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    Grenzverschiebungen in Europas Außen- und
    Sicherheitspolitik: rechtsstaatliche Defizite
    überwinden
    Bendiek, Annegret; Bossong, Raphael

    Veröffentlichungsversion / Published Version
    Forschungsbericht / research report

    Zur Verfügung gestellt in Kooperation mit / provided in cooperation with:
    Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP)

Empfohlene Zitierung / Suggested Citation:
Bendiek, A., & Bossong, R. (2019). Grenzverschiebungen in Europas Außen- und Sicherheitspolitik: rechtsstaatliche
Defizite überwinden. (SWP-Studie, 19/2019). Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik -SWP- Deutsches Institut für
Internationale Politik und Sicherheit. https://doi.org/10.18449/2019S19

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SWP-Studie

  Annegret Bendiek / Raphael Bossong

Grenzverschiebungen in Europas
Außen- und Sicherheitspolitik
         Rechtsstaatliche Defizite überwinden

                                                   Stiftung Wissenschaft und Politik
                                                               Deutsches Institut für
                                                Internationale Politik und Sicherheit

                                                                      SWP-Studie 19
                                                                  August 2019, Berlin
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Kurzfassung

∎ Europas Außen- und Sicherheitspolitik soll effektiver werden. Hierfür
  muss die exekutive Eigenverantwortlichkeit der EU-Regierungen groß und
  ihre europarechtliche Einhegung möglichst gering sein – diese Sicht-
  weise ist nur scheinbar plausibel. Allein eine rechtsstaatlich verankerte
  EU-Außen- und -Sicherheitspolitik ist realistisch und nachhaltig.
∎ Die EU steht unter dem Druck, einerseits menschenrechtliche Standards
  zu erfüllen, andererseits Forderungen nach Begrenzung von Migration.
  Dabei werden drei Trends evident: Erstens trifft die EU neue Arrangements
  mit Drittstaaten, um Migration zu kontrollieren. Zweitens setzt sie
  GASP-/GSVP-Missionen für die Grenzsicherung ein. Drittens agieren die EU-
  Agenturen Frontex und Europol immer häufiger in der EU-Nachbarschaft.
∎ Die aktuellen Trends in der EU-Außen- und -Sicherheitspolitik stellen eine
  Herausforderung für den Schutz der Grundrechte dar. Zum Beispiel bleiben
  GSVP-Missionen, wie die EU-Operation »Sophia« im Mittelmeer, von der
  gerichtlichen Kontrolle durch den Europäischen Gerichtshof weitgehend
  ausgenommen.
∎ Beim Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte und beim Internatio-
  nalen Strafgerichtshof sind gegen Italien und die EU bereits Klagen ein-
  gereicht worden wegen Beihilfe zu Menschenrechtsverletzungen in
  Libyen. Wer das internationale Recht nicht respektiert, bedroht zugleich
  die innerstaatliche Rechtsstaatlichkeit. Das gilt auch für die EU.
∎ Die EU sollte den Prozess eines formellen Beitritts zur Europäischen
  Menschenrechtskonvention wieder aufnehmen. Die rechtlichen Grenzen
  und die Leistungsfähigkeit der EU-Außen- und -Sicherheitspolitik würden
  klarer gezogen. Die deutsche Ratspräsidentschaft 2020 sollte sich dafür
  einsetzen, die europäische Außen- und Sicherheitspolitik rechtsstaatlich
  zu verankern.
SWP-Studie

Annegret Bendiek / Raphael Bossong

Grenzverschiebungen in Europas
Außen- und Sicherheitspolitik
Rechtsstaatliche Defizite überwinden

                                          Stiftung Wissenschaft und Politik
                                                      Deutsches Institut für
                                       Internationale Politik und Sicherheit

                                                             SWP-Studie 19
                                                         August 2019, Berlin
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© Stiftung Wissenschaft und
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ISSN 1611-6372
doi: 10.18449/2019S19
Inhalt

 5   Problemstellung und Empfehlungen

 7   Innere Sicherheit im Außenhandeln der EU
 8   Informalisierung der EU-Außenbeziehungen
 9   Das Außenhandeln der EU-Agenturen für die innere
     Sicherheit
11   Innere Sicherheit und Grenzsicherung in der GASP/GSVP

14   Die unvollständige Aufsichtsrolle des Europäischen
     Gerichtshofs
15   Internationale Vereinbarungen zur inneren Sicherheit
     und zur Grenzkontrolle
17   Internationale und hoheitliche Aufgaben von Frontex
     und Europol
19   Die exekutive Freiheit und der individuelle Rechtsschutz
     in der GASP

22   Internationale Gerichtsbarkeit und das EU-
     Außenhandeln
23   Die extraterritoriale Ausweitung der Europäischen
     Menschenrechtskonvention
24   Erweiterte Verantwortlichkeit: Italien als Lackmustest
26   Drohende Einschaltung des Internationalen
     Strafgerichtshofs
27   Das schwierige Verhältnis zwischen EU und EMRK

29   Schlussfolgerungen

31   Abkürzungen
Dr. Annegret Bendiek ist Wissenschaftlerin in der Forschungs-
gruppe EU / Europa.
Dr. Raphael Bossong ist Wissenschaftler in der Forschungs-
gruppe EU / Europa.
Problemstellung und Empfehlungen

Grenzverschiebungen in Europas Außen-
und Sicherheitspolitik. Rechtsstaatliche
Defizite überwinden

In ihrer südlichen Nachbarschaft operiert die EU in
einem schwierigen Spannungsfeld: zwischen dem
Anspruch auf universelle Gültigkeit von Menschen-
rechten und der Einhaltung rechtsstaatlicher Standards
einerseits und der innenpolitisch immer wirkungs-
mächtigeren Forderung nach Begrenzung von Migra-
tion andererseits. Dabei verfolgt die EU drei Ansätze.
Erstens trifft sie neue Arrangements mit Drittstaaten
mit dem Zweck, die europäischen Grenzen zu sichern
und irreguläre Migranten leichter rückführen zu
können. Zweitens richtet sie Missionen der Gemein-
samen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (GSVP)
zunehmend so aus, dass sie der inneren Sicherheit
der EU dienen. Drittens setzt die EU ihre Agenturen
Frontex und Europol in der europäischen Nachbar-
schaft mit der Intention ein, Grenzsicherung und
Gefahrenabwehr in Drittstaaten hinein zu verlagern.
   Diese funktionalen Grenzverschiebungen in der
Außen- und Sicherheitspolitik stellen die EU vor die
schwierige Aufgabe, nationale, europäische und inter-
nationale Menschenrechtsnormen mit dem entgegen-
gesetzten politischen Interesse einer restriktiven
Flüchtlings- und Migrationspolitik verbinden zu
müssen. Dieser Konflikt bedeutet eine gravierende
Herausforderung für die Rechtsgemeinschaft der EU:
Artikel 21 EU-Vertrag (EUV) verpflichtet die Union, in
ihrem Außenhandeln Rechtsstaatlichkeit und die uni-
verselle Gültigkeit von Menschenrechten zu fördern.
Die EU genießt eine internationale Rechtspersönlich-
keit und ist durch die Grundrechtecharta an diese
Ziele gebunden. Demgegenüber bestehen starke poli-
tische Anreize, die Migrationskontrolle in die EU-
Drittstaaten zu verlagern und so europarechtliche Vor-
gaben zu umgehen. Sicherheitspolitiker rechtfertigen
die Erfolge informeller Absprachen, wie sie etwa in
der EU-Türkei-Vereinbarung realisiert wurden, mit
dem Schutz der europäischen Außengrenzen. Die EU
verfügt allerdings weder über Notstandsbefugnisse
noch exekutive Freiräume zum Schutz der öffentlichen
Ordnung, die außerrechtliches Handeln begründen
könnten.
   Diese Spannung zwischen rechtlichen Vorgaben
und politischen Interessen gipfelt aktuell in dem

                                                SWP Berlin
Grenzverschiebungen in Europas Außen- und Sicherheitspolitik
                                               August 2019

                                                          5
Problemstellung und Empfehlungen

            Vorwurf, dass durch das Zurückhalten von Schutz-                    innen wie nach außen ist ein Schwerpunkt der
            suchenden in Libyen gegen maßgebliche Verpflich-                    finnischen Ratspräsidentschaft 2019 und sollte
            tungen aus der Europäischen Menschenrechtskonven-                   auch in der deutschen Ratspräsidentschaft 2020
            tion (EMRK), der Genfer Konvention sowie der EU-                    Priorität haben.
            Grundrechtecharta verstoßen werde. Nichtregierungs-            2.   In der europäischen Außen- und Sicherheitspolitik
            organisationen (NROs) haben im Frühjahr 2018 eine                   wird eine stärkere Verbindung von innerer und
            entsprechende Klage vor dem Europäischen Gerichts-                  äußerer Sicherheit angemahnt. Für eine gemein-
            hof für Menschenrechte (EGMR) eingereicht. Geklärt                  schaftsverträgliche und rechtsstaatlich verankerte
            werden soll, wer für die Handlungen der von Italien                 Politik ist Folgendes nötig: eine Abkehr von prag-
            und der EU unterstützten libyschen Küstenwache                      matischen informellen Absprachen, eine Rückkehr
            rechtlich verantwortlich ist. Eine Verurteilung Italiens            zu offiziellen EU-Abkommen mit Drittstaaten, ein
            würde erhebliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit der                  klar reglementiertes Außenhandeln von EU-Agen-
            EU-Außen- und -Sicherheitspolitik nach sich ziehen.                 turen in Drittstaaten. In jedem Fall sollten die
            Im Juni 2019 haben renommierte Völkerrechtler eine                  GASP- und alle GSVP-Missionen im Einklang mit
            Vorabprüfung einer Klage gegen Verantwortliche in                   der sich weiterentwickelnden Rechtsprechung des
            der EU vor dem Internationalen Strafgerichtshof                     EGMR stehen.
            (IStGH) eingebracht. Gegenstand der Vorwürfe ist die           3.   In der Flüchtlings- und Migrationspolitik muss
            Verantwortlichkeit der EU für Verbrechen gegen die                  Europapolitik kontinuierlich Fragen der Staatsräson
            Menschlichkeit im Rahmen ihrer Migrationspolitik                    abwägen mit menschenrechtlichen Überlegungen
            im südlichen Mittelmeer.                                            und rechtsstaatlichen Standards. Mit Artikel 6 (2)
               Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob                 EUV hat sich die EU verpflichtet, der EMRK bei-
            und wie das außen- und sicherheitspolitische Handeln                zutreten, um diese Abwägungen leichter treffen zu
            der EU rechtsstaatlichen Kriterien entspricht. Wider-               können. Dieser Beitrittsprozess sollte wieder auf-
            spricht die aktuelle Außen- und Sicherheitspolitik zur              genommen werden – trotz der Einwände, die der
            Migrationskontrolle den anzuwendenden europarecht-                  EuGH 2014 mit Blick auf die kompetenzrechtliche
            lichen Vorgaben? Welche Rolle spielt die Gerichts-                  Sonderstellung der GASP vorbrachte.
            barkeit in der europäischen Außen- und Sicherheits-            4.   Auf den ersten Blick scheint eine stärkere rechts-
            politik, wo innere und äußere Sicherheit ineinander-                staatliche Ausrichtung der EU-Außen- und -Sicher-
            greifen sollen? Kann möglicherweise ein Beitritt der                heitspolitik im Widerspruch zur außen- und sicher-
            EU zur EMRK die damit verbundenen exekutiven                        heitspolitischen Handlungsfähigkeit der Union zu
            Selbstermächtigungen der Regierungen begrenzen                      stehen. In der Terrorismusbekämpfung und in der
            und die EU als Rechtsgemeinschaft stärken?                          Erweiterungspolitik hat sich allerdings gezeigt, dass
               Grundsätzlich kann der Europäische Gerichtshof                   rechtsstaatliche Maßstäbe und eine Kontrolle des
            (EuGH) die Rechtmäßigkeit allen Handelns der EU-                    Handelns der EU durch den EuGH und den EGMR
            Organe überprüfen. Diese Kontrollfunktion des EuGH                  durchaus vereinbar sind mit effektiver Außenpolitik.
            wurde in den letzten zehn Jahren auf die EU-Außen-                  Gerichte und funktionsspezifische Aufsichts- und
            und -Sicherheitspolitik ausgedehnt. Für die innere                  Beschwerdemechanismen sind nach wie vor un-
            Sicherheit gelten weitergehende Verpflichtungen aus                 entbehrlich für einen effektiven Grundrechtsschutz.
            der EU-Grundrechtecharta. Hingegen fehlt dem EuGH              5.   Eine zentrale Aufgabe des Europäischen Parla-
            die Kompetenz, den politischen Kern der Gemeinsamen                 ments (EP) und der nationalen Parlamente ist es,
            Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) sowie die un-                  die Ausübung exekutiver Hoheitsgewalt durch die
            mittelbare Ausübung von Hoheitsgewalt durch die                     EU nur in einem rechtlich definierten Rahmen
            Mitgliedstaaten zu kontrollieren. Neben dem EuGH                    zuzulassen. Dies ist umso dringlicher, als in
            kann der EGMR europäisches Außenhandeln prüfen.                     Deutschland das Parlament polizeilichen Auslands-
                                                                                einsätzen nicht zustimmen muss. Teilweise ist
            Die vorliegende Studie gibt folgende Empfehlungen:                  nicht einmal die Information des Deutschen Bundes-
            1. Da Autoritarismus und Protektionismus weltweit                   tags vorgeschrieben, geschweige denn des EP.
               auf dem Vormarsch sind, steigen die Erwartungen                  Damit wird die europäische Außen- und Sicher-
               an die EU, Demokratie, Menschenrechte und Rechts-                heitspolitik unzureichend parlamentarisch kontrol-
               staatlichkeit ins Zentrum ihrer Politik zu stellen.              liert – umso relevanter ist ihre rechtsstaatliche
               Die Rechtsstaatlichkeit von Europapolitik nach                   Absicherung durch den EuGH oder den EGMR.

            SWP Berlin
            Grenzverschiebungen in Europas Außen- und Sicherheitspolitik
            August 2019

            6
Innere Sicherheit im Außenhandeln der EU

Innere Sicherheit im
Außenhandeln der EU

Die Außen- und Sicherheitspolitik der EU unterschei-                   Strategie für die innere Sicherheit2 von 2010 das Ziel,
det sich fundamental von nationaler Außen- und                         institutionelle Barrieren zwischen verschiedenen EU-
Sicherheitspolitik. Die außenpolitische Identität der                  Institutionen und -Agenturen zu überwinden. Der
EU als »normative Transformationsmacht« sui generis                    Vertrag von Lissabon, der Ende 2009 in Kraft getreten
hat sich historisch überholt; im Juni 2016 wurde sie                   ist, behielt allerdings die grundsätzliche Trennung
in der Globalen Strategie für die Außen- und Sicher-                   der GASP von anderen EU-Politikbereichen bei, wäh-
heitspolitik der EU (EUGS) neu definiert als »Resilienz«,              rend die bis dahin »dritte Säule« der polizeilichen
also Schaffung von Widerstandskraft. Der Schutz der                    Zusammenarbeit bzw. inneren Sicherheitspolitik
Bürgerinnen und Bürger gilt seitdem als oberstes Ziel,                 formell aufgelöst wurde. Eine volle Integration von
politisch von Jean-Claude Juncker und Emmanuel                         innerer und äußerer Sicherheitspolitik wurde also
Macron in der Vision formuliert: »l’Europe qui                         nicht erreicht. Jedoch bekräftigt der Lissabonner
protège« (»ein Europa, das schützt«). Was resultiert                   Vertrag den Anspruch einer inhaltlich kohärenten3
daraus für die Praxis, zum Beispiel für die Sicherung                  wie integrierten Außen- und Sicherheitspolitik, indem
der Grenzen? Einige Europapolitiker und -politikerin-                  er institutionelle Brücken innerhalb der GASP ge-
nen meinen, die EU sollte ihre bestehende kompetenz-                   schaffen hat: den Europäischen Auswärtigen Dienst
rechtliche Ordnung überwinden, möglichst »souve-                       (EAD) und die »Doppelhut«-Rolle der Hohen Vertrete-
rän« und mit exekutiven Befugnissen ausgestattet                       rin der Union für Außen- und Sicherheitspolitik. Die
zum Schutz der Union agieren. Gleichzeitig sind die                    Hohe Vertreterin und Vizepräsidentin der Kommission
mitgliedstaatlichen Regierungen nicht bereit, der EU                   soll in dieser Personalunion eine Verbindung zwischen
die hierfür notwendigen exekutiven supranationalen                     dem Außenhandeln der Kommission und dem des
Kompetenzen und Fähigkeiten zu gewähren. Dieses                        Rates herstellen.
Dilemma zwischen hohen Erwartungen an die EU                               Im Mai 2014 beschloss der Rat der Außenminister,
einerseits und fehlender exekutiver Ermächtigung                       einen »umfassenden Ansatz in der europäischen
andererseits ist nicht neu.                                            Außen- und Sicherheitspolitik« umzusetzen.4 Ein
   In der Europäischen Sicherheitsstrategie von 2003                   gemeinsames Vorgehen von EU-Institutionen und
verwies die EU mit Blick auf die organisierte Krimina-                 Mitgliedstaaten sollte dessen Operationalisierung
lität, den internationalen Terrorismus und regionale                   ermöglichen. Gemeinsame Lageanalysen unter Ein-
Konflikte auf den unauflöslichen Zusammenhang                          beziehung von EU-Delegationen, Frühwarnsysteme,
zwischen internen und externen Sicherheitsaspekten:                    Konfliktprävention, Mediation sowie Menschenrechts-
»Im Zeitalter der Globalisierung können ferne Bedro-                   politik sollten kohärent ineinandergreifen. Der An-
hungen ebenso ein Grund zur Besorgnis sein wie                         spruch ist, dass Sicherheit und Entwicklung sich
näher gelegene. ... Die erste Verteidigungslinie wird
oftmals im Ausland liegen.«1 Wie in der Europäischen
Sicherheitsstrategie setzte sich die EU auch in ihrer                    2 Rat der Europäischen Union, Strategie für die innere Sicher-
                                                                         heit der Europäischen Union. Auf dem Weg zu einem europäischen
                                                                         Sicherheitsmodell, Brüssel, März 2010.
                                                                         3 Artikel 21 (3) EUV.
  1 Europäischer Rat, Europäische Sicherheitsstrategie. Ein sicheres     4 Council of the European Union, Council Conclusions on the
  Europa in einer besseren Welt, Brüssel, 12.12.2003, S. 6,              EU’s Comprehensive Approach, Brüssel, 12.5.2014, S. 1,
   (eingesehen am 27.5.2019).                  (eingesehen am 27.5.2019).

                                                                                                                       SWP Berlin
                                                                       Grenzverschiebungen in Europas Außen- und Sicherheitspolitik
                                                                                                                      August 2019

                                                                                                                                          7
Innere Sicherheit im Außenhandeln der EU

             gegenseitig verstärken. Die EUGS von 2016 mahnte                          anderen Ansatz bilden EU-rechtlich verbindliche Ab-
             schließlich eine engere Verbindung von innerer und                        kommen, denen in der Regel das Europäische Parla-
             äußerer Sicherheit an, da »unsere Sicherheit zu Hause                     ment zustimmen muss. Seit dem Inkrafttreten des
             ein paralleles Interesse am Frieden in unseren                            Vertrags von Amsterdam 1999 wurde die Kontrolle
             Nachbar- und Grenzregionen mit sich bringt«.5                             irregulärer Migration explizit zur EU-Kompetenz.8
                Seit der Flüchtlingskrise 2015 hat dieser Ansatz                       Von 2004 bis 2014 unterzeichnete die Union auf
             einer integrierten Außen- und Sicherheitspolitik eine                     dieser Grundlage mit insgesamt 17 Drittstaaten
             fragwürdige Richtung genommen.6 Die Praxis einer                          entsprechende Übereinkünfte zur Rückübernahme
             Außen- und Sicherheitspolitik, die die Grenzen                            unerlaubt eingereister Personen.9
             zwischen innerer und äußerer Sicherheit überwinden
             will, steht in einem offenkundigen Spannungs-                                Seit der Flüchtlingskrise 2015 hat die
             verhältnis zu den Ansprüchen der Rechtsgemein-                               EU informelle Absprachen getroffen,
             schaft und den vertraglichen Zielen der GASP/GSVP.                            um mehr Menschen abschieben zu
             Erstens geht diese Politik mit einer Informalisierung                                       können.
             von bilateralen Beziehungen zwischen EU und Dritt-
             staaten einher, wie der Fall der EU-Türkei-Überein-                          Diese Herangehensweise änderte sich jedoch, als
             kunft zeigt; zweitens agieren insbesondere die EU-                        die Flüchtlingskrise virulent wurde. Seit 2015 liegen
             Agenturen für die innere Sicherheit wie Europol und                       Verhandlungen über weitere Rückübernahme-
             Frontex international sowie exekutiv; und drittens                        abkommen mit Marokko, Algerien und Belarus auf
             werden GSVP-Missionen direkt zur europäischen                             Eis. Die EU greift stattdessen primär auf informelle
             Grenz- und Migrationskontrolle eingesetzt, wie die                        Absprachen zurück, um die Zahl der Abschiebungen
             EU-Mission »Sophia« im südlichen Mittelmeer belegt.                       erhöhen zu können.10 Zum Beispiel verständigte sich
                                                                                       die EU im November 2015 auf dem Valletta-Gipfel zur
                                                                                       Migrationskontrolle mit zahlreichen afrikanischen
             Informalisierung der EU-Außen-                                            Staaten auf die Weiterentwicklung von »praktischen
             beziehungen                                                               Arrangements« zur Rückführung.11 Je nach Drittstaat
                                                                                       werden sie als »Good Practice«, »Joint Migration Dec-
             Informelle Regierungskooperationen zwischen einzel-                       laration« oder »Joint Ways Forward« bezeichnet. Für
             nen EU-Staaten und Herkunfts- und Transitländern                          solche informellen Vereinbarungen erhalten die Dritt-
             sind seit Jahrzehnten Normalität, wenn es um Migra-                       staaten von den europäischen Regierungen finanzielle
             tionskontrolle geht.7 So arbeiten viele Maghreb-Staaten                   Gegenleistungen. Die EU indessen verliert durch diese
             aufgrund ihrer wirtschaftlichen und historischen                          Vielstimmigkeit an Verhandlungsspielraum.12
             Beziehungen bilateral mit Frankreich, Spanien und
             Italien zusammen. Diese meist rechtlich unverbind-
             lichen Absprachen müssen nicht gegenüber einer
             kritischen Öffentlichkeit gerechtfertigt werden. Einen                      8 Im Vertrag von Lissabon wurde diese Kompetenz in
                                                                                         Artikel 79 (3) AEUV konsolidiert.
                                                                                         9 Albanien, Armenien, Aserbaidschan, Bosnien und
                 5 European External Action Service, Shared Vision, Common               Herzegowina, Cabo Verde, Georgien, Hongkong, Macau,
                 Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the European           Montenegro, Nordmazedonien, Pakistan, Republik Moldau,
                 Union’s Foreign and Security Policy, Brüssel, Juni 2016, S. 14,         Russische Föderation, Serbien, Sri Lanka, Türkei, Ukraine.
                  (eingesehen am 27.5.2019).                                         Policy«, in: Ariadna Ripoll Servent u. a. (Hg.), The Routledge
                 6 Tobias Pietz, »Nicht Migration, sondern Krisen managen:               Handbook of Justice and Home Affairs Research, Abingdon/
                 Wie Deutschland die zivile GSVP stärken könnte«, in:                    New York: Routledge, 2017, S. 83–98.
                 Peacelab (Blog), 12.6.2018,  (eingesehen am 27.5.2019).                S. 17,  (eingesehen am 27.5.2019).
                 Union. Study for the Committee on Civil Liberties, Justice and Home     12 Anne Koch/Annette Weber/Isabelle Werenfels (Hg.),
                 Affairs, Brüssel 2010,  (eingesehen am 27.5.2019).                       Politik, April 2018 (SWP-Studie 3/2018),
Das Außenhandeln der EU-Agenturen für die innere Sicherheit

   Namentlich der sogenannte EU-Türkei-Deal von                       extraterritorialen Lager für Angehörige von Dritt-
2016 steht für eine grundsätzlich veränderte Heran-                   staaten einrichten.15 Vielmehr drängen alle EU- bzw.
gehensweise unter Leitung der Staats- und Regierungs-                 Mittelmeer-Anrainerstaaten auf legale Migrations-
chefs der EU. Mit der Vereinbarung verpflichtete sich                 wege für ihre Staatsbürger und -bürgerinnen. Der EU-
die Türkei zur unmittelbaren Rückübernahme von                        Treuhandfonds für Afrika und die jüngsten Vorschläge
irregulären Migrantinnen, Migranten und Geflüch-                      zur Neuordnung des neuen mehrjährigen Finanz-
teten, die auf griechischen Inseln anlandeten. Im                     rahmens (MFR) 2021–2027 der EU zielen jedoch dar-
Austausch versprach die EU 6 Milliarden Euro zur                      auf ab, diejenigen Drittstaaten möglichst flexibel
Versorgung syrischer Flüchtlinge in der Türkei, eine                  finanziell zu unterstützen, die den EU-Interessen zur
kontrollierte Übernahme von besonders Schutz-                         Kontrolle von Migration entgegenkommen. Die Infor-
bedürftigen aus der Türkei für jeden zurückgenom-                     malisierung europäischer Außenpolitik findet zwar
menen Flüchtling aus Griechenland und weitere                         außerhalb der EU-Entscheidungsverfahren statt, soll
Schritte zur Visaliberalisierung. Dieser Interessen-                  aber wie im Fall der EU-Türkei-Vereinbarung aus dem
ausgleich funktioniert bis heute nur bedingt.13                       EU-Budget gefördert werden.16
De facto leistet die EU vor allem finanzielle Hilfen,
während die Türkei verstärkt ihre Grenzen sichert.
Gegenseitige Verpflichtungen zur Übernahme von                        Das Außenhandeln der EU-Agenturen
irregulären Migranten und Schutzsuchenden halten                      für die innere Sicherheit
beide Seiten kaum ein. Ebenso wenig steht eine
nachhaltige Entlastung der Erstaufnahmelager auf                      Die Agenturen der EU für die Zusammenarbeit auf
den griechischen Inseln in Aussicht.                                  dem Gebiet der Strafverfolgung (Europol) bzw. für die
   Unabhängig von dieser hochumstrittenen Praxis                      Grenz- und Küstenwache (Frontex) sollen dafür sorgen,
wird von EU-Vertretern sowie in zahlreichen Haupt-                    dass Migrationskontrolle und Gefahrenabwehr schon
städten weiterhin betont, die EU-Türkei-Vereinbarung                  in der europäischen Nachbarschaft stattfinden. Seit
sei ein Erfolgsmodell der Migrationskontrolle.14 Dass                 2015 sind beide Agenturen zu diesem Zweck erheb-
bisher keine weiteren vergleichbaren Arrangements                     lich gestärkt worden.
mit Drittstaaten vereinbart werden konnten, liegt                        Das Statut von Europol hat 2016 eine neue Rechts-
nicht an mangelnden finanziellen Angeboten Euro-                      grundlage erhalten,17 um mehr sensible Daten ver-
pas, sondern am politischen Widerstand (nord-)afri-                   arbeiten zu können. Mit Blick auf den internatio-
kanischer Staaten: Sie wollen in ihren Ländern keine                  nalen Terrorismus wurde ein neues Antiterrorismus-
                                                                      zentrum eingerichtet, das sowohl innerhalb wie
  berlin.org/fileadmin/contents/products/studien/                     außerhalb der Union einen besseren Informations-
  2018S03_koc_web_wrf.pdf> (eingesehen am 8.7.2019).                  fluss ermöglichen soll. Kooperationsabkommen mit
  13 Marie Walter-Franke, Two Years into the EU-Turkey ›Deal‹:        mehreren nordafrikanischen Staaten zum Austausch
  Impact and Challenges of a Turbulent Partnership, Berlin: Jacques   personenbezogener Daten sind seither in Verhand-
  Delors Institut, 15.3.2018,  (eingesehen am                  15 Daniel Boffey, »African Union Seeks to Kill EU Plan to
  27.5.2019).                                                           Process Migrants in Africa. Exclusive: Leaked Paper Shows
  Im Juli 2019 erklärte die Türkei zudem, dass sie sich auf-            Determination to Dissuade Coastal States from Cooperating«,
  grund neuer EU-Sanktionen, die im Zuge eines Streits über             in: The Guardian, London, 24.2.2019,  (eingesehen am
  suchenden gebunden sieht. Vgl. Euroefe, »Turkey Suspends              27.5.2019).
  Deal with the EU on Migrant Readmission«, Euractiv, Brüssel,          16 European Commission, The EU Facility for Refugees in
  24.7.2019,  (eingesehen am 2.8.2019).
  14 European Commission, A Europe That Protects Our Borders            17 Europol, Europol’s New Regulation. Today, on 1 May 2017,
  and Delivers on a Comprehensive Migration Policy, Brüssel, Mai        Europol’s New Regulation Enters into Force and Takes Effect in all EU
  2019, 
  27.5.2019).                                                           (eingesehen am 27.5.2019).

                                                                                                                      SWP Berlin
                                                                      Grenzverschiebungen in Europas Außen- und Sicherheitspolitik
                                                                                                                     August 2019

                                                                                                                                            9
Innere Sicherheit im Außenhandeln der EU

             lung. Außerdem wurde ein Europäisches Zentrum                           Jahres in Kraft tritt. Im MFR 2021–2027 sollen die
             gegen Menschenschmuggel gegründet. In einem                             Mittel für den Außengrenzschutz von 320 Millionen
             »Joint Operational Team Mare« soll es strafrechtlich                    auf etwa 1,3 Milliarden Euro pro Jahr steigen und
             relevante Informationen aus Herkunfts- und Transit-                     unter anderem einen massiven personellen Aufwuchs
             staaten, den Vereinigten Staaten, den EU-Mitglieds-                     auf 10 000 Frontex-Grenzschutzbeamte finanzieren.19
             ländern sowie von Frontex und Interpol zusammen-                        Die bisherige räumliche Beschränkung exekutiver
             führen.                                                                 Frontex-Missionen auf die unmittelbar angrenzenden
                Den größten Aufwuchs in Reaktion auf die Flücht-                     Staaten soll aufgehoben werden. Frontex-Kräfte
             lingskrise hat Frontex erfahren. Im November 2014                       könnten somit künftig in afrikanischen Herkunfts-
             löste die Frontex-Mission »Triton« die italienische                     und Transitstaaten gegen irreguläre Migration vor-
             Seenotrettung »Mare Nostrum« ab. Die Frontex-Schiffe                    gehen. Schon seit Mitte der 2000er Jahre hat Frontex
             bewegen sich allerdings nicht in libyschen Gewäs-                       vielfältige internationale Kooperationen aufgebaut
             sern, sondern patrouillieren lediglich vor der Küste                    und Verbindungsbeamte im Rahmen von sogenann-
             Italiens. Dort überwachen sie die Grenzen und sollen                    ten Verwaltungsabkommen20 entsandt, um zur
             gegen Schlepper vorgehen. Im östlichen Mittelmeer                       Überwachung von Seeräumen, zur Gefahrenanalyse
             läuft gleichzeitig seit mehreren Jahren die Operation                   sowie zu Trainings in Drittstaaten beizutragen.
             »Poseidon Sea«, ebenfalls unter der Leitung von                            Eine weitere Schnittstelle zwischen EU-Missionen
             Frontex. Die Mission soll irreguläre Einwanderung                       in Drittstaaten und dem auswärtigen Handeln von
             und grenzüberschreitende Kriminalität von der                           Frontex und Europol entsteht über die GSVP.21 Im Juli
             Westküste der Türkei und aus Ägypten in Richtung                        2018 wurde ein Pilotprojekt zur gemeinsamen Ver-
             Griechenland und Italien verhindern. In den Jahren                      brechensbekämpfung aktiviert: die sogenannte »Crime
             2015 und 2016 versagte die Grenzkontrolle dennoch:                      Information Cell« innerhalb der GSVP-Mission Euro-
             Weder konnten die Grenzen gesichert noch die irregu-                    pean Union Naval Force – Mediterranean (EUNAVFOR
             läre Migration administrativ erfasst werden. Bis heute                  MED) – »Sophia«.22 Verbindungsbeamte von Frontex
             wird deshalb der Zusammenhalt in der EU und in der                      und Europol wurden auf ein Kommandoschiff der
             Schengen-Zone auf die Probe stellt.                                     Mission geschickt, um den Informationsaustausch
                Vor diesem Hintergrund hat Frontex 2016 ein                          zwischen Polizei und Militär zu vertiefen. Aufklärungs-
             neues rechtliches Mandat erhalten, um die Grenz-                        erkenntnisse, zum Beispiel des behördenübergreifen-
             sicherung der Mitgliedstaaten zu unterstützen.18 Als                    den Pilotprojekts »Luftgestützte Seeüberwachung«,
             operative Einsatzreserve stehen nun mehr Grenz-                         sollten sowohl der Frontex-Mission »Triton« als auch
             beamte, -beamtinnen und Grenztechnik zur Verfü-
             gung, eine Schwachstellenanalyse der EU-Außen-                            19 European Parliament, European Border and Coast Guard:
             grenzen wurde eingeführt. Frontex wurde zudem                             10,000-strong Standing Corps by 2027, Brüssel, 17.4.2019,
             ermächtigt, Missionen mit exekutiven Aufgaben –                            (eingesehen am 27.5.2019).
                                                                                       20 Aktuell hat Frontex mit 18 Drittstaaten entsprechende
             direkt an die EU angrenzen.
                                                                                       Verwaltungsvereinbarungen abgeschlossen: Albanien,
                                                                                       Armenien, Aserbaidschan, Belarus, Bosnien und Herzego-
                   Für 2021–2027 sollen die Mittel zum                                 wina, Cabo Verde, Georgien, Kanada, Kosovo, Montenegro,
                      Schutz der Außengrenzen ver-                                     Nigeria, Nordmazedonien, Republik Moldau, Russische
                   vierfacht werden: von 320 Millionen                                 Föderation, Serbien, Türkei, Ukraine, Vereinigte Staaten von
                  auf etwa 1,3 Milliarden Euro pro Jahr.                               Amerika.
                                                                                       21 Council of the European Union, Enhancing the Response to
                Angesichts der anhaltenden Spannungen bei der                          Migrant Smuggling Networks: A Comprehensive and Operational Set
             gemeinsamen EU-Asylpolitik einigten sich die EU-                          of Measures. 15250/18, Brüssel, 6.12.2018,  (eingesehen am 27.5.2019).
                                                                                       22 EUNAVFOR Med/Frontex/Europol, The Crime Information
                                                                                       Cell – »Pilot Project« Bridging Internal and External Security of EU,
                  18 Europäische Union, Verordnung (EU) 2016/1624 des                  Rom, 5.7.2018,  (eingesehen am 27.5.2019).

             SWP Berlin
             Grenzverschiebungen in Europas Außen- und Sicherheitspolitik
             August 2019

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Innere Sicherheit und Grenzsicherung in der GASP/GSVP

der militärischen Operation EUNAVFOR MED –                            an der Schnittstelle zwischen innerer und äußerer
»Sophia« zur Verfügung gestellt werden. Durch die                     Sicherheit. Neben der Absicherung von Seewegen
teilweise Suspendierung der Operation »Sophia« im                     unterstützt die Operation der EU die Überstellung von
März 2019 steht die erste »Crime Information Cell«                    Piraten an die zivile Strafverfolgung vor Ort. Der
zwar in Frage. Trotzdem zeichnet sich in der ge-                      Vertrag von Lissabon benennt die Terrorismus-
samten EU-Sicherheitspolitik eine wachsende Über-                     bekämpfung gemäß Artikel 43 EUV als weitere Auf-
lappung der Aufgaben von EU-Agenturen für die                         gabe der GSVP, neben der Konfliktverhütung, Krisen-
innere Sicherheit mit Mandatseinsätzen der GSVP ab.                   bewältigung und Friedenssicherung. Die seit 2012
Wer jeweils für Ausstattung und Zielsetzungen von                     verstärkte GSVP-Präsenz in der Sahelzone hatte
integrierten EU-Auslandsmissionen zuständig ist,                      zunächst zum Ziel, die entsprechenden Kapazitäten
muss noch geklärt werden.23                                           von Sicherheitsbehörden aufzubauen.25
                                                                         Im Sinne der integrierten Außen- und Sicherheits-
                                                                      politik wurde zusätzlich die »Ertüchtigung von Part-
Innere Sicherheit und Grenzsicherung                                  nern« (Train and Equip) vorangetrieben. Hierzu zählen
in der GASP/GSVP                                                      Maßnahmen zur Befähigung von Streitkräften genauso
                                                                      wie ziviles Engagement im Bereich Polizei, Grenz-
Migrationskontrolle gehört rechtlich nicht zu den                     schutz oder auch Rechtsstaatlichkeit.26 Erstmalig
Aufgaben der GASP/GSVP. Mit zunehmender Virulenz                      hatte der Rat für Außenbeziehungen im November
der Flüchtlingsproblematik ist sie aber in den Auf-                   2014 Ertüchtigungsinitiativen in Mali, am Horn von
gabenbereich der Missionen und Operationen der EU                     Afrika und bei der Afrikanischen Union (AU) be-
gerückt. Die GASP/GSVP steht aktuell vor der Heraus-                  schlossen. Die Ergebnisse sind wenig überzeugend.27
forderung, die Sicherheitsinteressen der EU in Ein-                   Beispiel Mali: Angesichts der Krisenlage und der
klang zu bringen mit den Anforderungen in den                         Landesgröße darf bezweifelt werden, dass bis zu zehn
Einsatzländern, nämlich Konflikte zu lösen und den                    Berater ausreichen, um wirksam gegen organisierte
Sicherheitssektor zu reformieren.                                     Kriminalität und islamistischen Terrorismus vor-
   Derzeit unterhält die EU zehn zivile Missionen mit                 zugehen. Diese Kritik an Ausstattung und Effektivität
rund 2500 Kräften in zehn verschiedenen Staaten des                   gilt auch für die seit 2012 operierende zivile GSVP-
erweiterten Nachbarschaftsraums, außerdem sechs                       Mission EUCAP Sahel Niger.28
militärische Operationen mit rund 2400 Soldaten und
Soldatinnen auf dem Balkan, im südlichen Mittel-                        25 Elodie Sellier, »Small Steps towards a Comprehensive
meer, in der Zentralafrikanischen Republik, im Golf                     Approach after Lisbon: The Common Foreign and Security
von Aden, in Somalia und in Mali.24 Schon die ersten                    Policy and the Fight against Terrorism«, in: New Journal of
GSVP-Einsätze auf dem westlichen Balkan dienten der                     European Criminal Law, 9 (2018) 1, S. 109–137. Seit 2014
inneren Sicherheit der EU. Zum Beispiel ist EULEX                       unterstützt die EU unter Führung Frankreichs allerdings
Kosovo nicht nur die größte zivile Mission zur Reform                   finanziell die sogenannte G5-Einsatztruppe afrikanischer
des Polizei- und Justizapparats, sondern wurde zu-                      Sahelstaaten, die hochumstrittene militärische Angriffe
                                                                        gegen Terrorgruppen vornehmen soll. Vgl. Moda Dieng,
gleich mit einem exekutiven Mandat ausgestattet, um
                                                                        »The Multi-National Joint Task Force and the G5 Sahel Joint
Kriegs- und andere schwere Verbrechen verfolgen zu
                                                                        Force: The Limits of Military Capacity-building Efforts«, in:
können. Auf militärischer Seite gilt die EUNAVFOR
                                                                        Contemporary Security Policy (2019) (online first), doi:
»Atalanta«-Mission zur Eindämmung der Piraterie am                      10.1080/13523260.2019.1602692.
Horn von Afrika seit 2008 als ein erfolgreicher Einsatz                 26 Martina Fischer, »Besser nicht ertüchtigen als falsche
                                                                        Freunde stärken«, in: Peacelab (Blog), 14.5.2018,  (eingesehen am 27.5.2019).
  Security Studies, Mai 2019 (Chaillot Paper 152),                      27 Europäisches Parlament, Jahresbericht über die Umsetzung
   (eingesehen am 22.5.2019).                             Straßburg: Ausschuss für auswärtige Angelegenheiten,
  24 European External Action Service, Military and Civilian            26.11.2018,  (eingesehen am                   28 Wissenschaftlicher Dienst des Deutschen Bundestags,
  27.5.2019).                                                           Die europäische Sicherheitsarchitektur im Wandel, Berlin 2017

                                                                                                                      SWP Berlin
                                                                      Grenzverschiebungen in Europas Außen- und Sicherheitspolitik
                                                                                                                     August 2019

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Innere Sicherheit im Außenhandeln der EU

                Die GSVP-Mission in Mali wurde infolge der Migra-                     Personal, bestehend aus 38 militärischen und
             tionskrise um die Grenzsicherung erweitert. Wegen                        polizeilichen Kräften der EU-Mitgliedstaaten,
             der zunehmenden Transitmigration nach Libyen                             aufgestockt.32 Dies kann auch als technische
             beschloss der Außenministerrat im Sommer 2017                            Vorbereitung einer größeren GSVP-Operation
             erstmalig eine Stabilisierungsaktion29 der EU in Mali                    gewertet werden, die politisch bisher noch nicht
             gemäß Artikel 28 EUV. Das sogenannte Stabilisie-                         beschlossen werden konnte.
             rungsteam ergänzt seitdem die EU-Delegation in Mali
             und die dort eingesetzten zivilen und militärischen                            Operation »Sophia«: Die Seenot-
             GSVP-Missionen (EUCAP Sahel Mali und EUTM Mali).                             rettung war anfangs nicht das Ziel –
             Die EU soll darüber hinaus mit den in der Region                             in der Praxis kam es anders. Ein EU-
             anwesenden internationalen Akteuren zusammen-                                    interner Streit ist die Folge.
             arbeiten, beispielsweise mit der Mission der Vereinten
             Nationen (VN) in Mali (MINUSMA).30                                           Besonders eine Mission infolge der Flüchtlingskrise
                Bereits die 2013 initiierte »EU Border Assistance                     ist zurzeit relevant: die militärische GSVP-Mission
             Mission in Libya« (EUBAM Libyen) sollte die libysche                     EUNAVFOR MED – Operation »Sophia«. Diese Mission
             Regierung in der inneren Sicherheit und bei der                          wurde 2015 kurzfristig eingesetzt, um Italiens Küsten-
             Grenzüberwachung an Land, in der Luft und auf See                        wache zu entlasten und Schleusernetzwerke im
             unterstützen. Allerdings führte die Sicherheitslage in                   zentralen Mittelmeer zu bekämpfen. Dabei ging es
             Libyen dazu, dass die Mission zunächst in Tripolis                       zunächst um eine gesamteuropäische Antwort auf die
             eingerichtet, dann 2014 nach Tunis abgezogen                             kurz zuvor eingestellte italienische Rettungsmission
             werden musste. Schwerpunkte der bisherigen Arbeit                        »Mare Nostrum«. Sie wurde nur ansatzweise durch die
             sind laut der Bundesregierung die »Feststellung rele-                    neue Frontex-Mission »Triton« abgelöst, die lediglich
             vanter internationaler und libyscher Partner vor Ort                     in italienischen Küstengewässern navigiert. In der
             sowie der sukzessive Verbindungsaufbau und die                           Mandatsbeschreibung von EUNAVFOR MED wurden
             Zusammenarbeit mit den der libyschen Einheits-                           die Identifizierung, das Aufbringen und das Neutrali-
             regierung unterstehenden libyschen Sicherheits-                          sieren (identify, capture, and dispose of) von Booten fest-
             behörden und -akteuren«.31 Seit 2017 hat die nieder-                     gelegt, die zum Menschenschmuggel benutzt werden.
             ländische Gendarmerie Trainings für libysche Behör-                      Die Seenotrettung im Sinne des internationalen
             den durchgeführt und 128 Beamte in der Erkennung                         Rechts war anfangs nicht das primäre Missionsziel der
             gefälschter Schengen-Visa geschult. Obwohl EUBAM                         EUNAVFOR MED, jedoch wurde die Mission in den
             Libyen wegen mangelnder Effektivität kritisiert                          Jahren 2016 und 2017 operativ zunehmend darauf
             wurde, wurde Ende 2018 das Mandat erweitert und                          ausgerichtet.33 Dies führte zu scharfen politischen
             ein Büro der Mission nach Tripolis zurückverlegt. Die                    Auseinandersetzungen zwischen Italien und einzel-
             Mission soll in den Bereichen Strafverfolgung, Polizei,                  nen EU-Staaten, die sich weigerten, auf hoher See
             Grenzmanagement, Bekämpfung von irregulärer                              gerettete Flüchtlinge systematisch auf alle Staaten zu
             Migration, von Menschenhandel, Terrorismus und                           verteilen. Der interne Streit in der Flüchtlingsfrage
             organisierter Kriminalität libysche Sicherheitskräfte                    wirkte sich schnell negativ auf die EU-Außen-
             verstärkt beraten und ausbilden. Hierfür wird ihr                        und -Sicherheitspolitik im südlichen Mittelmeer aus.
                                                                                      Eine nachhaltige Lastenteilung, also eine Verteilung
                  (Dokumentation WD 2 – 3000 – 022/17), S. 13.
                                                                                      von Flüchtlingen auf EU-Staaten, geriet aus dem Blick.
                  29 Diese Missionen können über die Hohe Vertreterin für             So entschied das Politische und Sicherheitspolitische
                  Außen- und Sicherheitspolitik innerhalb der GASP-                   Komitee (PSK) im September 2016, die Operation
                  Verfahren nach alleiniger schriftlicher Zustimmung der              »Sophia« mit zwei neuen Aufgaben zu betrauen.
                  Mitgliedstaaten eingesetzt werden.
                  30 Rat der Europäischen Union, Mali: Die Europäische Union
                  unterstützt die Stabilisierung in den Regionen Mopti und Segou im     32 Antwort auf Frage 18 in: Bundestagsdrucksache 19/5307,
                  Zentrum Malis, Brüssel, 4.8.2017,  (eingesehen am 27.5.2019).                               33 Marianne Riddervold, »A Humanitarian Mission in Line
                  31 Bundestagsdrucksache 19/6540, Bericht über das deutsche            with Human Rights? Assessing Sophia, the EU’s Naval
                  Engagement beim Einsatz von Polizistinnen und Polizisten in           Response to the Migration Crisis«, in: European Security,
                  internationalen Polizeimissionen 2017, Berlin, 13.12.2018, S. 12.     27 (2018) 2, S. 158–174.

             SWP Berlin
             Grenzverschiebungen in Europas Außen- und Sicherheitspolitik
             August 2019

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Innere Sicherheit und Grenzsicherung in der GASP/GSVP

Seitdem soll sie zum Kapazitätsaufbau der libyschen
Küstenwache beitragen sowie den illegalen Waffen-
transport im Einsatzgebiet verhindern.34 Mandat wie
Umsetzung von EUNAVFOR MED waren auch schon
vor der Aussetzung der maritimen Komponente im
Juni 2018 hochgradig umstritten. Daher konnte der
Rat erst Ende März 2019 das Mandat der EUNAVFOR
MED – Operation »Sophia« bis zum 30. September
2019 verlängern und hat bei dieser Gelegenheit die
Überwachung mit Luftausrüstung intensiviert. Gleich-
zeitig wurde ihr Befehlshaber angewiesen, keine
Schiffe mehr im Mittelmeer einzusetzen. Damit
wurde faktisch die Seenotrettung ausgesetzt.

  34 Gemäß Resolution 1970 (2011) des VN-Sicherheitsrats
  und der späteren Beschlüsse, insbesondere Resolution 2292
  (2016) über das Waffenembargo gegen Libyen, bekam die
  Operation »Sophia« offiziell ein Mandat zur Aufrecht-
  erhaltung des internationalen Friedens und der Sicherheit.
  Deshalb dürfen im Rahmen dieser Operation militärische
  Mittel auch außerhalb internationaler Gewässer im liby-
  schen Hoheitsgebiet eingesetzt werden.

                                                                                                               SWP Berlin
                                                               Grenzverschiebungen in Europas Außen- und Sicherheitspolitik
                                                                                                              August 2019

                                                                                                                        13
Die unvollständige Aufsichtsrolle des Europäischen Gerichtshofs

             Die unvollständige Aufsichts-
             rolle des Europäischen
             Gerichtshofs

             Die Informalisierung von Abkommen mit Dritt-                          auf die Überprüfung konkreter Maßnahmen natio-
             staaten, die internationale Rolle von EU-Agenturen                    naler Sicherheits- oder Ermittlungsbehörden.38
             für die innere Sicherheit und der Einsatz von GSVP-                      Eine weitere Einschränkung im Primärrecht besteht
             Missionen zur Migrationskontrolle stellen die EU als                  fort: Der EuGH bleibt laut Artikel 24 (1) EUV von der
             Rechtsgemeinschaft vor erhebliche rechtliche und                      intergouvernementalen GASP und GSVP ausgeschlos-
             politische Herausforderungen. Grundsätzlich hat der                   sen. Das bedeutet, in der Außen- und Sicherheits-
             Europäische Gerichtshof (EuGH) in Luxemburg gemäß                     politik der EU gibt es immer noch einen traditionel-
             seinem primärrechtlichen Auftrag35 die Entschei-                      len Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortlich-
             dungen aller EU-Organe am Maßstab des Unionsrechts                    keit der Mitgliedstaaten. Zugleich existieren Bestim-
             zu überprüfen. Ob eine Maßnahme dem auswärtigen                       mungen, die dieses besondere Politikfeld einhegen.39
             Handeln oder den internen Politiken der EU zuzu-                      Vor allem hat der EuGH nach Artikel 40 EUV auf die
             rechnen ist, macht aus dieser Perspektive zunächst                    inhaltliche Abgrenzung der GASP zu achten. Hiermit
             keinen Unterschied.                                                   soll eine Ausweitung des intergouvernementalen
                                                                                   Entscheidungsregimes auf vergemeinschaftete Politik-
                     Bei der Arbeit des Europäischen                               felder der EU verhindert werden. Ferner steht natür-
                   Gerichtshofs geht es im Kern darum,                             lichen und juristischen Personen, die von außen-
                    den europäischen Rechtsraum zu                                 politischen Sanktionen der EU betroffen sind, das
                                gestalten.                                         Recht auf ein faires Verfahren und auf einen Rechts-
                                                                                   behelf zu. Beides kann der EuGH überprüfen.40
                Im Kern geht es um die Gestaltung des europäi-                        Insgesamt betrachtet hat der EuGH also seine
             schen Rechtsraumes.36 Insbesondere gilt seit dem                      Aufsichtsrolle über die EU-Sicherheitspolitik ausge-
             Inkrafttreten des Lissabonner Vertrags Ende 2009,                     weitet. Dennoch kann der EuGH nicht mit allen
             dass die Normen der Grundrechtecharta in allen                        neueren Entwicklungen des integrierten EU-Außen-
             Belangen eingehalten werden müssen.37 Nach einer                      handelns schritthalten. Die EU-Regierungen inten-
             Übergangsphase bis 2014 ist auch die EU-Politik für                   dieren, ihre exekutiven Handlungsfreiheiten in der
             die innere Sicherheit, einschließlich ihrer Agenturen,                Außenpolitik möglichst auszuweiten. Somit stellen
             in dieser Hinsicht unter die Aufsicht des EuGH ge-                    die drei Trends der Informalisierung von Abkommen
             fallen. Jedoch bezieht sich die EuGH-Kontrolle nicht                  mit Drittstaaten, die internationale Rolle von EU-
                                                                                   Agenturen für die innere Sicherheit und der Einsatz
                  35 Artikel 19 (1) EUV; Artikel 263 AEUV.                         von GSVP-Missionen zur Migrationskontrolle ein
                  36 Armin von Bogdandy, »Ways to Frame the European               Problem dar für eine rechtsstaatlich verankerte EU-
                  Rule of Law: Rechtsgemeinschaft, Trust, Revolution, and
                  Kantian Peace«, in: European Constitutional Law Review,
                  14 (2018) 4, S. 675–699.                                           38 Artikel 276 AEUV.
                  37 Gráinne de Búrca, »After the EU Charter of Fundamental          39 Graham Butler, »The Coming of Age of the Court’s
                  Rights: The Court of Justice as a Human Rights Adjudica-           Jurisdiction in the Common Foreign and Security Policy«, in:
                  tor?«, in: Maastricht Journal of European and Comparative Law,     European Constitutional Law Review, 13 (2017) 4, S. 673–703.
                  20 (2013) 2, S. 168–184.                                           40 Verordnungen nach Artikel 215 (2) AEUV.

             SWP Berlin
             Grenzverschiebungen in Europas Außen- und Sicherheitspolitik
             August 2019

             14
Internationale Vereinbarungen zur inneren Sicherheit und zur Grenzkontrolle

Außen- und -Sicherheitspolitik. Es besteht ein an-                  gemäß der Grundrechtecharta seien extraterritorial
haltender Zielkonflikt zwischen der exekutiven                      zu gewährleisten.44
Selbstermächtigung durch informelles exekutives
Regieren einerseits und seiner fehlenden Legitimie-                     EU-Türkei-Deal: Der EuGH hat eine
rung durch die entsprechenden vertraglich vorge-                       Beschwerde dreier Asylbewerber aus
sehenen Gemeinschaftsverfahren der EU andererseits.                    formellen Gründen abgelehnt. Er hat
                                                                         sich für nicht zuständig erklärt.

Internationale Vereinbarungen zur                                      Im Hinblick auf die Vorverlagerung von Migrations-
inneren Sicherheit und zur Grenzkontrolle                           und Grenzkontrollen der EU in Drittstaaten kann
                                                                    man bisher nicht von einer vergleichbar ambitio-
Der EuGH hat internationale Vereinbarungen der EU,                  nierten Rolle des EuGH beim Grundrechtsschutz
die sensible Sicherheitsfragen betreffen, wiederholt                sprechen.45 Die Zurückhaltung des EuGH zeigt sich in
für nichtig erklärt. Der bekannteste Fall ist das EU-US-            besonderem Maße bei der Einordnung des sogenann-
Abkommen zur Übermittlung von Fluggastdaten                         ten EU-Türkei-Deals von 2016. Der EuGH hat eine
(PNR-Abkommen), bei dem das Europäische Parla-                      Beschwerde dreier Asylbewerber, eingebracht auf
ment bereits 2006 eine angemessene Rechtsgrundlage                  Grundlage dieser Vereinbarung, zurückgewiesen. Der
einklagte und die damit zusammenhängende Mit-                       Vorwurf, dass sie unzulässig in die Türkei abgescho-
entscheidung gegenüber dem Rat.41 Ebenso verwarf                    ben würden, wurde aus rein formellen Gründen ab-
der EuGH 2017 die Gültigkeit des PNR-Abkommens                      gelehnt.46 Die Antragsteller plädierten für eine Annul-
zwischen der EU und Kanada. Die Bestimmungen zur                    lierung der EU-Türkei-Übereinkunft, weil mit der
anlasslosen Datenspeicherung entsprachen nicht der                  Rückführung von Flüchtlingen in die Türkei Grund-
eng auszulegenden Zweckmäßigkeit der terroristi-                    rechtsverletzungen einhergehen würden. Außerdem
schen Gefahrenabwehr.42 Bereits 2015 hatte der EuGH                 hätten für eine derartige internationale Vereinbarung
hinsichtlich der Übertragung kommerziell erhobener                  der EU Artikel 78 und Artikel 218 des Vertrags über
Daten an die Vereinigten Staaten43 entschieden: Das                 die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)
Recht auf Privatsphäre, der Schutz persönlicher Daten               herangezogen werden müssen, meinten die Antrag-
und die Garantie eines effektiven Rechtsbehelfs                     steller. Dies hätte eine Beteiligung von EU-Institutio-
                                                                    nen nach sich gezogen und eine weitergehende
                                                                    Überprüfung des Verfahrens erlaubt, und zwar nach
                                                                    den geltenden EU-rechtlichen Bestimmungen zum
  41 EuGH, Parliament v. Council, 30.5.2006, C-317/04,
   (eingesehen am 2.8.2019); EuGH, Parliament v.                Rights Real: The Court of Justice of the European Union
  Commission, C-318/04,  (eingesehen am                  Charter«, in: European Constitutional Law Review, 12 (2016) 2,
  2.8.2019).                                                           S. 318–329.
  42 Christopher Kuner, »A. Court of Justice International             45 Das ist bemerkenswert, weil der EuGH in der inner-
  Agreements, Data Protection, and EU Fundamental Rights on            europäischen Auslegung zum gemeinsamen europäischen
  the International Stage. Opinion 1/15, EU-Canada PNR«, in:           Asylsystem eine Vielzahl oftmals kontroverser Entschei-
  Common Market Law Review, 55 (2018) 3, S. 857–882.                   dungen gefällt hat. Dies betrifft etwa innereuropäische
  43 Gemäß dem sogenannten Safe-Harbor-Abkommen, das                   Verbote einer Abschiebung gemäß den Regeln des Dublin-
  US-Unternehmen zur Einhaltung von Datenschutzregeln                  Regimes wegen des Risikos der unmenschlichen Behand-
  verpflichten sollte. Nach seiner Verwerfung durch den                lung. Für eine Übersicht siehe Daniel Thym, »EuGH-
  EuGH, da keine hinreichenden Kontrollrechte für Betroffene           Judikatur zum Migrationsrecht aus der Vogelperspektive
  und Datenschutzbehörden vorgesehen seien, wurde Safe                 (Teil 1)«, in: Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik,
  Harbor durch das Privacy-Shield-Abkommen ersetzt. Auch               39 (2019) 1, S. 1–7; Daniel Thym, »EuGH-Judikatur zum
  letzterem Abkommen droht eine negative Bewertung durch               Migrationsrecht aus der Vogelperspektive (Teil 2)«, in:
  den EuGH. Vgl. Jennifer Baker, »EU High Court Hearings to            Zeitschrift für Ausländerrecht und Ausländerpolitik, 39 (2019) 2,
  Determine Future of Privacy Shield, SCCs«, The Privacy Advisor,      S. 66–70.
  Portsmouth (USA), 25.6.2019,  (eingesehen am 2.8.2019).             185.

                                                                                                                    SWP Berlin
                                                                    Grenzverschiebungen in Europas Außen- und Sicherheitspolitik
                                                                                                                   August 2019

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Die unvollständige Aufsichtsrolle des Europäischen Gerichtshofs

              Recht auf Asyl und dem Gebot der Nichtzurück-                                2014 zwischen der EU und der Türkei ein spezifisches
              weisung. Demgegenüber setzte der EuGH auf eine                               Rückübernahmeabkommen. Das 2016 zwischen
              enge Auslegung der eigenen Jurisdiktion und unter-                           Ankara und den Mitgliedstaaten beschlossene Arrange-
              stützte die Auslegung der EU-Mitgliedstaaten: Die                            ment zur Rückübernahme von »bestimmten« Schutz-
              Übereinkunft mit der Türkei sei nicht kollektiv durch                        suchenden hätte demzufolge unter das existierende
              den Europäischen Rat verabschiedet worden und                                Rücknahmeabkommen fallen müssen – oder zumin-
              stelle letztlich nur eine Absprache der einzelnen                            dest durch den EuGH anhand der relevanten EU-Rechts-
              Regierungen mit der Türkei dar – sie sei für die EU                          akte geprüft werden müssen.
              rechtlich nicht verbindlich. Insofern sah der EuGH
              sich nicht zuständig, die Vereinbarung zu überprüfen.47                         Ein Drittel des Geldes für die Türkei
                 Diese Darstellung wurde in der rechtswissenschaft-                          stammt aus dem EU-Budget, das sind 2
              lichen Diskussion indessen überwiegend abgelehnt,48                               von insgesamt 6 Milliarden Euro.
              da der Gerichtshof nach Artikel 4 (3) EUV und
              Artikel 3 (2) AEUV durchaus eine unionsrechtliche                               Auch aus inhaltlichen Erwägungen heraus wäre
              Kompetenz begründen könnte. Demnach wäre es den                              eine Beteiligung des EP beim Abschluss der neueren
              Mitgliedstaaten untersagt, vom EU-Recht abweichen-                           Übereinkunft mit der Türkei sachlogisch gewesen.
              de Abkommen mit Drittstaaten abzuschließen.49 Die                            Schließlich haben erst erhebliche finanzielle Zusiche-
              Rücküberstellung von irregulären Migrantinnen und                            rungen seitens der EU den sogenannten Deal möglich
              Migranten ist durch eine EU-Richtlinie geregelt, die                         gemacht, das heißt, 2 von insgesamt 6 Milliarden
              die Mitgliedstaaten in ihren Außenbeziehungen                                Euro sollen direkt aus dem EU-Budget finanziert und
              berücksichtigen müssen. Zudem besteht bereits seit                           somit über die EU-Kommission verwaltet werden.50
                                                                                           Die Darstellung, dass es sich um eine rechtlich nicht
                                                                                           verbindliche internationale Vereinbarung handelt,
                   47 Die Ablehnung eines Revisionsantrags der Antragsteller               erscheint daher sehr fragwürdig.
                   bekräftigte diese Auslegung. Vgl. EuGH, Appeal – Ar-
                                                                                              Mit der Türkei-Entscheidung vergleichbar ist das
                   ticle 181 of the Rules of Procedure of the Court of Justice –
                                                                                           folgende Beispiel: In der Hochzeit der Flüchtlingskrise
                   EU-Turkey statement of the European Council of 18 March
                                                                                           vermied der EuGH eine Auseinandersetzung über die
                   2016 – Application for annulment. Joined Cases C-208/17 P
                   to C-210/17 P, 12.9.2018,                        Verfolgung.51 Konkret klagte eine syrische Familie
                   (eingesehen am 2.8.2019).                                               gegen den belgischen Staat, der ihren Antrag auf
                   48 Paula G. Andrade, »The Duty of Cooperation in the                    Besuchsvisa mit der Begründung abgelehnt hatte, ein
                   External Dimension of the EU Migration Policy«, in: Sergio              späterer Asylantrag und damit ein langfristiger Auf-
                   Carrera (Hg.), EU External Migration Policies in an Era of Global       enthalt sei absehbar. Zur Wahrung der EU-Grund-
                   Mobilities: Intersecting Policy Universes, Leiden 2018, S. 299–325;     rechtecharta hielt der Generalanwalt des EuGH die
                   Thomas Spijkerboer, »Bifurcation of People, Bifurcation of              Ausstellung humanitärer Visa als Alternative zu
                   Law: Externalization of Migration Policy before the EU Court
                                                                                           Besuchsvisa für notwendig. Dessen ungeachtet erklärte
                   of Justice«, in: Journal of Refugee Studies, 31 (2018) 2, S. 216–239.
                                                                                           der EuGH, die EU sei für die Erteilung langfristiger
                   Abweichend Daniel Thym, »Between ›Administrative
                                                                                           Aufenthaltstitel nicht zuständig. Er wies die Klage ab.
                   Mindset‹ and ›Constitutional Imagination‹: The Role of the
                   Court of Justice in Immigration, Asylum and Border Control
                                                                                              In der Rechtswissenschaft festigte sich damit der
                   Policy«, in: European Law Review, 44 (2019) 2, S. 139–158.              Eindruck, der EuGH schrecke gegenwärtig vor einer
                   49 Vgl. die sogenannte ERTA-Doktrin zu den abgeleiteten                 Konfrontation mit den Mitgliedstaaten zurück, wenn
                   ausschließlichen internationalen Kompetenzen der Union,                 es um internationale Migrationspolitik geht. Wegen
                   wenn sie intern eine entsprechende rechtliche Regelung                  dieser zurückhaltenden Rolle des EuGH können die
                   getroffen hat: EuGH, Commission v. Council, 31.3.1971,
                   C-22/70,  (eingesehen am                          50 Vgl. zur Struktur der Finanzierung European Commis-
                   7.8.2019). Siehe auch Merijn Chamon, »Implied Exclusive                   sion, The EU Facility for Refugees in Turkey. Factsheet [wie Fn. 16].
                   Powers in the ECJ’s [European Court of Justice] Post-Lisbon               51 Malu Beijer, »The Limited Scope For Accepting Positive
                   Jurisprudence. The Continued Development of the ERTA                      Obligations Under EU Law: The Case of Humanitarian Visas
                   Doctrine«, in: Common Market Law Review, 55 (2018) 4,                     For Refugees«, in: Review of European Administrative Law,
                   S. 1101–1141.                                                             11 (2018) 1, S. 37–48.

              SWP Berlin
              Grenzverschiebungen in Europas Außen- und Sicherheitspolitik
              August 2019

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