Verkehrswende für ALLE - So erreichen wir eine sozial gerechtere und umweltverträglichere Mobilität - Umweltbundesamt
←
→
Transkription von Seiteninhalten
Wenn Ihr Browser die Seite nicht korrekt rendert, bitte, lesen Sie den Inhalt der Seite unten
position // august 2020 Verkehrswende für ALLE So erreichen wir eine sozial gerechtere und umweltverträglichere Mobilität
Impressum Herausgeber: Umweltbundesamt Fachgebiet I 2.1 Umwelt und Verkehr; I 1 4. Wirtschafts- und sozialwissenschaftliche Umweltfragen, nachhaltiger Konsum; II 1.1 Übergreifende Angelegenheiten Umwelt und Gesundheit Postfach 14 06 06813 Dessau-Roßlau Tel: +49 340-2103-0 buergerservice@uba.de Internet: www.umweltbundesamt.de /umweltbundesamt.de /umweltbundesamt /umweltbundesamt /umweltbundesamt Autorinnen und Autoren: Kilian Frey Andreas Burger Katrin Dziekan Christiane Bunge Benjamin Lünenbürger Redaktionelle Überabeitung: Dipl.-Ing. Christa Friedl, Wissenschaftsjournalistin, Krefeld Satz und Layout: le-tex publishing services GmbH Publikationen als pdf: www.umweltbundesamt.de/publikationen Bildquellen: Titel: GettyImages / Dennis Joseph / EyeEm Stand: August 2020 ISSN 2363-8273
position // august 2020 Verkehrswende für ALLE So erreichen wir eine sozial gerechtere und umweltverträglichere Mobilität
Inhalt
Inhalt
In Kürze������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 6
1. Einleitung������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 7
2. Straßenverkehr heute: Weder enkeltauglich noch sozial����������������������������������������������� 8
Status quo: keine Generationengerechtigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
Status quo: mangelnde Umweltgerechtigkeit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
Status quo: Verletzung des Verursacherprinzips. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Status quo: keine Teilhabe für alle. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
Status quo: mangelnde Geschlechtergerechtigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Status quo: zunehmende Mobilitätsarmut. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
Status quo: ungerechte Raumverteilung – wem gehört die Stadt?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
Status quo: unzureichende ökonomische Anreize für den Klimaschutz.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
Status quo: falsche Preissignale. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
Status quo: soziale Schieflage durch umweltschädliche Subventionen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
3. Strategien und Instrumente für eine nachhaltigere Mobilität ��������������������������������������� 18
Das Steuer- und Abgabensystem klimafreundlich und sozialverträglich gestalten����������������������������� 18
Effizienz und Innovationen fördern������������������������������������������������������������������������������������� 19
Anpassungshilfen schaffen und Härtefälle vermeiden �������������������������������������������������������������� 20
Umweltschädliche Subventionen abbauen ��������������������������������������������������������������������������� 20
Öffentlichen Verkehr ausbauen und a ttraktiver machen������������������������������������������������������������ 22
Aktive Mobilitätsformen fördern ��������������������������������������������������������������������������������������� 23
4. Fazit: Eine Verkehrswende ist sozial gerecht möglich�������������������������������������������������� 26
5. Literatur und Quellen������������������������������������������������������������������������������������������������ 28
5In Kürze
In Kürze
Der Verkehrssektor ist der einzige Sektor in Dieses UBA-Positionspapier sieht dafür mehrere
Deutschland, in dem die Treibhausgasemissionen Ansätze:
praktisch unverändert hoch sind.1 Und er gehört
zu denjenigen Bereichen des alltäglichen Lebens, ▸▸ eine ambitionierte CO2-Bepreisung von Kraftstof-
in denen eine gleichberechtigte Teilhabe für alle fen, gekoppelt mit einer Senkung der EEG-Umlage
häufig nicht sichergestellt ist. Anders gesagt: Das und Einführung einer Klimaprämie, so dass
deutsche Verkehrssystem ist sowohl unter ökolo- Haushalte mit niedrigen Einkommen unter dem
gischen als auch unter sozialen Gesichtspunkten Strich nicht belastet werden
dringend reformbedürftig.
▸▸ eine Politik der Effizienzsteigerung, die die
Die derzeitige Gerechtigkeitslücke im Verkehr ist Entwicklung und den Absatz von verbrauchs-
groß und hat viele Facetten: Menschen mit niedrigen armen Fahrzeuge z. B. über Flottengrenzwerte
Einkommen sind tendenziell stärker von verkehrs- fördert
bedingten Luftschadstoffen und Lärm betroffen als
sozial besser Gestellte. Frauen, Kinder oder ältere ▸▸ Beseitigung umweltschädlicher Subventionen
Menschen, für die Fußverkehr eine wichtige Rolle wie Dienstwagen- und Dieselprivileg
spielt, sind in unseren vom Auto dominierten Städten
benachteiligt. Die spezifischen Umweltkosten des ▸▸ Stärkung öffentlicher Verkehrsmittel gekoppelt
Autoverkehrs werden zu einem erheblichen Teil nicht mit einer Reform der ÖPNV-Finanzierung
von den Verursachenden getragen, sondern auf die
Gesellschaft abgewälzt. Die Preise im öffentlichen ▸▸ Ausbau von Fußverkehr- und Radverkehr-
Personennahverkehr sind doppelt so stark gestiegen Wegenetzen, um der aktiven, gesunden und
wie die Kosten für Kauf und Unterhaltung von Kfz. nahezu emissionsfreien Mobilität mehr Raum zu
Dienstwagenprivileg, Entfernungspauschale und geben
Energiesteuervergünstigung für Dieselkraftstoff
haben negative Verteilungswirkungen und kosten die Wem gehört die Stadt? Und wie wollen wir künftig
deutschen Steuerzahlerinnen und Steuerzahler jedes mobil sein? Diese Fragen werden Stadtplanende,
Jahr Milliarden. Kommunen, Wirtschaft und Verkehrsteilnehmende in
Zukunft intensiv beschäftigen.
Die Verkehrswende leistet einen wesentlichen
Beitrag, die Gerechtigkeitslücke zu schließen. Aller- Antworten darauf sind dringend notwendig, denn
dings ist darauf zu achten, dass durch die Verkehrs- auch in Zukunft will jede und jeder entsprechend
wende nicht neue soziale Schieflagen entstehen, zum ihren und seinen Bedürfnissen mobil sein. Gleichzei-
Beispiel durch steigende Kraftstoffpreise. Diese Sorge tig wünscht sich eine Mehrheit der Bevölkerung, dass
muss die Politik ernst nehmen und daher gezielt der Verkehr umwelt- und klimafreundlicher wird. Die
Lösungen für eine sozial gerechte und zugleich Wende hin zu einer sozial gerechteren und zugleich
ökologisch wirksame Ausgestaltung der Verkehrs- klimaschonenden Mobilität erfordert eine Umvertei-
wende finden. lung des knappen öffentlichen Raums zugunsten von
Fußverkehr, Radverkehr und öffentlichem Verkehr.
Nur Konzepte, die Kosten und Nutzen gerecht vertei-
len und allen eine nachhaltige Mobilität ermöglichen,
schaffen Akzeptanz und öffnen Wege zur dringend
notwendigen Verkehrswende.
1 Das Papier entstand vor Februar 2020 – behält aber trotz der aktuell gesunkenen
Verkehrsleistung seine Gültigkeit.
61. Einleitung
1. Einleitung
Der Verkehrssektor trägt bisher nicht ausreichend dass Haushalte mit niedrigeren Einkommen oder
zum Klimaschutz bei. Er ist der einzige Sektor, in besonders betroffene Gruppen wie Fernpendelnde
dem die Treibhausgasemissionen in den vergan- überdurchschnittlich belastet werden könnten. Diese
genen Jahren praktisch unverändert geblieben Sorge muss die Politik ernst nehmen und Lösungen
sind.2 2018 lagen sie in Deutschland bei 162 Mio. t für eine soziale Ausgestaltung der Verkehrswende
CO2-Äquivalenten, das entspricht etwa einem Fünftel finden.
der gesamten deutschen Treibhausgasemissionen
[BMU 2019a]. Laut aktuellem Projektionsbericht Auf dem Weg zu einer sozial gerechten und
der Bundesregierung werden die Emissionen des umweltverträglichen Mobilität geht es darum,
Verkehrssektors bis 2030 nur marginal auf rund Konflikte zwischen Umwelt- bzw. Klimaschutz
159 Mio. t CO2-Äquivalente sinken, wenn keine einerseits und sozialen Zielen andererseits so weit
zusätzlichen Klimaschutzanstrengungen auf den Weg wie möglich zu vermeiden. Hierfür gibt es bereits in
gebracht werden [BMU 2019b]. Um die Klimaschutz- der Praxis erprobte Konzepte. Mindestens ebenso
ziele im Verkehr (95 bis 98 Mio. t CO2-Äquivalente wichtig ist es, Synergien zwischen den verschiedenen
bis 2030) zu erreichen, besteht damit rein Zielen zu prüfen und zu nutzen. Für Synergien gibt
rechnerisch eine Lücke von mindestens 60 Mio. t es zahlreiche Anknüpfungspunkte, denn der Über-
CO2-Äquivalente. gang zu einer nachhaltigen Mobilität ist mit vielen
Vorteilen verknüpft, etwa ein besserer Schutz der
Das Umweltbundesamt (UBA) hatte deshalb mit Gesundheit, mehr Sicherheit auf den Straßen, höhere
seinem Papier „Kein Grund zur Lücke“ gezeigt, wie Lebensqualität in verkehrsgeplagten Städten, mehr
die Treibhausgasemissionen im Verkehr gesenkt Gendergerechtigkeit und eine bessere Versorgung
werden können [UBA 2019c]. Mit dem neuen Klima- ländlicher Regionen mit Öffentlichem Verkehr.
schutzpaket [BuReg 2019] soll diese Lücke verkleinert Nicht zuletzt ist der Übergang zu einer nachhaltigen
oder im besten Fall ganz geschlossen werden. Im Mobilität unerlässlich, um auch künftigen Generati-
Fokus steht dabei der Straßenverkehr, da er den onen Wohlstand und eine hohe Lebensqualität zu
Löwenanteil der Treibhausgasemissionen verursacht. ermöglichen.
Daher adressiert dieses Positionspapier in erster
Linie den Straßenverkehr. Dieses Positionspapier geht zunächst der Frage
nach, wie das bestehende Verkehrssystem aus
Mit dem geplanten Einstieg in eine CO2-Bepreisung ökologischer und sozialer Sicht zu bewerten ist.
im Klimaschutzpaket wird signalisiert, dass es Dabei wird deutlich, warum eine Reform dringend
wesentlich auf ökonomische Instrumente ankommt, Not tut. Anschließend beschreibt es Strategien und
um im Verkehrssektor umzusteuern. Auch das UBA- Instrumente, die geeignet sind, die ökologische und
Papier „Kein Grund zur Lücke“ macht deutlich, dass klimaverträglichere Verkehrswende mit sozialen
ökonomische Instrumente eine Schlüsselrolle bei der Zielen zu verknüpfen und Zielkonflikte zu vermei-
Verkehrswende spielen. In weiten Teilen der Bevölke- den. Die Ausführungen zeigen, dass sich soziale
rung gibt es jedoch Vorbehalte gegen Maßnahmen, Härten weitgehend vermeiden lassen und Haushalte
die Bürgerinnen und Bürger finanziell fordern. Die mit niedrigen Einkommen bei einem klug ausgestal-
Diskussion um die CO2-Bepreisung ist dafür ein teten Instrumentenmix sogar finanziell profitieren
prominentes Beispiel. Im Mittelpunkt steht die Sorge, können.
2 Das Papier entstand vor Februar 2020 – behält aber trotz der aktuell gesunkenen
Verkehrsleistung seine Gültigkeit. Die aktuelle Corona-Krise darf nicht dazu
führen, dass die Verkehrswende sowohl in (sub-)urbanen als auch ländlichen
Räumen aus dem Fokus gerät.
72. Straßenverkehr heute: Weder enkeltauglich noch sozial
2. Straßenverkehr heute: Weder enkeltauglich noch sozial
Klimaschutz muss bezahlbar für alle sein. Das stark gemindert wird, können die negativen Folgen
gilt auch für die Verkehrswende: Nur Konzepte, für den Wohlstand und die Lebensqualität kommen-
die Kosten und Nutzen gerecht verteilen und allen der Generationen begrenzt und beherrscht werden.
eine nachhaltige Mobilität ermöglichen, schaffen
Grundlage für eine breite Akzeptanz und politische Auch global gesehen führt der Klimawandel zu
Machbarkeit. Ungerechtigkeit. Menschen in vielen Entwicklungs-
ländern leiden schon heute (und in Zukunft vermehrt)
Für die Entwicklung geeigneter Konzepte muss stärker unter Überschwemmungen, Dürren oder
zunächst die Ausgangslage geklärt werden: Welche Stürmen als Industriestaaten, obwohl sie pro Kopf
Wirkungen hat das heutige Verkehrssystem und signifikant weniger Treibhausgase verursachen.
wie weit ist es von ökologischen und sozialen Der Weltklimarat IPCC schreibt: „Menschen mit der
Zielen entfernt? In der aktuellen Diskussion um die höchsten Exposition und Verwundbarkeit sind oft
Verkehrswende wird meist stillschweigend voraus- diejenigen mit der geringsten Kapazität zu reagieren.“
gesetzt, dass die heutigen Rahmenbedingungen [IPCC 2019]. Menschen mit hohem Einkommen haben
im Straßenverkehr zu sozial gerechten Ergebnissen mehr Möglichkeiten, sich vor den negativen Folgen
führen. Wie die folgenden Ausführungen zeigen, ist des Klimawandels zu schützen oder ihnen auszuwei-
das falsch – aktuell ist die Gerechtigkeitslücke chen. Auch deshalb ist unterlassener Klimaschutz
in der Mobilität sehr groß. Deshalb besteht ein unsozial.:
grundlegender Reformbedarf – aus ökologischen und
sozialen Gründen. Status quo: mangelnde Umweltgerechtigkeit
Die folgende Analyse des Status quo zeigt außerdem, Bundesweit repräsentative Studien zeigen, dass
dass die sozialen Wirkungen des Verkehrs ausge- Menschen mit niedrigen Einkommen tendenziell
sprochen vielschichtig sind. Eine Reformdebatte, die stärker von verkehrsbedingten Luftschadstoffen und
nur kurzfristige Einkommenseffekte und die Kosten Lärm betroffen sind als sozial besser Gestellte. In
der notwendigen Investitionen in den Blick nimmt, der „Deutschen Umweltstudie zur Gesundheit“ des
greift deshalb zu kurz und verhindert zielführende UBA und der „Studie zur Gesundheit Erwachsener
Lösungen. in Deutschland“ des Robert Koch-Instituts (RKI)
gaben Befragte mit einem niedrigen sozioökonomi-
Status quo: keine Generationengerechtigkeit schen Status sehr viel häufiger an, an einer stark
oder extrem stark befahrenen Straße zu wohnen
„Warum sollen wir eigentlich noch in die Schule als Befragte mit hohem sozioökonomischen Status
gehen und für eine Zukunft lernen, die es für uns [Bunge, Katzschner 2009], [Laußmann et al. 2013].
vielleicht gar nicht mehr gibt?“ Diese Frage stellen Zudem äußern von Armut gefährdete Menschen
sich weltweit Schülerinnen und Schüler und engagie- häufiger, dass sie sich u. a. durch Verkehrslärm
ren sich bei Fridays for Future [FFF 2019]. belästigt fühlen und von verkehrsbedingter Umwelt-
verschmutzung betroffen sind [Destatis 2019a]. Die
Klimawandel ist ein schleichender und sich selbst Studie zur Gesundheit Erwachsener in Deutschland
verstärkender Prozess. Zukünftige Generationen des RKI bestätigt ebenfalls den Zusammenhang
haben die Lasten und Auswirkungen heutiger und zwischen einem niedrigen Einkommen und einer
vergangener Emissionen zu schultern – auch dann, höheren subjektiven Belastung durch Straßenver-
wenn sie selbst keine oder kaum noch Treibhausgase kehrslärm im Wohnumfeld [Laußmann et al. 2013].
emittieren. Dies ist ein gravierender Verstoß gegen
das Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit Regionale Studien aus Berlin, Dortmund und
[UBA 2019a]. Nur dann, wenn die Menge der Treib- Frankfurt/Main untermauern diese Umfragen: Das
hausgasemissionen möglichst schnell und möglichst Berliner „Umweltgerechtigkeitsmonitoring“ zeigt
beispielsweise, dass ein Großteil der Stadtgebiete mit
einer hohen sozialen Problemdichte gleichzeitig auch
82. Straßenverkehr heute: Weder enkeltauglich noch sozial
von hohen gesundheitsrelevanten Umweltbelastun- kerungsgruppen tatsächlich im Durchschnitt stärker
gen (Lärm-, Luft-, bioklimatische Belastung, geringe belastet sind und dadurch ein höheres gesundheitli-
Grünflächenversorgung) betroffen ist [SenUVK 2019]. ches Risiko haben.
Eine Studie aus Dortmund weist auf eine höhere
Belastung durch Stickoxide und Feinstaub (PM10) in Zu den besonders gefährdeten Bevölkerungsgruppen
Dortmunder Stadtgebieten hin, in denen besonders gehören Kinder. Sie nehmen bezogen auf ihr Körper-
viele sozial benachteiligte Bevölkerungsgruppen gewicht über die Atmung mehr Schadstoffe auf als
wohnen [Flacke et al. 2016]. In einer Erhebung in Erwachsene. Eine Vielzahl negativer gesundheitli-
Frankfurt beurteilten Familien mit einem niedrigen cher Wirkungen durch verkehrsbedingte Luftschad-
Sozialstatus die Luftqualität ihres Wohnumfeldes stoffexpositionen konnte sowohl bei Kindern als
schlechter und fühlten sich häufiger durch Lärm auch bei Erwachsenen in epidemiologischen Studien
belastet als Familien mit einem höheren Sozialstatus in Zusammenhang gebracht werden. Zu den Folgen
[Schade 2014]. zählen u. a. Erkrankungen der Atemwege und des
Herz-Kreislauf-Systems [Schulz et al. 2018]. Auch eine
Obwohl die Datenlage zu den Zusammenhängen andauernde Belastung durch Umgebungslärm kann
zwischen verkehrsbedingten Umweltbelastungen, bei Kindern besonders weitreichende Folgen haben.
sozialen Faktoren und Gesundheit noch verbessert So kann sich der Erwerb der Lesekompetenz um bis
werden muss, weisen die vorliegenden empirischen zu einem Monat verzögern, wenn der Dauerschallpe-
Befunde darauf hin, dass sozial benachteiligte Bevöl- gel um 10 dB(A) steigt, weil z. B. die Schule in einer
fluglärmbelasten Region liegt [WHO 2018b], [Klatte
Abbildung 1 et al. 2014].
Autobesitz nach ökonomischem Status der Haus- Status quo: Verletzung des Verursacherprinzips
halte in Deutschland 2018 (Status von links nach
rechts ansteigend) Auf dem Weg zu einer sozial gerechten Mobilität muss
die Frage beantwortet werden, wer bislang primär
2%
7% 10 % vom motorisierten Individualverkehr (MIV) profitiert
und wer wie viel Umweltbelastung verursacht.
14 %
1%
41 % 40 % Hierzu geben die Zahlen zur Pkw-Ausstattung der
10 %
1% unterschiedlichen sozialen Bevölkerungsgruppen in
6% Deutschland (vgl. Abbildung 1) Aufschluss: Während
63 % 53 % der Haushalte mit sehr niedrigem Einkommen
52 %
40 % 42 % 42 % keinen Pkw besitzen, trifft dies lediglich auf 8 % der
Haushalte mit sehr hohem ökonomischem Status zu.
10 % 8% Knapp die Hälfte der Haushalte mit hohem und sehr
21 %
hohem ökonomischem Status verfügen sogar über
37 %
53 % zwei und mehr Fahrzeuge, in den anderen Statusklas-
sen ist dieser Anteil viel geringer [BMVI 2019a].
Ökonomischer Außerdem steigt die Nutzung des Autos mit dem
sehr niedrig
niedrig
mittel
hoch
sehr hoch
Status des Einkommen. Zahlen für Baden-Württemberg
Haushaltes
zeigen, dass die Verkehrsleistung mit dem MIV (als
fahrende und mitfahrende Person) bei Haushalten
mit sehr niedrigen Einkommen 61 % der gesamten
im Haushalt... Drei Autos und mehr zwei Autos
Verkehrsleistung dieser Haushalte beträgt, während
ein Auto kein Auto
dieser Anteil bei Haushalten mit höheren Einkommen
Umweltbundesamt basierend auf den Daten BMVI (2019a), S. 11 zwischen 70 % und 76 % liegt. Umgekehrt verhält es
sich beim Öffentlichen Verkehr: Haushalte mit sehr
niedrigem Einkommen nutzen mehr Bus und Bahn
(ÖV-Anteil 29 %) als Haushalte mit höheren Einkom-
men (ÖV-Anteil 18 % bis 24 %) [MV Ba-Wü 2019].
92. Straßenverkehr heute: Weder enkeltauglich noch sozial
Abbildung 2
CO2-Emissionen pro Person und Jahr differenziert nach Verkehrsmodi und Haushaltsäquivalenz-Einkommen
4
3,5
3
t CO2 pro Person und Jahr
2,5
2
1,5
1
0,5
0
1. Quintil 2. Quintil 3. Quintil 4. Quintil 5. Quintil
(≤1300 €) (1301–1700 €) (1701–2050 €) (2051–2550 €) (≥2551 €)
MIV ÖV (Schiene & Flugzeug Sonstige
Straße)
Quelle: DLR (2019) auf Datenbasis UBA
Die spezifischen Umweltkosten des MIV sind weit Beispielsweise spielt der Fußverkehr für diese beiden
höher als beim ÖV und sie werden zu einem erheb- Gruppen eine wichtige Rolle. Daher sollten Fußwege
lichen Teil nicht von den Verursachenden getragen, attraktiv, umwegefrei, sicher und barrierefrei sein
sondern auf die Gesellschaft abgewälzt. Von dieser [UBA 2018]. Die allgemein notwendige Barriere-
Verletzung des Verursacherprinzips profitieren Haus- freiheit im öffentlichen Raum sowie im Nah- und
halte mit hohen Einkommen überdurchschnittlich, Fernverkehr ist auch vor dem Hintergrund des demo-
während die Haushalte mit niedrigen Einkommen grafischen Wandels dringend notwendig [Altenburg
und einige besonders verletzliche Gruppen der et al. 2009]. Von Barrierefreiheit profitieren nicht nur
Gesellschaft (z. B. Kinder) überdurchschnittlich unter Menschen mit gesundheitlichen Beeinträchtigungen
den negativen Folgen des MIV leiden. und Kinder, sondern alle Menschen [Dt. Städtetag
2018].
Gut situierte Haushalte verursachen pro Kopf mehr
Treibhausgase als der Durchschnitt. Dies wird nicht Mindestgehwegbreiten werden in Kommunen zwar
zuletzt bestätigt durch Zahlen des des Deutschen meist eingehalten, durch Falschparker jedoch oft
Zentrums für Luft- und Raumfahrt [DLR 2019]. Die dem Fußverkehr entzogen. Als Standardbreite hat
Berechnungen des DLR zeigen, dass mit zunehmen- sich 1,5 m etabliert, nach Meinung von Fachleuten
dem Einkommen der Haushalte auch die verkehrs- ist aber erst ab ca. 2,5 m Breite auf Gehwegen eine
bedingten CO2-Emissionen pro Kopf ansteigen ungehinderte Begegnung möglich [UBA 2018]. Mit
(vgl. Abbildung 2). dem Thema Barrierefreiheit eng verbunden sind
Fragen der Verkehrssicherheit [VCD 2019a]. Im Jahr
Status quo: keine Teilhabe für alle 2018 wurden in Deutschland 458 Fußgängerinnen
und Fußgänger im Verkehr getötet, oft bei Unfällen
Verkehr meint nicht nur Autoverkehr. Ein Verkehrs- mit Pkw oder Lkw. Dies entspricht über 15 % der
system muss eine gleichberechtige und barrierefreie insgesamt 3024 Verkehrstoten [Destatis 2019b]. Mehr
Teilhabe für alle sicherstellen. Derzeit sind sowohl als die Hälfte der Todesopfer war 2018 über 65 Jahre
Kinder als auch ältere Menschen oft benachteiligt. alt [VCD 2019b].
102. Straßenverkehr heute: Weder enkeltauglich noch sozial
Status quo: mangelnde Geschlechtergerechtigkeit Auch bei den Verkehrszwecken gibt es Unterschiede
zwischen Frauen und Männern. Hauptgrund ist der
Verkehrsverhalten ist geschlechtsspezifisch bei Männern um das drei- bis vierfach höhere Anteil
unterschiedlich. Männer legen im Durchschnitt pro an Dienstfahrten sowie ein leicht höherer Anteil an
Tag 46 Kilometer zurück und somit 13 Kilometer Pendelstrecken. Bei Frauen nehmen andere Verkehrs-
mehr als Frauen. Männer fahren deutlich mehr aktivitäten einen größeren Raum ein. Sie legen
Auto, Frauen sind häufiger zu Fuß unterwegs. beispielsweise – je nach Altersklasse – drei Mal so
Nach Alter differenziert zeigt sich, dass sich die viele Begleitwege zurück wie Männer, gehen häufiger
Unterschiede im Verkehrsverhalten ab einem Alter einkaufen oder sind mehr für Freizeitaktivitäten
von 20 Jahren ausbilden, sich in den mittleren unterwegs [BMVI 2019b]. Bei der Tagesstrecke legen
Altersklassen verschärfen und im Seniorenalter Frauen deshalb im Durchschnitt deutlich kürzere
verfestigen – bei einem dann für beide Geschlechter Distanzen zurück als Männer (bei ähnlicher Wegean-
abfallenden Mobilitätsniveau (siehe Abbildung 3). Die zahl). Frauen gehen öfter zu Fuß und leiden daher
geschlechtsspezifischen Unterschiede sind zu großen besonders unter unattraktiven Bedingungen für den
Teilen auf die unterschiedlichen Lebenskontexte von Fußverkehr.
Männern und Frauen zurückzuführen. In Haushalten
mit Kindern tragen Frauen meist eine höhere Verant- Um mehr Gendergerechtigkeit bei der Gestaltung
wortung für die Familie. Teilzeitbeschäftigung ist ein der Mobilität zu schaffen, sollten mehr Mittel in die
noch überwiegend weibliches Phänomen. Auffallend Sicherstellung der Nahversorgung nach dem Vorbild
ist, dass die geschlechtsspezifischen Unterschiede der „Stadt und Region der kurzen Wege“ fließen und
im Verkehrsverhalten auch nach der Familienphase gleichzeitig das Sicherheitsempfinden im öffentlichen
erhalten bleiben [BMVI 2019b]. Raum verbessert werden. Konkret bedeutet das
beispielsweise: kürzere Taktung von Bussen, gut
beleuchtete Haltestellen in dichteren Abständen
Abbildung 3
Tagesstrecke nach Verkehrsmittel, Alter und Geschlecht
62 63
58
11 9
49 11 3
46 3
43 43
10 4 41 41
8 6
37
33 6 13 8 6 3
6
28 29 6 30 29
7 24 8 9
24 47 5
9 10 45 8 4 22
3 2 10 40 2 19
10
29 31 32 10 5 3
12 3 11
18 20 13 22 23 20 19 8
18 3
14 12 12
5 4 6 5
2 2 2 2 2 2 2 2
gesamt 0 bis 9 10 bis 19 20 bis 29 30 bis 39 40 bis 49 50 bis 59 60 bis 69 70 bis 79 80+
Alter in Jahren
46
Zu Fuß Fahrrad MIV-Fahrer MIV-Mitfahrer ÖV Tagesstrecke in km
Quelle: Umweltbundesamt nach BMVI (2019b)
112. Straßenverkehr heute: Weder enkeltauglich noch sozial
zum Wohnort, sichere Fußwege und Ausbau sicherer etwa nur die Hälfte der Strecke zurücklegen wie
Fahrradinfrastrukturen. Eine gendergerechte und die Menschen mit sehr hohen Einkommen (siehe
sichere Verkehrsinfrastruktur verbessert die Mobilität Abbildung 4).
nicht nur für Frauen, sondern insbesondere auch für
ältere Menschen und Kinder. Bei der Frage, wer überhaupt mobil ist und wer nicht,
zeigt sich ein ähnliches Bild am Beispiel Baden-Würt-
Status quo: zunehmende Mobilitätsarmut temberg. Dort sind an einem Durchschnittstag 13 %
aller Baden-Württemberger immobil und verlassen
Das autozentrierte Verkehrssystem führt vor allem überhaupt nicht das Haus, in ärmeren Haushalten
in ländlichen Regionen dazu, dass viele Alltagsziele sind es dagegen 21 % [VM Ba-Wü 2019].
ohne Auto nicht erreicht werden können. Der
Mangel an alternativen Verkehrsmitteln kann dann Die Verkehrswende sollte daher die individuellen
zu einem „erzwungenen Autobesitz“ führen. Wer Mobilitätsbedürfnisse der Menschen in den Blick
kein Auto lenken kann oder keines zur Verfügung nehmen – mit dem Ziel einer gleichberechtigten, sozi-
hat, ist von Mobilitätsarmut bedroht. Betroffene alen Teilhabe in einem umweltschonenden Verkehrs-
können beispielsweise Jobangebote nicht annehmen, system. Gegenwärtig ist das für Haushalte mit dem
Einkäufe nicht erledigen und Freizeitangebote nicht niedrigsten Einkommen nicht der Fall [Daubitz 2016],
nutzen. Sind Einrichtungen nur mit dem Pkw erreich- [Daubitz 2017]. Letztendlich offenbart sich derzeit
bar, sind insbesondere Kinder, Jugendliche und eine doppelte Gerechtigkeitslücke: Haushalte mit
ältere Menschen von Mitfahrgelegenheiten abhängig niedrigen Einkommen sind öfter von Mobilitätsarmut
[VCÖ 2018]. betroffen und sie leiden zugleich mehr als Haushalte
mit höheren Einkommen an verkehrsbedingten
Teilt man die Bevölkerung in fünf Einkommensgrup- Umweltbelastungen [Rammler, Schwedes 2018].
pen ein, so zeigt sich, dass die Menschen mit dem
niedrigsten Einkommen im Durchschnitt täglich
Abbildung 4
Mobilitätskennzahlen nach ökonomischen Status in Deutschland 2017
sehr min 74,2
niedrig km 26,2
min 74,4
niedrig
ökonomischer Status*
km 31,2
min 78,9
mittel km 36,6
min 83,3
hoch km 45,7
sehr min 89,5
hoch km 51,4
0 20 40 60 80
Unterwegszeit in Minuten/Tagesstrecke in Kilometern
mittlere Unterwegszeit in min mittlere Tagesstrecke in km
* bestimmt über Haushaltsnettoeinkommen und gewichteter Haushaltsgröße Quelle: Darstellung des Umweltbundesamtes mit Daten aus: BMVI [Hrsg.] (2018b):
Mobilität in Deutschland. Tabellarische Grundauswertung. Deutschland, Ausgabe
Dezember 2018
122. Straßenverkehr heute: Weder enkeltauglich noch sozial
Abbildung 5
Beispiel Amsterdam: Platzbedarf von Verkehrsmitteln
5 2
Auto in Betrieb mit einer Person, bei 50 km/h 7 Rad in Betrieb mit 15 km/h Rad geparkt
140
Straßenbahn mit 50 Passagieren
20 Auto geparkt
2
0,5
Fußgänger/in, laufend Fußgänger/in, stehend
Quelle: Umweltbundesamt nach Mobilitätsatlas 2019/Stadt Amsterdam
Status quo: ungerechte Raumverteilung – Verkehr, vor allem aber der Rad- und Fußverkehr
wem gehört die Stadt? brauchen deutlich weniger Platz pro Person als
der Autoverkehr (siehe Abbildung 5). Von einer
Der Motorisierte Individualverkehr (MIV) verbraucht Umwidmung der Flächen würden alle durch eine
einen sehr großen Anteil des Straßenraums. Das ist höhere Aufenthalts- und Wohnqualität in den Städten
ungerecht und beeinträchtigt die Aufenthaltsqualität profitieren, im besonderen Maße diejenigen, die
insbesondere in den Städten. Eine vorwiegend auf freiwillig oder gezwungenermaßen zu Fuß oder per
dem MIV basierende Mobilität konterkariert zudem Rad unterwegs sind.
die deutschen Klimaschutzziele, da der Autoverkehr
derzeit mit Abstand der größte Treibhausgasemittent Ein wesentliches Hemmnis für eine Verkehrswende
im Verkehrsbereich ist. in den Städten ist die geringe Bepreisung von
Bewohnerparkplätzen und Parkraum. Sie begünstigt
Und das Problem verschärft sich: Die Zahl der Autofahrende und behindert den Umstieg auf alter-
Fahrzeuge steigt weiter, auch die Größe der einzelnen native Verkehrsmittel. Wie niedrig die Gebühren in
Fahrzeuge wächst stark. Zum Jahresbeginn 2019 Deutschland im internationalen Vergleich sind, zeigt
erreichte der Pkw-Bestand in Deutschland mit rund Abbildung 6.
47 Millionen einen Rekord. Außerdem wächst der
Marktanteil an raumgreifenden SUV besonders Auch der Vergleich mit anderen Nutzungen des
schnell: allein zwischen 2016 und 2018 von 12,7 % öffentlichen Raums zeigt, dass Halterinnen und
auf 18,3 % [Statista 2019] [KBA 2019b]. Halter von privaten Pkw bevorzugt werden. Parken
ist deutlich billiger als andere Nutzungen des
Der angestrebte Wandel zu einem sozial gerechten, öffentlichen Raumes. In München beispielsweise
nachhaltigen Mobilitätsverhalten erfordert eine kostet (jeweils pro Tag) das Abstellen eines Pkw
Umverteilung des knappen öffentlichen Raums (Bewohnerparken) acht Cent, eine Freischankfläche
zugunsten von Fußverkehr, Radverkehr und Öffent- vor einer Gaststätte in der Größe eines Parkplatzes
lichem Verkehr. In seinen Veröffentlichungen „Die dagegen 1,50 Euro und ein vergleichbar großer
Stadt von Morgen“ [UBA 2017] und „Geht doch!“ Gemüsestand auf dem Wochenmarkt sogar 18 Euro
[UBA 2018] macht das Umweltbundesamt konkrete [Agora Verkehrswende 2018b].
Vorschläge zur Minderung des Flächenverbrauchs
durch den MIV in Großstädten. Der Öffentliche
132. Straßenverkehr heute: Weder enkeltauglich noch sozial
Abbildung 6
Städtische Jahresgebühren für das Bewohnerparken im Vergleich
Europa
Stockholm 1.230 €
Amsterdam 535 €
Kopenhagen 210 €
Deutschland
Cottbus 31 €
München 30 €
Berlin 10 €
Quelle: Eigene Darstellung mit Daten von den Webseiten der Städte (Stand Oktober 2019)
Status quo: unzureichende ökonomische Anreize [UBA 2019a]. Diese Lenkungswirkung der Ener-
für den Klimaschutz giesteuer allerdings ist über die Jahre erodiert: Die
Steuer liegt seit 2003 unverändert bei 47,04 Cent pro
Trotz steigender Verkehrsleistung und wachsendem Liter Diesel und 65,45 Cent pro Liter Benzin. Da der
Pkw-Bestand stagniert das Aufkommen der verkehrs- reale, inflationsbereinigte Steuersatz seitdem sinkt
bezogenen Steuern und Abgaben. Die Summe der (siehe Abbildung 7), gehen die ökonomischen Anreize
nominalen jährlichen Einnahmen aus Energiesteuer, für den Klimaschutz zurück und liegen heute in etwa
Kfz-Steuer und Lkw-Maut liegt seit 2003 weitestge- auf dem Niveau der Jahrtausendwende. Daher sollte
hend unverändert bei etwa 50 Mrd. Euro. Inflations- die Energiebesteuerung regelmäßig an die allgemeine
bereinigt ist das Aufkommen sogar seit vielen Jahren Preissteigerung angepasst werden [UBA 2019b].
rückläufig. Außerdem sind auch die ökonomischen
Anreize für den Klimaschutz gesunken, wie das Vergleicht man die Abgaben für Pkw auf Erwerb
Beispiel der Energiesteuer zeigt [FÖS 2015, 2017]. (Umsatzsteuer, Zulassungssteuer, Zulassungsge-
bühren), Besitz (Kraftfahrzeugsteuer, Versiche-
Die Energiesteuer für Kraftstoffe ist ein zentraler rungssteuer) und Nutzung (Energiesteuer und
Hebel, um Klimaschutzziele im Verkehr zu erreichen. Umsatzsteuer) mit anderen Ländern in Europa, liegt
Steigt die Energiesteuer, wächst der Anreiz zum Deutschland im unteren Drittel [DIW 2018]. Auch
Kraftstoffsparen, z. B. durch Vermeidung bzw. dies zeigt: Autobesitzen und Autofahren sind in
Verkürzung von Wegen, Kauf verbrauchsärmerer Deutschland zu billig. Länder wie beispielsweise
Fahrzeuge oder Umstieg auf alternative Verkehrs- Norwegen, Dänemark und die Niederlande machen
mittel [Agora Verkehrswende 2018a], [UBA 2010], vor, dass klug ausgestaltete Instrumente den
142. Straßenverkehr heute: Weder enkeltauglich noch sozial
Autoverkehr erheblich klimafreundlicher gestalten Status quo: falsche Preissignale
können. In diesen Ländern haben Kfz-Steuer und
Dienstwagensteuer eine stärkere Umweltlenkungs- Nach Angaben des Statistischen Bundesamtes lagen
wirkung. Darüber hinaus gibt es z. T. auch eine nach die Preise für Kauf und Unterhaltung von Kraftfahr-
Umweltkriterien gespreizte Erstzulassungssteuer zeugen 2018 um gut 36 % höher als im Jahresdurch-
und/oder ein Bonus-Malus-System für den Kauf von schnitt 2000. Das klingt nach viel, ist im Vergleich
Neufahrzeugen. aber sehr wenig: Mit einer Steigerung um fast 79 %
legten die Preise im Öffentlichen Personennahverkehr
Um im Klimaschutz voranzukommen, bedarf es mehr als doppelt so stark zu. Auch die Preise für
mehr ökonomischer Anreize. Werden diese Anreize Bahntickets erhöhten sich weitaus deutlicher: um
nicht gesetzt und die europarechtlich verbindlichen knapp 57 % seit 2000 [Destatis 2018] (siehe Abbil-
Klimaschutzziele deshalb verfehlt, kommt dies den dung 8). Der Preisindex für die Lebenshaltung aller
Staat und damit letztlich allen Bürgerinnen und privaten Haushalte in Deutschland zeigt ebenfalls,
Bürgern teuer zu stehen (siehe Infobox 1). dass die Kosten für Verkehrsdienstleistungen seit
2010 weit stärker gestiegen sind als die Kosten für
ein eigenes Auto. Preise für Benzin und Diesel sind
zwischen 2010 und 2017 absolut sogar gesunken
[BMVI 2018a].
Abbildung 7
Nominaler und realer* Steuersatz auf Benzin und Diesel, in Euro/Liter
0,7
0,6
0,5
0,4
Euro je Liter
0,3
0,2
0,1
0
1998 2001 2004 2007 2010 2013 2016 2019
Jahr
Benzin in Euro/l nominal Benzin in Euro/l real
Diesel in Euro/l nominal Diesel in Euro/l real
* inflationsbereinigt auf das Preisniveau 2003, HVPI zur Basis 2015 für Deutschland Quelle: UBA auf Basis BMF 2001 und Eurostat
(Eurostat), 2003=100
152. Straßenverkehr heute: Weder enkeltauglich noch sozial
Abbildung 8
INFOBOX 1
Preissteigerungen zwischen 2000 und 2018
Unterlassener Klimaschutz kommt teuer
+79 %
Klimaschutzziele können unverbindlichen Charak-
ÖPNV-
ter haben oder eben auch rechtlich bindend sein. Preise
Neben den nationalen Klimaschutzzielen (z. B.
für 2030), die im Klimaschutzgesetz verbindlich +57 %
festgelegt sind, hat Deutschland auch europa-
Preise
rechtlich verbindliche Klimaschutzverpflichtungen
Bahntickets
für die Jahre 2020 und 2030. Deutschland ist nach
EU-Recht verpflichtet, seine Treibhausgasemissi-
onen in den Sektoren außerhalb des europäischen +36 %
Emissionshandels bis 2030 um 38 % gegenüber
Kauf und
2005 zu senken. Das betrifft vor allem die Sektoren Unterhalt Kfz
Verkehr, Gebäude und Landwirtschaft. Erreicht
2000 2018
Deutschland dieses Ziel nicht, müssen Zertifikate
aus anderen Mitgliedsstaaten gekauft werden.
Quelle: eigene Darstellung nach Destatis (2018)
Für den Zeitraum von 2021 bis 2030 zeichnet sich
eine erhebliche Zielverfehlung ab, sofern nicht ten, da Haushalte mit niedrigen Einkommen durch
durch sehr entschiedene Klimaschutzmaßnahmen den starken Preisanstieg im ÖPNV überdurchschnitt-
gegengesteuert wird. Bei Preisen von bis zu lich belastet wurden.
100 EUR/Zertifikat könnten sich nach Abschätzung
von Agora Energiewende und Öko-Institut Kosten Status quo: soziale Schieflage durch umwelt-
in Höhe von 30–60 Mrd. EUR für den Zeitraum schädliche Subventionen
2021–2030 ergeben [Agora Energiewende, Agora
Verkehrswende 2018]. Zögerliches Handeln kommt Im Verkehrsbereich gibt es zahlreiche umwelt-
also den deutschen Steuerzahlerinnen und Steuer- schädliche Subventionen [UBA 2016]. Allein das
zahlern teuer zu stehen. Dienstwagenprivileg, die Entfernungspauschale und
die Energiesteuervergünstigung von Dieselkraft-
stoff kosten die deutschen Steuerzahlenden jedes
Jahr mehr als 15 Mrd. Euro (siehe Abbildung 9).
Dass der Öffentliche Personennahverkehr gegenüber
Sie schaden nicht nur der Umwelt, sondern sind
dem MIV preislich unattraktiver wird, zeigt beispiel-
auch in sozialer Hinsicht negativ, weil Haushalte mit
haft die Entwicklung der Preise für ÖPNV-Tickets
hohen Einkommen überdurchschnittlich von ihnen
und Parkgebühren in München: Die Kosten für eine
profitieren.
Monatskarte stiegen zwischen 2003 und 2018 um
etwa 75 %, die für ein Einzelticket um über 40 %,
Hinzu kommt: Je stärker der Staat durch Subventio-
die Parkgebühren dagegen blieben gleich [Agora
nen den fossilen MIV begünstigt, umso stärker muss
Verkehrswende 2018b].
er im Gegenzug Subventionen gewähren, damit ein
Umstieg auf umweltfreundlichere Verkehrsmittel
Für den Klima- und Umweltschutz im Verkehr
attraktiv wird. Die Steuerzahlenden werden auf diese
sind diese Entwicklungen fatal, denn sie tragen
Weise gleich doppelt belastet.
wesentlich dazu bei, dass der Umstieg auf Öffentliche
Verkehrsmittel nicht vorankommt. Auch unter
sozialen Gesichtspunkten ist die Entwicklung in den
beiden vergangenen Jahrzehnten negativ zu bewer-
162. Straßenverkehr heute: Weder enkeltauglich noch sozial
Abbildung 9
Umweltschädliche Subventionen in Deutschland
0
L 205
A ZIE
Biokraftstoffe K LIM
AS-
Pauschale Besteuerung 1,0 Mrd. € US G E H R
Bau-und
BH A
privat genutzter Dienstwagen Wohnungswesen T RE I LER V E RK D
RA L AN
3,1 Mrd. € 2,3 Mrd. €
N E U T E U T S CH
Energiesteuerbefreiung
IN D
Land-und Forst-
der Binnenschifffahrt wirtschaft, Fischerei
0,2 Mrd. € 5,7 Mrd. €
Mehrwertsteuerbefreiung
für internationale Flüge Energiebereitstellung
4,8 Mrd. € und -nutzung
20,3 Mrd. €
28,6 Mrd. €
IM VERKEHRSSEKTOR
57 Mrd. €
Energiesteuer- ... UM z.B. DIE
befreiung für Kerosin ENERGIE- UND
7,0 Mrd. € ABBAUEN ... VERKEHRSWENDE
ZU FINANZIEREN
Pendlerpauschale
5,1 Mrd. €
Steuererleichterung
für Diesel
7,4 Mrd. €
Quelle: UBA-Darstellung nach Zahlen aus UBA (2016b)
Dieselprivileg. Bislang wird für Diesel eine gerin- private Nutzung eines Dienstwagens ist monatlich im
gere Energiesteuer fällig als für Benzin (47,04 ct/l Rahmen der Einkommensteuer 1 % des Listenpreises
vs. 65,45 ct/l). Aus ökologischer Sicht wird so ein des Fahrzeugs bei Erstzulassung als geldwerter
falsches Preissignal gesetzt, zumal Diesel pro Liter Vorteil zu versteuern. Die pauschale Besteuerung
mehr CO2 als Benzin emittiert. Da Personen aus ist ein Anreiz, den Dienstwagen häufig für private
reicheren Haushalten mehr Pkw fahren, profitieren Fahrten zu nutzen. Sie ist zudem ein besonders
sie vom Dieselprivileg überproportional. offensichtlicher Fall von sozialer Ungerechtigkeit,
denn von ihr profitiert nur ein kleiner, privilegierter
Entfernungspauschale. Die Entfernungspauschale Teil der Bevölkerung. Da Dienstwagen von den
begünstigt den Trend zu langen Arbeitswegen und Unternehmen vor allem für Beschäftigte in höheren
fördert das Wachstum des Verkehrsaufkommens. Einkommensklassen bereitgestellt werden, verletzt
Haushalte mit höheren Einkommen pendeln im die Regelung das Gebot vertikaler Steuergerechtig-
Durchschnitt weiter und unterliegen einem höheren keit: Besserverdienende nutzen Steuerprivilegien,
Einkommenssteuersatz. Aus diesen Gründen profi- die Normalverdienenden viel seltener zugänglich
tieren sie auch deutlich stärker von der Entfernungs- sind. Problematisch ist zudem, dass Frauen kaum
pausschale als Haushalte mit niedrigen Einkommen. vom Dienstwagenprivileg profitieren – rund 80 % der
Dienstwagen werden für Männer bereitgestellt [FiFo
Dienstwagenprivileg. Auch das Dienstwagenprivi- et al. 2011], [Jacob et al. 2016].
leg fördert den Pkw als Verkehrsmittel und trägt zu
Umweltbelastungen des Straßenverkehrs bei. Für die
173. Strategien und Instrumente für eine nachhaltigere Mobilität
3. Strategien und Instrumente
für eine nachhaltigere Mobilität
Das deutsche Verkehrssystem ist unter ökologischen ten. Dieser Einwand ist berechtigt – übersehen
und unter sozialen Gesichtspunkten dringend reform- wird dabei aber, dass der Staat die zusätzlichen
bedürftig. Doch wie könnte eine Reform umgesetzt Einnahmen gezielt zurückgeben und damit negative
werden, die sowohl ökologischen als auch sozialen Verteilungswirkungen verhindern oder sogar soziale
Ansprüchen gerecht wird? Wie lassen sich Synergien Ungleichheiten ausgleichen kann. Die Entlastung
nutzen und Zielkonflikte vermeiden? Welche Strate- kann z. B. durch eine Senkung anderer Steuern
gien stehen dafür zur Verfügung? Dieses Kapitel stellt oder eine direkte Auszahlung in Form einer Klima
wesentliche Bausteine vor, die unabdingbar sind, prämie erfolgen. In Schweden und der Schweiz wird
um das Verkehrssystem in eine nachhaltige Zukunft diese Strategie bereits erfolgreich umgesetzt (siehe
umzusteuern. Infobox 2).
Das Steuer- und Abgabensystem Eine Rückverteilung der Einnahmen aus einer Erhö-
klimafreundlich und sozialverträglich hung der Energiesteuer oder einer CO2-Bepreisung
gestalten über eine Klimaprämie könnte kombiniert werden mit
Die Erhöhung von Kraftstoffpreisen, zum Beispiel einer Entlastung bei den Strompreisen, etwa durch
durch eine Erhöhung der Energiesteuer oder eine die Senkung der EEG-Umlage. So käme es zu einer
Bepreisung der CO2-Emissionen, ist eine heikle und in Verlagerung staatlich bestimmter Preisbestandteile
der Politik umstrittene Maßnahme. Steigende Ener- von Strom auf fossile Brenn- und Kraftstoffe [Fiedler
giepreise, so ein häufiges Argument, rufen negative et al. 2018]. Die Senkung der EEG-Umlage nutzt
Verteilungswirkungen hervor: Werden Diesel und strombasierten Techniken wie der Elektromobilität
Benzin spürbar teurer, führt das insbesondere bei (inkl. Bahn und strombasierten ÖPNV), und bringt so
Haushalten mit niedrigen Einkommen zu Einschnit- weitere Vorteile für den Klimaschutz.
Das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung ermit-
INFOBOX 2
telte für das Jahr 2023 die Verteilungswirkungen
einer CO2-Steuer in Höhe von 80 Euro/t CO2, wobei aus
Ökobonus in der Schweiz dem Steueraufkommen ein Klimabonus von 80 Euro
je Einwohner und eine Senkung von Stromsteuer und
EEG-Umlage finanziert würde [DIW 2019].
Die Schweiz erhebt seit 2008 eine CO2-Abgabe, um
den sparsamen Umgang mit fossilen Brennstoffen Ergebnis: Unter dem Strich würden Haushalte
zu fördern. Seit 2018 beträgt der Abgabesatz mit niedrigen Einkommen spürbar entlastet. Bei
umgerechnet etwa 87 Euro pro Tonne CO2 und mittleren Einkommen bliebe die finanzielle Situation
summiert sich auf jährlich rund 1,1 Mrd. Euro. Ein weitgehend unverändert, Haushalte mit höheren
Drittel der Steuereinnahmen fließt in ein Förderpro- Einkommen würden in vertretbarem Maß etwas
gramm zur energetischen Sanierung von Gebäuden, stärker belastet als bisher (siehe Abbildung 10).
zwei Drittel werden über einen Ökobonus zurück- Daher besteht kein Grund, auf eine ambitio-
gegeben. Dabei erhält jede Person ungeachtet nierte CO2-Bepreisung aus sozialen Gründen zu
ihres Energieverbrauchs den gleichen Betrag. Dies verzichten.
begünstigt Haushalte mit niedrigen Einkommen, da
sie im Durchschnitt weniger Energie verbrauchen Unter sozialen Aspekten ist es außerdem sinnvoll,
als Haushalte mit hohem Einkommen. Der Anteil dass die CO2-Bepreisung schrittweise angehoben
der Abgabe aus Industrie und Wirtschaft wird wird und Bürgerinnen und Bürger ein möglichst
entsprechend der Lohnsumme der Unternehmen hohes Maß an Planungssicherheit erhalten. Wird
zurückverteilt [BAFU 2018]. dies gewährleistet, könnten sich alle frühzeitig auf
steigende CO2-Preise einstellen. Fehlinvestitionen,
183. Strategien und Instrumente für eine nachhaltigere Mobilität
Abbildung 10
Belastung und Entlastung der privaten Haushalte durch Energiesteuererhöhung um 80 Euro je Tonne CO2,
Einführung eines Klimabonus und Senkung der Stromsteuer und EEG-Umlage 2023
Alle Haushalte in Prozent des Haushaltsnettoeinkommens
3,0
2,0
1,0
0,0
–1,0
–2,0
–3,0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 Insg.
Dezile äquivalenzgewichtetes Haushaltsnettoeinkommen
Erdgas Diesel Klimabonus Insgesamt
Heizöl leicht Ottokraftstoff Entl. Strom
Dezile äquivalenzgewichtetes Haushaltsnettoeinkommen
Quelle: Umweltbundesamt nach DIW (2019)
z. B. durch Kauf eines verbrauchsstarken Fahrzeugs, Der steigende Anteil von SUV und Minivans bei neu
würden vermieden und Anpassungsprozesse wie der zugelassenen Fahrzeugen befeuern diesen Trend,
Umstieg auf Elektromobilität gefördert. der aus Umweltsicht in die völlig falsche Richtung
weist: Ressourcenverbrauch, CO2-Emissionen und
Effizienz und Innovationen fördern Flächeninanspruchnahme steigen analog mit Größe,
Effiziente Fahrzeuge entlasten die Umwelt und Gewicht und Kraftstoffverbrauch der Fahrzeuge. Nach
schonen die natürlichen Ressourcen, zugleich senken Angaben der Internationalen Energieagentur war der
sie den Spritverbrauch und damit die Mobilitätskos- Trend zum SUV der zweitgrößte Treiber der Treib-
ten. Eine Politik der Effizienzsteigerung, die die hausgasemissionen auf globaler Ebene [IEA 2019].
Entwicklung und den Absatz von verbrauchsarmen Diese Entwicklung ist aus Umwelt- und Klimaschutz-
Fahrzeuge zum Beispiel über Flottengrenzwerte gründen besorgniserregend.
fördert, leistet damit sowohl einen Beitrag zum
Klimaschutz als auch zu sozialen Zielen. Eine weitere Strategie zur Verknüpfung von ökologi-
schen und sozialen Zielen besteht darin, technische
Auf dem Automarkt wurden jedoch Ressourcenschutz und soziale Innovationen zu fördern, die gezielt
und Effizienzsteigerung bisher klein geschrieben. weniger umweltschädliche Mobilitätsformen stärken.
Vielmehr entwickeln die Hersteller immer größere, Ein nicht neues, aber nach wie vor zielführendes
schwerere und leistungsstärkere Pkw. Konzept ist Carsharing. Es kann als „Ermöglicher“
fungieren und ein umweltverträglicheres Verkehrs-
193. Strategien und Instrumente für eine nachhaltigere Mobilität
verhalten erleichtern [BCS 2018], [BMU 2018]. Zudem Verkehrs erst nach und nach umsetzbar und ein
ist in den vergangenen Jahren die Zahl von digitalen Umstieg auf Elektroautos ist nicht für alle Haushalte
Mobilitätsdienstleistungen im Verkehr gewachsen. sofort möglich. Deshalb ist es sinnvoll, ergänzend
Viele Neuerungen nutzen das Internet und sind dank zur Abschaffung der Entfernungspausschale eine
App einfach und bequem zu nutzen. Dazu gehören Härtefallregelung zu schaffen. Sie sollte gezielt und
integrierte Mobilitätsangebote des Umweltverbundes ausschließlich Haushalte unterstützen, die besonders
(Verkehrsverbünde etc.), Ride-Sharing, Ride-Hailing, durch steigende Kraftstoffkosten belastet werden
digitales Ticketing, E-Bikes und Lastenräder. Solche [UBA 2016].
Innovationen haben großes Potential, die multi-
modale Mobilität zu erleichtern und verringern die Umweltschädliche Subventionen abbauen
Abhängigkeit von einem eigenen Auto. Auch Arbeits- Die Beseitigung umweltschädlicher Subventionen
formen wie Videokonferenzen und Cloud-basiertes schafft finanzielle Spielräume in Milliardenhöhe, die
Arbeiten machen Fahrten überflüssig und vermeiden der Staat zur Entlastung der Bürgerinnen und Bürger
Verkehr. Automatisiertes und vernetztes Fahren kann und zugunsten einer nachhaltigen Mobilität für alle
in Verbindung mit den richtigen Rahmenbedingun- einsetzen kann. Unter dem Strich werden davon
gen in Zukunft den Verkehr ebenfalls umweltverträg- Haushalte mit geringen Einkommen profitieren. Auch
licher machen [Fraunhofer ISI 2019], [KCW 2019b]. Haushalte, die auf umweltfreundlichere Formen der
Mobilität umsteigen, werden entlastet.
Anpassungshilfen schaffen
und Härtefälle vermeiden Entfernungspauschale. Wie bereits erwähnt
Pendlerinnen und Pendler aus ländlichen Räumen unterstützt die Entfernungspauschale das Wachstum
mit unzureichender ÖPNV-Anbindung gelten als der Verkehrsleistung sowie den Trend zu langen
Verlierer einer CO2-Bepreisung. Im neuen Klima- Arbeitswegen und zur Zersiedlung der Landschaft
paket ist eine Erhöhung der Entfernungspauschale [UBA 2016]. Bei Abschaffung der Entfernungs-
als Kompensation beschlossen. Danach soll die pauschale in dieser Legislaturperiode wäre eine
Entfernungspauschale ab dem 21. Kilometer ab 2021 Reduktion der Emissionen um rund 4 Mio. t CO2-eq
um fünf auf 35 Cent und ab 2024 um weitere drei bis 2030 möglich. Ergebnisse des Forschungsprojekts
Cent auf insgesamt 38 Cent angehoben werden. Die „Verteilungswirkungen umweltpolitischer Maßnah-
Anhebung der Entfernungspauschale ist befristet bis men und Instrumente“ [Jacob et al. 2016] zeigen, dass
Ende 2026. Aus Umweltsicht macht es jedoch keinen die Bezieherinnen und Bezieher hoher Einkommen
Sinn, bei Einführung eines CO2-Preises die Entfer- von der Pauschale überdurchschnittlich profitieren.
nungspausschale zu erhöhen. Dies konterkariert die Eine Abschaffung belastet die obere Mittelschicht
Lenkungswirkung der CO2-Bepreisung, da die erhöhte am stärksten, und zwar mit durchschnittlich 0,75 %
Pauschale zusätzliche Belastungen ausgleicht bzw. des Einkommens. Bei Haushalten mit niedrigen
sogar überkompensiert. Umweltschädliches Verkehrs- Einkommen sinkt das Einkommen dagegen nur um
verhalten wäre nicht teurer als heute oder würde gar durchschnittlich 0,33 %, da sie verhältnismäßig
belohnt. Auch unter sozialen Gesichtspunkten ist die wenig pendeln und nur eine geringe Steuerentlastung
Erhöhung der Entfernungspauschale problematisch, durch die Entfernungspauschale bekommen.
denn sie begünstigt Haushalte mit hohen Einkommen
stärker als Haushalte mit niedrigen Einkommen. Eine Härtefallregelung, welche eine steuerliche
Anerkennung der Fahrtkosten in Ausnahmefällen
Sinnvoll wären stattdessen Anpassungshilfen, die weiterhin ermöglicht, könnte die Belastung für Haus-
Klimaschutz und soziale Ziele sinnvoll verknüpfen. halte mit niedrigen Einkommen deutlich senken.
Dazu gehören Prämien und zinslose Kredite für die Würden die zusätzlichen Steuereinnahmen genutzt,
Anschaffung von Elektrofahrzeugen, speziell für um den Grundfreibetrag bei der Einkommensteuer zu
Pendelnde mit niedrigen Einkommen, welche auf erhöhen und den ÖPNV zu subventionieren, würden
den eigenen Pkw angewiesen sind. Ebenso wichtig Haushalte mit niedrigen und mittleren Einkommen
und erforderlich ist es, dass durch den Ausbau des sogar im Durchschnitt netto entlastet (siehe Abbil-
Öffentlichen Verkehrs besonders im ländlichen dung 11). Besonders positiv fallen die Verteilungs-
Raum klimaverträglichere Alternativen zum MIV wirkungen aus, wenn die Steuermehreinnahmen zur
entstehen. Allerdings ist der Ausbau des öffentlichen Subventionierung des ÖPNV verwendet werden.
203. Strategien und Instrumente für eine nachhaltigere Mobilität
Dienstwagenprivileg. Für eine weniger umwelt- Hybridfahrzeuge nur dann eine Förderung erhalten,
schädliche Dienstwagenbesteuerung gibt es im wenn sie sehr niedrige Gesamtemissionen aufweisen,
Ausland zahlreiche Beispiele. In anderen europäi- was längst nicht bei allen Hybrid-Modellen der Fall
schen Ländern wird meist ein höherer Prozentsatz ist. Für reine Elektrofahrzeuge ist monatlich nur noch
für die Berechnung des geldwerten Vorteils angesetzt 0,25 % des Listenpreises (wenn dieser nicht höher als
als in Deutschland (siehe Tabelle 1). Auch ist die 60.000 Euro ist) zu versteuern.
Spreizung der Steuerbelastung in Abhängigkeit von
umweltrelevanten Fahrzeugeigenschaften (z. B. Eine Reform des Dienstwagenprivilegs sollte sich
CO2-Ausstoß, Kraftstoffverbrauch, Begünstigungen am Ziel der Steuerneutralität orientieren, d. h. der
für elektrische Fahrzeuge) in anderen Ländern weit geldwerte Vorteil durch die private Nutzung von
verbreitet [FÖS 2018]. In den Niederlanden ist es Dienstwagen sollte in vollem Umfang berücksichtigt
gelungen, durch Umstellung der Dienstwagenre- werden. Das Dienstwagenprivileg wäre somit abge-
gelung innerhalb kurzer Zeit den Anteil sparsamer schafft, denn ein Dienstwagen wäre dann steuerlich
Fahrzeuge deutlich zu erhöhen [Kok 2015]. nicht mehr attraktiver als ein entsprechend höheres
Gehalt vom Arbeitgeber. Die Besteuerung des
In Deutschland sollen im Rahmen des Klimaschutz- geldwerten Vorteils sollte insgesamt angehoben und
gesetzes batterieelektrische Fahrzeuge stärker zugleich deutlich stärker nach dem CO2-Ausstoß des
gefördert werden. Im Klimaschutzpaket wurde die Fahrzeugs gespreizt werden. Weiterhin sollte auch die
Senkung des geldwerten Vorteils auf 0,5 % des private Fahrleistung Berücksichtigung finden: Wer
Listenpreises für eine Förderung für Plug-in-Hybrid- einen Dienstwagen stärker privat nutzt, sollte auch
fahrzeuge beschlossen. Wichtig ist, dass Plugin- einen höheren geldwerten Vorteil versteuern.
Abbildung 11
Verteilungswirkungen einer Reform der Entfernungspausschale (EP)
0,8
0,6
Prozentuale Einkommensveränderung
0,4
0,2
0
–0,2
–0,4
–0,6
–0,8
–1
Abschaffung EP Abschaffung EP, Abschaffung EP,
Härtefallregelung, Härtefallregelung,
Erhöhung Grundfreibetrag Subventionierung ÖPNV
Einkommensquintile 1 (ärmste 20 %) 2 3 4 5 (reichste 20 %)
Quelle: UBA-Darstellung nach Zahlen aus Jacob et al. (2016)
21Sie können auch lesen
