Korruption und Korruptions-bekämpfung im Südkaukasus - SWP-Studie Uwe Halbach
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SWP-Studie
Uwe Halbach
Korruption und Korruptions-
bekämpfung im Südkaukasus
Stiftung Wissenschaft und Politik
Deutsches Institut für
Internationale Politik und Sicherheit
SWP-Studie 8
Mai 2020, Berlin
Kurzfassung ∎ Georgien, Armenien und Aserbaidschan bilden einen Teil des EU- Kooperationsraums der Östlichen Partnerschaft. Europäische Außen- politik ermuntert und unterstützt die Partnerstaaten dabei, ihre Regie- rungsführung (governance) zu verbessern. ∎ Für die Bewertung, wie gut das gelingt, spielt das Thema Korruption und ihre Bekämpfung eine gewichtige Rolle. In keinem anderen Teil Osteuropas und Eurasiens klafften das Ausmaß der Korruption und die Bilanz der Gegenmaßnahmen so weit auseinander wie im Südkaukasus. ∎ Unter den postsowjetischen Staaten hat nur Georgien seine Position in der Korruptionsstatistik seit Mitte der 2000er Jahre nachhaltig verbessert. Auf dem Korruptionswahrnehmungs-Index von Transparency Inter- national liegt es weit vor seinen Nachbarn, doch seine Reformbilanz wird in den letzten zwei Jahren von heftigen innenpolitischen Querelen gefährdet. ∎ In Armenien leitete die Samtene Revolution im Frühjahr 2018 den Sturz der Republikanischen Partei ein. Unter deren Herrschaft hatte sich in zwei Jahrzehnten eine Oligarchie etabliert, und die Korruption blühte. Die neue Führung unter Premierminister Nikol Paschinjan erklärte Korruptionsbekämpfung zur Priorität für den politischen Neustart. ∎ Aserbaidschan weist das höchste Ausmaß an Korruption auf. Seine »Beamtenoligarchie« bildete bislang eine machtvolle Verbindung zwi- schen Staat und Wirtschaft. 2019 sagte Präsident Ilham Alijew Schatten- wirtschaft und Korruption den Kampf an und ersetzte einige langjährige Regierungsmitglieder. Experten bezweifeln allerdings, dass damit ein politischer Systemwandel in die Wege geleitet wurde.
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Uwe Halbach
Korruption und Korruptions-
bekämpfung im Südkaukasus
Stiftung Wissenschaft und Politik
Deutsches Institut für
Internationale Politik und Sicherheit
SWP-Studie 8
Mai 2020, BerlinAlle Rechte vorbehalten. Abdruck oder vergleichbare Verwendung von Arbeiten der Stiftung Wissenschaft und Politik ist auch in Aus- zügen nur mit vorheriger schriftlicher Genehmigung gestattet. SWP-Studien unterliegen einem Verfahren der Begut- achtung durch Fachkolle- ginnen und -kollegen und durch die Institutsleitung (peer review), sie werden zudem einem Lektorat unterzogen. Weitere Informationen zur Qualitätssicherung der SWP finden Sie auf der SWP- Website unter https:// www.swp-berlin.org/ueber- uns/qualitaetssicherung/. SWP-Studien geben die Auffassung der Autoren und Autorinnen wieder. © Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin, 2020 SWP Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit Ludwigkirchplatz 3–4 10719 Berlin Telefon +49 30 880 07-0 Fax +49 30 880 07-200 www.swp-berlin.org swp@swp-berlin.org ISSN 1611-6372 doi: 10.18449/2020S08
Inhalt
5 Problemstellung und Schlussfolgerungen
7 Der Südkaukasus als »Region« politischer Kontraste
9 Georgien als krisenanfälliges »Musterland«
11 Die Oligarchen oder der Oligarch und Strippenzieher?
12 Entwicklung unter der Regierung des Georgischen
Traums
16 Armenien im Neustart-Modus
17 Oligarchie im Umfeld der Republikanischen Partei
18 Korruptionsbekämpfung
19 Von Korruption betroffene Sektoren
21 Erfolge und Probleme beim Neustart
24 Aserbaidschan: Korruption im Rentierstaat
26 Bürokratische Oligarchie
27 »Kaviardiplomatie« und »aserbaidschanischer
Waschsalon«: Ausstrahlung von Korruption nach außen
29 Ansagen zur Korruptionsbekämpfung und neuerliche
Reformsignale
32 Ausblick
34 AbkürzungsverzeichnisDr. Uwe Halbach ist Wissenschaftler in der Forschungsgruppe Osteuropa und Eurasien
Problemstellung und Schlussfolgerungen
Korruption und Korruptionsbekämpfung
im Südkaukasus
Das Thema Korruption und Korruptionsbekämpfung
fällt ins Gewicht, wenn es darum geht, die Qualität
von Regierungsführung zu bewerten. Das gilt auch
für den Südkaukasus, der einen Teil des östlichen
Nachbarschafts- und Partnerschaftsraums der Euro-
päischen Union bildet. Ein Anliegen europäischer
Außenpolitik in den 2000er Jahren war es, die drei
südkaukasischen Staaten zu ermuntern und dabei
zu unterstützen, ihre Regierungsführung zu verbes-
sern. In der späten sowjetischen Periode galten die
»transkaukasischen« Unionsrepubliken als besonders
stark von Korruption betroffen. Während der nach-
sowjetischen Zeit indes offenbarten sich in diesem
Punkt so gravierende Unterschiede zwischen den
drei Staaten wie sonst in kaum einem Teil des post-
sowjetischen Raums. Das trifft auf die Entwicklung
seit 2004 zu, in der Georgien sein Ranking auf dem
Korruptionswahrnehmungs-Index (Corruption Perceptions
Index, CPI) von Transparency International wie kein
anderer Staat in Osteuropa und Eurasien verbesserte,
während Aserbaidschan eher auf dem Niveau zentral-
asiatischer Staaten verharrte und Armenien vor dem
Machtwechsel von 2018 ebenfalls denkbar schlecht
platziert war. Korruption, von Transparency Inter-
national als »Missbrauch anvertrauter Macht zum
privaten Nutzen oder Vorteil« definiert, tritt in zahl-
reichen staatlichen Handlungsfeldern auf, so dem
öffentlichen Dienst, dem Sicherheits- und Rechts-
schutzsektor, der Gesundheits- und der Bildungspoli-
tik, der Steuererhebung, dem Ausschreibungswesen
und anderen Bereichen. Internationale Organisationen
unterstützen Bemühungen um Korruptionsbekämp-
fung in postsowjetischen Staaten und berichten regel-
mäßig darüber, inwieweit ihre Empfehlungen von
den Regierungen berücksichtigt werden. Das sind
vor allem die Staatengruppe gegen Korruption (Groupe
d’États contre la Corruption, GRECO) des Europarats,
Open Government Partnership (OGP) und die Organisation
für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (Orga-
nisation for Economic Co-operation and Development,
OECD) mit ihrem Istanbuler Aktionsplan gegen Korruption
und dem Antikorruptionsnetzwerk für Osteuropa und
Zentralasien. Einen neuralgischen Punkt für die Bewer-
tung politischer Entwicklungen bildet vor allem das
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Korruption und Korruptionsbekämpfung im Südkaukasus
Mai 2020
5Problemstellung und Schlussfolgerungen
Verhältnis zwischen dem Zustand des Justizsystems anderen Kriterien politischer Entwicklung auf der
und dem Ausmaß von Korruption. anderen Seite. Dabei gilt es, den Blick auf die nach-
Korruption gilt als ein Haupthindernis für staat- sowjetische Periode zu richten und aktuelle politische
liche Reformfähigkeit und für Vertrauen der Bevölke- Prozesse zu berücksichtigen, wie den Neustart in
rung in ihren Staat. Ihr Ausmaß ist objektiv nicht Armenien, die Verschärfung innenpolitischer Ausein-
exakt zu bemessen. Aber durch Umfragen in der andersetzungen in Georgien und neuerliche Reform-
Bevölkerung, unter zivilgesellschaftlichen Akteuren ankündigungen in Aserbaidschan.
und Experten sowie in- und ausländischen Geschäfts-
leuten in den untersuchten Ländern lassen sich die
Wahrnehmung von und die Erfahrung mit Korrup-
tion zumindest annähernd ermitteln. Solche Wahr-
nehmung richtet sich vor allem auf den Zustand des
öffentlichen Dienstes, in dem sich der »Missbrauch
anvertrauter Macht« als Alltagskorruption präsentiert
und große Teile der Bevölkerung betrifft. In Staaten
wie Georgien, Armenien und – außerhalb des Süd-
kaukasus – der Ukraine bildete gesellschaftliche
Frustration über systemische Korruption einen Hinter-
grund für Regierungs- und Machtwechsel. Da bekann-
ten sich neue Führungen zu verstärkten Maßnahmen
gegen Korruption, am frühesten nach der »Rosen-
revolution« in Georgien vom November 2003. In den
letzten zwei Jahren wurden Versprechen, die Regie-
rungsführung zu verbessern, mit Korruptionsbekämp-
fung verknüpft, so in Armenien nach der »Samtenen
Revolution« vom Frühjahr 2018 und in der Ukraine
unter dem 2019 mit großer Stimmenmehrheit gewähl-
ten Präsidenten Wolodymyr Selenskyj. Unter den
Staaten im östlichen Nachbarschafts- und Partner-
schaftsraum der EU hat aber lediglich Georgien seine
Platzierung auf dem CPI von Transparency Internatio-
nal in den letzten 15 Jahren nachhaltig verbessert.
Im Untersuchungsraum Osteuropa und Zentralasien
belegt es inzwischen den ersten Platz in Hinsicht auf
Korruptionsbekämpfung. Es bleibt abzuwarten, wie
weit sich Armenien dieser Bilanz annähert. Nach dem
Machtwechsel von 2018 wurden dort auf breiter Basis
strafrechtliche Verfahren gegen Oligarchen im Um-
feld der gestürzten Regierungspartei eingeleitet, denen
Amtsmissbrauch und Korruption zur Last gelegt
wurden. Im neuesten CPI mit Rückblick auf 2019 hat
Armenien sein Ranking bereits verbessert.
Welche Faktoren bedingen die Unterschiede
beim Ausmaß von Korruption und in der Bilanz ihrer
Bekämpfung in den drei Staaten? Beim Vergleich
zwischen Georgien, Armenien und Aserbaidschan
geht es darum, Zusammenhänge sichtbar zu machen,
und zwar zwischen Korruption und ihrer Bekämp-
fung durch staatliche Akteure auf der einen Seite, der
Herausbildung von Oligarchien, dem Zustand des
Justizsektors, dem Grad von Meinungsfreiheit und
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Korruption und Korruptionsbekämpfung im Südkaukasus
Mai 2020
6Der Südkaukasus als »Region« politischer Kontraste
Der Südkaukasus als »Region«
politischer Kontraste
Korruption steht im Zusammenhang mit Oligarchie, schen Entwicklung, so zwischen den Nachbarländern
Schattenwirtschaft und Klientelismus, also mit Georgien und Aserbaidschan, die in engen Transit-
Erscheinungsformen politischer und wirtschaftlicher beziehungen miteinander stehen. Wird Georgien in
Entwicklung, die im kaukasisch-kaspischen Raum internationalen Indizes als »partly democratic« bewer-
ihre eigene Ausprägung zeigen. Sie waren in allen tet, gab Aserbaidschan bislang das Beispiel für ein
drei Staaten ein herausragendes Thema nachsowjeti- konsolidiertes autoritäres Herrschaftssystem ab. Ein
scher Entwicklung. starker Kontrast zeigte sich dabei in der Korruptions-
Seit dem Übergang von der sowjetischen in die statistik. Im neuesten Korruptionswahrnehmungs-
nachsowjetische Periode wurde der Südkaukasus vor Index figuriert Georgien auf Rang 44, Aserbaidschan
allem mit Sezessionskonflikten assoziiert, die inter- auf Rang 126. Solche Bilanz suggeriert, dass in Staaten
nationale Organisationen zu Mediation und Konflikt- mit Ausrichtung auf europäische Standards Korrup-
eindämmung herausforderten. Diese ungelösten Kon- tion effektiver bekämpft wird. Doch in anderen Part-
flikte stehen dem Wunsch der EU entgegen, dass nerländern der EU in ihrer östlichen Nachbarschaft
in den Partnerregionen in ihrer Nachbarschaft gute hat sich diese Annahme nicht bewahrheitet: Die
innerregionale Beziehungen herrschen mögen. Kein Ukraine und Moldova galten als Vorreiter im Assoziie-
anderer Teil des postsowjetischen Raumes ist so stark rungsprozess mit der EU, doch ihre Korruptionsbilanz
von Barrieren durchsetzt wie der Südkaukasus, seien blieb deutlich schlechter als die des autoritär regier-
es geschlossene Landesgrenzen wie zwischen Armeni- ten Belarus. Setzte die erste »Farbrevolution« im post-
en und Aserbaidschan, seien es scharfe Trennlinien sowjetischen Raum, die in Georgien vom November
wie zwischen Georgien und seinen abtrünnigen Lan- 2003, Korruptionsbekämpfung in Gang, galt dies für
desteilen Abchasien und Südossetien. Aufgrund dieser die zweite, die in der Ukraine von 2004, nicht. Als
ungelösten Konflikte ist der Südkaukasus allenfalls in der aus ihr hervorgegangene Präsident Viktor Juscht-
geographischer, nicht aber in politischer Hinsicht als schenko sein Amt antrat, befand sich das Land auf
Region zu bezeichnen. Das Differenzierungsgebot, das Platz 122 im Ranking von Transparency Internatio-
die EU beim Eintritt in das Kooperationsprojekt Öst- nal, als er es im Jahr 2010 verließ, auf Platz 146. 1
liche Partnerschaft 2009 betont hat, ist gerade für den
Südkaukasus nur allzu berechtigt. Zwischen den Korruption gilt vielen als typisch für
drei Staaten bestehen erhebliche Unterschiede in den den Kaukasus, doch Georgien hat
außen- und sicherheitspolitischen Ausrichtungen. dieses Klischee teilweise entkräftet.
Georgien strebt die Mitgliedschaft in EU und Nato an.
Armenien betreibt eine multivektorale Außenpolitik Die Entwicklung in Georgien konterkariert auch
und verbindet seine strategische Partnerschaft mit ein Stereotyp, das auf den gesamten Kaukasus bezogen
Russland und die Mitgliedschaft in eurasischen Regio- wird und Korruption als »part of culture« präsentiert.
nalorganisationen mit Verhandlungen zum Abschluss Oligarchie und Vetternwirtschaft werden mit Clan-
eines erweiterten Partnerschaftsabkommens mit der bildung unter ethnischer, stammesmäßiger oder
EU. Aserbaidschan gehört der Bewegung Blockfreier landsmannschaftlicher Zuordnung in Verbindung
Staaten an und sah bisher von engerer Integration in gebracht – und diese Verbindung fügt sich in tradi-
westliche oder eurasische Regionalorganisationen ab.
Zu den Besonderheiten der »Region« gehören aber
1 Angela E. Stent, Putin’s World. Russia against the West and
auch gravierende Diskrepanzen in der innenpoliti-
with the Rest, New York/Boston 2019, S. 193.
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Korruption und Korruptionsbekämpfung im Südkaukasus
Mai 2020
7Der Südkaukasus als »Region« politischer Kontraste
tionelle Kaukasusbilder ein. Doch das Beispiel, das
Georgien in den letzten 15 Jahren gesetzt hat, mahnt
hier zur Vorsicht. Das Land hat mit Reformen im
öffentlichen Dienst Klischees entkräftet, die Korrup-
tion als kaum überwindbares kulturelles Erbe dar-
stellen.
Armenien lieferte vor dem Machtwechsel von 2018
das Beispiel eines Landes, in dem Korruption und
Oligarchie im Umfeld einer zwei Jahrzehnte lang
herrschenden Regierungspartei zum Dauerthema in
öffentlichen Diskursen und Alltagsgesprächen wurde.
Der »Neustart« durch die Samtene Revolution bedeu-
tete, dass diese Themen energisch aufgegriffen und
rigide Antikorruptionskampagnen eingeleitet wurden.
Und in Aserbaidschan steht Korruption in einem
Kontext mit Rentierstaatlichkeit, 2 der in ähnlicher
Weise daraus erwachsende Missstände in rohstoff-
reichen Ländern des Mittleren Ostens oder Latein-
amerikas bestimmt. Zu den neuerlichen Entwick-
lungen in dem Land am Kaspischen Meer zählten
2019 einige Signale für Reformen, die sein Präsident
Ilham Alijew auch auf Korruptionsbekämpfung
ausgerichtet hat.
2 Als »Rentierstaaten« gelten Länder, die einen großen
Anteil ihrer Staatseinnahmen aus »externen Renten«
beziehen, zu denen Einkünfte aus der Förderung und dem
Export von Erdöl und Erdgas gehören.
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Korruption und Korruptionsbekämpfung im Südkaukasus
Mai 2020
8Georgien als krisenanfälliges »Musterland«
Georgien als krisenanfälliges
»Musterland«
Transparency International verortet Georgien im 2012 die neue Führung unter der Partei Georgischer
jüngsten Korruptionswahrnehmungs-Index 2019 auf Traum traumhafte Verhältnisse geschaffen. Gleich-
Rang 44 – noch vor einigen EU-Staaten. Dagegen wohl besteht weitgehend Konsens darüber, dass
teilt sich sein großer Nachbar Russland Rang 137 mit Strukturreformen im öffentlichen Dienst Verände-
Ländern des Mittleren Ostens, Afrikas und Latein- rungen bewirkt haben, die Georgien von anderen
amerikas. Die wie Georgien im Assoziierungsprozess postsowjetischen Staaten unterscheiden. Das gilt
mit der EU befindlichen Staaten Ukraine (Rang 126) besonders in Hinsicht auf das Ausmaß von Alltags-
und Moldova (Rang 120) weisen ebenfalls noch ein korruption.
erhebliches Ausmaß an Korruption auf. In Indizes, Korruption wucherte hier im ersten nachsowjeti-
die politische und wirtschaftliche Transformations- schen Jahrzehnt in allen Bereichen, die staatlicher
prozesse aus nachsowjetischer Perspektive bewerten, Kontrolle unterstehen. Sie wurde seit 2004 vor allem
ist Georgien verhältnismäßig weit vorn platziert. dort zurückgedrängt, wo die Bevölkerung im Alltag
Kommentatoren aus georgischen Forschungsstellen mit ihr in Berührung kam. Diese mit »petty corrup-
und Nichtregierungsorganisationen sowie auswärtige tion« umschriebene Erscheinungsform von Korrupti-
Experten machen allerdings auf Schwachstellen on im öffentlichen Dienst gilt als deutlich reduziert, 5
dieser Bilanz aufmerksam. was für »high level corruption« nicht in gleichem
So wurden in der reformorientierten Saakaschwili- Maße konstatiert wird. 6 Die Rosenrevolution hatte
Ära (2004–2012/13) die Einschränkung von Eigen- die Bevölkerung mit der Parole »Georgien ohne Kor-
tumsrechten und Meinungsfreiheit sowie politischer ruption« mobilisiert. Im Kampf gegen eine omniprä-
Druck auf Unternehmen beklagt, die nicht zur Klien- sente Schmiergeldpraxis wurde aktive und passive
tel der politischen Führung gehörten. 3 Bis heute steht Bestechung kriminalisiert. Gleichzeitig wurden die
die Forderung nach Unabhängigkeit des Justizsektors Verwaltungsapparate drastisch verschlankt und die
im Raum. Hohe Armuts- und Arbeitslosenquoten Gehälter im öffentlichen Dienst angehoben. Das
nähren in der Bevölkerung Unzufriedenheit, die 2019 Steuerwesen wurde vereinfacht, aber die Steuererhe-
in Umfragen des amerikanischen National Democratic bung effizienter betrieben, so dass die Staatseinnah-
Institute for International Affairs (NDI) deutlich zum men stiegen. Die Kampfansage galt dem »big weak
Ausdruck kam. 4 Weder hat die Rosenrevolution die state«, dem schwachen Staat mit aufgeblasener Büro-
Bevölkerung in den folgenden Jahren auf Rosen kratie. 2002 stand Georgien in einer weltweiten
gebettet, noch hat nach dem Regierungswechsel von
5 The World Bank, Fighting Corruption in Public Services.
3 Siehe Christian Timm, »Georgien: Staat im Markt. Vom Chronicling Georgia’s Reforms, Washington, D.C., 2012, .
Johannes Leitner/Hannes Meissner (Hg.), State Capture, Political 6 »At the same time, more complex forms of corruption
Risks and International Business. Cases from Black Sea Region persist, including clientelism and cronyism, due to the con-
Countries, London/New York: Routledge, 2017, S. 57–73. centration of power among the country’s elite, as well as
4 »NDI Poll – 63% of Interviewed Believes that Georgia’s allegations of kickback payments for the award of public
Economic Situation Is Bad«, First Channel (online), 17.9.2019, contracts.« Transparency International, The State of Corruption:
. S. 19.
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Korruption und Korruptionsbekämpfung im Südkaukasus
Mai 2020
9Georgien als krisenanfälliges »Musterland«
Umfrage zum Vertrauen der Bürger in ihren Staat Gehälter für das Hochschulpersonal waren auf ein
noch auf einem der letzten Plätze. 7 Aus Sicht der extremes Minimum gesunken, was Korruption im
Bevölkerungsmehrheit betrachteten Träger öffent- Prüfungswesen förderte. Mit einem 2004 verabschie-
licher Ämter ihre Amtsstellung als Ressource, um deten Bildungsgesetz wurden Reformen vor allem auf
sich privat zu bereichern. Am geringsten war das transparente Prüfungsverfahren für den Zugang zu
Vertrauen in die Polizei, die nicht mit Rechtsschutz, Universitäten gerichtet. 10 Das Bildungswesen wurde
sondern mit Korruption und mit Verbindungen nun stärker auf Wettbewerb umgeschaltet und zu-
zur kriminellen Unterwelt assoziiert wurde. In der nehmend internationalisiert. 11
Folgezeit verbesserte Georgien seine Position auf Insgesamt wurde Korruptionsbekämpfung in
dem Korruptionswahrnehmungs-Index wie kaum Georgien nicht nur wie in allen Staaten Osteuropas
ein anderes Land. 2010 bekundeten rund 80 Prozent und Eurasiens angekündigt, sondern auch umgesetzt.
der befragten Bürger, dass Korruption zurückgegan- Eine Reihe von Faktoren begünstigte dies. An erster
gen sei. Nur zwei Prozent gaben damals an, in den Stelle ist hier der politische Wille zu nennen, mit
letzten zwölf Monaten Schmiergeld bezahlt zu haben. 8 dem die aus der Rosenrevolution hervorgegangene
Ein Beispiel für Veränderungen in gesellschafts- Führung zügig Strukturreformen durchführte, um die
relevanten Sektoren, die zuvor von Korruption durch- anfangs hohe Zustimmung der Bevölkerung zu dem
drungen waren, lieferten die Polizei- und die Bildungs- Machtwechsel zu nutzen. Deren Zuspruch nahm in
reformen. Zuvor hatte das für die Polizei zuständige der zweiten Hälfte der Saakaschwili-Ära deutlich ab,
Innenministerium als mafiöse Institution gegolten. besonders nach dem verlorenen »Fünftagekrieg« mit
Die neue politische Führung nahm eine Reform des Russland vom August 2008. Bei den Reformen setzte
Rechtsschutzapparats in Angriff und wurde dabei von die Regierung auf Deregulierung. Die Folge in einigen
internationalen Organisationen durch Programme Bereichen wie der Nahrungsmittelsicherheit, der
und Missionen wie das OSCE Police Assistance Programme Aufsicht über Kartellbildung und der Wahrung von
unterstützt. Hauptmaßnahmen bestanden in radi- Arbeitnehmerrechten war allerdings eine Unterregu-
kaler Verringerung des Personalstabs, Erhöhung der lierung, an der die EU Anstoß nahm.
Gehälter und drakonischen Strafen für Korruption. In Georgien existierte schon unter der Präsident-
Zugleich leitete Präsident Saakaschwili eine Null- schaft Schewardnadses (1995–2003) ein höheres
Toleranz-Politik gegen Kriminalität ein, doch dieses Maß an Meinungs- und Pressefreiheit als in Nachbar-
Vorgehen zeigte auch seine Schattenseiten. So stieg ländern wie Aserbaidschan. Das ermöglichte die
die Zahl der Strafgefangenen drastisch, und das bei Berichterstattung über Korruption. Nach 2004 wurde
prekären humanitären Verhältnissen in den Gefäng- die staatliche Auftragsvergabe, eine Hauptarena für
nissen. Das Innenministerium der Saakaschwili-Ära korrupte Praktiken, strikter geregelt und digitalisiert,
wurde nach dem Machtwechsel zum Georgischen und es wurde ein Online-System für die Einkom-
Traum immer noch mit Amtsmissbrauch in Verbin- mensdeklaration höherer Staatsbeamter geschaffen.
dung gebracht. Sein Leiter Iwane Merabischwili war Allerdings werden bis heute immer noch Fälle von
einer der prominentesten hohen Amtsträger der 2012 Vetternwirtschaft bei der Vergabe von Staatsaufträgen
abgewählten Regierung und wurde zu einer mehr- beklagt.
jährigen Haftstrafe verurteilt. Bis in die Gegenwart Aus Sicht der Führung in den USA hatte die Rosen-
wird die mangelnde Transparenz im Sicherheitssektor revolution Georgien »von einem kleptokratischen,
kritisiert. 9 schwachen, halbdemokratischen Regime … in eine
Im Bildungssektor hatte sich Korruption vor allem
an den Universitäten ausgebreitet. Die offiziellen 10 Christofer Berglund/Johan Engvall, »How Georgia
Stamped out Corruption on Campus«, in: Foreign Policy
7 Martina Huber, State-building in Georgia: Unfinished and at (online), 3.9.2015, .
tions Clingendael, Februar 2004, S. 48. 11 Im September 2019 wurde in Tbilisi die erste Europäi-
8 The World Bank, Fighting Corruption in Public Services [wie sche Schule außerhalb der EU für Studierende aus Ländern
Fn. 5], S. 8. der Östlichen Partnerschaft feierlich eröffnet. Alexandra
9 Reform of the Security Service in Georgia. Results and Challenges, Brzozowski, »In Georgia, EU Opens First European School
Tbilisi 2018, .
SWP Berlin
Korruption und Korruptionsbekämpfung im Südkaukasus
Mai 2020
10Die Oligarchen oder der Oligarch und Strippenzieher?
konsolidierte Demokratie verwandelt«. 12 Doch diese erwirtschaftet, dort zur Oligarchie gehört hatten
Einschätzung traf auf Vorbehalte. Im Kampf gegen und in den 2000er Jahren in ihr Heimatland zurück-
fragile Staatlichkeit schälte sich unter der Führung gekehrt waren. Zu ihnen zählen vor allem drei
Micheil Saakaschwilis die Versuchung heraus, auto- Persönlichkeiten, die politisch aktiv geworden sind.
ritäre Maßnahmen zu ergreifen. Da bildete sich ein Badri Patarkazischwili stieg als Assistent des Finanz-
Machtmonopol um »Mischa«, das sich immer mehr moguls Boris Beresowski in Russland auf und saß im
von der Gesellschaft abhob. Vertreter der an der Vorstand einiger russischer Unternehmen. Er verlegte
Rosenrevolution beteiligten Zivilgesellschaft erhielten im Jahr 2000 seinen Wohnsitz nach Georgien, inve-
Regierungsämter. Ein zuvor regimekritischer Fernseh- stierte dort in Medien und andere Unternehmen.
sender wie Rustavi 2 wurde regierungsfreundlich, Gemeinsam mit seinem in London lebenden ehema-
ein oppositioneller Sender namens Imedi dagegen ligen Förderer Beresowski unterstützte er die Rosen-
wurde bedrängt und vorübergehend ausgeschaltet. revolution und die Orangefarbige Revolution in der
Menschenrechtsorganisationen monierten Übergriffe Ukraine, geriet aber mit den Protagonisten des Macht-
durch Rechtsschutzorgane, Einschränkungen der wechsels in Georgien über Kreuz. Bei Massenprote-
Medienfreiheit und die Verletzung von Eigentums- sten vom November 2007 stellte er sich auf die Seite
rechten. 13 Der wachsende Popularitätsverlust der der Opposition und handelte sich ein Ermittlungs-
ehemaligen Rosenrevolutionäre führte zum ersten verfahren wegen des Verdachts eines Putschversuchs
demokratischen Machtwechsel durch Parlaments- ein. Er starb 2008 in seinem britischen Landhaus.
wahlen im Oktober 2012 und durch Präsidentschafts- Auch Kacha Bendukidse bildete sein Vermögen in Russ-
wahlen ein Jahr später. land, erwarb dort Dutzende Firmen, zog sich in den
2000er Jahren aber immer mehr aus diesen zurück
und trat in seinem Heimatland in die politische Füh-
Die Oligarchen oder der Oligarch und rung ein. Bis Dezember 2007 amtierte er als Staats-
Strippenzieher? minister für Wirtschaftsreformen und Entwicklung.
Sein wirtschaftspolitisches Bekenntnis lautete:
Auch in Hinsicht auf oligarchische Machtstrukturen »Jegliche Wirtschaftspolitik sollte ein Maximum an
unterscheidet sich Georgien von anderen postsowjeti- Deregulierung als Priorität haben.« 15 Seine an US-
schen Staaten. 14 Eine Plutokratie mit konkurrieren- amerikanischen Normen von Neoliberalismus orien-
den Clans war hier nicht in dem Maße festzustellen tierte politische Laufbahn in Georgien konterkariert
wie in Russland, der Ukraine oder auch Armenien. den Verdacht, er sei vom Kreml abhängig. Dieser
Die frühe Phase staatlicher Unabhängigkeit war von Verdacht wird dort pauschal aus einem Vermögens-
den Sezessionskriegen um Abchasien und Südosse- erwerb in Russland abgeleitet und gegenwärtig auf
tien, von Machtkämpfen im Inneren des Landes, von den bekanntesten georgischen Oligarchen Bidsina
hoher Kriminalität und drastischer Wirtschaftskon- Iwanischwili projiziert.
traktion geprägt. Während dieser Zeit gab es kaum
Superreiche, die Kontrollsphären unter sich aufteil- In Georgien wird heftig darüber
ten. Die Brücke zwischen Wirtschaft und Politik gestritten, ob Bidsina Iwanischwili,
wurde in der Folgezeit von einigen georgischen Unter- reichster Mann des Landes, die
nehmern gebildet, die ihr Vermögen in Russland Vereinnahmung des Staates betreibt.
12 Lincoln A. Mitchell, Uncertain Democracy. U.S. Foreign Policy Dieser hatte vor seiner Rückkehr nach Georgien im
and Georgia’s Rose Revolution, Philadelphia: University of Penn- Jahr 2003 sein Vermögen, das heute gut einem Drittel
sylvania Press, 2009, S. 6. des Bruttoinlandsprodukts des Landes entspricht,
13 International Crisis Group (ICG), Georgia: Sliding Towards ebenfalls in Russland erworben. Seine dortigen Firmen-
Authoritarianism?, Tbilisi/Brüssel, 19.12.2007 (Europe Report anteile verkaufte er nach seinem Eintritt in die Politik
Nr. 189), . über immensen Landbesitz und leitete die Cartu-Bank
14 Wojciech Konónczuk/Denis Cenuşa/Kornely Kakachia,
»Oligarchs as Key Obstacles to Reform«, in: Michael Emerson
et al. (Hg.), The Struggle for Good Governance in Eastern Europe, 15 European Stability Initiative (ESI), Georgia’s Libertarian
Brüssel/London: Centre for European Policy Studies (CEPS)/ Revolution. Part Three: Jacobins in Tbilisi, Berlin/Tbilisi/Istanbul,
Rowman & Littlefield, 2018, S. 56–134. 25.4.2010, S. 20.
SWP Berlin
Korruption und Korruptionsbekämpfung im Südkaukasus
Mai 2020
11Georgien als krisenanfälliges »Musterland«
und die Cartu-Stiftung, mit der er großangelegte (1998–2018). Auch nach 2012 galt Georgien weiter-
karitative Projekte förderte. Vor 2011 hielt er sich hin als Musterland gemäß seinem Rang auf dem
politisch im Hintergrund, trat als Wohltäter in seiner Korruptionswahrnehmungs-Index.
Heimatgemeinde sowie im übrigen Georgien auf
und unterstützte die Reformen unter Saakaschwili,
bis er mit dessen Herrschaftsstil in Konflikt geriet. Entwicklung unter der Regierung des
2011 kündigte er an, eine Partei zu gründen – mit Georgischen Traums
dem Ziel, die Saakaschwili-Ära bei den für Oktober
2012 anstehenden Parlamentswahlen zu beenden. Die Regierung unter Führung zunächst des Parteien-
Sein Parteienbündnis Georgischer Traum erlangte bei bündnisses Georgischer Traum, dann unter der
den Wahlen einen erdrutschartigen Sieg, und Iwani- Einzelpartei Georgischer Traum-Demokratisches Georgien
schwili amtierte ein Jahr lang als Premierminister. trat noch verstärkt mit internationalen Organisatio-
Nach dem Machtwechsel, der durch Präsident- nen in Verbindung, die Reformprozesse unterstützen
schaftswahlen im Oktober 2013 mit der Abwahl und dabei Handlungsfeldern wie der Korruptions-
Saakaschwilis besiegelt wurde, zog Iwanischwili sich bekämpfung Aufmerksamkeit widmen. Das betrifft
offiziell wieder aus der Staatsführung zurück, galt zum Beispiel die Beteiligung an der 2011 gegründeten
fortan aber als die Verkörperung von »informal rule«, Organisation Open Government Partnership (OGP),
als der Strippenzieher im Hintergrund, ohne dessen in der sich 75 Länder für gute Regierungsführung und
Einwilligung keine relevanten wirtschafts-, innen- Transparenz einsetzen und deren Vorsitz Georgien
und außenpolitischen Entscheidungen getroffen wer- 2017 innehatte. Nach den Parlamentswahlen von
den. Seit 2018 amtiert er wieder als Vorsitzender der 2016 kam es allerdings zu einer Machtkonzentration
Regierungspartei. 2015 bekundeten 38 Amtsträger, um die Regierungspartei und ihren informellen Leiter
darunter Minister und hohe Regierungsbeamte, früher Iwanischwili, so dass in internationalen Stellung-
in Iwanischwilis Unternehmen gearbeitet zu haben. 16 nahmen Zweifel geäußert wurden, dass in Georgien
Inwieweit der reichste Mann des Landes »state cap- tatsächlich Gewaltenteilung bestand. 18
ture«, also die Vereinnahmung des Staates betreibt,
darüber wird in Georgien heftig gestritten. 17 Beson- Die EU, mit der Georgien im
ders 2019 wuchs die Opposition gegen die »graue Assoziierungsprozess steht, betont
Eminenz«. Aus den Oppositionsparteien und der Justizreformen und die
Zivilgesellschaft erklang immer lauter der Vorwurf, Unabhängigkeit der Judikative als
Iwanischwili setze politische Gegner und kritische Priorität.
Medien unter Druck und schaffe ein politisches
System, in dem seine Privatinteressen Regierungs- Die EU, mit der Georgien im Assoziierungsprozess
entscheidungen beeinflussen. Eines unterscheidet steht, betont Justizreformen und die Unabhängigkeit
Georgien allerdings wiederum von anderen Staaten: der Judikative als Priorität. In Fortschrittsberichten
Die Macht der beziehungsweise des Oligarchen und wurden zwar Verbesserungen etwa bei der Ausbildung
die Machtkonzentration auf eine Regierungspartei von Richtern gelobt, aber es wurde auch festgestellt,
hat sich hier nicht in dem Maße mit systemischer dass die Unabhängigkeit der Justiz von der Exekutive
Korruption verbunden wie zum Beispiel in Armenien nicht ausreichend verwirklicht sei. 19 Zudem provo-
unter der Herrschaft der Republikanischen Partei zierte eine Verhaftungswelle gegen Amtsträger der
abgewählten Exekutive aus der Saakaschwili-Ära
16 Transparency International Georgia, Ivanishvili’s Companies – wegen Amtsmissbrauchs den Verdacht »politischer
the Forge for Government Officials, Tbilisi u.a., 1.5.2015, .
17 So heißt es in einer Analyse, in der Georgien mit
Moldova und der Ukraine verglichen wird: »The Georgian 18 Siehe z.B. Eastern Partnership Civil Society Forum, Eastern
case is the least obvious, and it would be an exaggeration to Partnership Index 2017. Charting Progress in European Integration,
claim that it is a ›captured state‹ but its current leadership Democratic Reforms, and Sustainable Development, Brüssel,
could lead the country in this direction.« Konónczuk/Cenuşa/ Dezember 2018, S. 57, .
S. 66. 19 Ebd., S. 68.
SWP Berlin
Korruption und Korruptionsbekämpfung im Südkaukasus
Mai 2020
12Entwicklung unter der Regierung des Georgischen Traums
worden seien und vor Gericht zur Verhandlung In der Rangliste des Weltbank-Geschäftsberichts
gebracht werden müssten. Zuletzt erging im Februar Ease of Doing Business steht Georgien weit oben – im
2020 ein erneutes Gerichtsurteil gegen Gigi Ugulava vorerst letzten Bericht vom Oktober 2019 auf Platz 7
aus der Oppositionspartei Europäisches Georgien, da von 190 erfassten Ländern. 22 Doing Business bezieht
er in seiner Amtszeit als Bürgermeister von Tbilisi sich hier auf das regulatorische Umfeld für Unter-
(2005–2013) angeblich eine gewaltige Geldsumme nehmensgründungen, Baugenehmigungen, Registrie-
unterschlagen habe. Auch dies ließ den Vorwurf poli- rung von Immobilien und anderes. Im weiter gefass-
tischer Justiz im Vorfeld der für Oktober 2020 anbe- ten Global Competitiveness Index nimmt Georgien einen
raumten Parlamentswahlen laut werden. Als politisch bescheideneren Platz ein. Hier wird noch auf Nach-
motiviert bemängelt wurde überdies ein Gerichts- holbedarf an Reformen verwiesen. Was die Korrup-
verfahren um Eigentumsrechte an dem Fernsehsender tionswahrnehmung in der Geschäftswelt betrifft, ragt
Rustavi 2, der unter Saakaschwili regierungsfreund- es aber nach wie vor aus dem weiteren postsowjeti-
lich war, nach dem Machtwechsel nun regierungs- schen Raum positiv hervor. Bei einer Umfrage, welche
kritisch ist. Gegen ein Urteil des Obersten Gerichts- die International Finance Corporation (IFC) der Welt-
hofs Georgiens vom März 2017 in dieser Sache erhob bank 2016 in Georgien unter Vertretern kleiner und
der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte mittlerer Unternehmen und ausländischen Investo-
Einspruch. Allerdings zog er ihn im Juli 2019 zurück ren durchführte, bekundeten weniger als ein Prozent
und konstatierte, der Prozess verstoße nicht gegen der Befragten, dass sie im Jahr zuvor mit Korruption
die Europäische Menschenrechtskonvention und sei in der Regierung und Verwaltung konfrontiert gewe-
keine vom Staat eingeleitete Kampagne zur Unter- sen seien. 23 Auch in einem anderen Handlungsfeld,
drückung eines regimekritischen Senders. 20 Seit Ende das von Korruption behindert werden kann, nämlich
2018 fochten Opposition und Regierung erbitterte der Gewährleistung innerer Sicherheit, erteilen inter-
Auseinandersetzungen um die Ernennung von Rich- nationale Indizes Georgien relativ gute Noten. Der
tern aus. Law and Order Index des amerikanischen Markt- und
Auch die Parteienfinanzierung und die Gestaltung Meinungsforschungsinstituts Gallup verortet das Land
von Wahlkampagnen warfen kritische Fragen auf. In mit Blick auf das Jahr 2018 auf dem 17. Rang unter
einem »Compliance Report« von 2016 stellte GRECO 142 Staaten, deren Sicherheitsstandards hier gemessen
Missstände wegen mangelnder Transparenz bei der werden. 24 Saakaschwilis Null-Toleranz-Politik hatte
Parteienfinanzierung fest. 21 Und in einem besonders bewirkt, dass die Kriminalität deutlich sank, aber
umstrittenen Fall gerieten Iwanischwili und seine auch, dass sich die Gefängnisse auf dramatische Weise
Cartu-Stiftung vor der heftig umkämpften Präsiden- füllten. Die neue Regierung nach 2012 erließ eine
tenwahl vom Oktober 2018 unter Verdacht: Kurz vor Amnestie für Tausende Häftlinge und handelte sich
der Wahl kündigte die Regierung an, dass dieser damit den Vorwurf aus der Opposition ein, die Krimi-
Wohltätigkeitsverein die Bankschulden von 600 000 nalitätsrate wieder steigen zu lassen. Auch in neueren
Bürgern tilgen werde. Das bewerteten Vertreter der Umfragen ist die Rede von wachsender Kriminalität.
Opposition und zivilgesellschaftlicher Organisationen Doch die Sicherheitsstandards in »Kerngeorgien«, das
als Stimmenkauf zugunsten der parteilosen Kandi- heißt ohne die abtrünnigen Landesteile Abchasien
datin Salome Surabischwili, die von Iwanischwilis und Südossetien, sind nicht merklich zurückgegan-
Partei unterstützt wurde und dann in der Stichwahl gen. Das zeigte neben der Bewertung im Law and
den von der Opposition ins Feld geschickten Kandi- Order Index auch der steile Anstieg des Tourismus in
daten abhängen konnte.
22 »Südkaukasus-Staaten im Weltbank-Geschäftsbericht
20 »Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte ent- 2020«, Caucasus Watch (online), 25.10.2019, .
TV«, Caucasus Watch (online), 19.7.2019, . in Georgia, Claims IFC Survey«, in: Georgia Today (online),
21 GRECO/Council of Europe, Third Evaluation Round. 30.6.2016, .
2.12.2016, S. 8, .
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Korruption und Korruptionsbekämpfung im Südkaukasus
Mai 2020
13Georgien als krisenanfälliges »Musterland«
den letzten fünf Jahren, der mit der Corona-Krise anderer Oppositionsgruppen, die sich zu einer Front
2020 nun aber einbricht. gegen Iwanischwili zusammengeschlossen haben.
Allerdings enthält die Bewertung der georgischen 2019 verschärfte sich der Schlagabtausch. Gegen-
Reformagenda kritische Hinweise darauf, dass das wärtige Entwicklungen in der politischen Kultur
Land auf einigen Feldern nach wie vor einen Rück- Georgiens werden mit der Formel PPP skizziert, die
stand aufzuholen hat. So beklagte das Europäische für Personalismus, Populismus, Polarisierung steht.
Parlament in einem Bericht über die Umsetzung des Personalismus wird vor allem auf die informelle Füh-
Assoziationsabkommens der EU mit Georgien im rungsrolle Iwanischwilis bezogen, aber auch auf das
November 2018 Mängel bei der Unabhängigkeit der stärker von Personen als von Programmen geprägte
Justiz und auch der Korruptionsbekämpfung, wenn- Parteienspektrum insgesamt. Populismus und Polari-
gleich der Bericht in der Zusammenfassung einen sierung stehen für den zunehmend emotionalen
überwiegend positiven Befund zur Umsetzung von Charakter der Auseinandersetzungen. Der fragwürdi-
EU-Standards enthält. 25 Was Korruptionsbekämpfung ge Auftritt eines russischen Parlamentariers im georgi-
betrifft, wird im Bericht eine eigenständige Agentur schen Parlament bei einer Konferenz der Interparla-
gefordert, die von Exekutivorganen unabhängig ist. mentarischen Versammlung der Orthodoxie in Tbilisi
Auch in anderen internationalen Stellungnahmen am 20. Juni 2019 provozierte antirussische Demon-
wurde beanstandet, dass in diesem Handlungsfeld strationen, denen Sicherheitskräfte mit rigiden Maß-
verschiedene Behörden tätig sind, ohne dass deren nahmen entgegentraten. 240 Personen wurden ver-
Zuständigkeiten und Operationsfelder klar getrennt letzt, darunter 80 Polizisten. In der Folgezeit reihte
wären. So erfolgreich Georgien im Kampf gegen sich eine Demonstration an die andere. Da wurde die
»petty corruption« war, bildet Korruption auf höheren Entlassung des Innenministers Gacharia wegen un-
politischen Ebenen auch weiterhin eine Herausforde- verhältnismäßiger Polizeigewalt gefordert. Gegen
rung, meinen internationale Beobachter und natio- einige Oppositionspolitiker erhob die Regierung An-
nale Nichtregierungsorganisationen wie Transparency klage wegen angeblicher Aufforderung zu gewalt-
International Georgia oder Georgian Young Lawyers’ Asso- samen Aktionen vor dem Parlamentsgebäude. Die
ciation: Ermittlungsverfahren würden überwiegend Opposition konterte mit dem Vorwurf, es gebe wieder
gegen Beamte auf mittlerer oder unterer Dienstebene »politische Gefangene« in Georgien.
geführt, kaum gegen Angehörige der politischen Moskau reagierte 2019 auf »russophobe Ausschrei-
Führungsschicht. 26 Das Ausschreibungswesen krankt tungen«, indem es den Flugverkehr nach Georgien
immer noch an mangelnder Transparenz, was vor einstellte. Die georgische Opposition warf der Regie-
allem bei umweltrelevanten Projekten beklagt wird. rung in Tbilisi vor, den »Aggressionen aus Moskau«
Der vermehrte Bau von Wasserkraftwerken stieß auf nicht entschieden genug entgegenzutreten, und hob
den Widerstand von Umwelt-Nichtregierungsorgani- dabei die angebliche Nähe Iwanischwilis zu Russland
sationen und der lokalen Bevölkerung, die sich von hervor, obwohl die Regierung auch unter der Füh-
der Projektplanung übergangen sahen. rung des Georgischen Traums eine Außenpolitik
Zu solchen Einschränkungen der Reformbilanz praktiziert, die strikt nach Westen ausgerichtet ist.
kamen seit 2018 Warnungen vor wachsender politi- Die Opposition verstärkte ihre Kritik an der Rolle des
scher Unruhe hinzu. Dafür sorgte heftiger innen- Oligarchen, so im Kontext mit öffentlichkeitswirk-
und außenpolitischer Streit zwischen dem Lager der samen Gerichtsverfahren wie etwa um den Fernseh-
amtierenden Regierungspartei Georgischer Traum- sender Rustavi 2 oder gegen Vertreter der TBC-Bank,
Demokratisches Georgien und dem der ehemaligen die der Geldwäsche bezichtigt wurden. Es war die
Regierungspartei Vereinte Nationale Bewegung und Rede von »politischer Justiz« zugunsten Iwanischwilis
und der von ihm geleiteten Partei. 27 Die Situation
25 European Parliament, Report on the Implementation of the verschärfte sich noch, als Iwanischwili den umstritte-
EU Association Agreement with Georgia (2017/2282 (INI)), Straß-
burg/Brüssel, 15.10.2018, .
26 Institute for Development of Freedom of Information 27 »Explainer: Why Is Georgian Billionaire Ivanishvili
(IDFI), The Georgian National Anti-Corruption System Is Ineffective Waging War against the Country’s Most Popular Bank?«, in:
against High Level Corruption, Tbilisi, 12.10.2018, .
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Korruption und Korruptionsbekämpfung im Südkaukasus
Mai 2020
14Entwicklung unter der Regierung des Georgischen Traums
nen Innenminister zum neuen Premierminister Regierungsführung in der östlichen Nachbarschaft
ernannte. 28 legt und dabei Georgien bislang als einen Vorreiter
Laut Meinungsumfragen schrumpfte 2019 der einst bei der Umsetzung europäischer Standards betrachtet
große Popularitätsvorsprung der Regierungspartei zu hat. 30 Ende 2019 und Anfang 2020 mehrten sich im
ihrer 2012 abgewählten Vorgängerin deutlich. 2020 Europarat, innerhalb der EU und in der Nato kritische
stehen Parlamentswahlen an, in deren Vorfeld der Kommentare zur politischen Entwicklung des Landes.
Disput zwischen beiden Lagern an Härte zunimmt. Im März 2020 traten die innenpolitischen Querelen
Zivilgesellschaftliche Akteure mobilisierten 2019 mit und Trennlinien allerdings hinter die Herausforde-
der Parole »Zusammen gegen den Einen« für die rung zurück, welche die Bedrohung durch das Corona-
Abwahl der von Bidsina Iwanischwili geleiteten Regie- virus auch in Georgien für Gesellschaft und Staat
rungspartei. 29 Diese Entwicklung erreichte einen bildet. In der Auseinandersetzung um die Reform des
Höhepunkt mit Demonstrationen, die sich gegen eine Wahlsystems bahnte sich unter internationaler Ver-
Entscheidung des Parlaments vom 14. November 2019 mittlung ein Kompromiss zwischen Regierung und
richteten. Es hatte verhindert, dass Iwanischwili Opposition an, der auf die Formel 120 (Parlaments-
sein Versprechen einlöste, ein neues Wahlrecht nicht sitze durch Verhältniswahl) zu 30 (Sitze durch Mehr-
wie geplant erst 2024, sondern schon bei den Parla- heitswahl) hinausläuft.
mentswahlen 2020 anzuwenden. Das bisherige Misch-
system aus Verhältnis- und Mehrheitswahl sollte auf
reine Verhältniswahl umgestellt werden. Auf diese
Weise wollte Iwanischwili die im Juni ausgebrochene
Demonstrationswelle eindämmen. Im Parlament
stellte sich die Regierungspartei Georgischer Traum-
Demokratisches Georgien dann aber nicht geschlos-
sen hinter dieses Versprechen. Dieser Vorgang wurde
in weiten Teilen der Öffentlichkeit als abgekartetes
Machtspiel angesehen, da die Regierungspartei bei
der letzten Wahl durch Stimmengewinn in den Mehr-
heitswahlkreisen profitiert hatte. Er führte aber
auch zu Rissen in der Partei selbst. 37 Abgeordnete
aus ihr enthielten sich der Abstimmung, drei stimm-
ten gegen den Antrag. Daraufhin erklärten zwölf
Abgeordnete ihren Austritt aus der Partei Georgischer
Traum. Ende 2019 warfen sich ehemalige und der-
zeitige Parteimitglieder gar gegenseitig Korruption
und Amtsmissbrauch vor.
Die politischen Gräben, die sich
auftun, bedrohen Georgiens Image als
Reformstaat.
Die politischen Gräben, die sich auftun, bedrohen
Georgiens Image als Reformstaat im postsowjetischen
Raum. Das stellt eine Herausforderung für eine euro-
päische Außenpolitik dar, die Wert auf verbesserte
28 Sonja Schiffers/Franziska Smolnik, Stühlerücken in Georgien,
Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, 4.9.2019 (SWP
Kurz gesagt). 30 Kornely Kakachia/Bidzina Lebanidze, »Georgia’s Danger-
29 »Tbilisi Protests Wrap up, Get Ready for 2020 Polls«, in: ous Slide Away from Democracy«, Carnegie Europe (online),
Civil Georgia (online), 21.9.2019, .
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Korruption und Korruptionsbekämpfung im Südkaukasus
Mai 2020
15Armenien im Neustart-Modus
Armenien im Neustart-Modus
Die Entwicklung in Armenien nach der Samtenen gesellschaftliche Akteure Jahr für Jahr Protestbewe-
Revolution 2018 erweckte internationale Aufmerk- gungen zu konkreten Anlässen organisiert – als
samkeit. Zu der Wende führte eine breite Volks- Reaktion auf Strompreiserhöhungen, Pensions-
bewegung. Nach dem im Mai vollzogenen friedlichen reformpläne, Umweltsünden und anderes. Doch 2018
Machtwechsel legte die neue Führung bei ihren richtete sich eine neuartige Protestkultur gegen das
Reformansagen einen besonderen Schwerpunkt auf politische System und die Machtelite aus der Republi-
den Kampf gegen Korruption. Die Rhetorik und die kanischen Partei insgesamt und entfaltete enorme
ersten Maßnahmen auf dem angekündigten Reform- Mobilisierungskraft und Originalität. Laut einer Mei-
pfad erinnerten an die frühe Phase nach der Rosen- nungsumfrage, die das amerikanische International
revolution in Georgien. Allerdings war der Führer der Republican Institute (IRI) im Sommer 2018 durchführte,
Samtenen Revolution, der heutige armenische Premier- hatten 43 Prozent der Befragten an Demonstrationen
minister Nikol Paschinjan, bemüht zu verhindern, teilgenommen. 31 Im Mai 2018 wurde die Samtene
dass der Machtwechsel als Farbrevolution tituliert Revolution mit der Wahl ihres Führers Nikol Paschin-
wurde, da dieser Begriff in Russland dämonisiert jan zum Premierminister besiegelt. Am 9. Dezember
wird. In Moskau werden die damit bezeichneten Vor- 2018 gewann der von Paschinjan geleitete politische
gänge einseitig auf den Einfluss ausländischer, sprich Block Mein Schritt über 70 Prozent der Stimmen bei
westlicher »Agenturen« zurückgeführt. Und auch der vorgezogenen Parlamentswahl. Die Republikani-
nach der Wende legte die neue Führung in Armenien sche Partei überwand nicht einmal die Fünfprozent-
Wert auf die Fortsetzung der strategischen Partner- hürde. Damit kam es in Armenien durch internatio-
schaft mit Russland und betonte, es handle sich hier nal als »frei und fair« bewertete Wahlen zu einem
um eine rein innerarmenische Angelegenheit. Tat- kompletten Machtwechsel. Paschinjan bildete Anfang
sächlich verzichtete der Kreml in diesem Fall auf seine 2019 eine neue Regierung aus überwiegend jungen
gängige, gegen westliche Einflussnahme gerichtete Leuten. Im Februar verabschiedete diese ein Fünf-
Darstellung in Bezug auf Machtwechsel unter demo- jahresprogramm. Dem gemäß sollen grundlegende
kratischen Vorzeichen in Russlands »nahem Aus- Strukturreformen in Gang gebracht werden, zu denen
land«. Gleichwohl wuchs in Moskau das Unbehagen, Korruptionsbekämpfung, Maßnahmen gegen Monopol-
da die neue armenische Regierung gegen prominente bildung in strategischen Wirtschaftssektoren, die
Vertreter der alten Machtelite vorging, vor allem Stärkung von Rechtsstaatlichkeit und die Förderung
den einstigen Präsidenten Robert Kotscharjan (1998– von Investitionen aus dem Ausland und aus der welt-
2008). weiten armenischen Diaspora gehören. Auch wurde
Im April 2018 wurde der zuvor seit zehn Jahren in Aussicht gestellt, den Lebensstandard anzuheben
amtierende Präsident Sersch Sargsjan zum Premier- – ein gewagtes Versprechen angesichts gravierender
minister gewählt – von einem Parlament, in dem seit sozioökonomischer Probleme des Landes. Trotz relativ
1998 die mit ihm und seinem Vorgänger Kotscharjan günstiger Wachstumsraten, die vor der weltweiten
verbundene Republikanische Partei dominierte. Seit Finanzkrise von 2008 zweistellig waren und nach dem
2015 eingeleitete Verfassungsänderungen hatten die Einbruch 2009 um 14 Prozent sich in den folgenden
Machtfülle des Präsidenten auf repräsentative Funk- Jahren langsam wieder erholten, ist es nicht gelun-
tionen beschränkt. Die Bevölkerung sah dahinter ein gen, den Lebensstandard für breite Bevölkerungsteile
abgekartetes Machtspiel, das dem Staatsführer durch spürbar zu erhöhen. Wegen der Corona-Krise 2020
den Wechsel in das Amt des Premierministers seine ist er nun massiv bedroht.
weitere Herrschaft sichern sollte. Das leitete die viel-
leicht breiteste Protestwelle ein, die je ein postsowje-
31 Economist Intelligence Unit, Country Report Armenia,
tischer Staat erlebt hatte. Schon zuvor hatten zivil-
2. Quartal 2019, London 2019, S. 6.
SWP Berlin
Korruption und Korruptionsbekämpfung im Südkaukasus
Mai 2020
16Oligarchie im Umfeld der Republikanischen Partei
In Armenien wurde die wohl früheste Privatisierung leiter der EU in Eriwan pries »die unleugbaren Gewin-
der Wirtschaft in einem Mitgliedsland der Gemein- ne und Erfolge der Reformen«, vor allem des Kampfes
schaft Unabhängiger Staaten (GUS) vollzogen. Dabei gegen Korruption. 35
wurden Monopole und Oligopole gebildet, und es war Einige Experten bezweifelten jedoch, dass sich die
eine immer engere Verflechtung zwischen politischen strukturellen Ursachen und Rahmenbedingungen für
und wirtschaftlichen Machtträgern zu beobachten. Korruption und Oligarchie in kürzester Zeit ausschal-
Die Autoren einer Weltbank-Studie von 2013 beziffer- ten lassen. Um zu ermessen, wie groß die Herausfor-
ten den Anteil von Oligopolen und Monopolen an derungen für nachhaltige Korruptionsbekämpfung in
den Märkten Armeniens auf 60 Prozent. Wirtschafts- Verbindung mit Reformen im Justizsektor, der Über-
sektoren, die für die Versorgung der Bevölkerung windung von Oligarchie und anderen Reformanforde-
relevant sind, wurden von »government-linked busi- rungen sind, ist der Rückblick auf die Situation vor
ness people« beherrscht. 32 dem »Neustart« erforderlich.
Die geoökonomische Isolation Armeniens im Um-
feld des ungelösten Konflikts mit Aserbaidschan um
Berg-Karabach trug zu dieser Entwicklung bei. Sie Oligarchie im Umfeld der
zeigt sich darin, dass von den vier Staatsgrenzen zu Republikanischen Partei
Nachbarländern zwei geschlossen sind (die zur Türkei
und zu Aserbaidschan) und wichtige Transitrouten Der Terminus Oligarch war in den letzten zwei Jahr-
über den Südkaukasus an Armeniens Staatsgebiet zehnten besonders in Armenien in Alltagsgesprächen
vorbei verlaufen, wie die Pipelinetrassen für Erdöl weit verbreitet. Bezogen wurde er auf regionale Gou-
und neuerdings Erdgas vom Kaspischen Meer nach verneure, Bürgermeister, Stadträte, Parlamentarier,
Europa. Kirchenhierarchen und Geschäftsleute und auf deren
Verbindung zur politischen Führung unter der
Schon kurz nach der Samtenen Republikanischen Partei und den Präsidenten Robert
Revolution behauptete die neue Kotscharjan und Sersch Sargsjan. 36 Diese Machtgrup-
Führung, sie habe die Korruption pe wurde von Personen unterschiedlicher Herkunft
beseitigt. gebildet: von Leuten aus der armenischen Karabach-
Bewegung oder aus dem Gebiet Berg-Karabach selbst,
Die neue Führung behauptete schon kurz nach der von Familien, die schon in sowjetischer Zeit domi-
Wende, Wirtschaftsmonopole gebrochen zu haben, nante Stellungen in der Schattenwirtschaft eingenom-
die mit der alten Machtelite verbunden waren. Dieses men hatten, von Aufsteigern aus der nachsowjetischen
Vorgehen sollte vor allem der Korruptionsbekämp- Entwicklung, die ihr Kapital in den 1990er Jahren
fung dienen, während andere Handlungsfelder wie akkumuliert hatten. Damals bewirkte die Privatisie-
etwa eine dringlich geforderte Justizreform bis dahin rung der Wirtschaft, dass der Reichtum sich auf
noch weitgehend außer Acht blieben. 33 Knapp ein rund 50 Familien konzentrierte, die in der Folgezeit
Jahr nach der Samtenen Revolution bekundete der einen Großteil der Unternehmen kontrollierten,
neue armenische Premierminister »vollen Erfolg«, so laut Schätzungen zwischen 50 und 70 Prozent. Ver-
vor der Parlamentarischen Versammlung des Europa- bindungen zu politischen Ämtern verhalfen ihnen
rats im April 2019: Armenien habe es geschafft, syste- zu Monopolstellungen in relevanten Wirtschafts-
mische Korruption auszurotten. 34 Der Delegations-
; Armen Grigor-
32 Yevgenya J. Paturyan/Christoph H. Stefes, »Doing yan, »One Year After Armenia’s ›Velvet Revolution‹: The Plans
Business in Armenia. The Art of Manoeuvring a System of and Challenges Ahead«, in: Eurasia Daily Monitor (online),
Corruption«, in: Leitner/Meissner (Hg.), State Capture, Political 26.4.2019, .
33 Raffi Elliott, »Tackling Corruption Is Good, but Judicial 35 »EU Pledges Financial Support for Large Infrastructure
Reform and Sound Fiscal Policies Are Better«, in: Armenian Projects«, in: EaP Think Bridge, (Mai 2019) 12, S. 5.
Weekly (online), 11.7.2018, . Structures in Post-Soviet Armenia and Georgia, Eriwan 2016,
34 »Armenien und Georgien im Mittelpunkt der Versamm- S. 110–171; David Petrosyan, »Oligarchy in Armenia«, in:
lung des Europarats«, Caucasus Watch (online), 15.4.2019, Caucasus Analytical Digest, 53–54 (Juli 2013), S. 11–18.
SWP Berlin
Korruption und Korruptionsbekämpfung im Südkaukasus
Mai 2020
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