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Grenzverschiebungen in Europas Außen- und
Sicherheitspolitik: rechtsstaatliche Defizite
überwinden
Bendiek, Annegret; Bossong, Raphael
Veröffentlichungsversion / Published Version
Forschungsbericht / research report
Zur Verfügung gestellt in Kooperation mit / provided in cooperation with:
Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP)
Empfohlene Zitierung / Suggested Citation:
Bendiek, A., & Bossong, R. (2019). Grenzverschiebungen in Europas Außen- und Sicherheitspolitik: rechtsstaatliche
Defizite überwinden. (SWP-Studie, 19/2019). Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik -SWP- Deutsches Institut für
Internationale Politik und Sicherheit. https://doi.org/10.18449/2019S19
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SWP-Studie
Annegret Bendiek / Raphael Bossong
Grenzverschiebungen in Europas
Außen- und Sicherheitspolitik
Rechtsstaatliche Defizite überwinden
Stiftung Wissenschaft und Politik
Deutsches Institut für
Internationale Politik und Sicherheit
SWP-Studie 19
August 2019, Berlin
Kurzfassung ∎ Europas Außen- und Sicherheitspolitik soll effektiver werden. Hierfür muss die exekutive Eigenverantwortlichkeit der EU-Regierungen groß und ihre europarechtliche Einhegung möglichst gering sein – diese Sicht- weise ist nur scheinbar plausibel. Allein eine rechtsstaatlich verankerte EU-Außen- und -Sicherheitspolitik ist realistisch und nachhaltig. ∎ Die EU steht unter dem Druck, einerseits menschenrechtliche Standards zu erfüllen, andererseits Forderungen nach Begrenzung von Migration. Dabei werden drei Trends evident: Erstens trifft die EU neue Arrangements mit Drittstaaten, um Migration zu kontrollieren. Zweitens setzt sie GASP-/GSVP-Missionen für die Grenzsicherung ein. Drittens agieren die EU- Agenturen Frontex und Europol immer häufiger in der EU-Nachbarschaft. ∎ Die aktuellen Trends in der EU-Außen- und -Sicherheitspolitik stellen eine Herausforderung für den Schutz der Grundrechte dar. Zum Beispiel bleiben GSVP-Missionen, wie die EU-Operation »Sophia« im Mittelmeer, von der gerichtlichen Kontrolle durch den Europäischen Gerichtshof weitgehend ausgenommen. ∎ Beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte und beim Internatio- nalen Strafgerichtshof sind gegen Italien und die EU bereits Klagen ein- gereicht worden wegen Beihilfe zu Menschenrechtsverletzungen in Libyen. Wer das internationale Recht nicht respektiert, bedroht zugleich die innerstaatliche Rechtsstaatlichkeit. Das gilt auch für die EU. ∎ Die EU sollte den Prozess eines formellen Beitritts zur Europäischen Menschenrechtskonvention wieder aufnehmen. Die rechtlichen Grenzen und die Leistungsfähigkeit der EU-Außen- und -Sicherheitspolitik würden klarer gezogen. Die deutsche Ratspräsidentschaft 2020 sollte sich dafür einsetzen, die europäische Außen- und Sicherheitspolitik rechtsstaatlich zu verankern.
SWP-Studie
Annegret Bendiek / Raphael Bossong
Grenzverschiebungen in Europas
Außen- und Sicherheitspolitik
Rechtsstaatliche Defizite überwinden
Stiftung Wissenschaft und Politik
Deutsches Institut für
Internationale Politik und Sicherheit
SWP-Studie 19
August 2019, BerlinAlle Rechte vorbehalten. Abdruck oder vergleichbare Verwendung von Arbeiten der Stiftung Wissenschaft und Politik ist auch in Aus- zügen nur mit vorheriger schriftlicher Genehmigung gestattet. SWP-Studien unterliegen einem Verfahren der Begut- achtung durch Fachkolle- ginnen und -kollegen und durch die Institutsleitung (peer review), sie werden zudem einem Lektorat unterzogen. Weitere Informationen zur Qualitätssicherung der SWP finden Sie auf der SWP- Website unter https:// www.swp-berlin.org/ueber- uns/qualitaetssicherung/. SWP-Studien geben die Auffassung der Autoren und Autorinnen wieder. © Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin, 2019 SWP Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit Ludwigkirchplatz 3–4 10719 Berlin Telefon +49 30 880 07-0 Fax +49 30 880 07-200 www.swp-berlin.org swp@swp-berlin.org ISSN 1611-6372 doi: 10.18449/2019S19
Inhalt
5 Problemstellung und Empfehlungen
7 Innere Sicherheit im Außenhandeln der EU
8 Informalisierung der EU-Außenbeziehungen
9 Das Außenhandeln der EU-Agenturen für die innere
Sicherheit
11 Innere Sicherheit und Grenzsicherung in der GASP/GSVP
14 Die unvollständige Aufsichtsrolle des Europäischen
Gerichtshofs
15 Internationale Vereinbarungen zur inneren Sicherheit
und zur Grenzkontrolle
17 Internationale und hoheitliche Aufgaben von Frontex
und Europol
19 Die exekutive Freiheit und der individuelle Rechtsschutz
in der GASP
22 Internationale Gerichtsbarkeit und das EU-
Außenhandeln
23 Die extraterritoriale Ausweitung der Europäischen
Menschenrechtskonvention
24 Erweiterte Verantwortlichkeit: Italien als Lackmustest
26 Drohende Einschaltung des Internationalen
Strafgerichtshofs
27 Das schwierige Verhältnis zwischen EU und EMRK
29 Schlussfolgerungen
31 AbkürzungenDr. Annegret Bendiek ist Wissenschaftlerin in der Forschungs- gruppe EU / Europa. Dr. Raphael Bossong ist Wissenschaftler in der Forschungs- gruppe EU / Europa.
Problemstellung und Empfehlungen
Grenzverschiebungen in Europas Außen-
und Sicherheitspolitik. Rechtsstaatliche
Defizite überwinden
In ihrer südlichen Nachbarschaft operiert die EU in
einem schwierigen Spannungsfeld: zwischen dem
Anspruch auf universelle Gültigkeit von Menschen-
rechten und der Einhaltung rechtsstaatlicher Standards
einerseits und der innenpolitisch immer wirkungs-
mächtigeren Forderung nach Begrenzung von Migra-
tion andererseits. Dabei verfolgt die EU drei Ansätze.
Erstens trifft sie neue Arrangements mit Drittstaaten
mit dem Zweck, die europäischen Grenzen zu sichern
und irreguläre Migranten leichter rückführen zu
können. Zweitens richtet sie Missionen der Gemein-
samen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP)
zunehmend so aus, dass sie der inneren Sicherheit
der EU dienen. Drittens setzt die EU ihre Agenturen
Frontex und Europol in der europäischen Nachbar-
schaft mit der Intention ein, Grenzsicherung und
Gefahrenabwehr in Drittstaaten hinein zu verlagern.
Diese funktionalen Grenzverschiebungen in der
Außen- und Sicherheitspolitik stellen die EU vor die
schwierige Aufgabe, nationale, europäische und inter-
nationale Menschenrechtsnormen mit dem entgegen-
gesetzten politischen Interesse einer restriktiven
Flüchtlings- und Migrationspolitik verbinden zu
müssen. Dieser Konflikt bedeutet eine gravierende
Herausforderung für die Rechtsgemeinschaft der EU:
Artikel 21 EU-Vertrag (EUV) verpflichtet die Union, in
ihrem Außenhandeln Rechtsstaatlichkeit und die uni-
verselle Gültigkeit von Menschenrechten zu fördern.
Die EU genießt eine internationale Rechtspersönlich-
keit und ist durch die Grundrechtecharta an diese
Ziele gebunden. Demgegenüber bestehen starke poli-
tische Anreize, die Migrationskontrolle in die EU-
Drittstaaten zu verlagern und so europarechtliche Vor-
gaben zu umgehen. Sicherheitspolitiker rechtfertigen
die Erfolge informeller Absprachen, wie sie etwa in
der EU-Türkei-Vereinbarung realisiert wurden, mit
dem Schutz der europäischen Außengrenzen. Die EU
verfügt allerdings weder über Notstandsbefugnisse
noch exekutive Freiräume zum Schutz der öffentlichen
Ordnung, die außerrechtliches Handeln begründen
könnten.
Diese Spannung zwischen rechtlichen Vorgaben
und politischen Interessen gipfelt aktuell in dem
SWP Berlin
Grenzverschiebungen in Europas Außen- und Sicherheitspolitik
August 2019
5Problemstellung und Empfehlungen
Vorwurf, dass durch das Zurückhalten von Schutz- innen wie nach außen ist ein Schwerpunkt der
suchenden in Libyen gegen maßgebliche Verpflich- finnischen Ratspräsidentschaft 2019 und sollte
tungen aus der Europäischen Menschenrechtskonven- auch in der deutschen Ratspräsidentschaft 2020
tion (EMRK), der Genfer Konvention sowie der EU- Priorität haben.
Grundrechtecharta verstoßen werde. Nichtregierungs- 2. In der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik
organisationen (NROs) haben im Frühjahr 2018 eine wird eine stärkere Verbindung von innerer und
entsprechende Klage vor dem Europäischen Gerichts- äußerer Sicherheit angemahnt. Für eine gemein-
hof für Menschenrechte (EGMR) eingereicht. Geklärt schaftsverträgliche und rechtsstaatlich verankerte
werden soll, wer für die Handlungen der von Italien Politik ist Folgendes nötig: eine Abkehr von prag-
und der EU unterstützten libyschen Küstenwache matischen informellen Absprachen, eine Rückkehr
rechtlich verantwortlich ist. Eine Verurteilung Italiens zu offiziellen EU-Abkommen mit Drittstaaten, ein
würde erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der klar reglementiertes Außenhandeln von EU-Agen-
EU-Außen- und -Sicherheitspolitik nach sich ziehen. turen in Drittstaaten. In jedem Fall sollten die
Im Juni 2019 haben renommierte Völkerrechtler eine GASP- und alle GSVP-Missionen im Einklang mit
Vorabprüfung einer Klage gegen Verantwortliche in der sich weiterentwickelnden Rechtsprechung des
der EU vor dem Internationalen Strafgerichtshof EGMR stehen.
(IStGH) eingebracht. Gegenstand der Vorwürfe ist die 3. In der Flüchtlings- und Migrationspolitik muss
Verantwortlichkeit der EU für Verbrechen gegen die Europapolitik kontinuierlich Fragen der Staatsräson
Menschlichkeit im Rahmen ihrer Migrationspolitik abwägen mit menschenrechtlichen Überlegungen
im südlichen Mittelmeer. und rechtsstaatlichen Standards. Mit Artikel 6 (2)
Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob EUV hat sich die EU verpflichtet, der EMRK bei-
und wie das außen- und sicherheitspolitische Handeln zutreten, um diese Abwägungen leichter treffen zu
der EU rechtsstaatlichen Kriterien entspricht. Wider- können. Dieser Beitrittsprozess sollte wieder auf-
spricht die aktuelle Außen- und Sicherheitspolitik zur genommen werden – trotz der Einwände, die der
Migrationskontrolle den anzuwendenden europarecht- EuGH 2014 mit Blick auf die kompetenzrechtliche
lichen Vorgaben? Welche Rolle spielt die Gerichts- Sonderstellung der GASP vorbrachte.
barkeit in der europäischen Außen- und Sicherheits- 4. Auf den ersten Blick scheint eine stärkere rechts-
politik, wo innere und äußere Sicherheit ineinander- staatliche Ausrichtung der EU-Außen- und -Sicher-
greifen sollen? Kann möglicherweise ein Beitritt der heitspolitik im Widerspruch zur außen- und sicher-
EU zur EMRK die damit verbundenen exekutiven heitspolitischen Handlungsfähigkeit der Union zu
Selbstermächtigungen der Regierungen begrenzen stehen. In der Terrorismusbekämpfung und in der
und die EU als Rechtsgemeinschaft stärken? Erweiterungspolitik hat sich allerdings gezeigt, dass
Grundsätzlich kann der Europäische Gerichtshof rechtsstaatliche Maßstäbe und eine Kontrolle des
(EuGH) die Rechtmäßigkeit allen Handelns der EU- Handelns der EU durch den EuGH und den EGMR
Organe überprüfen. Diese Kontrollfunktion des EuGH durchaus vereinbar sind mit effektiver Außenpolitik.
wurde in den letzten zehn Jahren auf die EU-Außen- Gerichte und funktionsspezifische Aufsichts- und
und -Sicherheitspolitik ausgedehnt. Für die innere Beschwerdemechanismen sind nach wie vor un-
Sicherheit gelten weitergehende Verpflichtungen aus entbehrlich für einen effektiven Grundrechtsschutz.
der EU-Grundrechtecharta. Hingegen fehlt dem EuGH 5. Eine zentrale Aufgabe des Europäischen Parla-
die Kompetenz, den politischen Kern der Gemeinsamen ments (EP) und der nationalen Parlamente ist es,
Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) sowie die un- die Ausübung exekutiver Hoheitsgewalt durch die
mittelbare Ausübung von Hoheitsgewalt durch die EU nur in einem rechtlich definierten Rahmen
Mitgliedstaaten zu kontrollieren. Neben dem EuGH zuzulassen. Dies ist umso dringlicher, als in
kann der EGMR europäisches Außenhandeln prüfen. Deutschland das Parlament polizeilichen Auslands-
einsätzen nicht zustimmen muss. Teilweise ist
Die vorliegende Studie gibt folgende Empfehlungen: nicht einmal die Information des Deutschen Bundes-
1. Da Autoritarismus und Protektionismus weltweit tags vorgeschrieben, geschweige denn des EP.
auf dem Vormarsch sind, steigen die Erwartungen Damit wird die europäische Außen- und Sicher-
an die EU, Demokratie, Menschenrechte und Rechts- heitspolitik unzureichend parlamentarisch kontrol-
staatlichkeit ins Zentrum ihrer Politik zu stellen. liert – umso relevanter ist ihre rechtsstaatliche
Die Rechtsstaatlichkeit von Europapolitik nach Absicherung durch den EuGH oder den EGMR.
SWP Berlin
Grenzverschiebungen in Europas Außen- und Sicherheitspolitik
August 2019
6Innere Sicherheit im Außenhandeln der EU
Innere Sicherheit im
Außenhandeln der EU
Die Außen- und Sicherheitspolitik der EU unterschei- Strategie für die innere Sicherheit2 von 2010 das Ziel,
det sich fundamental von nationaler Außen- und institutionelle Barrieren zwischen verschiedenen EU-
Sicherheitspolitik. Die außenpolitische Identität der Institutionen und -Agenturen zu überwinden. Der
EU als »normative Transformationsmacht« sui generis Vertrag von Lissabon, der Ende 2009 in Kraft getreten
hat sich historisch überholt; im Juni 2016 wurde sie ist, behielt allerdings die grundsätzliche Trennung
in der Globalen Strategie für die Außen- und Sicher- der GASP von anderen EU-Politikbereichen bei, wäh-
heitspolitik der EU (EUGS) neu definiert als »Resilienz«, rend die bis dahin »dritte Säule« der polizeilichen
also Schaffung von Widerstandskraft. Der Schutz der Zusammenarbeit bzw. inneren Sicherheitspolitik
Bürgerinnen und Bürger gilt seitdem als oberstes Ziel, formell aufgelöst wurde. Eine volle Integration von
politisch von Jean-Claude Juncker und Emmanuel innerer und äußerer Sicherheitspolitik wurde also
Macron in der Vision formuliert: »l’Europe qui nicht erreicht. Jedoch bekräftigt der Lissabonner
protège« (»ein Europa, das schützt«). Was resultiert Vertrag den Anspruch einer inhaltlich kohärenten3
daraus für die Praxis, zum Beispiel für die Sicherung wie integrierten Außen- und Sicherheitspolitik, indem
der Grenzen? Einige Europapolitiker und -politikerin- er institutionelle Brücken innerhalb der GASP ge-
nen meinen, die EU sollte ihre bestehende kompetenz- schaffen hat: den Europäischen Auswärtigen Dienst
rechtliche Ordnung überwinden, möglichst »souve- (EAD) und die »Doppelhut«-Rolle der Hohen Vertrete-
rän« und mit exekutiven Befugnissen ausgestattet rin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik. Die
zum Schutz der Union agieren. Gleichzeitig sind die Hohe Vertreterin und Vizepräsidentin der Kommission
mitgliedstaatlichen Regierungen nicht bereit, der EU soll in dieser Personalunion eine Verbindung zwischen
die hierfür notwendigen exekutiven supranationalen dem Außenhandeln der Kommission und dem des
Kompetenzen und Fähigkeiten zu gewähren. Dieses Rates herstellen.
Dilemma zwischen hohen Erwartungen an die EU Im Mai 2014 beschloss der Rat der Außenminister,
einerseits und fehlender exekutiver Ermächtigung einen »umfassenden Ansatz in der europäischen
andererseits ist nicht neu. Außen- und Sicherheitspolitik« umzusetzen.4 Ein
In der Europäischen Sicherheitsstrategie von 2003 gemeinsames Vorgehen von EU-Institutionen und
verwies die EU mit Blick auf die organisierte Krimina- Mitgliedstaaten sollte dessen Operationalisierung
lität, den internationalen Terrorismus und regionale ermöglichen. Gemeinsame Lageanalysen unter Ein-
Konflikte auf den unauflöslichen Zusammenhang beziehung von EU-Delegationen, Frühwarnsysteme,
zwischen internen und externen Sicherheitsaspekten: Konfliktprävention, Mediation sowie Menschenrechts-
»Im Zeitalter der Globalisierung können ferne Bedro- politik sollten kohärent ineinandergreifen. Der An-
hungen ebenso ein Grund zur Besorgnis sein wie spruch ist, dass Sicherheit und Entwicklung sich
näher gelegene. ... Die erste Verteidigungslinie wird
oftmals im Ausland liegen.«1 Wie in der Europäischen
Sicherheitsstrategie setzte sich die EU auch in ihrer 2 Rat der Europäischen Union, Strategie für die innere Sicher-
heit der Europäischen Union. Auf dem Weg zu einem europäischen
Sicherheitsmodell, Brüssel, März 2010.
3 Artikel 21 (3) EUV.
1 Europäischer Rat, Europäische Sicherheitsstrategie. Ein sicheres 4 Council of the European Union, Council Conclusions on the
Europa in einer besseren Welt, Brüssel, 12.12.2003, S. 6, EU’s Comprehensive Approach, Brüssel, 12.5.2014, S. 1,
(eingesehen am 27.5.2019). (eingesehen am 27.5.2019).
SWP Berlin
Grenzverschiebungen in Europas Außen- und Sicherheitspolitik
August 2019
7Innere Sicherheit im Außenhandeln der EU
gegenseitig verstärken. Die EUGS von 2016 mahnte anderen Ansatz bilden EU-rechtlich verbindliche Ab-
schließlich eine engere Verbindung von innerer und kommen, denen in der Regel das Europäische Parla-
äußerer Sicherheit an, da »unsere Sicherheit zu Hause ment zustimmen muss. Seit dem Inkrafttreten des
ein paralleles Interesse am Frieden in unseren Vertrags von Amsterdam 1999 wurde die Kontrolle
Nachbar- und Grenzregionen mit sich bringt«.5 irregulärer Migration explizit zur EU-Kompetenz.8
Seit der Flüchtlingskrise 2015 hat dieser Ansatz Von 2004 bis 2014 unterzeichnete die Union auf
einer integrierten Außen- und Sicherheitspolitik eine dieser Grundlage mit insgesamt 17 Drittstaaten
fragwürdige Richtung genommen.6 Die Praxis einer entsprechende Übereinkünfte zur Rückübernahme
Außen- und Sicherheitspolitik, die die Grenzen unerlaubt eingereister Personen.9
zwischen innerer und äußerer Sicherheit überwinden
will, steht in einem offenkundigen Spannungs- Seit der Flüchtlingskrise 2015 hat die
verhältnis zu den Ansprüchen der Rechtsgemein- EU informelle Absprachen getroffen,
schaft und den vertraglichen Zielen der GASP/GSVP. um mehr Menschen abschieben zu
Erstens geht diese Politik mit einer Informalisierung können.
von bilateralen Beziehungen zwischen EU und Dritt-
staaten einher, wie der Fall der EU-Türkei-Überein- Diese Herangehensweise änderte sich jedoch, als
kunft zeigt; zweitens agieren insbesondere die EU- die Flüchtlingskrise virulent wurde. Seit 2015 liegen
Agenturen für die innere Sicherheit wie Europol und Verhandlungen über weitere Rückübernahme-
Frontex international sowie exekutiv; und drittens abkommen mit Marokko, Algerien und Belarus auf
werden GSVP-Missionen direkt zur europäischen Eis. Die EU greift stattdessen primär auf informelle
Grenz- und Migrationskontrolle eingesetzt, wie die Absprachen zurück, um die Zahl der Abschiebungen
EU-Mission »Sophia« im südlichen Mittelmeer belegt. erhöhen zu können.10 Zum Beispiel verständigte sich
die EU im November 2015 auf dem Valletta-Gipfel zur
Migrationskontrolle mit zahlreichen afrikanischen
Informalisierung der EU-Außen- Staaten auf die Weiterentwicklung von »praktischen
beziehungen Arrangements« zur Rückführung.11 Je nach Drittstaat
werden sie als »Good Practice«, »Joint Migration Dec-
Informelle Regierungskooperationen zwischen einzel- laration« oder »Joint Ways Forward« bezeichnet. Für
nen EU-Staaten und Herkunfts- und Transitländern solche informellen Vereinbarungen erhalten die Dritt-
sind seit Jahrzehnten Normalität, wenn es um Migra- staaten von den europäischen Regierungen finanzielle
tionskontrolle geht.7 So arbeiten viele Maghreb-Staaten Gegenleistungen. Die EU indessen verliert durch diese
aufgrund ihrer wirtschaftlichen und historischen Vielstimmigkeit an Verhandlungsspielraum.12
Beziehungen bilateral mit Frankreich, Spanien und
Italien zusammen. Diese meist rechtlich unverbind-
lichen Absprachen müssen nicht gegenüber einer
kritischen Öffentlichkeit gerechtfertigt werden. Einen 8 Im Vertrag von Lissabon wurde diese Kompetenz in
Artikel 79 (3) AEUV konsolidiert.
9 Albanien, Armenien, Aserbaidschan, Bosnien und
5 European External Action Service, Shared Vision, Common Herzegowina, Cabo Verde, Georgien, Hongkong, Macau,
Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the European Montenegro, Nordmazedonien, Pakistan, Republik Moldau,
Union’s Foreign and Security Policy, Brüssel, Juni 2016, S. 14, Russische Föderation, Serbien, Sri Lanka, Türkei, Ukraine.
(eingesehen am 27.5.2019). Policy«, in: Ariadna Ripoll Servent u. a. (Hg.), The Routledge
6 Tobias Pietz, »Nicht Migration, sondern Krisen managen: Handbook of Justice and Home Affairs Research, Abingdon/
Wie Deutschland die zivile GSVP stärken könnte«, in: New York: Routledge, 2017, S. 83–98.
Peacelab (Blog), 12.6.2018, (eingesehen am 27.5.2019). S. 17, (eingesehen am 27.5.2019).
Union. Study for the Committee on Civil Liberties, Justice and Home 12 Anne Koch/Annette Weber/Isabelle Werenfels (Hg.),
Affairs, Brüssel 2010, (eingesehen am 27.5.2019). Politik, April 2018 (SWP-Studie 3/2018),Das Außenhandeln der EU-Agenturen für die innere Sicherheit
Namentlich der sogenannte EU-Türkei-Deal von extraterritorialen Lager für Angehörige von Dritt-
2016 steht für eine grundsätzlich veränderte Heran- staaten einrichten.15 Vielmehr drängen alle EU- bzw.
gehensweise unter Leitung der Staats- und Regierungs- Mittelmeer-Anrainerstaaten auf legale Migrations-
chefs der EU. Mit der Vereinbarung verpflichtete sich wege für ihre Staatsbürger und -bürgerinnen. Der EU-
die Türkei zur unmittelbaren Rückübernahme von Treuhandfonds für Afrika und die jüngsten Vorschläge
irregulären Migrantinnen, Migranten und Geflüch- zur Neuordnung des neuen mehrjährigen Finanz-
teten, die auf griechischen Inseln anlandeten. Im rahmens (MFR) 2021–2027 der EU zielen jedoch dar-
Austausch versprach die EU 6 Milliarden Euro zur auf ab, diejenigen Drittstaaten möglichst flexibel
Versorgung syrischer Flüchtlinge in der Türkei, eine finanziell zu unterstützen, die den EU-Interessen zur
kontrollierte Übernahme von besonders Schutz- Kontrolle von Migration entgegenkommen. Die Infor-
bedürftigen aus der Türkei für jeden zurückgenom- malisierung europäischer Außenpolitik findet zwar
menen Flüchtling aus Griechenland und weitere außerhalb der EU-Entscheidungsverfahren statt, soll
Schritte zur Visaliberalisierung. Dieser Interessen- aber wie im Fall der EU-Türkei-Vereinbarung aus dem
ausgleich funktioniert bis heute nur bedingt.13 EU-Budget gefördert werden.16
De facto leistet die EU vor allem finanzielle Hilfen,
während die Türkei verstärkt ihre Grenzen sichert.
Gegenseitige Verpflichtungen zur Übernahme von Das Außenhandeln der EU-Agenturen
irregulären Migranten und Schutzsuchenden halten für die innere Sicherheit
beide Seiten kaum ein. Ebenso wenig steht eine
nachhaltige Entlastung der Erstaufnahmelager auf Die Agenturen der EU für die Zusammenarbeit auf
den griechischen Inseln in Aussicht. dem Gebiet der Strafverfolgung (Europol) bzw. für die
Unabhängig von dieser hochumstrittenen Praxis Grenz- und Küstenwache (Frontex) sollen dafür sorgen,
wird von EU-Vertretern sowie in zahlreichen Haupt- dass Migrationskontrolle und Gefahrenabwehr schon
städten weiterhin betont, die EU-Türkei-Vereinbarung in der europäischen Nachbarschaft stattfinden. Seit
sei ein Erfolgsmodell der Migrationskontrolle.14 Dass 2015 sind beide Agenturen zu diesem Zweck erheb-
bisher keine weiteren vergleichbaren Arrangements lich gestärkt worden.
mit Drittstaaten vereinbart werden konnten, liegt Das Statut von Europol hat 2016 eine neue Rechts-
nicht an mangelnden finanziellen Angeboten Euro- grundlage erhalten,17 um mehr sensible Daten ver-
pas, sondern am politischen Widerstand (nord-)afri- arbeiten zu können. Mit Blick auf den internatio-
kanischer Staaten: Sie wollen in ihren Ländern keine nalen Terrorismus wurde ein neues Antiterrorismus-
zentrum eingerichtet, das sowohl innerhalb wie
berlin.org/fileadmin/contents/products/studien/ außerhalb der Union einen besseren Informations-
2018S03_koc_web_wrf.pdf> (eingesehen am 8.7.2019). fluss ermöglichen soll. Kooperationsabkommen mit
13 Marie Walter-Franke, Two Years into the EU-Turkey ›Deal‹: mehreren nordafrikanischen Staaten zum Austausch
Impact and Challenges of a Turbulent Partnership, Berlin: Jacques personenbezogener Daten sind seither in Verhand-
Delors Institut, 15.3.2018, (eingesehen am 15 Daniel Boffey, »African Union Seeks to Kill EU Plan to
27.5.2019). Process Migrants in Africa. Exclusive: Leaked Paper Shows
Im Juli 2019 erklärte die Türkei zudem, dass sie sich auf- Determination to Dissuade Coastal States from Cooperating«,
grund neuer EU-Sanktionen, die im Zuge eines Streits über in: The Guardian, London, 24.2.2019, (eingesehen am
suchenden gebunden sieht. Vgl. Euroefe, »Turkey Suspends 27.5.2019).
Deal with the EU on Migrant Readmission«, Euractiv, Brüssel, 16 European Commission, The EU Facility for Refugees in
24.7.2019, (eingesehen am 2.8.2019).
14 European Commission, A Europe That Protects Our Borders 17 Europol, Europol’s New Regulation. Today, on 1 May 2017,
and Delivers on a Comprehensive Migration Policy, Brüssel, Mai Europol’s New Regulation Enters into Force and Takes Effect in all EU
2019,
27.5.2019). (eingesehen am 27.5.2019).
SWP Berlin
Grenzverschiebungen in Europas Außen- und Sicherheitspolitik
August 2019
9Innere Sicherheit im Außenhandeln der EU
lung. Außerdem wurde ein Europäisches Zentrum Jahres in Kraft tritt. Im MFR 2021–2027 sollen die
gegen Menschenschmuggel gegründet. In einem Mittel für den Außengrenzschutz von 320 Millionen
»Joint Operational Team Mare« soll es strafrechtlich auf etwa 1,3 Milliarden Euro pro Jahr steigen und
relevante Informationen aus Herkunfts- und Transit- unter anderem einen massiven personellen Aufwuchs
staaten, den Vereinigten Staaten, den EU-Mitglieds- auf 10 000 Frontex-Grenzschutzbeamte finanzieren.19
ländern sowie von Frontex und Interpol zusammen- Die bisherige räumliche Beschränkung exekutiver
führen. Frontex-Missionen auf die unmittelbar angrenzenden
Den größten Aufwuchs in Reaktion auf die Flücht- Staaten soll aufgehoben werden. Frontex-Kräfte
lingskrise hat Frontex erfahren. Im November 2014 könnten somit künftig in afrikanischen Herkunfts-
löste die Frontex-Mission »Triton« die italienische und Transitstaaten gegen irreguläre Migration vor-
Seenotrettung »Mare Nostrum« ab. Die Frontex-Schiffe gehen. Schon seit Mitte der 2000er Jahre hat Frontex
bewegen sich allerdings nicht in libyschen Gewäs- vielfältige internationale Kooperationen aufgebaut
sern, sondern patrouillieren lediglich vor der Küste und Verbindungsbeamte im Rahmen von sogenann-
Italiens. Dort überwachen sie die Grenzen und sollen ten Verwaltungsabkommen20 entsandt, um zur
gegen Schlepper vorgehen. Im östlichen Mittelmeer Überwachung von Seeräumen, zur Gefahrenanalyse
läuft gleichzeitig seit mehreren Jahren die Operation sowie zu Trainings in Drittstaaten beizutragen.
»Poseidon Sea«, ebenfalls unter der Leitung von Eine weitere Schnittstelle zwischen EU-Missionen
Frontex. Die Mission soll irreguläre Einwanderung in Drittstaaten und dem auswärtigen Handeln von
und grenzüberschreitende Kriminalität von der Frontex und Europol entsteht über die GSVP.21 Im Juli
Westküste der Türkei und aus Ägypten in Richtung 2018 wurde ein Pilotprojekt zur gemeinsamen Ver-
Griechenland und Italien verhindern. In den Jahren brechensbekämpfung aktiviert: die sogenannte »Crime
2015 und 2016 versagte die Grenzkontrolle dennoch: Information Cell« innerhalb der GSVP-Mission Euro-
Weder konnten die Grenzen gesichert noch die irregu- pean Union Naval Force – Mediterranean (EUNAVFOR
läre Migration administrativ erfasst werden. Bis heute MED) – »Sophia«.22 Verbindungsbeamte von Frontex
wird deshalb der Zusammenhalt in der EU und in der und Europol wurden auf ein Kommandoschiff der
Schengen-Zone auf die Probe stellt. Mission geschickt, um den Informationsaustausch
Vor diesem Hintergrund hat Frontex 2016 ein zwischen Polizei und Militär zu vertiefen. Aufklärungs-
neues rechtliches Mandat erhalten, um die Grenz- erkenntnisse, zum Beispiel des behördenübergreifen-
sicherung der Mitgliedstaaten zu unterstützen.18 Als den Pilotprojekts »Luftgestützte Seeüberwachung«,
operative Einsatzreserve stehen nun mehr Grenz- sollten sowohl der Frontex-Mission »Triton« als auch
beamte, -beamtinnen und Grenztechnik zur Verfü-
gung, eine Schwachstellenanalyse der EU-Außen- 19 European Parliament, European Border and Coast Guard:
grenzen wurde eingeführt. Frontex wurde zudem 10,000-strong Standing Corps by 2027, Brüssel, 17.4.2019,
ermächtigt, Missionen mit exekutiven Aufgaben – (eingesehen am 27.5.2019).
20 Aktuell hat Frontex mit 18 Drittstaaten entsprechende
direkt an die EU angrenzen.
Verwaltungsvereinbarungen abgeschlossen: Albanien,
Armenien, Aserbaidschan, Belarus, Bosnien und Herzego-
Für 2021–2027 sollen die Mittel zum wina, Cabo Verde, Georgien, Kanada, Kosovo, Montenegro,
Schutz der Außengrenzen ver- Nigeria, Nordmazedonien, Republik Moldau, Russische
vierfacht werden: von 320 Millionen Föderation, Serbien, Türkei, Ukraine, Vereinigte Staaten von
auf etwa 1,3 Milliarden Euro pro Jahr. Amerika.
21 Council of the European Union, Enhancing the Response to
Angesichts der anhaltenden Spannungen bei der Migrant Smuggling Networks: A Comprehensive and Operational Set
gemeinsamen EU-Asylpolitik einigten sich die EU- of Measures. 15250/18, Brüssel, 6.12.2018, (eingesehen am 27.5.2019).
22 EUNAVFOR Med/Frontex/Europol, The Crime Information
Cell – »Pilot Project« Bridging Internal and External Security of EU,
18 Europäische Union, Verordnung (EU) 2016/1624 des Rom, 5.7.2018, (eingesehen am 27.5.2019).
SWP Berlin
Grenzverschiebungen in Europas Außen- und Sicherheitspolitik
August 2019
10Innere Sicherheit und Grenzsicherung in der GASP/GSVP
der militärischen Operation EUNAVFOR MED – an der Schnittstelle zwischen innerer und äußerer
»Sophia« zur Verfügung gestellt werden. Durch die Sicherheit. Neben der Absicherung von Seewegen
teilweise Suspendierung der Operation »Sophia« im unterstützt die Operation der EU die Überstellung von
März 2019 steht die erste »Crime Information Cell« Piraten an die zivile Strafverfolgung vor Ort. Der
zwar in Frage. Trotzdem zeichnet sich in der ge- Vertrag von Lissabon benennt die Terrorismus-
samten EU-Sicherheitspolitik eine wachsende Über- bekämpfung gemäß Artikel 43 EUV als weitere Auf-
lappung der Aufgaben von EU-Agenturen für die gabe der GSVP, neben der Konfliktverhütung, Krisen-
innere Sicherheit mit Mandatseinsätzen der GSVP ab. bewältigung und Friedenssicherung. Die seit 2012
Wer jeweils für Ausstattung und Zielsetzungen von verstärkte GSVP-Präsenz in der Sahelzone hatte
integrierten EU-Auslandsmissionen zuständig ist, zunächst zum Ziel, die entsprechenden Kapazitäten
muss noch geklärt werden.23 von Sicherheitsbehörden aufzubauen.25
Im Sinne der integrierten Außen- und Sicherheits-
politik wurde zusätzlich die »Ertüchtigung von Part-
Innere Sicherheit und Grenzsicherung nern« (Train and Equip) vorangetrieben. Hierzu zählen
in der GASP/GSVP Maßnahmen zur Befähigung von Streitkräften genauso
wie ziviles Engagement im Bereich Polizei, Grenz-
Migrationskontrolle gehört rechtlich nicht zu den schutz oder auch Rechtsstaatlichkeit.26 Erstmalig
Aufgaben der GASP/GSVP. Mit zunehmender Virulenz hatte der Rat für Außenbeziehungen im November
der Flüchtlingsproblematik ist sie aber in den Auf- 2014 Ertüchtigungsinitiativen in Mali, am Horn von
gabenbereich der Missionen und Operationen der EU Afrika und bei der Afrikanischen Union (AU) be-
gerückt. Die GASP/GSVP steht aktuell vor der Heraus- schlossen. Die Ergebnisse sind wenig überzeugend.27
forderung, die Sicherheitsinteressen der EU in Ein- Beispiel Mali: Angesichts der Krisenlage und der
klang zu bringen mit den Anforderungen in den Landesgröße darf bezweifelt werden, dass bis zu zehn
Einsatzländern, nämlich Konflikte zu lösen und den Berater ausreichen, um wirksam gegen organisierte
Sicherheitssektor zu reformieren. Kriminalität und islamistischen Terrorismus vor-
Derzeit unterhält die EU zehn zivile Missionen mit zugehen. Diese Kritik an Ausstattung und Effektivität
rund 2500 Kräften in zehn verschiedenen Staaten des gilt auch für die seit 2012 operierende zivile GSVP-
erweiterten Nachbarschaftsraums, außerdem sechs Mission EUCAP Sahel Niger.28
militärische Operationen mit rund 2400 Soldaten und
Soldatinnen auf dem Balkan, im südlichen Mittel- 25 Elodie Sellier, »Small Steps towards a Comprehensive
meer, in der Zentralafrikanischen Republik, im Golf Approach after Lisbon: The Common Foreign and Security
von Aden, in Somalia und in Mali.24 Schon die ersten Policy and the Fight against Terrorism«, in: New Journal of
GSVP-Einsätze auf dem westlichen Balkan dienten der European Criminal Law, 9 (2018) 1, S. 109–137. Seit 2014
inneren Sicherheit der EU. Zum Beispiel ist EULEX unterstützt die EU unter Führung Frankreichs allerdings
Kosovo nicht nur die größte zivile Mission zur Reform finanziell die sogenannte G5-Einsatztruppe afrikanischer
des Polizei- und Justizapparats, sondern wurde zu- Sahelstaaten, die hochumstrittene militärische Angriffe
gegen Terrorgruppen vornehmen soll. Vgl. Moda Dieng,
gleich mit einem exekutiven Mandat ausgestattet, um
»The Multi-National Joint Task Force and the G5 Sahel Joint
Kriegs- und andere schwere Verbrechen verfolgen zu
Force: The Limits of Military Capacity-building Efforts«, in:
können. Auf militärischer Seite gilt die EUNAVFOR
Contemporary Security Policy (2019) (online first), doi:
»Atalanta«-Mission zur Eindämmung der Piraterie am 10.1080/13523260.2019.1602692.
Horn von Afrika seit 2008 als ein erfolgreicher Einsatz 26 Martina Fischer, »Besser nicht ertüchtigen als falsche
Freunde stärken«, in: Peacelab (Blog), 14.5.2018, (eingesehen am 27.5.2019).
Security Studies, Mai 2019 (Chaillot Paper 152), 27 Europäisches Parlament, Jahresbericht über die Umsetzung
(eingesehen am 22.5.2019). Straßburg: Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten,
24 European External Action Service, Military and Civilian 26.11.2018, (eingesehen am 28 Wissenschaftlicher Dienst des Deutschen Bundestags,
27.5.2019). Die europäische Sicherheitsarchitektur im Wandel, Berlin 2017
SWP Berlin
Grenzverschiebungen in Europas Außen- und Sicherheitspolitik
August 2019
11Innere Sicherheit im Außenhandeln der EU
Die GSVP-Mission in Mali wurde infolge der Migra- Personal, bestehend aus 38 militärischen und
tionskrise um die Grenzsicherung erweitert. Wegen polizeilichen Kräften der EU-Mitgliedstaaten,
der zunehmenden Transitmigration nach Libyen aufgestockt.32 Dies kann auch als technische
beschloss der Außenministerrat im Sommer 2017 Vorbereitung einer größeren GSVP-Operation
erstmalig eine Stabilisierungsaktion29 der EU in Mali gewertet werden, die politisch bisher noch nicht
gemäß Artikel 28 EUV. Das sogenannte Stabilisie- beschlossen werden konnte.
rungsteam ergänzt seitdem die EU-Delegation in Mali
und die dort eingesetzten zivilen und militärischen Operation »Sophia«: Die Seenot-
GSVP-Missionen (EUCAP Sahel Mali und EUTM Mali). rettung war anfangs nicht das Ziel –
Die EU soll darüber hinaus mit den in der Region in der Praxis kam es anders. Ein EU-
anwesenden internationalen Akteuren zusammen- interner Streit ist die Folge.
arbeiten, beispielsweise mit der Mission der Vereinten
Nationen (VN) in Mali (MINUSMA).30 Besonders eine Mission infolge der Flüchtlingskrise
Bereits die 2013 initiierte »EU Border Assistance ist zurzeit relevant: die militärische GSVP-Mission
Mission in Libya« (EUBAM Libyen) sollte die libysche EUNAVFOR MED – Operation »Sophia«. Diese Mission
Regierung in der inneren Sicherheit und bei der wurde 2015 kurzfristig eingesetzt, um Italiens Küsten-
Grenzüberwachung an Land, in der Luft und auf See wache zu entlasten und Schleusernetzwerke im
unterstützen. Allerdings führte die Sicherheitslage in zentralen Mittelmeer zu bekämpfen. Dabei ging es
Libyen dazu, dass die Mission zunächst in Tripolis zunächst um eine gesamteuropäische Antwort auf die
eingerichtet, dann 2014 nach Tunis abgezogen kurz zuvor eingestellte italienische Rettungsmission
werden musste. Schwerpunkte der bisherigen Arbeit »Mare Nostrum«. Sie wurde nur ansatzweise durch die
sind laut der Bundesregierung die »Feststellung rele- neue Frontex-Mission »Triton« abgelöst, die lediglich
vanter internationaler und libyscher Partner vor Ort in italienischen Küstengewässern navigiert. In der
sowie der sukzessive Verbindungsaufbau und die Mandatsbeschreibung von EUNAVFOR MED wurden
Zusammenarbeit mit den der libyschen Einheits- die Identifizierung, das Aufbringen und das Neutrali-
regierung unterstehenden libyschen Sicherheits- sieren (identify, capture, and dispose of) von Booten fest-
behörden und -akteuren«.31 Seit 2017 hat die nieder- gelegt, die zum Menschenschmuggel benutzt werden.
ländische Gendarmerie Trainings für libysche Behör- Die Seenotrettung im Sinne des internationalen
den durchgeführt und 128 Beamte in der Erkennung Rechts war anfangs nicht das primäre Missionsziel der
gefälschter Schengen-Visa geschult. Obwohl EUBAM EUNAVFOR MED, jedoch wurde die Mission in den
Libyen wegen mangelnder Effektivität kritisiert Jahren 2016 und 2017 operativ zunehmend darauf
wurde, wurde Ende 2018 das Mandat erweitert und ausgerichtet.33 Dies führte zu scharfen politischen
ein Büro der Mission nach Tripolis zurückverlegt. Die Auseinandersetzungen zwischen Italien und einzel-
Mission soll in den Bereichen Strafverfolgung, Polizei, nen EU-Staaten, die sich weigerten, auf hoher See
Grenzmanagement, Bekämpfung von irregulärer gerettete Flüchtlinge systematisch auf alle Staaten zu
Migration, von Menschenhandel, Terrorismus und verteilen. Der interne Streit in der Flüchtlingsfrage
organisierter Kriminalität libysche Sicherheitskräfte wirkte sich schnell negativ auf die EU-Außen-
verstärkt beraten und ausbilden. Hierfür wird ihr und -Sicherheitspolitik im südlichen Mittelmeer aus.
Eine nachhaltige Lastenteilung, also eine Verteilung
(Dokumentation WD 2 – 3000 – 022/17), S. 13.
von Flüchtlingen auf EU-Staaten, geriet aus dem Blick.
29 Diese Missionen können über die Hohe Vertreterin für So entschied das Politische und Sicherheitspolitische
Außen- und Sicherheitspolitik innerhalb der GASP- Komitee (PSK) im September 2016, die Operation
Verfahren nach alleiniger schriftlicher Zustimmung der »Sophia« mit zwei neuen Aufgaben zu betrauen.
Mitgliedstaaten eingesetzt werden.
30 Rat der Europäischen Union, Mali: Die Europäische Union
unterstützt die Stabilisierung in den Regionen Mopti und Segou im 32 Antwort auf Frage 18 in: Bundestagsdrucksache 19/5307,
Zentrum Malis, Brüssel, 4.8.2017, (eingesehen am 27.5.2019). 33 Marianne Riddervold, »A Humanitarian Mission in Line
31 Bundestagsdrucksache 19/6540, Bericht über das deutsche with Human Rights? Assessing Sophia, the EU’s Naval
Engagement beim Einsatz von Polizistinnen und Polizisten in Response to the Migration Crisis«, in: European Security,
internationalen Polizeimissionen 2017, Berlin, 13.12.2018, S. 12. 27 (2018) 2, S. 158–174.
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August 2019
12Innere Sicherheit und Grenzsicherung in der GASP/GSVP
Seitdem soll sie zum Kapazitätsaufbau der libyschen
Küstenwache beitragen sowie den illegalen Waffen-
transport im Einsatzgebiet verhindern.34 Mandat wie
Umsetzung von EUNAVFOR MED waren auch schon
vor der Aussetzung der maritimen Komponente im
Juni 2018 hochgradig umstritten. Daher konnte der
Rat erst Ende März 2019 das Mandat der EUNAVFOR
MED – Operation »Sophia« bis zum 30. September
2019 verlängern und hat bei dieser Gelegenheit die
Überwachung mit Luftausrüstung intensiviert. Gleich-
zeitig wurde ihr Befehlshaber angewiesen, keine
Schiffe mehr im Mittelmeer einzusetzen. Damit
wurde faktisch die Seenotrettung ausgesetzt.
34 Gemäß Resolution 1970 (2011) des VN-Sicherheitsrats
und der späteren Beschlüsse, insbesondere Resolution 2292
(2016) über das Waffenembargo gegen Libyen, bekam die
Operation »Sophia« offiziell ein Mandat zur Aufrecht-
erhaltung des internationalen Friedens und der Sicherheit.
Deshalb dürfen im Rahmen dieser Operation militärische
Mittel auch außerhalb internationaler Gewässer im liby-
schen Hoheitsgebiet eingesetzt werden.
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August 2019
13Die unvollständige Aufsichtsrolle des Europäischen Gerichtshofs
Die unvollständige Aufsichts-
rolle des Europäischen
Gerichtshofs
Die Informalisierung von Abkommen mit Dritt- auf die Überprüfung konkreter Maßnahmen natio-
staaten, die internationale Rolle von EU-Agenturen naler Sicherheits- oder Ermittlungsbehörden.38
für die innere Sicherheit und der Einsatz von GSVP- Eine weitere Einschränkung im Primärrecht besteht
Missionen zur Migrationskontrolle stellen die EU als fort: Der EuGH bleibt laut Artikel 24 (1) EUV von der
Rechtsgemeinschaft vor erhebliche rechtliche und intergouvernementalen GASP und GSVP ausgeschlos-
politische Herausforderungen. Grundsätzlich hat der sen. Das bedeutet, in der Außen- und Sicherheits-
Europäische Gerichtshof (EuGH) in Luxemburg gemäß politik der EU gibt es immer noch einen traditionel-
seinem primärrechtlichen Auftrag35 die Entschei- len Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortlich-
dungen aller EU-Organe am Maßstab des Unionsrechts keit der Mitgliedstaaten. Zugleich existieren Bestim-
zu überprüfen. Ob eine Maßnahme dem auswärtigen mungen, die dieses besondere Politikfeld einhegen.39
Handeln oder den internen Politiken der EU zuzu- Vor allem hat der EuGH nach Artikel 40 EUV auf die
rechnen ist, macht aus dieser Perspektive zunächst inhaltliche Abgrenzung der GASP zu achten. Hiermit
keinen Unterschied. soll eine Ausweitung des intergouvernementalen
Entscheidungsregimes auf vergemeinschaftete Politik-
Bei der Arbeit des Europäischen felder der EU verhindert werden. Ferner steht natür-
Gerichtshofs geht es im Kern darum, lichen und juristischen Personen, die von außen-
den europäischen Rechtsraum zu politischen Sanktionen der EU betroffen sind, das
gestalten. Recht auf ein faires Verfahren und auf einen Rechts-
behelf zu. Beides kann der EuGH überprüfen.40
Im Kern geht es um die Gestaltung des europäi- Insgesamt betrachtet hat der EuGH also seine
schen Rechtsraumes.36 Insbesondere gilt seit dem Aufsichtsrolle über die EU-Sicherheitspolitik ausge-
Inkrafttreten des Lissabonner Vertrags Ende 2009, weitet. Dennoch kann der EuGH nicht mit allen
dass die Normen der Grundrechtecharta in allen neueren Entwicklungen des integrierten EU-Außen-
Belangen eingehalten werden müssen.37 Nach einer handelns schritthalten. Die EU-Regierungen inten-
Übergangsphase bis 2014 ist auch die EU-Politik für dieren, ihre exekutiven Handlungsfreiheiten in der
die innere Sicherheit, einschließlich ihrer Agenturen, Außenpolitik möglichst auszuweiten. Somit stellen
in dieser Hinsicht unter die Aufsicht des EuGH ge- die drei Trends der Informalisierung von Abkommen
fallen. Jedoch bezieht sich die EuGH-Kontrolle nicht mit Drittstaaten, die internationale Rolle von EU-
Agenturen für die innere Sicherheit und der Einsatz
35 Artikel 19 (1) EUV; Artikel 263 AEUV. von GSVP-Missionen zur Migrationskontrolle ein
36 Armin von Bogdandy, »Ways to Frame the European Problem dar für eine rechtsstaatlich verankerte EU-
Rule of Law: Rechtsgemeinschaft, Trust, Revolution, and
Kantian Peace«, in: European Constitutional Law Review,
14 (2018) 4, S. 675–699. 38 Artikel 276 AEUV.
37 Gráinne de Búrca, »After the EU Charter of Fundamental 39 Graham Butler, »The Coming of Age of the Court’s
Rights: The Court of Justice as a Human Rights Adjudica- Jurisdiction in the Common Foreign and Security Policy«, in:
tor?«, in: Maastricht Journal of European and Comparative Law, European Constitutional Law Review, 13 (2017) 4, S. 673–703.
20 (2013) 2, S. 168–184. 40 Verordnungen nach Artikel 215 (2) AEUV.
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14Internationale Vereinbarungen zur inneren Sicherheit und zur Grenzkontrolle
Außen- und -Sicherheitspolitik. Es besteht ein an- gemäß der Grundrechtecharta seien extraterritorial
haltender Zielkonflikt zwischen der exekutiven zu gewährleisten.44
Selbstermächtigung durch informelles exekutives
Regieren einerseits und seiner fehlenden Legitimie- EU-Türkei-Deal: Der EuGH hat eine
rung durch die entsprechenden vertraglich vorge- Beschwerde dreier Asylbewerber aus
sehenen Gemeinschaftsverfahren der EU andererseits. formellen Gründen abgelehnt. Er hat
sich für nicht zuständig erklärt.
Internationale Vereinbarungen zur Im Hinblick auf die Vorverlagerung von Migrations-
inneren Sicherheit und zur Grenzkontrolle und Grenzkontrollen der EU in Drittstaaten kann
man bisher nicht von einer vergleichbar ambitio-
Der EuGH hat internationale Vereinbarungen der EU, nierten Rolle des EuGH beim Grundrechtsschutz
die sensible Sicherheitsfragen betreffen, wiederholt sprechen.45 Die Zurückhaltung des EuGH zeigt sich in
für nichtig erklärt. Der bekannteste Fall ist das EU-US- besonderem Maße bei der Einordnung des sogenann-
Abkommen zur Übermittlung von Fluggastdaten ten EU-Türkei-Deals von 2016. Der EuGH hat eine
(PNR-Abkommen), bei dem das Europäische Parla- Beschwerde dreier Asylbewerber, eingebracht auf
ment bereits 2006 eine angemessene Rechtsgrundlage Grundlage dieser Vereinbarung, zurückgewiesen. Der
einklagte und die damit zusammenhängende Mit- Vorwurf, dass sie unzulässig in die Türkei abgescho-
entscheidung gegenüber dem Rat.41 Ebenso verwarf ben würden, wurde aus rein formellen Gründen ab-
der EuGH 2017 die Gültigkeit des PNR-Abkommens gelehnt.46 Die Antragsteller plädierten für eine Annul-
zwischen der EU und Kanada. Die Bestimmungen zur lierung der EU-Türkei-Übereinkunft, weil mit der
anlasslosen Datenspeicherung entsprachen nicht der Rückführung von Flüchtlingen in die Türkei Grund-
eng auszulegenden Zweckmäßigkeit der terroristi- rechtsverletzungen einhergehen würden. Außerdem
schen Gefahrenabwehr.42 Bereits 2015 hatte der EuGH hätten für eine derartige internationale Vereinbarung
hinsichtlich der Übertragung kommerziell erhobener der EU Artikel 78 und Artikel 218 des Vertrags über
Daten an die Vereinigten Staaten43 entschieden: Das die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)
Recht auf Privatsphäre, der Schutz persönlicher Daten herangezogen werden müssen, meinten die Antrag-
und die Garantie eines effektiven Rechtsbehelfs steller. Dies hätte eine Beteiligung von EU-Institutio-
nen nach sich gezogen und eine weitergehende
Überprüfung des Verfahrens erlaubt, und zwar nach
den geltenden EU-rechtlichen Bestimmungen zum
41 EuGH, Parliament v. Council, 30.5.2006, C-317/04,
(eingesehen am 2.8.2019); EuGH, Parliament v. Rights Real: The Court of Justice of the European Union
Commission, C-318/04, (eingesehen am Charter«, in: European Constitutional Law Review, 12 (2016) 2,
2.8.2019). S. 318–329.
42 Christopher Kuner, »A. Court of Justice International 45 Das ist bemerkenswert, weil der EuGH in der inner-
Agreements, Data Protection, and EU Fundamental Rights on europäischen Auslegung zum gemeinsamen europäischen
the International Stage. Opinion 1/15, EU-Canada PNR«, in: Asylsystem eine Vielzahl oftmals kontroverser Entschei-
Common Market Law Review, 55 (2018) 3, S. 857–882. dungen gefällt hat. Dies betrifft etwa innereuropäische
43 Gemäß dem sogenannten Safe-Harbor-Abkommen, das Verbote einer Abschiebung gemäß den Regeln des Dublin-
US-Unternehmen zur Einhaltung von Datenschutzregeln Regimes wegen des Risikos der unmenschlichen Behand-
verpflichten sollte. Nach seiner Verwerfung durch den lung. Für eine Übersicht siehe Daniel Thym, »EuGH-
EuGH, da keine hinreichenden Kontrollrechte für Betroffene Judikatur zum Migrationsrecht aus der Vogelperspektive
und Datenschutzbehörden vorgesehen seien, wurde Safe (Teil 1)«, in: Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik,
Harbor durch das Privacy-Shield-Abkommen ersetzt. Auch 39 (2019) 1, S. 1–7; Daniel Thym, »EuGH-Judikatur zum
letzterem Abkommen droht eine negative Bewertung durch Migrationsrecht aus der Vogelperspektive (Teil 2)«, in:
den EuGH. Vgl. Jennifer Baker, »EU High Court Hearings to Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik, 39 (2019) 2,
Determine Future of Privacy Shield, SCCs«, The Privacy Advisor, S. 66–70.
Portsmouth (USA), 25.6.2019, (eingesehen am 2.8.2019). 185.
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August 2019
15Die unvollständige Aufsichtsrolle des Europäischen Gerichtshofs
Recht auf Asyl und dem Gebot der Nichtzurück- 2014 zwischen der EU und der Türkei ein spezifisches
weisung. Demgegenüber setzte der EuGH auf eine Rückübernahmeabkommen. Das 2016 zwischen
enge Auslegung der eigenen Jurisdiktion und unter- Ankara und den Mitgliedstaaten beschlossene Arrange-
stützte die Auslegung der EU-Mitgliedstaaten: Die ment zur Rückübernahme von »bestimmten« Schutz-
Übereinkunft mit der Türkei sei nicht kollektiv durch suchenden hätte demzufolge unter das existierende
den Europäischen Rat verabschiedet worden und Rücknahmeabkommen fallen müssen – oder zumin-
stelle letztlich nur eine Absprache der einzelnen dest durch den EuGH anhand der relevanten EU-Rechts-
Regierungen mit der Türkei dar – sie sei für die EU akte geprüft werden müssen.
rechtlich nicht verbindlich. Insofern sah der EuGH
sich nicht zuständig, die Vereinbarung zu überprüfen.47 Ein Drittel des Geldes für die Türkei
Diese Darstellung wurde in der rechtswissenschaft- stammt aus dem EU-Budget, das sind 2
lichen Diskussion indessen überwiegend abgelehnt,48 von insgesamt 6 Milliarden Euro.
da der Gerichtshof nach Artikel 4 (3) EUV und
Artikel 3 (2) AEUV durchaus eine unionsrechtliche Auch aus inhaltlichen Erwägungen heraus wäre
Kompetenz begründen könnte. Demnach wäre es den eine Beteiligung des EP beim Abschluss der neueren
Mitgliedstaaten untersagt, vom EU-Recht abweichen- Übereinkunft mit der Türkei sachlogisch gewesen.
de Abkommen mit Drittstaaten abzuschließen.49 Die Schließlich haben erst erhebliche finanzielle Zusiche-
Rücküberstellung von irregulären Migrantinnen und rungen seitens der EU den sogenannten Deal möglich
Migranten ist durch eine EU-Richtlinie geregelt, die gemacht, das heißt, 2 von insgesamt 6 Milliarden
die Mitgliedstaaten in ihren Außenbeziehungen Euro sollen direkt aus dem EU-Budget finanziert und
berücksichtigen müssen. Zudem besteht bereits seit somit über die EU-Kommission verwaltet werden.50
Die Darstellung, dass es sich um eine rechtlich nicht
verbindliche internationale Vereinbarung handelt,
47 Die Ablehnung eines Revisionsantrags der Antragsteller erscheint daher sehr fragwürdig.
bekräftigte diese Auslegung. Vgl. EuGH, Appeal – Ar-
Mit der Türkei-Entscheidung vergleichbar ist das
ticle 181 of the Rules of Procedure of the Court of Justice –
folgende Beispiel: In der Hochzeit der Flüchtlingskrise
EU-Turkey statement of the European Council of 18 March
vermied der EuGH eine Auseinandersetzung über die
2016 – Application for annulment. Joined Cases C-208/17 P
to C-210/17 P, 12.9.2018, Verfolgung.51 Konkret klagte eine syrische Familie
(eingesehen am 2.8.2019). gegen den belgischen Staat, der ihren Antrag auf
48 Paula G. Andrade, »The Duty of Cooperation in the Besuchsvisa mit der Begründung abgelehnt hatte, ein
External Dimension of the EU Migration Policy«, in: Sergio späterer Asylantrag und damit ein langfristiger Auf-
Carrera (Hg.), EU External Migration Policies in an Era of Global enthalt sei absehbar. Zur Wahrung der EU-Grund-
Mobilities: Intersecting Policy Universes, Leiden 2018, S. 299–325; rechtecharta hielt der Generalanwalt des EuGH die
Thomas Spijkerboer, »Bifurcation of People, Bifurcation of Ausstellung humanitärer Visa als Alternative zu
Law: Externalization of Migration Policy before the EU Court
Besuchsvisa für notwendig. Dessen ungeachtet erklärte
of Justice«, in: Journal of Refugee Studies, 31 (2018) 2, S. 216–239.
der EuGH, die EU sei für die Erteilung langfristiger
Abweichend Daniel Thym, »Between ›Administrative
Aufenthaltstitel nicht zuständig. Er wies die Klage ab.
Mindset‹ and ›Constitutional Imagination‹: The Role of the
Court of Justice in Immigration, Asylum and Border Control
In der Rechtswissenschaft festigte sich damit der
Policy«, in: European Law Review, 44 (2019) 2, S. 139–158. Eindruck, der EuGH schrecke gegenwärtig vor einer
49 Vgl. die sogenannte ERTA-Doktrin zu den abgeleiteten Konfrontation mit den Mitgliedstaaten zurück, wenn
ausschließlichen internationalen Kompetenzen der Union, es um internationale Migrationspolitik geht. Wegen
wenn sie intern eine entsprechende rechtliche Regelung dieser zurückhaltenden Rolle des EuGH können die
getroffen hat: EuGH, Commission v. Council, 31.3.1971,
C-22/70, (eingesehen am 50 Vgl. zur Struktur der Finanzierung European Commis-
7.8.2019). Siehe auch Merijn Chamon, »Implied Exclusive sion, The EU Facility for Refugees in Turkey. Factsheet [wie Fn. 16].
Powers in the ECJ’s [European Court of Justice] Post-Lisbon 51 Malu Beijer, »The Limited Scope For Accepting Positive
Jurisprudence. The Continued Development of the ERTA Obligations Under EU Law: The Case of Humanitarian Visas
Doctrine«, in: Common Market Law Review, 55 (2018) 4, For Refugees«, in: Review of European Administrative Law,
S. 1101–1141. 11 (2018) 1, S. 37–48.
SWP Berlin
Grenzverschiebungen in Europas Außen- und Sicherheitspolitik
August 2019
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