WIRTSCHAFTSPOLITISCHE HERAUSFORDERUNGEN 2021 - Die Erholung nachhaltig gestalten - Hans-Böckler-Stiftung
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REPORT
IMK Report 164, Januar 2021
WIRTSCHAFTSPOLITISCHE
HERAUSFORDERUNGEN 2021
Die Erholung nachhaltig gestalten
Sebastian Dullien, Alexander Herzog-Stein, Katja Rietzler, Silke Tober, Sebastian Watzka
AUF EINEN BLICK
– Nach der Stabilisierung der Wirtschaft in der – Erforderlich ist eine Reform des fiskalischen Re-
akuten Corona-Krise besteht die entscheidende gelwerks in der EU und in Deutschland, die unter
Herausforderung darin, die sich abzeichnende Berücksichtigung der Schuldentragfähigkeit die
Erholung nicht durch eine übereilte Konsolidie- konjunkturelle Stabilisierung und die langfristige
rung zu schwächen und zugleich die sozial-öko- Modernisierung fördert. Sinnvoll wäre eine Aus-
logische Transformation beschleunigt so voran- gabenregel kombiniert mit einer Goldenen Regel
zutreiben, dass hochwertige Industrie arbeits für Investitionen.
plätze erhalten, neue geschaffen und soziale – Neben der kurzfristigen Beschäftigungssiche-
Schieflagen vermieden werden. rung zur Bewältigung der Covid-19-Krise müssen
– Eine andauernde fiskalische Unterstützung, ins- die arbeitsmarktpolitischen Herausforderungen
besondere durch transformative Investitionen, der Digitalisierung, E-Mobilität und Klimaneutra-
ist unerlässlich. Ein wichtiger Fortschritt ist das lität angegangen werden.
mehrjährige Aufbauinstrument der EU, das erst-
mals eine gemeinsame Schuldenaufnahme in
nennenswerter Höhe vorsieht. Wirtschaftspolitische Herausforderungen 2021
– Die expansive Geldpolitik ist durch das flexible
Notfall-Kaufprogramm PEPP noch effektiver ge-
Wachstumschancen nutzen
worden. Die EZB kann aber ohne eine ebenfalls
expansive Fiskalpolitik nicht gewährleisten, dass
die Wirtschaft des Euroraums einen hohen und
Sozial-ökologische Nachhaltigkeit fördern
nachhaltigen Wachstumspfad erreicht.
Investitionen steigern
PODCAST
Sebastian Dullien zu den wirtschaftspolitischen
Herausforderungen 2021 in „Systemrelevant“ Nr. 39INHALT
Einleitung ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 3
Zwischen Pandemie und Klimakrise: Die EU vor großen Herausforderungen ������� 4
Europäischer Aufbauplan unterstützt konjunkturelle Erholung ��������������������������������� 5
Reform der europäischen Fiskalregeln notwendig ����������������������������������������������������� 6
Geldpolitik mit neuen Akzenten ��������������������������������������������������������������������������������� 7
Schnelle und gezielte Reaktion der EZB ��������������������������������������������������������������������� 7
Geld- und Fiskalpolitik ziehen an einem Strang ��������������������������������������������������������� 7
Deutliche Unterauslastung im Euroraum �������������������������������������������������������������������8
Handlungsbedarf der EZB ist nicht auf Inflation beschränkt ������������������������������������� 9
Fiskalpolitik in Deutschland: Investitionen stärken, Konsolidierung
nicht übereilen ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 10
Notwendiges Investitionsniveau noch nicht erreicht ������������������������������������������������ 10
Nachhaltige Finanzpolitik erfordert keine schnelle Konsolidierung �������������������������� 11
Arbeitsmarkt: Beschleunigter Strukturwandel durch die Corona-Krise ���������������� 13
Die Arbeitsmarktentwicklung in der Corona-Krise ���������������������������������������������������� 13
Eckpunkte einer fortschrittlichen Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik ������������ 14
AUTOREN
Prof. Dr. Sebastian Dullien
Wissenschaftlicher Direktor
sebastian-dullien@boeckler.de
Prof. Alexander Herzog-Stein, PhD
Referatsleiter Arbeitsmarktökonomik
alexander-herzog-stein@boeckler.de
Dr. Katja Rietzler
Referatsleiterin Steuer- und Finanzpolitik
katja-rietzler@boeckler.de
Dr. Silke Tober
Referatsleiterin Geldpolitik
silke-tober@boeckler.de
PD Dr. Sebastian Watzka
Referatsleiter Europäische Konjunkturanalyse
sebastian-watzka@boeckler.deEINLEITUNG mehrfach verlängert und verschärft und dauern
im Januar 2021 noch an. Auch in anderen europäi-
Zur Jahreswende 2020/21 blickt die deutsche Wirt- schen Ländern wurden im Oktober und November
schaft auf ein turbulentes Jahr zurück: Nachdem die Kontaktbeschränkungen wieder verschärft.
zum Jahresbeginn 2020 die schwächelnde Indus- Zum Jahresbeginn 2021 zerren damit gegenläu-
trie zunächst vorsichtige Erholungszeichen gezeigt fige Kräfte an der deutschen Wirtschaft. Teile des
hatte, geriet die Wirtschaft insgesamt im ersten Dienstleistungssektors und insbesondere das Gast-
Quartal zunehmend in den Strudel der Corona-Pan- gewerbe und die Freizeitwirtschaft sind durch die
demie. Was zunächst mit schwächelnder Nachfra- anhaltenden Kontaktbeschränkungen massiv in ih-
ge aus dem zuerst betroffenen China und einzelnen rer Aktivität gebremst, was die Konjunktur belastet.
Schwierigkeiten mit der Lieferung von Vorproduk- Das Verarbeitende Gewerbe dagegen konnte in den
ten aus Asien begann, wuchs sich schnell zum dra- vergangenen Monaten eine deutliche Verbesserung
matischsten Wirtschaftseinbruch der deutschen der Auftragslage verbuchen. Infolge dessen wurde
Nachkriegsgeschichte aus. auch die Produktion sukzessive von dem Tiefpunkt
Mit wachsender Infektionsdynamik in Europa im Frühjahr wieder hochgefahren, was die Kon-
verabschiedeten alle wichtigen Handelspartner junktur belebt. In der Summe dürfte die deutsche
nach und nach zum Teil massive Kontaktbeschrän- Wirtschaft im Winterhalbjahr kaum wachsen oder
kungen und Betriebsschließungen. In Deutschland sogar leicht schrumpfen. Die Erholung ist damit ins
wurde Ende März die Schließung des Gastgewer- Stocken gekommen, aber da die Unterbrechungen
bes, großer Teile des Einzelhandels und weiterer von Lieferketten, die das Frühjahr prägten, bislang
kontaktintensiver Dienstleistungsbetriebe ebenso weitgehend ausgeblieben sind, konnte ein neuer
der Schulen und Kinderbetreuungseinrichtungen massiver Einbruch verhindert werden.
verordnet. Durch diese Beschränkungen, aber vor Für die kommenden Monate ist der konjunk-
allem durch das Abbrechen grenzüberschreiten- turelle Ausblick für die deutsche Wirtschaft aller-
der Lieferketten und den Einbruch der weltwei- dings deutlich positiver: Nach der Zulassung eines
ten Nachfrage 1 sank das deutsche Bruttoinlands- ersten Impfstoffes für den Einsatz in der EU läuft
produkt im Frühjahrsquartal so heftig wie noch die Impfung der deutschen Bevölkerung nach und
nie seit Beginn der vierteljährigen Messung der nach an. Auch wenn es einige Monate dauern wird,
Wirtschaftsleistung. bis ein hinreichender Teil der Bevölkerung geimpft
Im Sommerquartal setzte nach Lockerung der ist, um die Infektionsdynamik zu brechen, dürfte
Kontaktbeschränkungen dann europaweit ein kräf- allein die Aussicht auf ein Ende der Pandemie be-
tiger Aufschwung ein. Das deutsche Bruttoinlands- reits konjunkturstützend wirken.
produkt legte nach dem Rekordeinbruch mit einem Mit der dann absehbaren Lockerung der Kon-
Rekordsprung wieder zu, wobei sich alle Nachfra- taktbeschränkungen und einer zu erwartenden zu-
gekomponenten erholten. Unterstützt wurde die nehmenden Impfung der deutschen Bevölkerung
Stimmungsaufhellung in der deutschen Wirtschaft ist ab dem Frühjahr – wie bereits im Sommerquar-
dabei von einem von der Bundesregierung im Juni tal 2020 – mit kräftigen Nachholeffekten zu rech-
verabschiedeten Konjunktur- und Zukunftspaket nen. Es ist zu erwarten, dass nach einer neuen
mit einem Volumen von rund 170 Mrd. Euro. 2 Lockerung schnell auch wieder der Konsum in den
Die Lockerung der Kontaktbeschränkungen Bereichen Gastgewerbe, Tourismus und Freizeit-
führte allerdings auch zu einem Aufflammen des dienstleistungen anzieht. Auch dürfte sich die Er-
Covid-19-Infektionsgeschehens in Deutschland holung der Industrie mit der Erholung der globalen
und in anderen europäischen Ländern. Als Mitte Konjunktur fortsetzen. Mit dem absehbaren Ende
Oktober die Corona-Inzidenz in Deutschland über der Corona-Pandemie dürften auch die Unterneh-
die als kritisch angesehene Marke von 50 Neu men wieder an Zuversicht gewinnen und aufge-
infektionen pro 100.000 Einwohner in sieben Tagen schobene Investitionsprojekte realisieren – unter-
sprang, begannen Bund und Länder erneut, Kon- stützt auch durch die bis zum Jahresende gelten-
taktbeschränkungen zu verschärfen. Ab Anfang den großzügigen Abschreibungsregeln und die
November griff so erneut eine behördlich verordne- anhaltend günstigen Finanzierungsbedingungen.
te Schließung der Gastronomie sowie weiter Teile Für die zunehmend positivere Stimmung der Unter-
der Freizeitdienstleistungen. Da die Infektionszah- nehmen dürfte dabei auch eine Rolle spielen, dass
len sich im Laufe des Novembers zwar auf hohem nach dem Wahlsieg des Demokraten Joe Biden bei
Niveau zumindest stabilisierten, nicht aber spür- der US-Präsidentschaftswahl das Risiko einer Eska-
bar zurückgingen, wurden diese Beschränkungen lation des transatlantischen Handelskonflikts mas-
siv abgenommen hat (Dullien et al. 2020a).
Ein Grund für das schnelle Wiederanfahren der
deutschen Wirtschaft sowohl im Sommerquartal
1 Nach IMK-Schätzungen gehen knapp zwei Drittel des 2020 als auch – gemäß der IMK-Prognose – im
Rückgangs des BIP im ersten Halbjahr 2020 auf den
Produktionseinbruch im Verarbeitenden Gewerbe zurück Frühjahr 2021 ist die wirtschaftspolitische Reak-
(Dullien et al. 2020f). tion von Bund und Ländern seit dem Beginn der
2 Für einen Überblick siehe Dullien et al. 2020f. Corona-Krise. Die Unterstützungspakete für Un-
IMK Report Nr. 164, Januar 2021 Seite 3ternehmen sowie die früh in der Krise eingeführ- schöpfung in der Industrie hat und relevante Teile
ten großzügigen Regelungen zur Kurzarbeit haben der Industrie sehr emissionsintensiv sind. Für die
Beschäftigung und Einkommenserwartungen sta- kommenden Jahre ergibt sich so ein massiver In-
bilisiert. Zwar mussten die von Kurzarbeit Betrof- vestitions- und Entwicklungsbedarf. Für relevan-
fenen während der Betriebsschließungen und Pro- te Teile der deutschen Industrie sind zwar Pfade
duktionsunterbrechungen Einkommenseinbußen hin zu einer klimaneutralen Produktion realistisch
hinnehmen, doch stabilisierte die Sicherung der und vorstellbar (Prognos et al. 2020), aber wichti-
Arbeitsplätze das Verbrauchervertrauen. Durch ge Rahmenbedingungen der Klimapolitik wie der
die staatlichen Unterstützungsmaßnahmen blie- Wettbewerbsausgleich an den EU-Außengrenzen
ben die Masseneinkommen trotz des Rekordein- für höhere CO2-Preise im europäischen Binnen-
bruchs der Wirtschaftsleistung weitgehend stabil markt sind bisher noch ungeklärt.
und – da die Konsummöglichkeiten durch Schlie- Für die Wirtschaftspolitik in Deutschland und
ßung von Gastronomie und Freizeitangeboten be- Europa besteht damit die große Herausforderung
schränkt war – wurden zu einem erheblichen Teil für das Jahr 2021, zum einen die konjunkturel-
gespart. Die Sparquote der deutschen Privathaus- le Erholung nicht durch unbedarfte und übereilte
halte verdoppelte sich im Frühjahrsquartal; alleine Konsolidierungsmaßnahmen zu schwächen, zum
in diesem Quartal lag die Ersparnis der deutschen anderen die mit dem Europäischen Green Deal,
Privathaushalte rund 50 Mrd. Euro höher als im dem Klimapaket und den transformativ ausgerich-
Vorjahresquartal. Es ist damit zu rechnen, dass in teten Investitionselementen des Konjunktur- und
den kommenden Quartalen wieder ein größerer Zukunftspakets angestoßene sozial-ökologische
Teil der Einkommen in den Konsum fließt und damit Transformation der deutschen Wirtschaft be-
die Nachfrage der privaten Haushalte stützt, auch schleunigt so voranzutreiben, dass sowohl die am-
wenn die vorübergehende Mehrwertsteuersen- bitionierten Klima
ziele erreicht werden, als auch
kung zur Jahreswende ausgelaufen ist. qualitativ hochwertige Industriearbeitsplätze er-
Auch in anderen wichtigen Industrieländern halten bleiben und gleichzeitig soziale Schieflagen
wird die Konjunktur noch gestützt von dem Nach- vermieden werden.
wirken der fiskalpolitischen Stabilisierung in der
Corona-Krise, der aufgestauten Nachfrage und der
anhaltend lockeren Geldpolitik. In einigen Ländern
– wie etwa den USA – ist zudem absehbar, dass in
den kommenden Wochen noch zusätzliche Unter- ZWISCHEN PANDEMIE UND
stützungsmaßnahmen verabschiedet werden, die
die globale Erholung weiter stützen werden. Insge-
KLIMAKRISE: DIE EU VOR GROSSEN
samt ist so damit zu rechnen, dass die Weltwirt- HERAUSFORDERUNGEN
schaft ebenfalls 2021 eine kräftige wirtschaftliche
Erholung erlebt – was sich wiederum positiv auf Eine wichtige Rolle der Krisenbekämpfung wie
die deutschen Ausfuhren und damit die deutsche auch der anstehenden Transformation spielt die EU.
Konjunktur auswirken wird. Kurz nachdem die neue EU-Kommission im Dezem-
Jenseits dieses konjunkturellen Rückenwindes ber 2019 ihre Arbeit aufnahm und ihre Prioritäten
ist allerdings die deutsche Wirtschaft weiter mit mit einem starken Fokus auf die Dekarbonisierung
strukturellen Herausforderungen konfrontiert. So- vorstellte, wurde Europa im Frühjahr von der ersten
wohl die Bundesregierung als auch die EU haben Welle der Corona-Pandemie getroffen. Seitdem hat
sich auf ambitionierte Ziele der Minderung des auch für die Kommission die Bekämpfung der Pan-
Ausstoßes von Treibhausgasen festgelegt; zuletzt demie sowie die Abfederung der negativen wirt-
haben sich die europäischen Staats- und Regie- schaftlichen und gesellschaftlichen Auswirkungen
rungschefs im Dezember 2020 auf eine weitere oberste Priorität.
Anhebung des Reduktionsziels geeinigt. Zudem Die europäischen Anstrengungen kulminierten
deutet sich an, dass auch auf anderen Märkten in der Verständigung auf die Initiative Next-Gene-
künftig klimaschädliche Produkte schwer zu ver- ration-EU (NGEU) (750 Mrd. Euro), die im Juli zu-
kaufen sein dürften: So hat Joe Biden, Gewinner sammen mit dem EU-Budget für die Jahre 2021 bis
der US-Präsidentschaftswahl, angekündigt, die 2027 (1074 Mrd. Euro) vom Europäischen Rat auf
USA zurück in das Pariser Klimaschutzabkommen den Weg gebracht wurde (Europäischer Rat 2020).
zu führen; zudem kündigte im September der chi- Die Initiative NGEU soll ein mehrjähriges Aufbau-
nesische Präsident Xi Jinping an, dass China bis instrument zur Unterstützung der wirtschaftlichen
zum Jahr 2060 klimaneutral werden soll. Erholung Europas nach der Corona-Pandemie sein.
Für die deutsche Wirtschaft bedeutet die- Dafür ist zum ersten Mal in der Geschichte der EU
ser Kurswandel Herausforderungen, aber auch eine gemeinsame Schuldenaufnahme in nennens-
Chancen. Auf der einen Seite sind die strengeren werter Höhe vorgesehen, um mit Hilfe von Zuschüs-
Abbaupfade für Treibhausgase eine Herausfor- sen (390 Mrd. Euro) und zinsgünstigen Darlehen
derung, weil Deutschland im Vergleich mit ande- (360 Mrd. Euro) öffentliche Investitionen und Re-
ren Industrieländern einen hohen Anteil an Wert- formvorhaben der Mitgliedsländer zu unterstützen.
IMK Report Nr. 164, Januar 2021 Seite 42-spaltig
1-spaltig 155 mm
+ Marginalspalte 102 mm
2-spaltig + Marginalspalte
2-spaltig 155 mm 181,5 mm
2-spaltig + Marginalspalte 181,5 mm
HANDLING:
1. Schrift oben li. in der Ecke auf Arial Narrow 8 anpassen, 2. Farbschema: "IMK Diagramm" einstellen (Basis
HANDLING:
3. da sich excelspezifisch die Spaltenbreite etwas verschieben kann: ggf. an die roten Balken anpassen, diese
1. bei
4. Schrift
denoben li. in der
Legenden aufEcke auf Arial
korrekte Narrow 8 achten!,
Farbzuteilung anpassen, 2. Farbschema:
5. bei 1 "IMK Diagramm"
Bedarf überflüssige
Abbildung einstellen (Basis
Diagramme/Legenden rau
Europäischer Aufbauplan unterstützt 3. da sich excelspezifisch die Spaltenbreite etwas verschieben kann: ggf. an die roten Balken anpassen, dies
konjunkturelle Erholung 4. bei den Legenden auf korrekte Farbzuteilung achten!, 5. bei Bedarf überflüssige Diagramme/Legenden rau
-Wachstum, Budgetsaldo und Schuldenquoten
Überschrift
BIP
Im Herbst 2020 wurde Europa mit voller Wucht Unterüberschrift Länder im Vergleich
ausgewählter
Überschrift
von der zweiten Welle der Corona-Pandemie ge- Unterüberschrift
a) BIP-Wachstumsraten, in Prozent
troffen. Die zur Eindämmung der Pandemie not-
wendigen kontaktreduzierenden Maßnahmen a)4BIP
a) BIP-Wachstumsraten,
-Wachstumsraten,in Prozent
in %
haben die wirtschaftliche Aktivität in der EU und 24
im Euroraum im Schlussquartal 2020 zwar wieder
02
etwas geschwächt. Aber die Aussichten auf eine
-20
weitgehende wirtschaftliche Erholung bleiben bei
andauernder geld- und fiskalpolitischer Unterstüt- -4
-2
zung für 2021 günstig, nicht zuletzt auch aufgrund -6
-4
der erfolgsversprechenden Entwicklung verschie- -8
dener Impfstoffe (Dullien et al. 2020b). -6
-10
-8
Besonders die andauernde fiskalische Unter-
stützung der europäischen Regierungen während -12
-10
der Hochphase der Pandemie, aber auch während -14
-12
DE ES FR IT Euroraum
–
der anschließenden Erholungsphase, ist für eine
rasche Rückkehr zum Vorkrisenwachstumspfad -14
DE ES2019
BIP-Wachstum FR IT Euroraum
unerlässlich. Allerdings drohen die europäischen
Fiskalregeln – sollten sie nach ihrer derzeitigen BIP-Wachstum
BIP-Wachstum 20192020 (IMK-Prognose)
BIP-Wachstum 2019
Suspendierung unverändert wieder angewandt BIP-Wachstum 2020 (IMK-Prognose)
BIP-Wachstum 2020 (IMK-Prognose)
werden – angesichts der krisenbedingt stark ge-
b) Budgetsaldo
b) Budgetdefizit des
desStaates, in Prozent
Staates, in % desdesBIP
BIP
stiegenen öffentlichen Schuldenquoten die Hand-
lungsfähigkeit der nationalen Regierungen erheb- 4
b) Budgetdefizit des Staates, in Prozent des BIP
lich einzuschränken (Abbildung 1). Europäische Fis- 2
4
kalmaßnahmen wie das SURE-Programm, das eine
0
Refinanzierung nationaler Kurzarbeitsprogramme 2
-2
ermöglicht, wirken zwar lindernd auf die öffentli- 0
chen Haushalte, sind aber makroökonomisch von -4
-2
zweitrangiger Bedeutung (Watt 2020). -6
-4
Vor diesem Hintergrund ist eine rasche politi- -8
sche Einigung auf Next-Generation-EU und das EU- -6
-10
Budget sowie deren zügige Umsetzung angezeigt, -8
-12
–
um erste Auszahlungen insbesondere aus den -10
NGEU-Mitteln tätigen zu können (Watzka 2020). -14
-12
Kernelement von NGEU ist die sogenannte Auf- DE ES FR IT Euroraum
bau- und Resilienzfazilität (RRF). 3 Der RRF sind das -14 Budgetsaldo 2019
DE
BudgetdefizitES FR (Europäische
des Staates 2019 IT Kommission)
Euroraum
gesamte Darlehensvolumen (360 Mrd. Euro) und Budgetsaldo 2020
80 % der Zuschüsse (312 Mrd. Euro) zugewiesen. Budgetdefizit des Staates 2020 (Europaische Kommission)
Budgetdefizit des Staates 2019 (Europäische Kommission)
Derzeit wird noch über die konkreten Details der c) Staatsschuldenquote, in % des BIP
Budgetdefizit des Staates 2020 (Europaische Kommission)
Vergabemodalitäten verhandelt, es steht aber fest,
180
c) Staatsschuldenquote, in Prozent des BIP
dass die nationalen Regierungen im Rahmen des
Europäischen Semesters Aufbau- und Resilienz 160
c) Staatsschuldenquote, in Prozent des BIP
pläne vorlegen sollen, die ihre Reform- und Investi- 140
tionsagenda für die Jahre 2021-23 aufzeigen. 120
Zwar werden die ersten Zuschüsse der RRF trotz
100
der Einigung im Dezember 2020 nicht vor dem
zweiten Quartal 2021 ausgezahlt werden können, 80
allerdings dürften die zugesagten europäischen 60
Mittel es den nationalen Regierungen ermöglichen, 40
ihre eigenen Konjunkturpakete entsprechend auf-
20
–
zustocken und vorzuziehen. Mit der RRF hat die EU
0
zum ersten Mal in ihrer Geschichte die Möglichkeit,
DE ES FR IT Euroraum
Schuldenquote 2019 60 % (Maastricht-Vertrag)
Schuldenquote
Schuldenquote 2019 (Europaische Kommission)
2020 90 % (IMK-Vorschlag)
3 RRF steht für Recovery and Resilience Facility, der engli- Schuldenquote 2020 (Europaische Kommission)
Quellen: Europäische Kommission; Eurostat; IMK .
schen Bezeichnung der Fazilität. Watzka und Watt (2020) 60 % Maastricht 90% IMK-
beschreiben ausführlich die Grundzüge der RRF und ihre
makroökonomischen Auswirkungen.
Raum für Zusatztext/ Fußnoten
IMK Report Nr. 164, Januar 2021 Seite 53. da sich excelspezifisch die Spaltenbreite etwas verschieben kann: an die roten Balken a
4. Diagramm auf gewünschte Spaltenbreite aufziehen (Höhe variabel), 5. bei den benutzte
Kumulative Wachstumseffekte durch RRF 2021-26 Abbildung 2
gemeinsame Schulden aufzunehmen, um öffent- (vis-à-vis Basisprognose, in %)
liche Investitionen in nennenswertem Umfang zu
finanzieren. Zum einen wird damit die konjunk- Kumulative Wachstumseffekte durch RRF 2021-26
turelle Erholung unterstützt, zum anderen helfen vis-à-vis Basisprognose, in %
sie, die unterschiedlich starken ökonomischen
10
Schäden der Corona-Pandemie für die Mitglieds-
länder, aber auch längerfristige Entwicklungsun- 9
terschiede, zumindest etwas auszugleichen. Die
8
Umverteilungseffekte zwischen den Mitglieds-
EL
staaten sind dabei beachtlich (Watzka und Watt 7
(in Prozent des BIP von 2020)
kumulatives BIP-Wachstum
2020). Abbildung 2 zeigt konservative Schätzun- PT
gen aus dem NiGEM-Modell 4 für die kumulativen 6
Wachstumseffekte, die sich aus den Zuschüssen 5
des RRF für das BIP der jeweiligen EU-Länder er- ES IT HU
geben. Besonders die von der Pandemie schwer 4
PL
getroffenen Länder Italien, Spanien, Portugal und 3
CZ
Griechenland sowie einige osteuropäische Länder FR
mit unterdurchschnittlichem Pro-Kopf-Einkom- EA AT 2
EU NL
men würden von der RRF profitieren: Das zusätz- BE IE DE FI 1
lich erzeugte Wachstum würde einen erheblichen DK
SE
Teil ihres durch die Pandemie verloren gegange- 0
-14 -12 -10 -8 -6 -4 -2 0
nen BIP ausgleichen. Aber auch der Euroraum und
die EU insgesamt könnten in etwa ein Viertel ihres BIP-Veränderungsrate 2020
in der Pandemie verloren gegangenen BIP allein
durch die RRF aufholen. BE = Belgien IE = Irland
DK = Dänemark IT = Italien
DE = Deutschland NL = Niederlande
Raum
EE = für Zusatztext/ Fußnoten
Estland AT = Österreich
Investitionen in digitale und ökologische FI = Finnland PL = Polen
Transformation zügig voranbringen FR = Frankreich PT = Portugal
EL = Griechenland SE = Schweden
ES = Spanien CZ = Tschechien
Die Mittel, die im Rahmen der Initiative NGEU ver- HU = Ungarn EA = Euroraum
geben werden, sollen zur Stärkung öffentlicher und EU = Europäische Union
privater Investitionen eingesetzt werden, um eine Quelle: Aktualisierte Version von Abbildung 5 aus Watzka und Watt
Quelle:
nachhaltige und robuste wirtschaftliche Erholung (2020).
der EU zu ermöglichen, die gleichzeitig Arbeitsplät-
ze schafft und die digitale und ökologische Trans-
formation voranbringt (Europäischer Rat 2020). Ge- Wie ambitioniert die Zielvorgabe der EU für die
plant ist, dass 30 % aller Ausgaben aus NGEU und transformative Mittelverwendung aus NGEU ist,
dem neuen EU-Budget in ökologische Investitionen zeigt ein Blick auf die im Zuge der Corona-Krise bis-
fließen sollen. Dies entspricht in etwa einem Viertel her getätigten fiskalischen Unterstützungsmaßnah-
der geschätzten Investitionen, die benötigt werden, men. Zwar ist der grüne Anteil an den Konjunktur-
um die Emissionen bis 2030 um 50 % bis 55 % zu paketen in Deutschland mit 25 % und in Frankreich
reduzieren (Claeys und Tagliapietra 2020). 5 Neben mit 50 % bereits hoch, bezieht man jedoch alle fis-
der Herausforderung, die Mittel von NGEU zügig, kalischen Stützungsmaßnahmen mit ein, also auch
fair und entlang der transformativen Vorgaben für den potenziellen Rahmen für Garantien und Betei-
Digitalisierung und Dekarbonisierung einzuset- ligungen, dann reduzieren sich die Anteile auf nur
zen, muss vor allem eine effiziente und produktive 0,9 % in Deutschland und 4,9 % in Frankreich (Dul-
Verwendung sowie eine demokratische Kontrolle lien et al. 2020c; IWF 2020a; SEI, IISD, ODI, E3G
des Programms sichergestellt werden (Alcidi et al. und UNEP 2020).
2020, Wolff 2020, Darvas 2020).
Reform der europäischen Fiskalregeln
notwendig
4 Der implizite Fiskalmultiplikator im NiGEM-Modell ist –
unter den derzeitigen makroökonomischen Bedingungen Die Fiskalregeln des Stabilitäts- und Wachstums
niedriger Zinsen und hoher Unsicherheit – mit 0,8 deut-
lich unter dem zuletzt vom IWF geschätzten Wert von 2 pakts, die bereits im März 2020 durch Aktivierung
(IWF 2020a). der sogenannten allgemeinen Ausweichklausel
5 Ein umfangreicheres Aufbauprogramm mit einem Volu- vorübergehend außer Kraft gesetzt wurden, wer-
men von etwa 2000 Mrd. Euro, das öffentliche Investitio- den auch 2021 nicht angewendet. Die Europäi-
nen in Digitalisierung und Klimaschutz vor allem auf eu-
ropäischer Ebene finanzieren soll, wird dagegen in Creel sche Kommission hat zuletzt durchblicken lassen,
et al. (2020) vorgeschlagen. dass sie auch für Anfang 2022 nicht notwendiger-
IMK Report Nr. 164, Januar 2021 Seite 6weise damit rechnet, die Ausweichklausel wieder GELDPOLITIK MIT NEUEN AKZENTEN
aufzuheben und das fiskalische Regelwerk erneut
anzuwenden (Financial Times 2020). Schnelle und gezielte Reaktion der EZB
Bereits vor Beginn der Pandemie hat die Euro-
päische Kommission einen Konsultationsprozess Im Frühjahr 2020 war es zunächst erneut die Euro
über die Reform der Fiskalregeln eingeleitet. Re- päische Zentralbank (EZB), die eine sich selbst
formbedarf sieht sie vor allem darin, dass das der- verstärkende wirtschaftliche Abwärtsentwicklung
zeitige Regelwerk nicht die makroökonomische durch eine zügige geldpolitische Reaktion abwen-
Stabilisierung fördert (Europäische Kommission dete. Mit dem neuen Pandemie-Notfall-Kaufpro-
2020). Die Regeln wirkten häufig prozyklisch, was gramm PEPP (Pandemic Emergency Purchase
nicht zuletzt an der Fokussierung auf strukturelle, Programm) gelang es ihr die Finanzmärkte zu sta-
d. h. konjunkturbereinigte Budgetdefizite und den bilisieren, günstigere langfristige Refinanzierungs-
Schwierigkeiten diese zu berechnen liegt. Auch die operationen halfen die Kreditvergabe der Banken
unzureichende qualitative Betrachtung der Staats- aufrechtzuerhalten. Beide Instrumente verringerten
ausgaben im Hinblick auf ihren konsumtiven bezie- zudem das Zinsniveau etwas, was Investitionen
hungsweise investiven Charakter wird bemängelt und Konsum fördert und damit die Produktion und
(Dullien et al. 2020d). Beschäftigung stützt.
Ein weiterer Reformbedarf für das Regelwerk Mitte März 2020 waren mehrere Finanzmarkt-
ergibt sich aus einem fundamental veränderten stressindikatoren nach oben geschossen (Theobald
makroökonomischen Umfeld, verglichen mit dem et al. 2020, S. 7), die Kreditausfallsversicherungs-
Umfeld zur Zeit der Einführung des Maastrich- kosten emporgeschnellt und die Renditedifferen-
ter Regelwerks im Jahr 1992. Die Relation zwi- tiale zwischen den Staatsanleihen des Euroraums
schen Realzins und realer Wachstumsrate, die deutlich auseinandergelaufen. Der Finanzmarkt-
zusammen mit dem Primärsaldo für die Nachhal- stress bildete sich allerdings schnell zurück. Aus-
tigkeit der öffentlichen Finanzen ausschlaggebend schlaggebend für die rasche Stabilisierung war das
ist, hat sich in den letzten Jahren umgekehrt. In neue Mehrzweckinstrument PEPP, mit dem das
diesem veränderten Zins-Wachstums-Umfeld Eurosystem Wertpapierkäufe in einem Volumen
können weitaus höhere Schuldenquoten nachhal- von mittlerweile 1850 Mrd. Euro flexibel zuguns-
tig sein als noch vor 30 Jahren (Blanchard et al. ten einzelner Wertpapierklassen oder Euroländer
2020; Dullien et al. 2020d; Truger 2020). Insofern verlagern kann. Anders als in den Jahren nach der
sollte die – auch und besonders infolge der Coro- internationalen Finanzkrise wurde damit der An-
na-Pandemie ohnehin unrealistische – Obergrenze stieg der Risikoprämien in mehreren Euroländern
von 60 % für die Schuldenquote angepasst wer- im Keim erstickt und eine Fragmentierung des Eu-
den (Abbildung 1). roraums sowie der Teufelskreis steigender Finan-
In Dullien et al. (2020d) legt das IMK einen Vor- zierungskosten und einer sich verschlechternden
schlag zur Reform des fiskalischen Regelwerks Wirtschaftsentwicklung gebannt (Abbildung 3).
der EU vor, der unter Berücksichtigung der Nach- So lag die Rendite zehnjähriger italienischer
haltigkeit der öffentlichen Schulden vor allem die Staatsanleihen zwar am 17. März 2020 um 2,8 Pro-
kurzfristige Stabilisierung der Makroökonomie und zentpunkte über der Deutschlands, mittlerweile ist
die langfristige Modernisierung des öffentlichen die Renditedifferenz aber mit 1,2 Prozentpunkten
Kapitalstocks fördert. Als besonders geeignet er- sogar niedriger als vor der Corona-Krise. 6 Auch
scheint dabei eine Kombination aus Ausgaben- das Zinsniveau insgesamt verringerte sich, so dass
regel für nicht-investive, konjunkturunabhängige zehnjährige deutsche Staatsanleihen im Dezember
Ausgaben und Goldener Regel für Investitionen. 2020 mit -0,6 % noch stärker im Minusbereich la-
Der Referenzwert für die öffentliche Schuldenquo- gen als zu Jahresbeginn 2020 (-0,2 %).
te sollte als pragmatische Lösung auf 90 % erhöht
werden und Ausgabenbeschränkungen nur ober-
halb dieser Grenze greifen. Dabei ist nicht zuletzt Geld- und Fiskalpolitik ziehen an einem Strang
infolge der Corona-Pandemie sicherzustellen, dass
die Mitgliedsländer ihre Ausgabenpfade so wäh- Für die Krisenbegrenzung und die wirtschaftliche
len können, dass sie die zulässige Schuldenquote Erholung ist es für den Euroraum entscheidend,
langfristig zwar erreichen, aber keine destabili- dass Geldpolitik und Fiskalpolitik an einem Strang
sierenden Konsolidierungsmaßnahmen einleiten
müssen. In diesem Zusammenhang sollten aus
stabilitätspolitischer Sicht ebenso Reformen vor-
angetrieben werden, die das Verfahren bei Makro- 6 Ähnliches gilt für die Rendite zehnjähriger Staatsanleihen
Griechenlands, deren Anstieg auf 16,5 % im Juni 2011
ökonomischen Ungleichgewichten symmetrischer bereits unsere Abbildung gesprengt hätte und die ihren
aufstellen und die zum Einsatz kommenden Indika- höchsten Monatsdurchschnittswert im Januar 2012 mit
toren verschlanken (Dullien et al. 2020d). 34 % verzeichnete: Das Renditedifferential zu Deutsch-
land schnellte Mitte März 2020 zunächst auf 3,9 Prozent-
punkte empor, schrumpfte aber bis Dezember 2020 auf
1,3 Prozentpunkte.
IMK Report Nr. 164, Januar 2021 Seite 7Renditen zehnjähriger Staatsanleihen ausgewählter Euroländer Abbildung 3
in %
Renditen zehnjähriger Staatsanleihen ausgewählter Euroländer
in %
15,5
14,0
12,5
11,0
9,5
8,0
6,5
5,0
3,5
2,0 Italien
0,5 Portugal
Spanien
-1,0 Frankreich
Deutschland
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Quelle: Macrobond.
Raum für Zusatztext/ Fußnoten
ziehen. Die EZB war in den vergangenen Jahren diesem Zeitraum besonders wirksam, da sie nicht
trotz des negativen Leitzinses und massiver Wert- durch eine geldpolitische Reaktion geschmälert
papierkäufe nicht in der Lage, die Wirtschaft des wird (IWF 2020a).
Euroraums hinreichend zu stützen, um ihr Inflati-
Quelle:
onszielMacrobond.
von 1,9 % zu erreichen (Abbildung 4).
Mittlerweile besteht breiter Konsens darüber, Deutliche Unterauslastung im Euroraum
dass der schnelle Umschwung hin zu einer rest-
riktiv wirkenden Konsolidierungspolitik nach der Auch ohne die erneute wirtschaftliche Abschwä-
internationalen Finanzkrise 2008/2009 dazu bei- chung im Zuge der zweiten Covid-19-Welle im
getragen hat, dass sich der Euroraum auch 2019 Herbst 2020 wäre eine zügige Normalisierung der
noch nicht vollständig von der Finanzkrise und der Geldpolitik – anders als vom Sachverständigenrat
anschließenden Euroraum-Krise erholt hatte (IWF gefordert 8 – weder zu erwarten noch stabilitäts-
2020b). Entsprechend schwach fielen die nomina- gerecht gewesen. Frühestens zu dem Zeitpunkt,
len Lohnsteigerungen und die Inflation aus. 7 an dem sich abzeichnet, dass sich die Inflations-
Die geplante Initiative Next Generation EU setzt dynamik stabil auf dem Niveau des Inflationsziels
nun ein deutliches Zeichen der Entschlossenheit der einpendeln wird, kann die EZB die Zinsen erhö-
Regierungen, diese Krise und die anstehende wirt- hen, ohne zu riskieren, dass sie ihr primäres Ziel
schaftliche Transformation zusammen zu bewäl- der Preisniveaustabilität weiterhin verfehlt. Dies
tigen. Sie unterstützt damit die Geldpolitik, indem gilt umso mehr, als die Kerninflation (ohne Energie,
sie die wirtschaftliche Unsicherheit verringert und Nahrungsmittel, Alkohol und Tabak) bereits seit
es den Euroländern ermöglicht, auch mit Blick auf dem Jahr 2008 deutlich unter dem Inflationsziel
künftige EU-Mittel bereits jetzt expansiv zu wirken. der EZB und seit Anfang 2014 sogar nur bei durch-
Ein entscheidender Vorteil der Fiskalpolitik ist schnittlich 0,9 % liegt.
es, ihre Maßnahmen gezielter einsetzen zu können Diese schwache Grunddynamik der Inflation
und direkt nachfragestabilisierend zu wirken, wäh- spiegelt eine deutliche Unterauslastung der Wirt-
rend Zentralbanken lediglich die Finanzierungsbe- schaft wider. Ihre Überwindung erfordert bis auf
dingungen verbessern können, um Investitionen weiteres einen hohen Expansionsgrad sowohl der
und den privaten Konsum dadurch indirekt anzu- Geldpolitik als auch der Fiskalpolitik. Eine akute
regen. Da die EZB die Zinsen auch 2021 angesichts Deflationsgefahr besteht zum Glück nicht. Die in
unterausgelasteter Kapazitäten und zu niedriger In- der zweiten Jahreshälfte 2020 negativen Inflati-
flation kaum anziehen dürfte, ist die Fiskalpolitik in onsraten unterzeichnen die tatsächliche Dynamik
erstens infolge der Mehrwertsteuersenkung in
Deutschland; diese wirkt sich wegen des hohen
Gewichts Deutschlands abgeschwächt auch auf
7 So war zwar der Anstieg der Lohnstückkosten auf Stun-
denbasis in Deutschland, das einen Anteil von 28 % am
Verbraucherpreisindex des Euroraums hat, mit 1,9 % im
Durchschnitt der Jahre 2014 bis 2019 im Einklang mit 8 So schrieb der Sachverständigenrat im November unter
dem Inflationsziel der EZB. In Frankreich, Italien und Spa- der Überschrift „Geldpolitik normalisieren“, die „Geldpo-
nien, die ein Gewicht von mehr als 50 % haben, betrug litik sollte Strategien zur Normalisierung der pandemie-
der Anstieg rund 0,5 %. Für den Euroraum insgesamt bedingten Maßnahmen kommunizieren, und die Gefahr
sind die Lohnstückkosten nur auf Personenbasis verfüg- einer fiskalischen Dominanz der Geldpolitik vermeiden
bar; diese nahmen um durchschnittlich 1 % zu. (SVR 2020, S. 83).
IMK Report Nr. 164, Januar 2021 Seite 82-spaltig++Marginalspalte
2-spaltig Marginalspalte181,5
181,5mm
mm
HANDLING:
HANDLING:
1.1.Schrift
Schriftoben
obenli.li.ininder
derEcke
Eckeauf
aufArial
ArialNarrow
Narrow8 8anpassen,
anpassen,2.2.Farbschema:
Farbschema:"IMK "IMK Diagramm"
Diagramm" einstellen
einstellen (Basis
(Basis HBS
HBS Farben,
Farben, aber
aber andere
andere Reihenfolge)
Reihenfolge) , ,
3.3.da
dasich
sichexcelspezifisch
excelspezifischdie dieSpaltenbreite
Spaltenbreiteetwas
etwasverschieben
verschiebenkann: kann:ggf.
ggf.anandiedie roten
roten Balken
Balken anpassen,
anpassen, diese
diese haben
haben dasdas richtige
richtige Maß, Abbildung 4
Maß,
4.4.bei
beiden
denLegenden
Legendenauf aufkorrekte
korrekteFarbzuteilung
Farbzuteilungachten!,
achten!,5.5.beibeiBedarf
Bedarfüberflüssige
überflüssige Diagramme/Legenden
Diagramme/Legenden rauslöschen
rauslöschen
Inflation und Inflationsbeiträge
Inflation
Inflation
in und
% bzw.und Inflationsbeiträge
Inflationsbeiträge
Prozentpunkten
a)a)Deutschland
a) Deutschland
Deutschland b)b)b) Euroraum
Euroraum
Euroraum
2,8
2,8 2,82,8 2,82,8 2,82,8
2,4
2,4 2,42,4 2,42,4 2,42,4
2,0
2,0 2,02,0 2,02,0 2,02,0
1,6
1,6 1,61,6 1,61,6 1,61,6
1,2
1,2 1,21,2 1,21,2 1,21,2
0,8
0,8 0,80,8 0,80,8 0,80,8
0,4
0,4 0,40,4 0,40,4 0,40,4
0,0
0,0 0,00,0 0,00,0 0,00,0
-0,4
-0,4 -0,4 -0,4
-0,4 -0,4 -0,4-0,4
-0,8
-0,8 -0,8
-0,8 -0,8
-0,8 -0,8-0,8
– –
-1,2
-1,2 -1,2 -1,2
-1,2 -1,2 -1,2-1,2
2016
2016 2017
2017 2018
2018 2019
2019 2020
2020 2016
2016 2017
2017 2018
2018 2019
2019 2020
2020
Energie Industrieerzeugnisse
Industrieerzeugnisse ohne ohne Energie
Energie
Energie
Energie Industrieerzeugnisse ohne Energie
Dienstleistungen Nahrungsmittel, Alkohol, Tabak
Dienstleistungen
Dienstleistungen Inflation (HVPI) Nahrungsmittel,
Nahrungsmittel, Alkohol,
Inflationsziel Tabak
Alkohol,
der EZB Tabak
Kerninflation (HVPI ohne Energie,
Kerninflation
Kerninflation(HVPI
(HVPIohne
ohne Energie,
Energie,Nahrungsmittel,
Nahrungsmittel,Alkohol
Alkoholund
undTaTa Inflation (HVPI)
Inflation (HVPI)
Nahrungsmittel, Alkohol und Tabak)
Inflationsziel
Inflationszielder
derEZB
EZB
Quellen: Eurostat; Berechnungen des IMK .
die Euroraum-Inflation aus. Zweitens wird die so- nien das BIP-Niveau von 2008 zwar im Verlauf des
genannte Headline Inflation – die Veränderung des Jahres 2016 wieder erreicht und Portugal im Jahres-
Gesamtindex – aktuell durch einen starken Rück- verlauf 2017, aber in Italien und in Griechenland war
gang der Energiepreise nach unten gezogen. So das Bruttoinlandsprodukt auch 2019 noch um 2,9 %
lag der Beitrag der Energiepreise zur HVPI-Inflation beziehungsweise 23,2 % niedriger als vor der Krise
Quellen:
Quellen:Eurostat,
Eurostat,eigene
eigeneBerechnungen
Berechnungender Inflationsbeiträge.
im November 2020 bei -0,8 der Inflationsbeiträge. ver- elf Jahre zuvor. 9 Entsprechendes gilt für die Arbeits-
Prozentpunkten,
glichen mit 0,2 Prozentpunkten in dem hypotheti- losigkeit, die auch 2019 in vielen Euroländern noch
schen Fall, dass sich die Energiepreise im Einklang deutlich über den Werten von 2008 gelegen hatte.
mit dem Inflationsziel entwickeln (Abbildung 4b).
Der starke Einfluss der volatilen Energie- und
Nahrungsmittelpreise auf den Gesamtindex ist der Handlungsbedarf der EZB ist nicht auf Inflation
entscheidende Grund dafür, dass Zentralbanken ihr beschränkt
Augenmerk eher auf Kernraten legen sollten (Tober
und Zimmermann 2009), was die EZB mittlerwei- Zwar ist die Stabilisierung des Preisniveaus das
le auch tut. Diese lag im Euroraum bereits vor der oberste Ziel der EZB, sie ist aber vertraglich ver-
deutschen Mehrwertsteuersenkung bei nur noch pflichtet, auch die anderen Ziele der EU zu unter-
0,3 % und obwohl hier auch temporäre Kriseneffek- stützen, sofern sie dadurch ihr primäres Ziel nicht
te wirken, dürfte es einen erheblichen Rückgang gefährdet. Eine Begrenzung des Mandats auf die
der Arbeitslosenquote erfordern, um überhaupt Gewährleistung einer niedrigen und stabilen In-
wieder auf eine Rate von 1 % zu kommen, die im flationsrate wäre nur dann gerechtfertigt, wenn
Euroraum im Durchschnitt der Jahre 2014 bis 2019 dadurch auch das höchste mit Preisstabilität zu
knapp erreicht wurde, geschweige denn auf das In- vereinbarende Niveau der Produktion und der Be-
flationsziel der EZB. schäftigung erreicht würde. Theoretische Überle-
Das Ausmaß der Unterauslastung im Euroraum gungen zu Hysterese-Effekten und die empirischen
lässt sich erahnen, wenn man berücksichtigt, dass Erfahrungen beispielsweise in den USA und in
der Euroraum vor der Corona-Krise primär deshalb Deutschland lassen dies aber bezweifeln (Blan-
insgesamt etwas besser dastand als 2008, weil das chard und Summers 2017; Logeay und Tober 2006).
BIP Deutschlands – der mit Abstand größten Volks-
wirtschaft des Euroraums (BIP-Anteil 2019: 28,5 %)
– den Vorkrisenstand 2008 im Jahr 2019 um 14,2 %
9 Berechnet auf Basis der Daten zum Bruttoinlandsprodukt
überschritt. Unter den am schwersten von der da- zu konstanten Preisen in der AMECO-Datenbank der EU-
maligen Krise getroffenen Euroländern hatte Spa- Kommission mit Stand 5. November 2020.
IMK Report Nr. 164, Januar 2021 Seite 9Nimmt mit steigender Produktion die Erwerbsbe- Targeted, timely, temporary (Elmendorf und Furman
teiligung zu, weil zuvor Desillusionierte die Arbeits- 2008). Die Maßnahmen der Einkommensstabilisie-
suche wieder aufnehmen, oder sinkt die zuvor als rung, die in der Pandemie aktuell klar im Vorder-
gleichgewichtig betrachtete Arbeitslosenquote, so grund stehen, erfüllen diese Anforderungen großen-
verschiebt sich die Grenze der inflationsfreien Pro- teils. Sie hätten aber noch deutlich zielgerichteter
duktion nach oben. ausfallen können, beispielsweise durch einen hö-
Diese Überlegungen, die jahrzehntelang kaum heren Kinderbonus anstelle der temporären Mehr-
Beachtung fanden, gehören mittlerweile zum Main- wertsteuersenkung (Behringer und Dullien 2020).
stream: Der frühere EZB-Präsident Draghi wies auf Vor dem Hintergrund der enormen Herausforde-
die Bedeutung von Hysterese in seiner wegweisen- rung der sozial-ökologischen Transformation kam
den Jackson-Hole-Rede im Jahr 2014 hin, zu einer mit „transformative“ noch ein viertes T dazu (Bach
Zeit als die künftige US-Finanzministerin Yellen als et al. 2020). Maßnahmen zur Konjunkturstützung
Vorsitzende der Federal Reserve ebenfalls bestrebt sollen gleichzeitig den Klimaschutz vorantreiben.
war, die Grenzen des inflationsfreien Wachstums Entsprechend wurde mit dem Konjunkturpaket
zu testen. Vor kurzem hat die US-Notenbank diesen im Juni 2020 ein Zukunftspaket beschlossen, das
Leitgedanken sogar in ihre geldpolitische Strategie wichtige Zukunftsinvestitionen beinhaltet und zeit-
aufgenommen: Sie wird in Zukunft zwar auf eine lich über das Jahr 2021 teils deutlich hinausgeht.
steigende Arbeitslosenquote, nicht aber auf eine sin- Insgesamt sieht das Zukunftspaket ein Volumen
kende geldpolitisch reagieren (Federal Reserve 2020). von knapp 58 Mrd. Euro für die Jahre ab 2020
Inwieweit die EZB als Organ der EU die Klimapo- vor, die großenteils als investiv gelten können
litik berücksichtigen sollte, ist eine Frage, die sich (BMF 2020). Mit insgesamt 9 Mrd. Euro 10 ist die
im Rahmen der aktuellen Strategieüberprüfung Umsetzung einer Wasserstoffstrategie die größ-
ebenfalls stellt. Dabei ist die Frage nicht mehr, ob te Einzelposition. Weitere Schwerpunkte sind die
die EZB grüner wird, sondern in welchem Ausmaß. Förderung der Elektromobilität bzw. alternativer
Der erste Schritt war getan, als sich mehrere Zen- Antriebsformen, die Stärkung von Forschung und
tralbanken zum Network for Greening the Financi- Innovation in den Bereichen künstliche Intelligenz
al System (NGFS) zusammenschlossen, das zum und Quantentechnologien sowie die Digitalisierung
Ziel hat, „die Folgen des Klimawandels für das (Dullien et al. 2020c). Zusätzlich enthält auch das
Finanzsystem zu analysieren und globale Finanz- Konjunkturpaket selbst eine Reihe von Maßnah-
ströme dahingehend umzulenken, dass ein koh- men, die in einem weiteren Sinne als investiv an-
lenstoffarmes Wirtschaftswachstum ermöglicht gesehen werden können, wie z. B. den weiteren
wird“ (Deutsche Bundesbank 2020c). Mittlerwei- Ausbau der Kinderbetreuung. Zusammen mit vor-
le ist unstrittig, dass Klimarisiken im Rahmen der gezogenen Investitionen des Bundes waren dafür
Bankenaufsicht berücksichtigt werden sollen. Die im Konjunkturpaket rund 14 Mrd. Euro in den Jah-
EZB erwägt zudem, wie vielfach gefordert (Dullien ren 2020 und 2021 vorgesehen 11. Hinzu kommen
et al. 2020e) grüne Wertpapiere im Rahmen ihrer bereits vor der Corona-Krise beschlossene zusätz-
Wertpapierkaufprogramme zu bevorzugen (Schna- liche Ausgaben für Investitionen oder Investitions-
bel 2020). Dies erscheint umso wichtiger, als in der förderung von rund 11 Mrd. Euro für 2020 und 2021,
Industrie in den kommenden Jahren zwischen 30 % deren größte Posten der Digitalpakt für die Schulen,
und 60 % der Kapazitäten erneuert werden müs- die energetische Gebäudesanierung und andere
sen (Agora Energiewende/Wuppertal Institut 2019, zusätzliche Ausgaben des Energie- und Klimafonds
S. 10) und sich dadurch die Anreize für klimafreund- sind. In geringem Umfang dürften noch Projekte
liche Anlagen erhöhen würden. auf der Landesebene hinzukommen.
Die zusätzlichen investiven Ausgaben 12 sind be-
deutsam. Es ist aber notwendig, dass damit die vor
der Corona-Krise begonnene Aufwärtstendenz bei
FISKALPOLITIK IN DEUTSCHLAND: den öffentlichen Investitionen, die relativ zum Brut-
toinlandsprodukt von 2,1 % 2014 auf 2,5 % 2019
INVESTITIONEN STÄRKEN, angestiegen sind, auch in und nach der Krise fort-
KONSOLIDIERUNG NICHT ÜBEREILEN gesetzt wird. Insgesamt bleiben die angekündigten
zusätzlichen investiven Ausgaben aber deutlich
Notwendiges Investitionsniveau noch nicht
erreicht
10 Davon 2 Mrd. für außenwirtschaftliche Partnerschaften.
In der aktuellen Corona-Krise besteht ein breiter
11 Von den vorgezogenen Investitionen, die mit 10 Mrd.
Konsens darüber, dass die Wirtschaft mit massi- Euro veranschlagt waren, sollte aber auch ein nicht ge-
ven fiskalischen Maßnahmen stabilisiert werden nau quantifizierter Teil auf Rüstungsausgaben entfallen.
muss (Deutsche Bundesbank 2020b; Projektgrup- 12 In der Abgrenzung der volkswirtschaftlichen Gesamtrech-
pe Gemeinschaftsdiagnose 2020; SVR 2020). Die nungen sind nicht alle genannten Maßnahmen öffentli-
che Investitionen, sie sind aber in einem weiteren Sinne
Anforderungen an die Konjunkturstützung werden investiv, wie auch die in Bardt et al. (2019) angegebenen
üblicherweise mit den drei „T“ zusammengefasst: Investitionsbedarfe.
IMK Report Nr. 164, Januar 2021 Seite 10hinter den bei Bardt et al. (2019) ermittelten Grö- geführt. Gleichzeitig dürften sich die Perspektiven
ßenordnungen zurück. Demnach wären zusätzli- auf der Einnahmenseite mit einer wirtschaftlichen
che Ausgaben für im weiteren Sinne investive Zwe- Erholung drastisch verbessern. Wenngleich die
cke – öffentliche Infrastruktur, Bildung, Dekarbo- Zinsausgaben nicht mehr im gleichen Umfang zu-
nisierung, Mobilität, Forschung – im Umfang von rückgehen werden wie nach 2010, wird das sehr
jährlich rund 45 Mrd. Euro oder 1,3 % des BIP für niedrige Zinsniveau die öffentlichen Haushalte wei-
die nächsten zehn Jahre erforderlich. terhin begünstigen.
Hinzu kommt, dass einige Maßnahmen nur sehr Bei positivem Wirtschaftswachstum ist eine
langsam anlaufen und abzuwarten bleibt, ob die Konsolidierung der Haushalte damit schon ohne
angekündigten Investitionen auch entsprechend diskretionäre Steuererhöhungen oder Ausgaben
realisiert werden. So wurden die Ausgaben für die kürzungen mittelfristig angelegt. Wichtig ist jetzt,
Wasserstoffstrategie im Bundeshaushalt 2021 in dass die konjunkturelle Erholung nach der Krise
den jüngsten Beratungen von 1,7 Mrd. Euro auf nicht gedämpft wird. Da sich die Krise auch im Jahr
unter 400 Mio. Euro reduziert (Deutscher Bundes- 2021 fortsetzt, sollten alle Spielräume der Fiskal
tag 2020). Es besteht also weiterhin ein erheblicher regeln genutzt werden und ggf. die Notfallregelung
Handlungsbedarf. auch für 2022 in Anspruch genommen werden.
Eine frühzeitige Festlegung darauf, ab 2022 die
Schuldenbremse wieder einzuhalten, birgt die Ge-
Nachhaltige Finanzpolitik erfordert keine fahr, die Erholung abzuwürgen und würde dadurch
schnelle Konsolidierung auch die Konsolidierung gefährden.
Sinnvoll wäre es vielmehr, bei den Fiskalregeln
Gemäß der aktuellen Prognose des IMK summie- Spielräume zu schaffen, die verhindern, dass es
ren sich die gesamtstaatlichen Finanzierungsdefizi- zu prozyklischen Konsolidierungsmaßnahmen
te in den Jahren 2020 und 2021 auf gut 300 Mrd. kommt. Der Sachverständigenrat (SVR 2020) hat
Euro. Die Zunahme des Schuldenstandes fällt dazu in seinem aktuellen Jahresgutachten vor-
durch Garantien und Kreditoperationen noch etwas geschlagen, dass bei der Schuldenbremse bei-
höher aus (Dullien et al. 2020b). Von einem Niveau spielsweise – ähnlich wie für den Bund von 2011
unterhalb des Maastricht-Grenzwerts von 60 % des bis 2015 – erneut eine Übergangsfrist gelten
BIP im Jahr 2019 dürfte er 2020 auf über 70 % des könnte, bis die Neuverschuldungsgrenzen wieder
BIP ansteigen und auch im kommenden Jahr auf greifen. Das wäre sinnvoll, zumal bei einer un-
diesem Niveau verharren. erwartet besseren konjunkturellen Entwicklung,
Angesichts dieser Größenordnungen beginnt ähnlich wie auch nach der Finanzkrise, stärker
bereits die Debatte über die richtige Konsolidie- konsolidiert werden könnte. Hinsichtlich der vor-
rungsstrategie. Die Konsolidierung der öffentlichen geschriebenen Tilgungsregelung hat der Sachver-
Haushalte ist kein Selbstzweck, sondern es geht ständigenrat eine Orientierung an der Schulden-
darum, einerseits wichtige gesamtgesellschaftli- standsquote, also der Staatsverschuldung relativ
che Ziele zu erreichen und gleichzeitig die staatli- zum nominalen BIP, diskutiert. Diese sinkt nicht
che Handlungsfähigkeit und die Tragfähigkeit der nur, wenn absolut Schulden (der Zähler der Quote)
öffentlichen Haushalte zu erhalten. In nächster Zu- abgebaut werden, sondern auch, wenn das nomi-
kunft besteht die Herausforderung darin, mutig zu nale Bruttoinlandsprodukt (im Nenner der Quote)
investieren. steigt. Für eine Rückführung der Schuldenstands-
Für die Fiskalpolitik nach der Corona-Krise kann quote müssten die in der Pandemie aufgenomme-
man einige Lehren aus der Entwicklung nach der nen Schulden daher nicht absolut getilgt werden.
Finanzkrise ziehen. In den Jahren ab 2010 gelang Die Schuldenstandsquote – und nicht der ab-
es, einen binnenwirtschaftlich getragenen Auf- solute Schuldenstand – ist aktuell in den europä-
schwung mit hohem Beschäftigungswachstum ischen Fiskalregeln eine maßgebliche Größe. Es
und spürbaren Lohnerhöhungen zu initiieren. Stark ist nicht nachvollziehbar, dass sich Deutschland
steigende Steuereinnahmen und Sozialbeiträ- mit der Schuldenbremse strengere Regeln aufer-
ge stärkten die Einnahmenseite der öffentlichen legt als im ohnehin strengen europäischen Regel-
Haushalte. Krisenbedingte Mehrausgaben wie werk gefordert. Im Rahmen der Schuldenbremse
Kurz arbeitergeld und die Maßnahmen der Kon- haben sich Bund und Länder jedoch dazu ver-
junkturpakete konnten rasch zurückgeführt wer- pflichtet, die Kreditaufnahme in einer Notlage mit
den. Zusätzlich entlasteten sinkende Zinsausgaben einer Tilgungsregelung zu verbinden, die über die
infolge der expansiven Geldpolitik die öffentlichen nach Schuldenbremse zulässige Grenze hinaus
Haushalte erheblich (Rietzler und Truger 2019). aufgenommenen Kredite absolut zurückzuzahlen.
Auch in der aktuellen Corona-Krise ist ein substan- Unterstellt man, dass der Bund 2020, wie von
zieller Anteil der fiskalischen Belastungen – insbe- der Deutschen Bundesbank (Deutsche Bundes-
sondere auf der Ausgabenseite – vorübergehender bank 2020b) erwartet, anstelle der im Haushalt
Natur. Mit Überwindung der Pandemie, sobald veranschlagten 218 Mrd. Euro nur 150 Mrd. Euro
Massen impfungen durchgeführt sind, werden an Krediten aufgenommen hat, und im laufenden
diese Mehrausgaben quasi automatisch zurück- Jahr knapp 200 Mrd. Euro aufnimmt (gemäß dem
IMK Report Nr. 164, Januar 2021 Seite 113. da sich excelspezifisch die Spaltenbreite etwas verschieben kann: an die roten Balken anpassen, diese haben das korrekte Maß!,
4. Diagramm auf gewünschte Spaltenbreite aufziehen (Höhe variabel), 5. bei den benutzten Legenden prüfen, ob Farben mit Abb. identisch, Rest ggf. rauslöschen
Tilgungspläne von Bund und Ländern1 Abbildung 5
in % des BIP
Tilgungspläne von Bund und Ländern1
in % des BIP
0,45
0,40
0,35
0,30
0,25
0,20
0,15
0,10
0,05
––
0,00
2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 2041 2042
1-spaltig 75,5 mm
Grenze der Schuldenbremse
1-spaltig + Marginalspalte
Tilgung Länder 102 mm
2-spaltig
Tilgung
155 mm
Tilgung Bund
Bund Grenze der Schuldenbremse
Tilgung Länder
1
2-spaltig + Marginalspalte 181,5 mm
Vereinfachend wird bei den Ländern die Gesamtsumme gem. Deutsche Bundesbank (2020b) bei den Tilgungsberechnungen zugrunde gelegt.
1 Vereinfachend wird bei den Ländern die Gesamtsumme gem. Deutsche Bundesbank (2020b) bei den Tilgungsberechnungen zugrunde gelegt.
Das nominale BIP wurde über 2024 hinaus mit der konstanten Wachstumsrate der Herbstprojektion der Bundesregierung fortgeschrieben. Bei der Verschul-
HANDLING:
Das nominale
dungsgrenze desBIP wurde
Bundes ist über 2024 hinaus
zu beachten, mit der
dass sich konstanten
die Grenze Wachstumsrate
von 0,35 % auf das BIPder Herbstprojektion
im Jahr fortgeschrieben.
vor der Haushaltsaufstellung Bei der
bezieht (§ 4Verschuldungsgrenze
Art. 115-Gesetz). des Bundes ist zu
1. Schrift auf Arial Narrow 8 anpassen, 2. Farbschema: IMK Diagramm einstellen (Basis HBS Farben, aber andere Reihenfolge) ,
beachten,
Damit dasssich
verringert sichder
dieSpielraum
3. da sich excelspezifisch Grenze von 0,35%
bezogen
die Spaltenbreite
aufauf
dasdas
etwas
JahrBIP
desimHaushaltsvollzugs
verschieben Jahr
kann:vor
an der Haushaltsaufstellung
Balken anpassen,bezieht
geringfügig.
die roten (§ 4 Art.
diese haben das 115-Gesetz).
korrekte Maß!,Damit verringert sich der Spielraum bezog
das Jahr des auf
4. Diagramm Haushaltsvollzugs geringfügig.
Quellen: Deutsche gewünschte
Bundesbank Spaltenbreite aufziehen
(2020a,b); Deutscher (Höhe variabel),
Bundestag; 5. bei dender
Herbstprojektion benutzten Legenden Berechnungen
Bundesregierung; prüfen, ob Farben
des mit Abb. identisch, Rest ggf.
IMK .
rauslöschen
Abbildung 6
Beitrag von
Quellen: Wachstum
Deutsche und Tilgung
Bundesbank zur Senkung
(2020a,b); der Schuldenstandsquote
Deutscher Bundestag, Herbstprojektion der Bundesregierung; Berechnungen des IMK.
in %
Beitrag von Wachstum und Tilgung zur Senkung der Schuldenstandsquote
in %
90
80
70 16,5 %
60 4,9 %
50
40 81,1 % 59,6 %
2226 Mrd. Euro 2057 Mrd. Euro
30
20
10
––
0
2012 2019
Schuldenstandsquote
Tilgungseffekt
Schuldenstandsquote Tilgungseffekt
Wachstumseffekt
Wachstumseffekt
Quellen: Destatis, Deutsche Bundesbank; Berechnungen des IMK .
Raum für Zusatztext/ Fußnoten
aktualisierten Haushalt 2021), 13 würde die Neuver- um über 160 Mrd. Euro. Ersterer Betrag würde ge-
schuldung im Jahr 2020 um knapp 50 Mrd. Euro mäß Tilgungsplan ab 2023 im Laufe von 20 Jahren
über der zulässigen Grenze liegen und im Jahr 2021 zurückgezahlt werden, letzterer ab 2026 innerhalb
von 17 Jahren. Hinzu kommen die Tilgungsver-
Quelle: pflichtungen der Länder in einer Größenordnung
von insgesamt 120 Mrd. Euro (Deutsche Bundes-
13 Verschuldung des Bundeshaushalts in Höhe von bank 2020a), wobei sehr unterschiedliche Tilgungs-
179,8 Mrd. Euro zuzüglich des negativen Finanzierungssal-
dos der Sondervermögen von 17,8 Mrd. Euro – in der Sum- zeiträume vorgesehen sind. Abbildung 5 zeigt die Be-
me also 197,6 Mrd. Euro (Deutscher Bundestag 2020a). lastung der Haushalte von Bund und Ländern bei
IMK Report Nr. 164, Januar 2021 Seite 12Sie können auch lesen
