische kerrecht). Daher bewegt sie sich auch eher auf
82 Auslandsinformationen 3|2020den „Nebenschauplätzen der internationalen • Fernando González Davison (Guatemala), Anwalt
Politik“26. Für viele Länder in Lateinamerika und Autor
• Elaine Ford (Peru), Leiterin des Thinktanks Demo-
sind aber gerade diese Kernbereiche globa- cracia & Desarrollo Internacional (D&D Internacional)
ler Politik ausschlaggebend für ihre jeweilige • Francisco Belaunde Matossian (Peru), Professor für
Außenpolitik. Daher ist zu vermuten, dass Internationale Politik an der Universidad San Ignacio
nicht für alle lateinamerikanischen Demo- de Loyola und der Universidad Científica del Sur
• Dr. Natalia Saltalamacchia Ziccardi (Mexiko), Profes-
kratien eine Teilnahme attraktiv erscheint, sorin am Instituto Tecnológico Autónomo de México
solange sich die inhaltliche Ausrichtung der (ITAM)
Allianz weiter auf die weichen Themen der
internationalen Zusammenarbeit konzent-
riert.
Es bleibt abzuwarten, ob die aktuelle weltweite
Coronakrise etwas an dieser Bereitschaft ändern
wird, zumal hier mit der globalen Gesund-
heit ein neuer Kernbereich internationaler
Politik ins Zentrum der Themenagenda der Alli-
anz gerückt ist. Unter den Unterzeichnern der
Gemeinsamen Erklärung zur Bekämpfung der
COVID-19-Pandemie befinden sich immerhin
zehn lateinamerikanische Länder (Argentinien,
Chile, Costa Rica, Dominikanische Republik,
Ecuador, Mexiko, Paraguay, Peru, Kolumbien,
Uruguay).
Winfried Weck ist Leiter des Regionalprogramms
Allianzen für Demokratie und Entwicklung mit Latein-
amerika (ADELA) und Leiter des Auslandsbüros der
Konrad-Adenauer-Stiftung in Panama.
Teresa Marten war bis Juli 2020 Projektkoordinatorin
für Multilateralismus und Sicherheitsfragen im Regio-
nalprogramm ADELA.
Für die einzelnen Länderbeiträge, die in einer gesonder-
ten Publikation des Regionalprogramms ADELA veröf-
fentlicht werden, danken wir den folgenden Autoren:
• Constantino Urcuyo Fournier (Costa Rica), Professor
an der Universidad de Costa Rica
• Eduardo Pastrana und Andrés Mauricio Valdivieso
(Kolumbien), Professoren an der Pontificia Universidad
Javeriana de Bogotá (PUJ)
• Alonso Illueca (Panama), Anwalt für Internationales
Recht
• Dr. Elsa Llenderrozas (Argentinien), Leiterin des Studien-
gangs Politikwissenschaften an der Universidad de
Buenos Aires
• Andreas Klein (Chile), Leiter des Auslandsbüros der
Konrad-Adenauer-Stiftung in Santiago de Chile
• Monique Sochaczewski (Brasilien), Projektkoordina-
torin am Centro Brasileiro de Relações Internacionais
(CEBRI)
Multilateralismus – Steht die internationale Ordnung vor der Zerreißprobe? 831 Zu den 32 Gründungsstaaten des Völkerbunds, 17 Kurtenbach, Sabine 2019: Lateinamerika – Multila-
bestehend aus den alliierten Siegermächten des teralismus ohne multilaterale Werte, German
Ersten Weltkriegs, zählten: Bolivien, Brasilien, Institute of Global and Area Studies, G IGA Focus
Guatemala, Honduras, Kuba, Nicaragua, Panama Lateinamerika 7, 12/2019, S. 1, in: https://bit.ly/
und Peru. Unmittelbar nach der Gründung am 3apBp1m [14.08.2020].
10.01.1920 wurden Argentinien, Chile, Paraguay 18 Ebd., S. 7.
und Venezuela zur Mitgliedschaft eingeladen. 19 Covarrubias 2019, N. 9, S. 656 – 663.
2 Lateinamerika stellte 37 Prozent aller 51 Gründungs- 20 Ebd.
staaten der Vereinten Nationen, nämlich alle 17 21 Kurtenbach 2019, N. 17, S. 5.
Festlandstaaten sowie Kuba und die Dominikanische 22 Ebd.
Republik. 23 Ebd., S. 7.
3 United Nations Peacekeeping 2020: Data Peace 24 Auswärtiges Amt 2020, N. 6.
Keeping Operations, 31.03.2020, in: https://bit.ly/ 25 Maull, Hanns W. 2020: Multilateralismus: Varianten,
3gfK1Kh [20.05.2020]. Möglichkeiten, Grenzen, Erfolgsbedingungen,
4 VN, Hauptabteilung Friedenssicherungseinsätze SWP-Aktuell 11, Stiftung Wissenschaft und Politik
2020: U NFICYP Fact Sheet, 06/2020, in: (SWP), 02/2020, S. 6, in: https://swp-berlin.org/
https://bit.ly/2PdRlu0 [20.05.2020]. Die weiteren publikation/multilateralismus [04.09.2020].
beteiligten Länder aus Lateinamerika sind: Guatemala 26 Ebd.
(59/173), Paraguay (81/31), Chile (83/30), Bolivien
(87/26), Mexiko (96/14), Honduras (98/11), Ecuador
(99/10), Dominikanische Republik (105/7), Kolumbien
(107/4) und Kuba (115/2). Zum Vergleich: Deutsch-
land (34/528).
5 Alliance for Multilateralism 2019: Ministerial
Meeting: Building the Network and Presenting
Results, 26.09.2019, in: https://bit.ly/3fkmMgG
[22.05.2020].
6 Der Text der Erklärung mit einer Liste der unter-
zeichnenden Staaten findet sich unter: Auswärtiges
Amt 2020: Wir brauchen eine starke weltweite
Zusammenarbeit und Solidarität, um Covid-19 zu
bekämpfen, 16.04.2020, in: https://bit.ly/3hT0MLt
[04.09.2020].
7 Die Beiträge der Länderexperten werden in einer
gesonderten Studie des Regionalprogramms
ADELA veröffentlicht.
8 Nolte, Detlef 2020: Lateinamerika im Krisenmodus.
Soziale und politische Unruhen lähmen Regierungs
handeln, Deutsche Gesellschaft für Auswärtige
Politik, D GAP Policy Brief 3, 06.02.2020, S. 1 – 9,
hier: S. 5 – 6, in: https://bit.ly/3gAjbLW [27.08.2020].
9 Covarrubias Velasco, Ana 2019: México: ¿Actor Con
Responsabilidad Multilateral?, in: Foro Internacio-
nal (FI), LIX, 2019 Nr. 3 – 4, S. 646 – 669, hier: S. 645.
10 Ebd., S. 648 – 649.
11 Simón Bolívar (1783 – 1830) war einer der beiden
Köpfe der lateinamerikanischen Befreiungs- und
Unabhängigkeitsbewegung. Er kämpfte gegen
die spanischen Kolonialherren in Kolumbien,
Venezuela, Ecuador, Bolivien, Peru und Panama.
Bundeszentrale für politische Bildung (bpb): (Post)
kolonialismus und Globalgeschichte. Köpfe der
Unabhängigkeitsbewegungen (Dossier), in:
https://bpb.de/227911 [14.08.2020].
12 Covarrubias 2019, N. 9, S. 649.
13 Mercosur 2020: Países del M ERCOSUR, in:
https://bit.ly/2CWbSAQ [28.05.2020].
14 Nolte 2020, N. 8, S. 8.
15 Ebd.
16 Ebd.
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