Zankapfel Schuldenbremse: Bewährtes Instrument auch in Krisenzeiten?
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ZUR DISKUSSION GESTELLT
Zankapfel Schuldenbremse:
Bewährtes Instrument auch in
Krisenzeiten?
Die Bekämpfung der Covid-19-Pandemie stellt die Haushalte von Bund, Ländern
und Kommunen vor erhebliche Herausforderungen. Angesichts der zu bewältigen-
den Aufgaben haben der Bund und fast alle Länder für das Jahr 2020 den Ausnahme
tatbestand der Schuldenbremse geltend gemacht und ihre Kreditaufnahme deutlich
ausgeweitet. Auch 2021 wird die Schuldenbremse noch einmal ausgesetzt. Sind die
Regeln für die Schuldenbremse für die heutige Zeit falsch konzipiert? Sind flexib-
lere Kriterien für die Staatsverschuldung nötig, oder sollte die Schuldenbremse nach
der Pandemie wieder die Richtschnur für die deutsche Finanzpolitik werden?
Ludger Schuknecht
Finanzpolitik braucht einen ordnungspolitischen Anker
in guten und in schlechten Zeiten
Mit fortschreitenden Impfungen und Lockerungen ist derinteressen zu befriedigen, um dann die Rechnung
der Beginn einer raschen und starken konjunkturel- möglichst auf zukünftige Steuerzahler zu verlagern.
len Erholung absehbar. Nachholeffekte beim Konsum Das ist ein immanentes Problem aller demokratischen
werden vor allem den pandemiegebeutelten Dienst- (und nicht-demokratischen) Gesellschaften, denn Po-
leistungssektoren zugutekommen. Dadurch wird die litiker sind auch »nur« Menschen. Es müssen also Me-
Arbeitslosigkeit zurückgehen, die Löhne und Gewinne chanismen geschaffen werden, die fördern, dass der
werden steigen. Und die Normalisierung der Finanz- Staat nicht über seine Verhältnisse lebt und seine
politik kann in Angriff genommen werden, die in der Aufgaben effektiv und effizient erfüllt.
Krise Jobs und Einkommen zu Recht geschützt hat. Die Schuldenbremse ist das Herz unseres finanz-
Für die Zeit nach der Krise stellen sich zwei Fra- politischen Ordnungsrahmens. Sie sorgt dafür, dass
gen: Hat sich die Schuldenbremse seit ihrer Einfüh- die Haushalte des Bundes und der Länder (inkl. Kom-
rung und in der Krise bewährt? Und sollte sie nach munen) in normalen Zeiten fast ausgeglichen sind. Auf
der Pandemie wieder die Richtschnur für die deutsche konjunkturelle Schwankungen kann laufend reagiert
Finanzpolitik werden? Die Antwort ist ja und ja. werden, weil konjunkturelle Effekte auf die Staatsfi-
nanzen herausgerechnet werden. Und auf größere
STAATSFINANZEN MIT ANKER Krisen kann durch die Aktivierung der Ausnahmere-
geln reagiert werden.
Man kann nicht oft genug betonen, dass eine gut Die Schuldenbremse zwingt die
funktionierende staatliche Ordnung das A und O für Politik zudem zu vorausschauen-
unser Wohlbefinden ist: Sie gibt uns innere, äußere der Haushaltspolitik. Dadurch
und soziale Sicherheit, sie unterstützt erstklassige Bil- können Prioritäten gesetzt wer-
dung und Infrastruktur, und sie schafft die Rahmen- den, ohne dass in schlechten
bedingungen für Chancengerechtigkeit, Investitionen Zeiten überstürzte Ad-hoc-Maß-
und Innovationen, und damit auch für Wohlstand und nahmen nötig werden. Dies ist
Dr. Ludger Schuknecht
Vertrauen. Die Kunst für den Staat ist es, das Geld nicht nur gut für Wachstum und
zielführend und effizient auszugeben und diese Aus- Wohlstand, sondern auch für so- ist ehemaliger stellvertretender
gaben angemessen zu finanzieren. zialen Ausgleich und Chancenge- Generalsekretär der OECD und
war zuvor Leiter der Grundsatz-
Die Politik ist jedoch ständig in Versuchung, die rechtigkeit (Gründler und Potrafke abteilung und G 20 Deputy im
Ausgaben nicht nur nach ihrer Effektivität auszurich- 2020). Denn Normalbürger und die Bundesministerium der Finanzen.
ten, sondern Wählerstimmen zu gewinnen und Son- sozial Schwachen sind besonders
ifo Schnelldienst 4 / 2021 74. Jahrgang 14. April 2021 3ZUR DISKUSSION GESTELLT
Tab. 1
Staatsverschuldung und Haushaltsdefizit in den G-7-Ländern, in % des BIP
2007 2019 2020
Defizit Schulden Defizit Schulden Defizit Schulden
Vereinigte Staaten – 2,9 64,6 – 6,3 108,7 – 18,7 131,2
Japan – 3,2 175,4 – 3,3 238,0 – 14,2 266,2
Kanada 1,8 66,8 – 0,3 88,6 – 19,9 114,6
Vereinigtes Königreich – 2,6 41,9 – 2,2 85,4 – 16,5 108,0
Deutschland 0,2 63,7 1,5 59,5 – 8,2 73,3
Frankreich – 2.5 64,4 – 3,0 98,1 – 10,8 118,7
Italien – 1,5 99,8 – 2,8 134,8 – 14,1 161,8
Durchschnitt – 2,2 80,6 – 2,3 116,2 – 14,6 139,1
Quelle IWF (Oktober 2020), Fiscal Monitor, Durschnitt ungewichtet.
auf Kontinuität und Qualität der staatlichen Leistun- Aufschwung nach der Finanzkrise blieben die Haus-
gen angewiesen. haltsdefizite zu hoch, und die Schulden stagnierten
Die Schuldenbremse ist damit ein ordnungspoli- fast überall. Nur Deutschland gelang es, das Vorkri-
tisch vorbildliches Konzept, das von den Regierenden senniveau wieder zu erreichen. Dafür war die Umset-
der großen Koalition 2009 eingeführt wurde. Deutsch- zung der Schuldenbremse entscheidend.
land hat sich hierbei von der Schweizer Schulden- In den EU-Ländern gab es mit dem Stabilitäts-
bremse inspirieren lassen. In beiden Ländern war die und Wachstumspakt sowie dem Fiskalvertrag zwar
Schuldenbremse erfolgreich im Meistern konjunktu- ähnliche Regeln wie in Deutschland, aber die Um-
reller Schwankungen und der globalen Finanzkrise. setzung war oft mangelhaft. Am auffälligsten ist das
Den Kontrast zwischen Deutschland und vielen Auseinanderlaufen von Defizit und Schuldenquoten
anderen westlichen Ländern zeigt anschaulich Ta- in den beiden wichtigsten europäischen Partnerlän-
belle 1. Stark steigende Staatsausgaben und chroni- dern, Frankreich und Deutschland ab ca. 2006 (vgl.
sche Haushaltsdefizite haben die Schuldenquoten in Abb. 1). 2020 kontrastieren Schulden von 73% des BIP
den letzten Jahrzehnten förmlich explodieren lassen. in Deutschland mit 118% in Frankreich.
2020 waren die Durchschnittsschulden der G 7 auf Ursächlich für die starken Schuldenanstiege sind
dem gleichen Stand wie nach dem 2. Weltkrieg und meist höhere Staatsausgaben, die nicht durch gleich-
60 Prozentpunkte des BIP höher als 2007. Auch im laufende Einnahmen finanziert wurden. Vor allem seit
der Jahrtausendwende verzeichnen einige Länder
Abb. 1 deutlich steigende Ausgabenquoten, und Frankreich
Defizit und Schuldenquoten lag mit über 55% des BIP 2019 gut 10 Prozentpunkte
Frankreich
über Deutschland.
a) Haushaltssaldo des Gesamtstaats
Deutschland Covid-19 führte zu einem weiteren starken An-
% des BIP
2 stieg der Ausgabenquoten in allen Ländern. Aber
0 dies geschah von sehr unterschiedlichem Niveau (vgl.
-2 Abb. 2). Die Staatsausgaben Irlands und der Schweiz
-4 stiegen auf ca. 30% bzw. 37% des BIP, während die
-6 Staatsquote Italiens und Frankreichs auf fast 60%
-8 und darüber wuchs. Gleichzeitig sind in Irland und
-10 der Schweiz die staatlichen Leistungen sehr gut, und
-12 beide Länder haben die Krise eher besser als andere
1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 gemeistert. Es ist also keineswegs so, dass Länder
mit größerem Staatssektor bessere staatliche Leis-
b) Gesamtstaatlicher Schuldenstand
tungen vorweisen, oft ist es umgekehrt. Deshalb wird
% des BIP
120 es besonders für Länder mit großen Staatssektoren
110 nach Corona wichtig sein, über Ausgabenkontrolle
100
zur Nachhaltigkeit der Staatsfinanzen zurückzu-
kehren.
90
Einige Ökonomen argumentieren, dass zu viel
80
Austerität vor Corona (auch dank Schuldenbremse
70
und Stabilitäts- und Wachstumspakt) die Gesund-
60
heitskrise verschärft hat. Sie fordern mehr Ausga-
50 ben nach Corona, die z.B. über eine Aufweichung
1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019
der Regeln und höhere Schulden ermöglicht werden
Quelle: IWF, Oktober 2020. © ifo Institut soll. Es gibt jedoch keine Indizien dafür, dass die Un-
4 ifo Schnelldienst 4 / 2021 74. Jahrgang 14. April 2021ZUR DISKUSSION GESTELLT
terschiede in den Gesundheitsleistungen etwas mit Abb. 2
Austerität oder Fiskalregeln zu tun haben. In allen Staatsausgaben des Gesamtstaats
westlichen Ländern sind die Gesundheitsausgaben 2019 2020
% des BIP
im neuen Jahrtausend stark gestiegen, im Schnitt 70
von 5,5% auf 7% des BIP für Industrieländer (vgl. 60
Abb. 3). Auch Italien und Spanien sahen einen sol-
50
chen starken Anstieg. Es ist deshalb wenig überzeu-
40
gend, die Probleme der Pandemiebewältigung einem
30
vermeintlichen Spardiktat in der Vergangenheit zuzu-
20
rechnen.
10
Darüber hinaus sind zusätzliche Ausgaben kein
0
Garant für bessere staatliche Leistungen (Schuknecht
2020). Im internationalen Vergleich z.B. spielt die
Höhe der Staatsausgaben für Bildung, Infrastruktur
und Gesundheit für die einschlägigen Performanz-In- Quelle: IWF, Oktober 2020. © ifo Institut
dikatoren so gut wie keine Rolle. Abbildung 4 zeigt
dies für den Bildungsbereich: Japan, Korea, Kanada Abb. 3
und Finnland berichten die besten Bildungsleistungen Gesundheitsausgaben nach der Jahrtausendwende
unter PISA, aber der Unterschied bei den Ausgaben ist 2000 2014/2016ᵃ
% des BIP
enorm: Japan liegt bei etwa 3,5% des BIP, Finnland 10
bei fast 6,5%. Die größere Rolle des Privatsektors in
8
Asien oder die homogenere Bevölkerung können nur
6
einen Teil des Unterschieds erklären. Zudem sind die
erheblichen Mehrausgaben für Bildung in Deutschland 4
in der letzten Dekade nicht mit einem Anstieg der 2
PISA-Indikatoren einhergegangen. Bessere Anreize
0
und Institutionen wären viel wichtiger. er
Ähnliches gilt auch für Infrastrukturinvestitio- nd
Lä
nen. Eine neue IWF-Publikation von Schwarz et al.
(2020) zeigt, dass die öffentlichen Ausgabenquoten ᵃ Jeweils das letzte verfügbare Jahr.
für Infrastruktur im Prinzip nicht zu niedrig sind. Es Quelle: IWF, Oktober 2020. © ifo Institut
kommt vielmehr auf eine gute Governance an, was
im Wesentlichen schlanke Prozesse und gute Um- DIE ZUKUNFT DER SCHULDENTRAGFÄHIGKEIT
setzungskapazitäten bedeutet und private Finanzie- UND EUROPA
rung miteinschließt. Daran hapert es viel mehr als
an staatlichem Geld. Es gibt eine Reihe weiterer Argumente, warum Forde-
Was haben diese Ausführungen mit der Schul- rungen nach einer Aufweichung oder Änderung der
denbremse zu tun? Die Schuldenbremse bedeutet Schuldenbremse wenig überzeugen. Erstens erlaubt
mehr Druck für die Priorisierung und effiziente Ver- die Schuldenbremse viel Raum für Stabilisierung. Im
wendung von Staatsausgaben, wenn das Geld nicht letzten Jahr wurde zudem zu Recht die Ausnahmere-
so locker sitzt. Es ist also eher so, dass mit der Schul- gelung aktiviert und 2021 beibehalten. Eine weitere
denbremse der Staat zu Effizienz gezwungen ist, als Verlängerung bis 2022 ließe sich sicher rechtfertigen,
wenn er einfach zusätzliche Schulden machen kann. weil die Krise noch nachwirken wird, aber ab 2023 fällt
Dann geht so manches Lieblingsprojekt durch, was
ökonomisch und gesamtgesellschaftlich wenig Sinn Abb. 4
macht. Oder es werden Dinge auf den Weg gebracht, PISA -Ergebnisse in Naturwissenschaften und Bildungsausgaben
die sogar kontraproduktiv für Anreize und Nachhal-
PISA -Punktzahl Naturwissenschaften, 2015
tigkeit sind, vor allem im Sozialbereich.
530
Es gilt also das Gegenteil dessen, was die Gegner JAP CAN FIN
der Schuldenbremse behaupten: Nicht mehr Schul- KOR NDL
510
den würden zu besseren Ausgaben und mehr Wachs- GER IRL CHE BEL USA NZL DNK
UK
tum führen, sondern bessere Ausgabenkontrolle und AUT AUS PRT SWE
ESP FRA
490
bessere Governance. Superproduktive Schulden, mit ITA
denen sich der Fiskus wie Münchhausen von selbst
470
aus dem Schuldensumpf ziehen kann, sind eine Hoff-
nung, aber eher kein Fakt. Ausgabenkontrolle und GRC
450
Reformen dagegen fördern Wachstum und Stabilität, 3,5 4,0 4,5 5,0 5,5 6,0 6,5 7,0
wie Alesina, Favero und Giavazzi (2019) in ihrem Buch Öffentliche Bildungsausgaben in % des BIP
eindrucksvoll zeigen. Quelle: Schuknecht (2020). © ifo Institut
ifo Schnelldienst 4 / 2021 74. Jahrgang 14. April 2021 5ZUR DISKUSSION GESTELLT
dieser Grund wohl weg. Der Sachverständigenrat zur Auch diese Ausgaben müssen durch Reformen erwirt-
Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung schaftet werden, wenn man nicht will, dass produktive
(2020) empfiehlt die Grenzwerte der Schuldenregel Ausgaben verdrängt werden oder höhere Steuern und
Schritt für Schritt bis 2024 wieder zu erreichen, indem Schulden das Wachstum und die Stabilität gefährden
die Spielräume von Struktur- und Konjunkturkompo- (Schuknecht und Zemanek 2020; Werding et al. 2020).
nente der Schuldenbremse genutzt, vor allem aber die Finanzkrisen sind historisch die größten Risiken
bestehenden Rücklagen in den öffentlichen Haushal- für den Staat. Die globale Finanzkrise hat zu Schul-
ten eingesetzt werden. Das Datum ist natürlich wich- denanstiegen von 20–30% in »normalen« Ländern
tig, aber noch wichtiger ist, dass die Umsetzung im wie Deutschland und bis zu 100% in Krisenländern
nächsten Koalitionsvertrag glaubwürdig verankert ist. wie Irland geführt. Da es auch in Zukunft wieder zu
Zweitens ist das Argument, dass bei niedrigen Finanzkrisen kommen wird, brauchen wir auch dafür
Zinsen mehr Schulden finanzierbar sind, richtig. Aber Spielräume.
das ist eine Momentaufnahme, und sich darauf für Zudem kostet die Bekämpfung des Klimawandels
die Ewigkeit zu verlassen, ist riskant. Die Entwicklun- zumindest kurz- bis mittelfristig Geld. Die zunehmen-
gen der letzten Monate haben gezeigt, dass sich die den geopolitischen Spannungen erfordern nicht nur
Zinssätze am Markt rasch ändern können. Das gilt politische und militärische, sondern auch finanzielle
vor allem für hochverschuldete Länder, wie auch die Muskeln. Für diese Herausforderungen wappnet uns
bitteren Erfahrungen der Finanzkrise gezeigt haben. die Schuldenbremse, damit unsere Kinder uns nicht
Die Covid-19-Krise hat die EU zu einer großen finan- eines Tages vorwerfen, ihnen dafür keine Spielräume
ziellen Solidaritätsaktion vereint, aber man kann eine hinterlassen zu haben. Somit trägt die Schulden-
Wiederholung in der Zukunft nicht als selbstverständ- bremse auch erheblich zum gesellschaftlichen Frie-
lich annehmen, um die Probleme einzelner Länder den über die Generationen bei.
zu lösen. Deutschland muss auch deshalb mit gutem
Beispiel vorangehen. HERAUSFORDERUNGEN
Drittens ist es von Vorteil für ganz Europa, dass
Deutschland der Stabilitätsanker bleibt. Auch dank Natürlich ist die Schuldenbremse nicht perfekt. Sie
Deutschlands niedriger Schulden kann die Europä- verlangt nicht, dass unerwartet hohe Einnahmen oder
ische Union so viel eigene Kredite ohne Probleme niedrigere Zinsausgaben gespart werden, so dass zu-
aufnehmen. Und auch dank Deutschlands niedriger sätzliche Spielräume tendenziell ausgegeben werden.
Langfristzinsen sind die Zinsen unserer Partnerlän- In den Koalitionsverträgen von 2013 und 2009 war die
der niedriger. Es ist leicht auszurechnen, wie die Fi- Ausgabensteigerungen auf das Trendwachstum des
nanzmärkte reagierten, wenn Deutschland plötzlich BIP beschränkt worden, um einer solchen Versuchung
ebenfalls hohe Defizite und steigende Schulden pla- besser zu widerstehen. Das sollte im nächsten Koaliti-
nen würde. Dann würde die Schuldenfinanzierung in onsvertrag wieder so sein. Zudem ist es Zeit für eine
Europa deutlich teurer, und einige Länder wären rasch Aufgabenkritik über das, was der Staat und was der
von Zahlungsschwierigkeiten bedroht. Die Schulden- Privatsektor tun sollen. Das würde die Priorisierung
bremse ist also zutiefst pro-europäisch. der Ausgaben erleichtern. Die Umsetzung der Schul-
Viertens gibt es erhebliche fiskalische Risiken aus denbremse ist dafür ein guter Anlass.
der Bevölkerungsalterung, dem Finanzsektor, dem Kli- Darüber hinaus basiert die Schuldenbremse auf
mawandel und der Geopolitik. Die zusätzlichen Ausga- einigen technischen Konzepten, die nur schwer mess-
ben für Renten, Gesundheit und Pflege bis 2050 wer- bar und zudem instabil sind. Paradebeispiel ist die
den in den meisten Industrieländern um 4–5% des BIP Output-Lücke, deren periodische Neuberechnung dazu
betragen. Das entspricht fast dem Bildungsbudget. führt, dass man sich plötzlich nicht mehr im Einklang
mit der Schuldenbremse befinden kann, auch wenn
Abb. 5 dies vorher der Fall war. Insgesamt sind diese Prob-
Erwarteter Anstieg der Gesundheits-, Pflege- und Pensionsausgaben 2015–2050 leme aber handhabbar und kein Grund, eine Diskus-
sion um eine Grundgesetzänderung zu riskieren, an
Gesundheit und Pflege Pensionen
% des BIP deren Ende kein technisch saubereres Konzept, aber
12
sicher höhere Schulden stünden.
10
8 FAZIT
6
4 Mit dem absehbaren Ende der Covid-19-Krise gilt es,
die Weichen für die Zukunft zu stellen. Dazu gehört
2
die Umsetzung der Schuldenbremse. Sie ist der An-
0
ker der deutschen Finanzpolitik. Sie garantiert, dass
-2 Deutschland seinen zukünftigen Herausforderungen
China Korea Japan USA Deutschland Frankreich Italien
gewachsen ist. Sie ermöglicht eine angemessene Sta-
Quelle: EU Ageing Report 2018; OECD; IWF. © ifo Institut bilisierung des Konjunkturzyklus und genug Spielraum
6 ifo Schnelldienst 4 / 2021 74. Jahrgang 14. April 2021ZUR DISKUSSION GESTELLT
für expansive Politik in Krisenzeiten. Sie erhöht den wichtiger Bestandteil, und ihre Umsetzung sendet die
Druck auf den Staat, seine Kernaufgaben gut und effi- richtigen Signale.
zient zu erfüllen. Das ist gut für Wachstum und Wohl-
stand, und es dient dem sozialen Ausgleich und der LITERATUR
Chancengerechtigkeit. Die Schuldenbremse ist zudem Alesina, A., C. Favero und F. Giavazzi (2019), Austerity: When it Works and
zutiefst pro-europäisch, weil solide Staatsfinanzen When it Doesn’t, Princeton University Press, New Jersey.
die Grundvoraussetzung für Vertrauen und Solidarität Gründler, K. und N. Potrafke (2020), »Fiscal Institutions and Economic
Growth«, CESifo Working Paper No. 8305.
in Europa und die Unabhängigkeit der europäischen
Schuknecht, L. (2020), Public Spending and the Role of the State, Cam-
Zentralbank sind. bridge University Press, Cambridge.
Natürlich hat Deutschland riesige Herausforde-
Schuknecht, L. und H. Zemanek (2020), »Social Dominance«, Public
rungen. Wir tun uns einen Gefallen, wenn wir die Choice, verfügbar unter: https://doi.org/10.1007/s11127-020-00814-5.
Staatsausgaben und Sozialleistungen auf einem fi- Schwartz, G., M. Fouad, T. Hansen und G. Verdier (2020), Well Spent. How
nanzierbaren Niveau halten und gleichzeitig deren Strong Infrastructure Governance Can End Waste in Public Investment,
International Monetary Fund, Washington, D.C.
Qualität verbessern. Wir tun ebenfalls gut daran, das
SVR – Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen
Investitionsklima ordnungspolitisch klarer auszurich- Entwicklung (2020) Jahresgutachten 2020/21, SVR, Wiesbaden.
ten und Prozesse und Regeln zu verschlanken. Und Werding, M., K. Gründler, B. Läpple, R. Lehmann, M. Mosler und N. Pot-
wir werden unserer Verantwortung gerecht, wenn wir rafke (2020), Modellrechnungen für den Fünften Tragfähigkeitsbericht des
BMF, ifo Forschungsbericht 111, ifo Institut, München.
diesen Kompass auch in Europa und auf internatio-
naler Ebene vertreten. Die Schuldenbremse ist ein
Christoph A. Schaltegger und Michele Salvi
Erfahrungen aus der Schweiz: Schuldenbremse ergänzen
statt verwässern
Die Corona-Pandemie hat die Finanzpolitik fest im Mit einem Volumen von rund 13% des BIP ist es das
Griff. Staatliche Ausgaben schnellen in die Höhe, Ein- weitaus umfangreichste Fiskalpaket in Friedenszeiten.
nahmen brechen weg. Die Schuldenstände steigen Die getätigten Gesamtausgaben des Bundes wuchsen
weltweit deutlich an. Als Folge davon wurden Bud- im Vergleich zum Vorjahr entsprechend um 16,4 Mrd.
getregeln vielerorts bereits während der Pandemie Franken auf über 87,8 Mrd. Franken – eine Zunahme
außer Kraft gesetzt. Aktuell wird in Deutschland sogar von 23%. Gleichzeitig liegen die Einnahmen des Bun-
über ein Sistieren der Schuldenbremse über das Kri- des 3,7 Mrd. Franken bzw. 5% unter dem Planwert (vgl.
senjahr 2020 hinaus debattiert. So regten Exponenten Eidgenössisches Finanzdepartement
der Bundesregierung eine Änderung des deutschen 2021). Im laufenden Jahr erwar-
Grundgesetzes an, um die Schuldenbremse vorsorglich tet der Bund gemäß den neus-
für mehrere Jahre lockern zu können. Anders in der ten Schätzungen gar ein Defizit
Schweiz. Das Aussetzen der Schuldenbremse steht von rund 20 Mrd. Franken (3%
nicht zur Debatte. Warum ist das so? Gibt es in Kri- des BIP).
senzeiten nicht auch Kritik an der Schweizer Schul-
Prof. Dr. Christoph A. Schaltegger
denbremse? Und wie sollte auf die finanzpolitischen Überschaubarer
Herausforderungen der kommenden Jahre reagiert Konsolidierungsbedarf trotz ist Professor für Politische Öko-
nomie an der Wirtschaftswissen-
werden? rekordhoher Ausgaben schaftlichen Fakultät der Univer-
sität Luzern.
DIE SCHWEIZER SCHULDENBREMSE HAT SICH Der rechtliche Rahmen für den
AUCH IN DER KRISE BEWÄHRT Umgang mit diesen Defiziten
und Schulden gibt – analog
Im Zuge der Corona-Pandemie geriet auch der Schwei- zu Deutschland – auch in der
zer Bundeshaushalt unter Druck. Wurde in der Haus- Schweizer Finanzpolitik eine
haltsplanung für das Jahr 2020 noch mit einem ordent- verfassungsrechtlich verankerte
lichen Überschuss von 590 Mio. Franken gerechnet, Schuldenbremse vor. Sie wurde Michele Salvi
resultierte am Ende des Jahres ein Defizit von über im Jahr 2003 nach einer Volkab-
15,8 Mrd. Franken (2,3% des BIP). Die bewilligten Stüt- stimmung mit einer Zustimmungs- ist wissenschaftlicher Mitarbeiter
an der Wirtschaftswissenschaft-
zungsmaßnahmen im Jahr 2020 umfassen Ausgaben in rate von 84,7% in Artikel 126 der lichen Fakultät der Universität
der Höhe von 31,3 Mrd. Franken sowie Bürgschaften Bundesverfassung festgeschrieben. Luzern.
und Garantien in der Höhe von 42,8 Mrd. Franken. Ihr primäres Ziel ist die Stabilisie-
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rung der nominellen Staatsverschuldung. Der Bundes- kommenden Jahren folglich erheblichen Spardruck
haushalt muss dafür gemäß der Ausgabenregel über auf den Bundeshaushalt ausüben. Dies wäre kaum
einen Konjunkturzyklus hinweg ausgeglichen sein. Sie mit einer konjunkturverträglichen Finanzpolitik in
adressiert dadurch zwei klassische Bestrebungen der Einklang zu bringen. Zwar könnte die Frist von der
Finanzpolitik: Die Tragfähigkeit der öffentlichen Fi- Bundesversammlung in »besonderen Fällen« verlän-
nanzen (»Nachhaltigkeitsziel«) sowie die Glättung von gert werden, doch gäbe es juristisch verschiedene
Konjunktur- und Wachstumsschwankungen (»Stabili- offene Fragen zu klären (vgl. Schaltegger et al. 2020).
sierungsziel«). Im Abschwung sind Defizite zulässig, im Dank der strikten Anwendung einer weiteren Ei-
Aufschwung müssen aber Überschüsse erzielt werden. genheit der Schweizer Schuldenbremse, der Sank-
So erlaubt die Regel im Haushaltsplan für das Jahr tionsregel, ist ein vollständiger Abbau der zusätz-
2021 ein konjunkturelles Defizit von knapp 3,3 Mrd. lichen Corona-Schulden unter den gegebenen Vor-
Franken (0,5% des BIP). Weiter sind gemäß Prognosen aussetzungen aber ohnehin nicht zwingend. Da die
bis zum Jahr 2023 Defizite erlaubt, um die Stützung Vorgaben der Schuldenbremse in erster Linie bei der
der Wirtschaft zu ermöglichen (vgl. Eidgenössisches Ausarbeitung des Haushaltsplans berücksichtigt wer-
Finanzdepartement 2021). Die Schuldenbremse bietet den, ist sicherzustellen, dass sie auch beim Budget-
also für die Bewältigung von Rezessionen Spielräume vollzug eingehalten werden. Diese Funktion kommt
im ordentlichen Haushalt. Doch die Finanzprogno- dem Ausgleichskonto zu. Es ist das »Gedächtnis« der
sen machen klar, dass die Corona-bedingten Defizite Schuldenbremse und soll strategischen Budgetopti-
den konjunkturellen Rahmen bei weitem übersteigen mismus beschränken. Es handelt sich dabei nicht um
dürften. ein Konto im buchhalterischen Sinn, sondern um eine
Für diese Situationen kennt die Schweizer Schul- Statistik, in der vergangene Über- oder Unterschrei-
denbremse eine Ausnahmebestimmung, die zusätzlich tungen der Vorgaben der Schuldenbremse festge-
zur Berücksichtigung des normalen Konjunkturver- halten werden.
laufs erheblichen finanzpolitischen Handlungsspiel- Bis zum Jahr vor Corona wurden in der Schweiz
raum ermöglicht. Konkret: Die Ausgabenregel wird auf diesem Konto Überschüsse von insgesamt
durch eine Ergänzungs- und eine Sanktionsregel kom- 28,7 Mrd. Franken angehäuft. Diese wurden faktisch
plettiert (vgl. Abb. 1). Dank der Ergänzungsregel kann zum Schuldenabbau verwendet. Der Positivsaldo
das Parlament den finanziellen Spielraum im Fall von des Ausgleichskontos spiegelt inhaltlich den aufge-
Naturkatastrophen, Kriegen oder eben auch in einer laufenen Betrag, der über dem verfassungsrechtlich
Pandemie mit einem qualifizierten Mehr ausdehnen. geforderten Schuldenabbau liegt, wider. Es besteht
Diese Zusatzausgaben werden dann einem außeror- also die Möglichkeit, einen Teil des Positivsaldos
dentlichen Haushalt, dem Amortisationskonto, belas- des Ausgleichskontos auf das Amortisationskonto zu
tet. Zur Bewältigung der Corona-Pandemie wurden übertragen und damit den Abtragungsbedarf aus den
allein im Jahr 2020 rund 17 Mrd. Franken auf die- Corona-Schulden zu beschränken (vgl. Schaltegger et
sem Konto verbucht. Im Normalfall müssen diese al., 2020). Beispielsweise könnte für das vergangene
Ausgaben in den folgenden sechs Jahren über den Jahr die Summe von 10 Mrd. Franken an den außeror-
ordentlichen Haushalt amortisiert werden. Der Abbau dentlichen Haushalt angerechnet werden. Eine Amor-
sämtlicher außerordentlichen Ausgaben würde in den tisation der 7 Mrd. Franken über den ordentlichen
Weg von sechs Jahren belastete den ordentlichen
Abb. 1 Haushalt nur mit etwas mehr als 1% der Ausgaben.
Finanzpolitische Haushaltssteuerung Gleichzeitig stünden für weitere krisenbedingte Aus-
gaben im Jahr 2021 immer noch 18,7 Mrd. Franken zur
Haushaltsplan (Voranschlag)
Verfügung. Um das Ziel der fiskalischen Nachhaltig-
Konjunkturadjustierte Ausgabeplafond Fehlbetrag keit wieder rasch zu erreichen, sollte aber auch ein
Einnahmen
konjunkturverträglicher Teil der Corona-Schulden
innerhalb des gesetzlichen Zeitraums amortisiert
Ordentliche Haushaltsrechnung
werden.
Einnahmen Ausgaben Ausgleichskonto
k-Faktor Investitionen sind nicht nur eine Frage der
Konjunkturadjustierte Ausgabenplafond Überschuss Defizit aktuellen Finanzierungskosten
Einnahmen
Strukturelles Ergebnis Schulden-
abbau Für eine nachhaltige, wachstumsfördernde und
konjunkturverträgliche Finanzpolitik ist eine Schul-
Außerordentliche Haushaltsrechnung denbremse also kein Hindernis – im Gegenteil (vgl.
Einnahmen Ausgaben Amortisationskonto Gründler und Potrafke 2020). Die Schweiz, aber auch
Deutschland, verfügt gerade wegen der Schulden-
Überschuss Defizit bremse über die nötigen Spielräume für diese expan-
sive Fiskalpolitik. In der Schweiz sind die Bruttoschul-
Quelle: Darstellung der Autoren. © ifo Institut den des Bundes seit dem Inkrafttreten der Schulden-
8 ifo Schnelldienst 4 / 2021 74. Jahrgang 14. April 2021ZUR DISKUSSION GESTELLT
bremse 2003 von 123,7 auf 96,9 Mrd. Franken im Jahr Abb. 2
2019 gesenkt worden. Gemessen am BIP verminder- Finanzpolitische Haushaltssteuerung
ten sich die Bundesschulden sogar von rund 26 auf Finanzpolitische Haushaltssteuerung
13,8%. Gemäß wissenschaftlichen Untersuchungen
Schuldenbremse
war das Regelwerk maßgeblich daran beteiligt (vgl. Basis gemäß
Salvi et al. 2020). Der Schuldenabbau sorgt – trotz Verfassung ist die
seiner Funktion als Krisenpuffer – weiterhin für Kritik:
Finanzierungsrechnung
(Geldfluss)
Die Schuldenbremse begrenze den Ausgabenspielraum
angesichts rekordtiefer Zinsen übermäßig und hemme
Steuerung der
Ziele
dadurch wichtige Zukunftsinvestitionen. Dies greift Steuerung der Finanzlage Steuerung der Ertragslage
Vermögenslage
aus zwei Gründen zu kurz.
Erstens hat sich bereits in der Vergangenheit ge- Geldflussrechnung Erfolgsrechnung Bilanz
Steuerungssystem
zeigt, dass die Investitionen mit der Schuldenbremse • Cash flows aus Betriebs-, • Kosten, Ertrag und • Schulden, Vermögen
Investitions- und Gewinn und Eigenkapital
nicht von den laufenden Ausgaben verdrängt werden. Finanzierungstätigkeit
• Einjährig
Der Investitionsanteil in der Schweiz ist langfristig • Einjährig • Periodenabgegrenzt
• Nicht periodenabgegrenzt
stabil – dies bestätigen auch konterfaktische Analysen
(vgl. Salvi et al. 2020). Der Bund hat sein Investitions- Quelle: Darstellung der Autoren. © ifo Institut
volumen verstetigt. Unter der Schuldenbremse schwer
zu finanzierende Investitionsspitzen sind selten. Wo test entwickelten Länder über allgemein anerkannte
sie auftreten, werden Sonderlösungen gefunden (vgl. Führungsinstrumente wie eine Erfolgsrechnung und
Bundesrat 2013). eine Bilanz. Doch für die Schuldenbremse und damit
Zweitens greift die Forderung nach einer Aufhe- auch die finanzpolitische Steuerung durch das Parla-
bung der Schuldenbremse basierend auf den Finan- ment blieb trotz angepasster Rechnungslegung, ähn-
zierungskosten zu kurz. Klar: Für Staaten ist es auf- lich wie in Deutschland, einzig die geldflussorientierte
grund tiefer Zinsen derzeit vergleichsweise günstig, Finanzierungsrechnung relevant. Die Steuerungsgröße
zukünftige in gegenwärtige Kaufkraft umzutauschen. eines Rechnungsmodell kann finanzpolitische Priori-
Staatsschulden sind deswegen aber nicht »kostenlos«. täten aber entscheidend verändern (vgl. Christofzik,
Die staatliche Budgetrestriktion gilt weiterhin, denn 2019).
die im Verhältnis zum Wachstum attraktiven Finan-
zierungskosten sind nicht in Stein gemeißelt. Die Ver- Die Bilanz als wichtiges Steuerungsinstrument
gangenheit zeigt, dass die Zinsen sehr schnell höher stärken
werden können als die Wachstumsrate. Der Sachver-
ständigenrat weist darauf hin, dass eine erhebliche Der Bilanz kommt in der aktuellen Diskussion eine
Umkehrwahrscheinlichkeit der Bedingungen besteht besonders wichtige Funktion zu (vgl. Schaltegger
(vgl. Feld 2020; SVR 2019). Zudem ist ein Vergleich und Salvi 2020). Denn die Abwägung, ob die Schul-
von Zinssätzen und durchschnittlichen Wachstums- denbremse ausgesetzt und mehr Investitionen kre-
raten für die langfristige Tragfähigkeit der öffentli- ditfinanziert werden sollen, kann nicht allein auf Ba-
chen Finanzen nicht ausreichend (vgl. D’Erasmo et sis von Geldflussrechnungen getroffen werden (vgl.
al. 2016). Andererseits ist keineswegs sicher, ob neue Abb. 2). Deren Aussagekraft beschränkt sich auf ein
schuldenfinanzierte Ausgabenspielräume tatsächlich Jahr. Der Einbezug der längerfristig orientierten Bi-
für Investitionen genutzt würden. Und selbst wenn, lanz ist zentral: Sie unterscheidet zwischen Vermögen
ist nicht sicher, ob diese auch tatsächlich langfristig (Aktiven) und Schulden (Passiven). Der Überschuss
einen Mehrwert generierten. Staatliche Mittel soll- des Vermögens über die Schulden bezeichnet man
ten – auch in einer Krise – immer so eingesetzt wer- als Eigenkapital. Je höher die Eigenkapitalfinanzie-
den, dass die Differenz zwischen Nutzen und Kosten rung, umso solider ist die Bilanz. Hinzu kommt die
langfristig möglichst groß ist. Um dies beurteilen zu Kapitalintensität: Eine Bilanz fällt umso solider aus,
können, genügt es nicht, dass Staatsausgaben mo- je weniger Anlagevermögen pro Staatsangestellten
mentan verhältnismäßig günstig finanzierbar sind. eingesetzt werden muss.
Es ist darzulegen, dass die Ausgabenprojekte Netto- Das Eigenkapital des Staates ist nicht nur für In-
nutzengewinne bringen. vestitionsentscheide wichtig. Länder mit höherem
Eigenkapital sind widerstandfähiger: Sie haben ge-
ES GILT, DIE ENTSCHEIDUNGSGRUNDLAGEN ZU ringere Finanzierungskosten und sind besser in der
VERBESSERN Lage, mit einer diskretionären Fiskalpolitik auf wirt-
schaftliche Schocks wie derzeit die Coronakrise zu
Der Schweizer Bundeshaushalt folgt seit 2007 dem reagieren (vgl. IWF 2018). Gerade hinsichtlich dieser
Prinzip der doppelten Buchführung nach internatio- Resilienz ist ein Eigenkapitalpuffer wichtig. Der Bund
nalen Standards (IPSAS). Analog zu privatwirtschaft- wies noch im Jahr 2015 ein negatives Eigenkapital von
lichen wie auch nicht gewinnorientierten Organisatio- fast 21 Mrd. Franken aus. Ob damals eine Lockerung
nen verfügt er damit als eines der diesbezüglich wei- der Schuldenbremse – ungeachtet der hohen Über-
ifo Schnelldienst 4 / 2021 74. Jahrgang 14. April 2021 9ZUR DISKUSSION GESTELLT
schüsse in der Geldflussrechnung – sinnvoll gewesen Schuldenbremse hat sich allerdings gerade in gro-
wäre, ist aus dieser Perspektive nicht nur im Lichte ßen Krisen als flexibel genug erwiesen. Der politische
der Corona-Pandemie mehr als fraglich. Grundkonsens, dass die Schuldenbremse weder gelo-
ckert noch umgangen werden soll, hat in der Schweiz
Das Eigenkapital als zentrale Resilienzgröße bisher gehalten. In der Zukunft sollte der Bund ein
miteinbeziehen stärkeres Augenmerk auf die Budgetqualität, also
den Nutzen und die Kosten seiner Aktivität werfen.
Man sollte sich aber keine Illusionen machen. Allein Es genügt nicht, dass Staatsausgaben kurzfristig be-
das Rechnungsmodell umzustellen, wird die Defizitnei- sonders günstig finanzierbar sind. Ein stärkerer Fokus
gung im politischen Prozess nicht verändern (vgl. Dorn auf eine bilanzorientierte Haushaltsteuerung könnte
et al. 2019). Gerade in Krisenzeiten ist ausreichend eine entsprechende Diskussionsgrundlage schaffen.
Eigenkapital aber zentral. Sowohl die Organisation Der Miteinbezug der Bilanz würde die Finanzpolitik
für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung ergänzen, ohne dass bewährte Größen wie die Ausga-
(OECD) als auch der Internationale Währungsfonds ben und Einnahmen, Budgetüberschüsse oder Brutto-
(IWF) empfehlen, dass Staaten ein positives Eigenka- schulden vernachlässigt werden müssten. Es braucht
pital ausweisen sollten. Es ließe sich zwar argumen- nämlich weiterhin einen jährlichen Mechanismus, der
tieren, dass die Solvenz eines Staats weniger schnell die Ausgabendynamik langfristig eingrenzt. Ein Aus-
gefährdet ist als beispielsweise bei einem Unterneh- gabeplafond ist dabei kein Hindernis, sondern ein
men und daher die Eigenkapitalausstattung auch notwendiges Instrument.
tiefer sein könnte. Demgegenüber zeigte gerade die
letzte Finanzkrise, dass Staaten durch Übernahme von LITERATUR
notleidenden Krediten in die eigene Bilanz schnell an Bundesrat (2013), Die Schuldenbremse des Bundes: Erfahrungen und
Glaubwürdigkeit verlieren und damit ihre Refinanzie- Perspektiven, Bericht, Bern.
rungsmöglichkeiten leiden. Center for Public Impact (2019), »New Zealand‘s Public Financial Ma-
nagement Reforms«, 2. September, verfügbar unter: https://www.centre-
forpublicimpact.org/case-study/new-zealands-public-financial-manage-
Die staatlichen Aktivitäten gesamthaft und ment-reforms, aufgerufen am 5. März 2021.
langfristig erfassen Christofzik, D. I. (2019), »Does Accrual Accounting alter Fiscal Policy De-
cisions? Evidence from Germany«, European Journal of Political Economy
60, online.
Neuseeland ist im Bereich der bilanzorientierten D’Erasmo, P., E. G. Mendoza und J. Zhang (2016), »What Is a Sustainable
Haushaltssteuerung ein interessanter Fall. Seit rund Public Debt?«, in: J. B. Taylor und H. Uhlig (Hrsg.), Handbook of Macroe-
conomics, North Holland, Amsterdam, 2493–2597.
30 Jahren wendet Neuseeland die internationalen
Dorn, F., S. Gaebler und F. Roesel (2020), »Ineffective Fiscal Rules? The
Rechnungslegungsstandards konsequent an, sowohl Effect of Public Sector Accounting Standards on Budgets, Efficiency, and
in der Berichterstattung als auch in der Steuerung Accountability«, Public Choice, im Erscheinen.
(vgl. Center for Public Impact 2019). Einen Fokus legt Eidgenössisches Finanzdepartement (2021), »Rechnung 2020: Rekordho-
hes Defizit«, Pressemitteilung, 17. Februar, verfügbar unter https://www.
Neuseeland auf die langfristige Stärkung der Bilanz. newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/65368.pdf, aufgerufen am
Dazu soll langfristig das Nettovermögen vergrößert 5. März 2021.
werden. Um dies zu operationalisieren, werden mehr- Feld, L. (2020). »Rekordschulden in der Coronakrise – kann sich der
deutsche Staat das leisten?«, ifo Schnelldienst 73(8), 3–6.
jährige Szenarien berechnet. Die Bilanzprognosen
Gründler, K. und N. Potrafke (2020), Fiskalregeln und Wirtschaftswachs-
erstrecken sich über einen Zeitraum von sechs bis tum, ifo Forschungsbericht 110, ifo Institut, München.
zehn Jahren und decken alle wichtigen Aggregate ab: Internationaler Währungsfonds (2018). »Managing Public Wealth«, Fiscal
Aktiva, Passiva und Nettowert. Die Erfolgsrechnung Monitor Report 10/18, Washington.
reicht ebenfalls über ein Jahr hinaus. Die Behörden SVR – Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen
Entwicklung (2019), Den Strukturwandel meistern – Jahresgutachten
verwenden diese Prognosen, um die Auswirkungen 2019/2020, SVR, Wiesbaden.
von Rentenreformen, Steueränderungen oder öffent- Salvi, M., C. Schaltegger und L. Schmid (2020), »Fiscal Rules Cause Lo-
lichen Investitionen aufzuzeigen. wer Debt: Evidence from Switzerland’s Federal Debt Containment Rule«,
Kyklos 73(4), 605–642.
Schaltegger, C. A. und M. Salvi (2020), Risiken und Auswirkungen der vor-
DIE AUSGABENREGEL BLEIBT ZENTRAL geschlagenen »Vereinfachung und Optimierung der Haushaltssteuerung«
unter Berücksichtigung der Schuldenbremse, Gutachten im Auftrag der
Eidgenössischen Finanzkontrolle, Bern.
Die Diskussion über Sinn und Unsinn von Schulden-
Schaltegger, C., M. Salvi und P. Richli (2020), »Wie weiter mit den
bremsen reicht weit vor die Corona-Pandemie. Die
Corona-Schulden?«, IFF Forum für Steuerrecht 4, 294–305.
Argumente gegen das Regelwerk basieren auf der An-
nahme, sie wirke starr und hemme das Wachstum. Die
10 ifo Schnelldienst 4 / 2021 74. Jahrgang 14. April 2021ZUR DISKUSSION GESTELLT
Jan Schnellenbach
Die Schuldenbremse bleibt sinnvoll
Unter dem Eindruck der finanzpolitischen Folgen der insbesondere dann, wenn die Wähler einer Fiskalillu-
Covid-Pandemie wird derzeit auch über die Zukunft sion unterliegen und zukünftige Steuererhöhungen
der Schuldenbremse diskutiert. Die Kritiker argumen- nicht korrekt antizipieren (Alesina
tieren dabei auf zwei verschiedenen Ebenen. So gibt und Perotti 1995). Es ist aber
es einerseits situationsabhängige Argumente, die bei- nicht unbedingt ein Rationa-
spielsweise auf das noch geringe Zinsniveau hinwei- litätsdefizit nötig. Vielmehr
sen. Darin wird eine Gelegenheit gesehen, einmalig reicht es, wenn beispielsweise
hohe Investitionsausgaben zu finanzieren oder einen relevante Wechselwähler er-
Investitionsfonds zu schaffen. Ebenfalls situationsab- warten, dass andere Gruppen Prof. Dr. Jan Schnellenbach
hängig ist das Argument, dass die Tilgungsverpflich- die Lasten in der Zukunft tragen
tungen, die aus der außergewöhnlichen Verschuldung werden. ist Inhaber des Lehrstuhls
für VWL, insb. Mikroökono-
während der Covid-Krise folgen, in den kommenden Man sieht sofort, dass diesen mik, an der Brandenburgi-
Jahren die Finanzpolitik stark einengen werden. Modellen ein grundsätzlicheres schen Technischen Universität
Andere Argumente sind grundsätzlicher Art. Aus Problem zugrunde liegt, nämlich Cottbus-Senftenberg.
einer demokratietheoretischen Perspektive wird bei- die Möglichkeit, über Staatsver-
spielsweise behauptet, dass Fiskalregeln generell den schuldung einen Teil der Kosten
Handlungsspielraum des Souveräns zu stark einen- aktueller Staatsausgaben auf zukünftige Steuerzahler
gen, mithin gar undemokratisch sind. Auch Ökono- zu externalisieren. Die fiskalische Leistungsfähigkeit
men argumentieren gelegentlich, dass man in einer eines Staates ist so gesehen nichts anderes als eine
Demokratie den gewählten Repräsentanten nicht mit Allmende, bei der die jeweils aktuelle Generation die
Misstrauen begegnen, sondern ihnen einen großen Möglichkeit zur Übernutzung zulasten zukünftiger
Freiraum für die Wahl der jeweils optimalen Finanz- Generationen hat. Zu diesem intertemporalen All-
politik zugestehen sollte. mendeproblem gesellt sich ein weiteres. Auch in je-
In diesem kurzen Beitrag werden wir uns auf die der einzelnen Haushaltsberatung ist das Budget eine
politisch-ökonomische Perspektive konzentrieren und Allmende, auf die sich viele konkurrierende Interes-
diskutieren, wie überzeugend aus dieser Sicht die Ar- sengruppen jeweils möglichst weitgehenden Zugriff
gumente der Kritiker sind. verschaffen wollen. Dieses Problem kann zwar durch
eine geeignete Gestaltung des Budgetprozesses redu-
DIE THEORETISCHE BEGRÜNDUNG VON ziert werden (Hallerberg et al. 2007), aber vollkommen
FISKALREGELN beseitigt wird der Druck, Interessengruppen heute auf
Kosten zukünftiger Steuerzahler zu bedienen, damit
Es gibt eine ganze Reihe von Ansätzen, die geeignet nicht.
sind, die Existenz von Fiskalregeln theoretisch zu be- Auch die Verhaltensökonomik liefert Indizien da-
gründen. Solche Ansätze zielen in der Regel darauf für, dass es eine Neigung zu ineffizient hoher Staats-
ab zu zeigen, dass unter realistischen Annahmen über verschuldung geben kann. So ist der »present bias«
den politischen Entscheidungsprozess kein optimaler eine empirisch gut dokumentierte Verzerrung indivi-
Einsatz von Budgetdefiziten zu erwarten ist. dueller Entscheidungen. Er führt Individuen zu zeitin-
In der Politischen Ökonomik ist hier zunächst die konsistentem Verhalten; sie weichen von ihren länger-
Theorie der strategischen Staatsverschuldung zu nen- fristigen Plänen immer wieder ab, um beispielsweise
nen (Alesina und Tabellini 1990). Haben Regierung gegenwärtigen Konsum zu erhöhen. Bisin et al. (2015)
und Opposition heterogene Präferenzen hinsichtlich zeigen in einem theoretischen Modell, wie diese Ent-
der Staatsausgaben, so können Regierungen Defizite scheidungsverzerrung über den demokratischen Pro-
strategisch einsetzen, um bei einer drohenden Abwahl zess zu hoher Staatsverschuldung führen kann.
das Budget noch einmal zur Finanzierung selbst präfe- All diese Anreize können in politischen Mehrebe-
rierter Ausgaben auszuweiten. Gleichzeitig schränken nensystemen nochmals verstärkt werden. Lässt der
sie mittels des resultierenden Schuldendienstes die institutionelle Rahmen einen Bail-out durch andere
Spielräume der Nachfolgeregierung ein. Dieser Anreiz Gebietskörperschaften erwarten, so kann leicht die
ist umso größer, je unwahrscheinlicher die Wiederwahl eigene intertemporale Budgetrestriktion als nicht bin-
ist. Er ist außerdem eindeutig in Richtung einer ineffi- dend wahrgenommen werden. Tatsächlich war auch
zienten Ausweitung der Staatsverschuldung gerichtet. in den deutschen Bundesländern vor Inkrafttreten der
In der zunächst von Nordhaus (1975) formulierten Schuldenbremse die Finanzpolitik wenig nachhaltig
Theorie politischer Konjunkturzyklen ist die Wieder- (Burret et al. 2016). Aber auch auf der europäischen
wahlwahrscheinlichkeit endogen und kann durch eine Ebene besteht die Gefahr sich verfestigender Erwar-
defizitfinanzierte Erhöhung der Staatsausgaben gegen tungen, dass im Ernstfall keine Insolvenzen einzelner
Ende der Legislaturperiode erhöht werden. Dies gilt Mitgliedstaaten zugelassen werden.
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WIRKEN FISKALREGELN? SOLLTE DIE SCHULDENBREMSE REFORMIERT
WERDEN?
Unter Berücksichtigung dieser Anreizkonstellationen
spricht wenig für die Annahme, dass Regierungen das Schon vor dem Hintergrund der Tatsache, dass die
Instrument der öffentlichen Verschuldung effizient Schuldenbremse gerade erst ihre erste echte Bewäh-
einsetzen. Viel spricht dagegen dafür, dass es einen rungsprobe durchläuft, sind Forderungen nach einer
»deficit bias« gibt, also eine Neigung, in Abwesen- auf Lockerung hin ausgerichteten Reform problema-
heit kontrollierend wirkender Fiskalregeln dauerhaft tisch. Würde es dazu kommen, dann könnte sich unter
mit Defiziten zu arbeiten. Tatsächlich finden etwa den Marktteilnehmern die Erwartung bilden, dass in
Beetsma und Debrun (2016) in einem Datensatz für Deutschland Regeln ausgehebelt werden, sobald sie
22 entwickelte Volkswirtschaften Hinweise auf eine binden. Es würde sich ein ernsthaftes Glaubwürdig-
solche Verzerrung ab den 1970er Jahren. Sie argu- keitsproblem für die deutsche Politik ergeben. Die
mentieren, dass die Verschuldungsneigung nicht mit Fähigkeit, Zeitkonsistenzprobleme durch eine Regel
Reaktionen auf gelegentlich auftretende Schocks zu bindung zu lösen, wäre grundsätzlich infrage gestellt.
erklären ist, also auf dauerhafte Anreizprobleme zu- Jede denkbare Nachfolgefiskalregel wäre zu-
rückgeführt werden muss. nächst einmal mit dem Makel der fehlenden Glaub-
Eine wichtige Frage ist aber, ob Fiskalregeln bei würdigkeit behaftet. Diese Wirkung wäre sowohl nach
der Eindämmung des »deficit bias« tatsächlich wirk- außen, also beispielsweise auch in Richtung anderer
sam sind. Es gibt gute Gründe, hieran zu zweifeln, und Mitglieder der Europäischen Währungsunion, als auch
zwar gerade wegen der oben beschriebenen starken nach innen gerichtet. Die Erwartung, dass auch eine
Anreize. Diese lassen vermuten, dass Regierungen neue Regel im Ernstfall keinen politischen Rückhalt
nach Wegen suchen werden, Fiskalregeln auszuhebeln. hätte, könnte dann von Anfang an zu einer weniger
Tatsächlich deutet die empirische Literatur aber disziplinierten Budgetpolitik führen. Die Möglichkeit
darauf hin, dass Fiskalregeln durchaus wirksam sind des demokratischen Souveräns, sowohl seine Reprä-
und den Budgetsaldo signifikant verbessern, sofern sentanten als auch seinen eigenen »present bias«
sie klug konstruiert sind (Caselli und Reynaud 2020). durch geeignete Regeln zu kontrollieren, wäre dann
Zu den wesentlichen Merkmalen der als klug bezeich- beschädigt.
neten Fiskalregeln gehört, dass es möglichst wenige Für eine Reform der Schuldenbremse gibt es aber
Ausnahmen gibt, die eine Flucht aus dem Budget er- auch ansonsten zum aktuellen Zeitpunkt keine über-
lauben würden, dass die konjunkturelle Lage adäquat zeugenden Gründe. Eine Schwäche bei den öffentli-
berücksichtigt wird, dass für außergewöhnliche Szena- chen Investitionen, die in der Vergangenheit sicher-
rien (z.B. Naturkatastrophen) Flexibilität vorgesehen lich bestanden hat, kann nicht der Schuldenbremse
ist und dass es eine unabhängige Überwachung etwa zugerechnet werden. Im Zeitraum vom Beschluss der
durch einen Fiskalrat gibt. Darüber hinaus sollten die Schuldenbremse über ihr vollständiges Inkrafttreten
Regeln wenig kompliziert sein und auf ohnehin nicht bis zum Eintritt der Coronakrise hinderten zu keinem
glaubwürdige Sanktionsdrohungen verzichten (Caselli Zeitpunkt fehlende Mittel die Politik in Bund und Län-
et al. 2018). dern daran, eine stärker investitionsorientierte Politik
Die Schuldenbremse erfüllt diese Kriterien in ho- zu betreiben. Der politische Fokus lag aber stark auf
hem Maß. Sie deckt die Staatstätigkeit umfassend ab, einer Ausweitung konsumtiver Ausgaben. Hier hatte
auch wenn die Gründung von Zweckgesellschaften, die man es mit einer politischen Prioritätensetzung zu
sich etwa zum Aufbau und Betrieb von Infrastruktur tun, nicht mit einem fehlenden finanziellen Spielraum.
eigenständig verschulden, möglicherweise juristisch Neben der Prioritätensetzung waren auch Kapa-
zulässig ist (Hermes et al. 2020). Wie wir in der aktuel- zitätsengpässe im Baugewerbe, fehlende kommunale
len Krise sehen, bietet die Schuldenbremse auch eine Planungskapazitäten und die Finanzschwäche von
erhebliche Flexibilität in Notsituationen und konjunk- Kommunen in einzelnen Bundesländern, wie insbeson-
turellen Abschwüngen. Auch ohne die Ausnahmeregel dere NRW und Rheinland-Pfalz, für die Investitions-
für Notsituationen in Anspruch zu nehmen, hätte die schwäche dieser Jahre mit verantwortlich (Feld et al.
Schuldenbremse für das Jahr 2020 dem Bund letztlich 2020). Auch die kommunale Finanzschwäche ist aber
eine Nettokreditaufnahme von annähernd 100 Mrd. nicht der Schuldenbremse anzulasten, sondern einer
Euro erlaubt. wenig verantwortlichen Politik weniger Bundesländer
Ob sich die Schuldenbremse auch als dauerhaft gegenüber ihren Kommunen.
robust erweist, wird sich aber erst in den kommenden Beim aktuellen Stand der Entwicklung ist es
Jahren zeigen. Die echte Bewährungsprobe fand nicht wahrscheinlich, dass für das Jahr 2022 die Ausnah-
im langen Aufschwung nach der Finanzkrise mit seinen meregel für eine Notsituation nochmals gezogen wer-
stetig steigenden Steuereinnahmen statt. Erst nach den kann. Bei einem ungünstigen Verlauf und einem
der Covid-Krise und dem Ende der Notsituation nach Ausschöpfen aller aktuell vorgesehenen Spielräume
Art. 115 Abs. 2 GG werden wir sehen, ob die Politik die für die Nettokreditaufnahme wird dann pandemiebe-
dann voraussichtlich stärker bindenden Restriktionen dingt eine Neuverschuldung von rund 450 Mrd. Euro in
der Schuldenbremse weiterhin akzeptiert. den Jahren 2020 bis 2022 angefallen sein. Welcher Teil
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davon unter die an die Inanspruchnahme der Notsitu- an die Regel gebunden fühlt. Die Fähigkeit des demo-
ation gekoppelte Tilgungsverpflichtung fällt, ist aber kratischen Souveräns, seine Repräsentanten und seine
noch nicht klar und hängt auch vom weiteren Kon- eigenen Entscheidungsverzerrungen durch geeignete
junkturverlauf ab. Bei einer Streckung über 20 Jahre Regeln zu kontrollieren, könnte nachhaltig beschädigt
kann man aber davon ausgehen, dass die jährliche werden, falls die Schuldenbremse nach 2022 umgan-
Tilgungsverpflichtung, der ab 2026 nachgekommen gen oder aufgeweicht wird. Es gibt hierfür tatsächlich
werden soll, noch klar unterhalb von 20 Mrd. Euro auch keinen guten Grund, da mögliche Fehlentwick-
liegen wird. lungen, wie zu geringe Investitionsausgaben, auch
Dies ist zwar zweifellos eine spürbare Belastung bei unveränderter Schuldenbremse korrigiert werden
des Budgets, stellt aber dennoch keine extreme Ein- können, sofern die politischen Prioritäten entspre-
schränkung des Handlungsspielraums des Bundes dar. chend gesetzt werden.
Schon durch eine Kürzung der als schädlich oder ver-
zerrend kategorisierten Positionen im jährlichen Kieler LITERATUR
Subventionsbericht (Laaser und Rosenschon 2020) Alesina, A. und R. Perotti (1995), »The Political Economy of Budget Defi-
könnte sich der Bund Spielräume verschaffen, die weit cits«, IMF Staff Papers 42, 1–31.
über den erwarteten Tilgungsverpflichtungen liegen. Alesina, A. und G. Tabellini (1990), »A Positive Theory of Fiscal Deficits
and Government Debt«, Review of Economic Studies 57, 403–414.
Wären die Tilgungslasten untragbar hoch, so würde
Beetsma, R.M.W.J. und X. Debrun (2016), »Fiscal Councils: Rationale and
außerdem noch die Option einer weiteren Streckung Effectiveness«, IMF Working Paper 16/86, IMF, Washington DC.
des Tilgungspfades bestehen. Aktuell ist dies aber an- Bisin, A., A. Lizzeri und L. Yariv (2015), »Government Policy with Time
gesichts der fehlenden Notwendigkeit nicht anzuraten, Inconsistent Voters«, American Economic Review, 105, 1711–1737.
schon aus Vorsichtsgründen: Man kann nie wissen, Burret, H., L.P. Feld und E.A. Köhler (2016), »(Un-)Sustainability of Public
Finances in German Laender: A Panel Time Series Approach«, Economic
wann eine weitere dramatische Notsituation wie die Modelling 53, 254–265.
aktuelle Pandemie eintritt. Caselli, F., L. Eyraud, A. Hodge, F. Diaz Kalan, Y. Kim, V. Lledó, S. Mbaye,
Die Schuldenbremse wird also in den kommenden A. Popescu, W.H. Reuter, J. Renaud, E. Ture und P. Wingender (2018),
Second Generation Fiscal Rules. Balancing Simplicity, Flexibility and Enfor-
Jahren die Politik stärker als in den goldenen 2010er ceability, IMF, Washington DC.
Jahren zwingen, über budgetäre Prioritäten nachzu- Caselli, F. und J. Reynaud (2020), »Do Fiscal Rules Case Better Fiscal
denken. Es gibt aber keinen objektiven Grund, wieso Balances? A New Instrumental Variable Strategy«, European Journal of
Political Economy 63, Artikel 101873.
dies etwa zulasten der Investitionen gehen sollte. Die
Feld, L.P., W.H. Reuter und M. Yeter (2020), Öffentliche Investitionen: Die
Spielräume für höhere investive Ausgaben können Schuldenbremse ist nicht das Problem, Arbeitspapier 1/2020, Sachver-
weiterhin geschaffen werden, wenn der politische ständigenrat Wirtschaft, Wiesbaden.
Wille hierfür existiert. Im besten Fall ist die neue Si- Hallerberg, M., R. Strauch und J. von Hagen (2007), »The Design of Fiscal
Rules and Forms of Government in European Union Countries«, Euro-
tuation ein Anlass, schädliche und verzerrende Aus- pean Journal of Political Economy 23, 338–359.
gaben zu kürzen. Hermes, G., L. Vorwerk und T. Beckers (2020), Die Schuldenbremse des
Bundes und die Möglichkeit der Kreditfinanzierung von Investitionen –
Rechtslage, ökonomische Beurteilung und Handlungsempfehlungen, Gut-
FAZIT achten im Auftrag der Hans-Böckler-Stiftung, Frankfurt.
Laaser, C.-F. und A. Rosenschon (2020), Kieler Subventionsbericht 2020 –
Die Schuldenbremse wird nach dem Ende der Covid- Subventionen auf dem Vormarsch. Kieler Beiträge zur Wirtschaftspolitik
29, Institut für Weltwirtschaft, Kiel.
Krise vor ihrer ersten echten Bewährungsprobe ste-
Nordhaus, W.D. (1975), »The Political Business Cycle«, Review of Econo-
hen. Es wird sich zeigen, ob sich die Politik auch unter mic Studies 42, 169–190.
schwierigeren Bedingungen als im Vorkrisenjahrzehnt
Thomas Lenk, Christian Bender und Mario Hesse
Sind flexiblere Kriterien in der Diskussion um die
Staatsverschuldung nötig?
In Zeiten der Corona-Pandemie kommt den schulden- ob nicht auch eine flexiblere Ausgestaltung der derzeit
begrenzenden Regelungen durch die massive Neuver- geltenden Regelungen zielführend wäre.
schuldung der staatlichen Ebenen erneut eine große
Aufmerksamkeit zu. So haben in einem kürzlich er- HISTORISCHE GENESE UND DERZEITIGE
schienenen Gastbeitrag der ZEIT die Ökonomen Blan- AUSGESTALTUNG DER SCHULDENBREMSE
chard, Leandro und Zettelmeyer die Forderung aufge-
stellt, die derzeit geltenden Fiskalregeln abzuschaffen Die Fiskalregel ist ein vermeintlich ökonomisches
und durch neue Regelungen gänzlich zu ersetzen (vgl. Konstrukt, dass auf eine längere Historie zurückbli-
Blanchard et al. 2021). Indes stellt sich nun die Frage, cken kann. Um zu beantworten, ob flexiblere Kriterien
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