Die kommunalen Finanzen vor dem Hintergrund der Doppik-Einführung - Gemeinsam mehr erreichen
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Die kommunalen Finanzen
vor dem Hintergrund
der Doppik-Einführung
Mittelstandsbank
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02 I Vorwort
Vorwort I 03 Liebe Leser, die Umsetzung des Beschlusses aus dem Jahre 2003 zur Umstellung von der Kameralistik zur doppischen und erweiterten kameralen Haus- haltsführung durch die ständige Konferenz der Innenminister stellt be- sondere Herausforderungen an die Kommunen. Die künftige Steuerung von Gemeinden, Städten und Kreisen erfolgt nach einem Ressourcenver- brauchskonzept und das Ende der Kameralistik ist daher wohl absehbar. Mit dem Anspruch Deutschlands „Beste Mittelstandsbank“ zu werden, sehen wir uns auch im Öffentlichen Sektor, und im Besonderen bei der Doppik-Umstellung, als kompetenten Ansprechpartner und Berater. Unsere Aufgabe ist es, Kommunen Instrumente und Dienstleistungen zur Verfügung zu stellen, damit sie ihre finanziellen Ziele erreichen und Martin Blessing ihre Aufgaben im Interesse der Menschen effizient erfüllen können. Ganz oben auf der Agenda steht daher die Erhöhung der Handlungs- spielräume. Dies bedeutet für uns nicht nur, bei der Analyse der einzel- nen Rechnungselemente zu unterstützen, sondern auch neue Zusam- menhänge darzustellen und zu interpretieren. Obwohl Unterschiede bei den länderspezifischen Regularien zur Doppik bestehen, lehnen sich doch viele Kriterien stark an die Vorschriften des Handelsgesetzbuchs an. Es existiert somit eine recht hohe Übereinstimmung zwischen der kaufmännischen Buchführung und der kommunalen Doppik. Genau an dieser Stelle bringen wir unser spezielles Wissen zur Bilanzanalyse und zum Bilanzstrukturmanagement mit ein. Unsere Schwerpunktbetreuer Öffentlicher Sektor kennen die Anfor- derungen an die Kommunen und erarbeiten Hand in Hand mit hoch spezialisierten Kommunalkundenbetreuern effiziente Lösungen. Auf Basis dieser individuell erarbeiteten Optimierungsstrategien werden Handlungsempfehlungen entwickelt und die Auswirkungen kalkulierbar. Das ist der Ansatzpunkt der Commerzbank bei der Doppik: „Analysieren – beraten – Zukunft gestalten“. Ihr Vorsitzender des Vorstands Commerzbank AG
04 I Vorwort
Vorwort
Die divergierenden gesetzlichen Rahmenbedingungen vor dem Hinter-
grund der Umstellung auf doppische Rechnungslegungsgrundsätze in
den einzelnen Bundesländern sowie deren unterschiedlich weit fort-
geschrittene Umsetzung führen zu einem äußerst heterogenen Bild, in
dem die verschiedenen Mischformen aus Kameralistik und kaufmän-
nischer Buchführung nebeneinander stehen. Prinzipiell unterliegt die
kommunale Finanzverwaltung bereits mit der Umstellung des öffent-
lichen Haushalts- und Rechnungswesens von kameralistischen auf
doppische Grundsätze einer gesteigerten Transparenz. Sobald die ersten
Jahresabschlüsse einer größeren Anzahl von Kommunen vorliegen, dürf-
te sich darüber hinaus die Frage nach deren Vergleichbarkeit und ihrer
Eignung zur Einschätzung der wirtschaftlichen Lage und der Bonität er-
Prof. Dr. Thomas Lenk
geben. Neben externen Ratings durch die bekannten Agenturen, welche
aus Kostengründen für die meisten Kommunen zunächst nicht infrage
kommen dürften, ist eine Bonitätseinschätzung durch Banken in deren
Rolle als Kreditgeber die wahrscheinlichere Variante. Da die meisten
deutschen Banken dem „interne Rating-Ansatz“ (IRB) des Basel-II-Ab-
kommens folgen, dürfte ein Vorliegen ausreichend kalibrierter interner
Rating-Systeme lediglich eine Frage der Zeit sein. Ferner gewinnen
bisher nicht oder nur rudimentär genutzte Finanzierungsinstrumente,
wie beispielsweise Derivate, mehr und mehr an Bedeutung im kommu-
nalen Kreditgeschäft.
Nicht zuletzt generiert die Herstellung einer Kompatibilität mit dem
kaufmännischen Rechnungswesen für Kommunen transparentere Beur-
teilungsmöglichkeiten hinsichtlich Public-Private-Partnership-Projekten.
Nach kameralistischen Kriterien bildet der Liquiditätszufluss nicht selten
das wesentliche Beurteilungselement derartiger Projekte. Eine Beurtei-
lung desselben Projekts unter den Gesichtspunkten einer erweiterten,
ressourcenverbrauchsorientierten Sichtweise muss dabei nicht zwangs-
läufig zum gleichen Ergebnis führen, da der reinen Liquiditätsbetrach-
tung noch weitere Kriterien, wie Ertragsorientierung (Vermeidung von
Dr. Oliver Rottmann
Verlusten), Kapitalbindung und Auswirkungen auf die Bilanzstruktur,
hinzugestellt werden.Vorwort I 05 Da die Bedeutung der Kreditwirtschaft in den letzten Jahren angesichts der (bis einschließlich 2006) gewachsenen Verschuldung deutlich zugenommen hat, dürften Banken eine wichtige Rolle im Prozess der Neuordnung und Strukturierung der doppischen Haushalte einnehmen. Insofern könnte sich das in der Kreditwirtschaft vorhandene umfang- reiche Know-how zu Fragen der Bilanzanalyse und des Bilanzstruktur-, Anlage- und Risikomanagements als äußerst hilfreich erweisen. Die Möglichkeiten der Bonitätsermittlung durch externe und interne Ratings dürfte das Kommunalkreditgeschäft beeinflussen, wobei auch die Ein- führung neuer Kapitalmarktprodukte zu erwarten ist, z. B. im Rahmen des direkten Kapitalmarktzugangs der Kommunen. Die folgende Untersuchung soll zunächst den aktuellen Status quo im Rahmen der Umstellung auf die Doppik umreißen und ferner perspekti- visch den Umgang mit den neu geschaffenen kommunalen Bilanzen und die dafür zweckmäßigen Instrumente untersuchen. Dabei konzentriert sich das Kapitel Schuldenmanagement zunächst auf die Passivseite; der Umgang mit den erstmals wertmäßig erfassten Aktiva wird in den Kapi- teln Bilanzstrukturmanagement sowie Cash Management diskutiert. Da- rüber hinaus befassen sich die Kapitel Rating und Bilanzanalyse mit der Problematik der Bonitätsermittlung kommunaler Gebietskörperschaften. Leipzig, im August 2007 Prof. Dr. Thomas Lenk Dr. Oliver Rottmann
06 I Inhalt
Inhalt I 07
Inhalt
1. Einführung
1.1 Vorbemerkung 08
1.2 Defizite der Kameralistik 08
1.3 Die Doppik als Grundlage
des neuen Rechnungswesens 09
1.4 Status quo und Perspektiven
der Doppik-Einführung in Deutschland 10
1.5 Exkurs: Internationale Anwendung der IPSAS 12
2. Untersuchungsergebnisse:
Das kommunale Finanzwesen vor dem
Hintergrund der Doppik-Einführung
2.1 Einführung 13
2.2 Schuldenmanagement 14
2.3 Bilanzstrukturmanagement 18
2.4 Cash Management 26
2.5 Rating 27
2.6 Bilanzanalyse 29
3. Fazit 3308 I Einführung
1. Einführung
1.1 Vorbemerkung es sich um ein Verfahren der einfachen
Das kommunale Haushalts- und Rechnungswe- Buchführung, bei dem jeder Geschäftsvorfall
sen in Deutschland befindet sich im Umbruch. ausschließlich auf einem Konto verbucht wird.
Die seit den 1990er-Jahren voranschreitende Es erfolgen allerdings in der Regel auf einem
Verwaltungsmodernisierung unterliegt mehr Konto zwei Buchungen je Geschäftsvorfall:
und mehr Transparenz- und Effizienzpostula- die Soll-Stellung bei Fälligkeit der Zahlung und
ten. Die sich unter den Bezeichnungen „Neues die Ist-Buchung bei Zahlungseingang bzw.
Kommunales Finanzmanagement“ (NKF), -ausgang. Besteht ein Rechnungssystem aus
„Neues Steuerungsmodell“ (NSM) oder „New mehreren Hauptrechnungen, ist die Zahlung
Public Management“ (NPM) vollziehende zweckmäßiger im Verbund zu führen, wofür
Umgestaltung sieht u. a. die Bündelung von allerdings die doppelte Buchführung besser
Fach- und Ressourcenverantwortung sowie geeignet ist.3 Kameralistisches Rechnungs-
Dezentralisierung und Serviceorientierung wesen findet Eignung, um Zahlungsvorgänge
bei der Erstellung von Verwaltungsleistungen aufzuzeigen. Mittelherkunft und -verwendung
vor.1 Besonders das System der Rechnungs werden verdeutlicht. Seit den 1990er-Jahren
legung spielt im Rahmen der Reformziele verbreitete sich allerdings die Ansicht, dass
eine bedeutende Rolle. Im Zuge der Reformen eine singuläre Betrachtung von Zahlungsvor-
wird intendiert, von der Methode der Kamera- gängen nicht ausreicht, da Ressourcenverbräu-
listik zur doppelten Buchführung überzugehen. che nicht sichtbar werden. In der Verwaltungs-
Die sogenannte Doppik (doppelte Buchführung kameralistik findet bspw. keine Abschreibung
in Kontenform) stellt dabei das Kernstück des bei Wertminderung des Anlagevermögens
NKF dar. Die intendierte Zielsetzung impliziert statt. Damit fehlen Informationen, die eine
hierbei, Kosten und Erlöse, Aufwendungen und Beurteilung der Effizienz von Verwaltungs-
Erträge separat zu verbuchen, um somit ein handeln unterstützen. Der Versuch einer
aussagekräftigeres Bild über die kommunale Beseitigung dieser evidenten Schwächen
Finanzsituation erhalten zu können, als es die führte zu Erweiterungen der Kameralistik, was
Kameralistik ermöglicht. allerdings eine Reihe von Neben- und Ergän-
zungsrechnungen notwendig machte. Daraus
1.2 Defizite der Kameralistik resultierte wiederum ein Verlust an Übersicht-
Die originäre Verwaltungsbuchführung als lichkeit. Eine weitere Schwäche des Systems
ursprünglich intendierte Erfolgsermittlung liegt in deren geringer Verbreitung. Die
wurde im Laufe der Zeit in den meisten Kameralistik findet international als Buchungs
Ländern und Gemeinden mehr und mehr system keine Anerkennung. Das Rechnungs-
dem Haushaltsgedanken unterworfen. Damit wesen der privaten Wirtschaftseinheiten
wich die Funktion der Buchführung, die basiert fast ausschließlich auf dem System
Erfolge zu ermitteln, der Erbringung des der doppelten Buchführung. Im Öffentlichen
Nachweises, inwiefern der Haushaltsplan Sektor steigt seit geraumer Zeit die Tendenz,
1
Vgl. Hufnagel/Jürgens (2003), eingehalten wurde.2 Die Verwaltungsbuchfüh- Einrichtungen auszugliedern und in diesen die
S. 138
2
Vgl. Leupold (1942), S. 1 f
rung erhielt den Charakter einer reinen doppelte Buchführung zu implementieren.
3
Vgl. Lüder (2001), S. 7 Kassenrechnung. Bei der Kameralistik handelt Eine Koexistenz in der Anwendung zweierEinführung I 09
nicht kompatibler Rechensysteme konterka- der „erweiterten Kameralistik“ gesprochen.
riert allerdings eine zielführende Beurteilung Das neue Element innerhalb dieses Drei-
der wirtschaftlichen Lage des „Konzerns Komponenten-Systems auf kommunaler Ebene
Stadt“.4 Der aufgrund der evidenten Schwä- stellt die Vermögensrechnung dar.6 Diese
chen der Kameralistik entstandene Reform- kommunale Bilanz bildet das Vermögen sowie
prozess versuchte, als Alternativmodell ein das Kapital und die Schulden der Kommune
doppisches Buchungssystem im öffentlichen ab. Das Jahresergebnis als Abschluss der Ver-
Rechnungswesen durchzusetzen. Der folgende mögensrechnung dient der Beurteilung des fi-
Abschnitt analysiert den Status quo der Re- nanziellen Handelns.7 Zusammenfassend kann
formbestrebungen, den Stand der Umsetzung als Vorteil angesehen werden, dass zukünftige
sowie perspektivische Umsetzungsschritte in Verpflichtungen, wie bspw. Pensionszah-
den einzelnen deutschen Bundesländern. lungen, in Form von Rückstellungen berück-
sichtigt werden. Aber auch Abschreibungen
1.3 Die Doppik als Grundlage des neuen und Forderungen werden genauer dokumen-
Rechnungswesens tiert. Diesem reformierten Rechnungswesen
wird ein reformiertes Haushaltswesen zur 4
Vgl. Lüder (2001), S. 11
1.3.1 Ausgestaltung einer integrierten Seite gestellt, welches den Finanz- und den 5
Vgl. Schwarting (2001), S. 283
6
Vgl. Lüder (1999), S. 8
Verbundrechnung (Doppik) Ergebnishaushalt beinhaltet.8 Die integrierte 7
Vgl. Schwarting (2001), S. 283
Die Doppik bildet die Grundlage eines Systems Verbundrechnung wird in der folgenden Grafik 8
Vgl. Hilgers (2007), S. 189
der Mehrkomponentenrechnung. In dieser in- dargestellt.
tegrierten Verbundrechnung (IVR) werden die
Finanz-, Vermögens- und Ergebnisrechnung 1. Integrierte Verbundrechnung
reformiertes
sowie die Kosten- und Leistungsrechnung Rechnungswesen
als Unterelement miteinander verbunden. Vermögens-
Aktiva rechnung Passiva
Die Finanzrechnung bildet Einnahmen und
Ausgaben sowie am Ende des Haushaltsjahres Finanzrechnung Ergebnisrechnung
die Veränderungen im Bestand liquider Mittel Einnahmen Ausgaben Aufwen-
ab. Sie stellte vormals das Kernelement der dungen Erträge
Kameralistik dar. Durch Einbeziehung der
Investitionen in die Finanzrechnung kann dem Kosten- und
Leistungsrechnung
Informationsanspruch gegenüber der Öffent- Kosten Leistungen
lichkeit in höherem Maße Rechnung getragen
Planvermögensrechnung
werden.5 Die Ergebnisrechnung als zweite
Säule der integrierten Verbundrechnung ist Finanzhaushalt Ergebnishaushalt
(geplante Finanz- (geplante Aufw./
mit der Gewinn- und Verlustrechnung des rechnung) Erträge)
kaufmännischen Rechnungswesens vergleich- Einnahmen Ausgaben gepl. Aufw. gepl. Ertrag
bar. Aufwendungen und Erträge werden in ihr (Zahlungswirksame Erträge/
Aufwendungen; weitere Zahlungen
erfasst; am Ende des Haushaltsjahres weist sie – (Des-)/Investitionen; Aufnahme/ reformiertes
das Jahresergebnis aus. Unter Einbeziehung Tilgung von Krediten ...) Haushaltswesen
einer Kosten- und Leistungsrechnung und in
Verbindung mit der Finanzrechnung wird von Quelle: in Anlehnung an Lüder (2001), hier zitiert nach Hilgers (2007), S. 18910 I Einführung
1.3.2 Rechtliche Rahmenbedingungen Bundesland11 ist noch keine Entscheidung über
Die privatwirtschaftliche Rechnungslegung die zukünftige Buchungsweise getroffen wor-
hat den Anforderungen des HGB, zunehmend den. Grundsätzliche Unterschiede bestehen
jedoch den International Accounting Standards darüber hinaus im Zeitpunkt des Erlasses und
(IAS) sowie den International Financial Re- Inkrafttretens der Gesetzesvorlagen. Tabelle 3
porting Standards (IFRS) zu entsprechen. Auf bietet einen zeitlichen Überblick über den
dieser Basis sind Regeln erarbeitet worden, die Stand der Doppik-Umsetzung in Deutschland.
als Grundlage der Rechnungslegung im Öffent- Darüber hinaus sind Unterschiede im Umfang
lichen Sektor dienen sollen: Die International der Berichterstattung, den Bewertungsgrund-
Public Sector Accounting Standards (IPSAS). sätzen des Sach- und Beteiligungsvermögens
In Verbindung mit den Grundsätzen ordnungs- sowie bei Pensionsrückstellungen festzu
mäßiger Buchführung (GoB – privatwirtschaft- stellen.12
lich) und den Grundsätzen ordnungsmäßiger
öffentlicher Buchführung (GoöB – Öffentlicher In Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt und
Sektor) ergibt sich folgender Zusammenhang: dem Saarland wird neben der Eröffnungsbilanz
auch Anhang und Lagebericht zur Bericht-
erstattung herangezogen. In Rheinland-Pfalz
2. Zusammenhang IPSAS und GoB werden nur der Anhang und die Übersichten
zur Eröffnungsbilanz (neben dieser selbst) aus-
gewertet. Die übrigen Bundesländer, welche
IAS/IFRS
bereits mit dem Umstellungsprozess begonnen
Koordinierung/Abgleich Koordinierung/Abgleich
unternehmerisch – öffentlich haben (Hessen und Niedersachsen), weisen
national – international
diesbezüglich keine Angaben aus.
IPSAS GoB
Das Sachanlagevermögen unterliegt landes-
Koordinierung/Abgleich Koordinierung/Abgleich spezifischen Bewertungsansätzen, vor allem
national – international unternehmerisch – öffentlich in Bezug auf die Hilfswerte. Grundsätzlich
GoöB gilt nach Beschluss der Innenministerkonfe-
renz vom 21. November 2003:
Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an Bölsenkötter (2007), S. 15
„Bei der Eröffnungsbilanz ist neben der
Bewertung nach Anschaffungs- und Herstel-
lungsaufwand auch eine Bewertung nach
9
NW, NI, RP, ST, SL, HH, BW,
1.4 Status quo und Perspektiven der vorsichtig geschätzten Zeitwerten möglich,
BB, HB, MV und SN Doppik-Einführung in Deutschland wobei bei beiden Modellen Sonderregelungen
10
HE, BY, TH und SH
11
BE
Der Status quo der Reformbestrebungen auf für Bewertungserleichterungen vorgesehen
12
Die Angaben beziehen sich Länderebene verläuft in Deutschland sehr he- werden. Die Festlegung des maßgebenden
auf einen Unternehmens-
vortrag der Pricewater-
terogen. Elf der 16 deutschen Bundesländer Bewertungsverfahrens für die Eröffnungsbilanz
houseCoopers AG auf dem streben einen Übergang zur Doppik an9 , in erfolgt durch die Länder, wobei diese die zu
NKF-Bundeskongress am
7. November 2006.
vier Bundesländern besteht ein Wahlrecht zwi- erwartende Stellungnahme des IDW 13 in ihre
13
Institut der Wirtschaftsprüfer schen Kameralistik und Doppik10 und in einem Entscheidungsfindung einbeziehen.“Einführung I 11
3. Stand der Doppik-Umsetzung in Deutschland (2007)
Kommunalebene Landesebene
Umstellungsbeginn ab ... Vollendung der Umstellung ...
Baden-Württemberg 2009 2013 Erweiterte Kameralistik
Brandenburg Modellprojekte bis 2011 Kameralistik
30.09.2007
Bremen Doppik; Vollendung 2008
Hamburg Doppik seit 2006 eingeführt; Doppisches Haushaltswesen ab 2008
Mecklenburg- 2008 2012 Kameralistik
Doppik
Vorpommern
Nordrhein-Westfalen 2005 2008 Einführung der IVR14
Niedersachsen 2006 2011 Kameralistik
Rheinland-Pfalz Mitte 2006 2008 Kameralistik
Saarland Mitte 2007 2008 Kameralistik
Sachsen 2008 2013 Optimierte Kameralistik
Sachsen-Anhalt 2006 2010 Kameralistik
Bayern Kameralistik/Doppikoption 2007 Kameralistik
Wahlrecht
Hessen Erweiterte Kameralistik/Doppik bis 2011 Ab 2008
Doppisches Rechnungs-
und Haushaltswesen
Schleswig-Holstein Erweiterte Kameralistik/Doppik ab 2009 Optimierte Kameralistik
Thüringen Traditionelle Kameralistik/Doppik ab 2009 Kameralistik
Berlin Erweiterte Kameralistik
Quelle: eigene Darstellung in Anlehnung an Hilgers (2007), S. 191
Eine weitere Grundlage bildet die Stellungnah- gensgegenstände zu Zeitwerten anzusetzen.
me des IDW zur Rechnungslegung der öffent- Damit wird die Anschaffung bzw. Herstellung
lichen Verwaltung nach den Grundsätzen der des Vermögensgegenstandes zu dem Zeitpunkt
doppelten Buchführung. Darin ist Folgendes fingiert, zu dem erstmals die Grundsätze der
festgeschrieben (Tz 19): doppelten Buchführung angewendet werden.
Die häufig problematische Ermittlung der
„Für die Eröffnungsbilanz der öffentlichen Ver- (fortgeführten) Anschaffungs- bzw. Herstel-
waltung gelten die Grundsätze für die Gliede- lungskosten für weit vor dem Stichtag der
rung der Bilanz (Tz. 68 ff.) entsprechend. Bei Eröffnungsbilanz erworbene oder hergestellte
der erstmaligen Bewertung sind die Vermö- Vermögensgegenstände wird dadurch ver- 14
Integrierte Verbundrechnung12 I Einführung
mieden. Erhaltene Investitionszuschüsse u. Ä. teils heterogene Vorgehen bei der Einführung
sind nicht von dem geförderten Aktivposten der Doppik in den Bundesländern. Anpas-
abzusetzen (vgl. Tz. 39).“ sungs- und Veränderungsnotwendigkeiten
werden sich im Praxiseinsatz herausstellen.
Lediglich Nordrhein-Westfalen und Hamburg
nutzen Zeitwerte für die Bestimmung der 1.5 Exkurs: Internationale Anwendung der
Werte von Sachanlagevermögen. Die übrigen IPSAS
analysierten Bundesländer15 setzen die An- Die Anwendung der IPSAS im internationalen
schaffungs- bzw. Herstellungskosten abzüglich Vergleich ist sehr unterschiedlich. OECD und
der Abschreibungen als Werte an. Hilfswerte NATO wenden bereits derartige Vorschriften
stellen aktuelle Wiederbeschaffungszeitwerte, an, die Europäische Kommission plant deren
Ertrags- und Vergleichswerte sowie rückindi- Einführung. Die Einführung der IPSAS-
zierte Werte16 dar. Regelungen wurde 2006 von den Vereinten
Nationen beschlossen und soll zum 1. Januar
Ähnlich ist die Wertbestimmung des Beteili- 2010 angewandt werden.21
gungsvermögens. Nordrhein-Westfalen und
Hamburg benutzen die aktuellen Zeitwerte, Neben diesen Institutionen wenden bereits
wohingegen die o. g. Bundesländer das zahlreiche Staaten die IPSAS an. In Europa
anteilige Eigenkapital zur Wertbestimmung waren es im März 2006 die Länder Albanien,
heranziehen. Auch hier werden unter Um- Frankreich, Ungarn, die Niederlande, Norwe-
ständen Hilfswerte genutzt. Dies sind bspw. gen, die Slowakei und die Schweiz. Daraus
Anschaffungs- und Herstellungskosten oder wird ersichtlich, dass ein Großteil Europas kei-
Börsen- bzw. Marktpreise. ne oder nur geringe Erfahrungen mit diesem
Bereich des öffentlichen Rechnungswesens
Der Ansatz der Pensionsrückstellungen ist besitzt. Noch deutlicher wird der Anspruch
ebenso unterschiedlich. Werden sie in einigen an eine Einführung der IPSAS, wenn man die
Bundesländern mit 5 %17 oder 6 %18 bewertet, internationale Entwicklung betrachtet. Neben
HE, NI, RP, ST, SL, BW, BB,
15
HB, MV und SN
ist in anderen das EStG maßgebend19. China, Südafrika, Indien oder Israel haben
16
Kann der Anschaffungs- oder auch kleine Nationen wie beispielsweise Ost
Herstellungswert eines
Vermögensgegenstandes bei
Auf Bundesebene ist das kameralistische Sys timor, Laos oder die Malediven die Anwendung
der Aufstellung der ersten tem der Geldverbrauch-Erfassung weiter vor- zumindest beschlossen oder gar umgesetzt.
Eröffnungsbilanz nicht
mit vertretbarem Aufwand
herrschend. Der Bundesrechnungshof empfahl Eigene, mit den IPSAS jedoch weitestgehend
ermittelt werden, so gilt der 2006 dem Bund, an den positiven Erfahrungen übereinstimmende Standards wenden Australi-
auf den Anschaffungs- oder
Herstellungszeitpunkt rückin-
der Doppik auf Landesebene anzuknüpfen en, Kanada, Neuseeland, Großbritannien sowie
dizierte Zeitwert am Stichtag bzw. die Reformen auf Bundesebene voran die Vereinigten Staaten an.
der ersten Eröffnungsbilanz
als Anschaffungs- oder
zubringen. Wird dem nicht nachgegangen,
Herstellungswert. können sich unterschiedliche Systeme ent Es wird evident, dass der internationale Kon-
17
NW und BB
18
HE und HH
wickeln, die die Vergleichbarkeit zwischen den vergenzprozess der kommunalen Rechnungs-
19
NI, RP, ST und BW föderalen Ebenen erschweren.20 legungsstandards bereits weit fortgeschritten
20
Vgl. Hilgers (2007), S. 191.
21
Bundesrechnungshof (2006),
und Europa diesbezüglich eher die Rolle eines
S. 12 Diese kurzen Erläuterungen verdeutlichen das Nachzüglers beschieden ist.Untersuchungsergebnisse I 13
2. Untersuchungsergebnisse
Das kommunale Finanzwesen vor dem Hintergrund
der Doppik-Einführung
2.1 Einführung ante. Da die meisten deutschen Banken dem
Die divergierenden gesetzlichen Rahmenbe- „interne Rating-Ansatz“ (IRB) des Basel-II-
dingungen in den einzelnen Bundesländern Abkommens folgen, dürfte ein Vorliegen aus-
sowie deren unterschiedlich weit fortgeschrit- reichend kalibrierter interner Ratingsysteme
tene Umsetzung führen in der Gesamtper- lediglich eine Frage der Zeit sein. Hierauf wird
spektive zu einem äußerst heterogenen Bild, vertiefend im Abschnitt 2.5 eingegangen. 22
Vgl. Bräunig (2007), S. 83
in dem die verschiedenen Mischformen aus 23
Vgl. Bolsenkötter (2007),
S. 23
Kameralistik und kaufmännischer Buchfüh- Die Herstellung einer Kompatibilität mit dem 24
Als sogenanntes „schwe-
rung nebeneinander stehen. Eine weitere kaufmännischen Rechnungswesen eröffnet bendes Geschäft“ wird im
deutschen Handelsrecht ein
Problematik zeigt sich in der Frage, ob sich den Kommunen darüber hinaus transparentere Schuldverhältnis (Vertrag)
die öffentlichen Haushalte an den teilweise Beurteilungsmöglichkeiten hinsichtlich Public- bezeichnet, dessen Erfolg
noch nicht realisiert wurde.
als reformbedürftig geltenden Regelungen Private-Partnership-Projekten25. Nach kamera- Infolgedessen finden in der
des HGB orientieren oder eine Einführung listischen Kriterien bildet der Liquiditätszufluss dem Realisationsprinzip
verpflichteten deutschen
der internationalen, auf den IFRS basierenden das wesentliche Beurteilungselement derar- Handelsbilanz mit Ausnahme
IPSAS erwägen sollten.22 Letztere sind deutlich tiger Projekte. Eine Beurteilung desselben etwaiger Drohverlustrückstel-
lungen derartige Geschäfte
komplexer in der Handhabung, hätten jedoch Projekts unter den Gesichtspunkten einer keinen Niederschlag. Die
gegenüber den HGB-Regelungen einige nicht erweiterten, ressourcenverbrauchsorientierten IFRS enthalten dagegen mit
IAS 39 einen sehr umfang-
unbedeutende Vorteile 23, so etwa die realitäts- Sichtweise muss dabei nicht zwangsläufig reichen Standard, welcher
nahe Bewertung von Gegenständen des Anla- zum gleichen Ergebnis führen, da der reinen sich ausschließlich mit der
Bewertung, Erfolgswirksam-
gevermögens (keine stillen Reserven) und die Liquiditätsbetrachtung noch weitere Kriterien, keit und Bilanzierung deri-
in der HGB-Praxis als schwebende Geschäfte 24 wie Ertragsorientierung (Vermeidung von vativer Finanzinstrumente
beschäftigt.
generell nicht enthaltene bilanzielle Abbildung Verlusten), Kapitalbindung und Auswirkungen 25
Public Private Partnership
von Derivaten, welche sich besonders im kom- auf die Bilanzstruktur ( vgl. Abschnitt 2.6), (PPP) stellt eine Kooperation
bzw. einen Leistungsaus-
munalen Schuldenmanagement wachsender hinzugestellt werden. tausch zwischen der Öffent-
Beliebtheit erfreuen. Auch hier haben sich be- lichen Hand und privaten
Unternehmen dar. An einer
reits Mischformen herausgebildet, die interna- Eine in ihren künftigen Auswirkungen noch PPP sind mindestens ein
tionale Regelungen teilweise berücksichtigen nicht hinreichend beurteilbare Funktion eines öffentlicher und ein privater
Partner beteiligt. Die Ziele
(z. B. Eröffnungsbilanz per 01.01.2006 der Jahresabschlusses bzw. Geschäftsberichtes beider Partner müssen dabei
Stadt Hamburg). besteht des Weiteren in der zu erwartenden kompatibel sein, sie weisen
häufig einen komplemen-
höheren Öffentlichkeitswirksamkeit aufgrund tären Charakter auf (Budäus
Darüber hinaus dürfte sich, sobald die ersten seiner im Vergleich zu kameralistischen 2004, S. 12). Nicht selten
stellt die private Seite im
Jahresabschlüsse einer größeren Anzahl von Rechenwerken einfacheren Zugänglichkeit ge- Zuge einer Teilprivatisie-
Kommunen vorliegen, zweifellos die Frage genüber einem breiteren Publikum; ein Effekt, rung auch den Betreiber
oder ist an den Einnahmen
nach deren Vergleichbarkeit und ihrer Eignung der insbesondere bei den vergleichsweise beteiligt. Als bedeutendes
zur Einschätzung der wirtschaftlichen Lage bürgernahen kommunalen Haushalten, deren Beispiel ist das deutsche
Lkw-Autobahnmautsystem
und der Bonität ergeben. Neben externen Ra- „Shareholder“ ihre Einwohner darstellen, eine aufzuführen, dessen Ent-
tings durch die bekannten Agenturen, welche gewisse Sensibilität besitzen dürfte. Die durch wicklung, Umsetzung und
Betrieb im Wesentlichen von
aus Kostengründen für die meisten Kommunen die Publikation von Jahresabschlussberichten einem privaten Konsortium
nicht infrage kommen dürften, ist eine Boni- steigende Transparenz und Verständlichkeit getragen wurde, welches für
den Bund die Autobahnmaut
tätseinschätzung durch Banken in deren Rolle könnte in vielen Fällen einen nicht unerheb- einzieht, an der es im Gegen-
als Kreditgeber die wahrscheinlichere Vari- lichen Druck der Öffentlichkeit über Medien, zug beteiligt ist.14 I Untersuchungsergebnisse
Verbände u. Ä. auf die Administration der systemen innerhalb des Konzerns Kommune,
Kommunen ausüben, deren Leistungen künftig attestieren Banken ebenfalls eine bedeutende
auch am Umgang mit dem kommunalen Ver- Rolle als Abwickler des Zahlungsverkehrs der
mögen gemessen werden. Es ist nicht Kommunen und ihrer Tochtergesellschaften.
auszuschließen, dass insofern ein politisch Die Interaktionen zwischen Kommunen und
motivierter Gestaltungswille die Bilanzierungs- Banken in diesen einzelnen Bereichen sollen
praxis beeinflussen könnte. Bilanzpolitik26 im Folgenden näher betrachtet werden.
ist auch in der Privatwirtschaft ein mitunter ge-
nutztes Mittel zur Herstellung einer positiveren 2.2 Schuldenmanagement
Außenwirkung.
2.2.1 Vorbemerkung
Da die Bedeutung der Kreditwirtschaft als Eine Bewertung der Vermögensseite findet
Stakeholder der Kommunen in den letzten im kommunalen Rechnungswesen im Rahmen
Jahren angesichts der (bis einschließlich 2006) kameralistischer Grundsätze nicht statt, der
gewachsenen Verschuldung deutlich zuge- Umgang mit der Verschuldung und deren
nommen hat, dürften die Banken eine wichtige Kosten wird bisher überwiegend passiv vollzo-
Rolle im Prozess der Neuordnung und Struktu- gen. Angesichts wachsender Verschuldung
rierung der doppischen Haushalte einnehmen. (bis 2006) und allmählich steigender Zins-
Insofern könnte sich das in der Kreditwirt- sätze für das steigende Kassenkreditvolumen
schaft vorhandene umfangreiche Know-how (Abbildung 4; 12,5 Mrd. davon allein in NRW)
zu Fragen der Bilanzanalyse und des Bilanz- wird der bestehende Handlungsbedarf jedoch
struktur-, Anlage- und Risikomanagements als von einer zunehmenden Zahl von Kommunen
äußerst hilfreich erweisen. wahrgenommen. Dabei wird sich im Wesent-
lichen auf das Schuldenmanagement konzen-
Hier insbesondere als soge-
26
Die Möglichkeiten der Bonitätsermittlung triert.
nannte progressive Bilanz- durch externe und interne Ratings dürfte das
politik zu verstehen, welche
den Einsatz von Bewertungs-
Kommunalkreditgeschäft beeinflussen, wobei Eine Studie der Universität Potsdam auf der
spielräumen, sachverhalts- auch die Einführung neuer Kapitalmarktpro- Basis des Jahres 2003 zeigte, dass Kommunen
gestaltenden Maßnahmen
und Ermessensspielräumen
dukte neben dem klassischen Pfandbrief zu mit höherer Verschuldung Vorreiter bei
zugunsten einer positiveren erwarten ist, etwa ein direkter Kapitalmarkt der Implementierung von Strukturen zum
Darstellung der eigenen
bilanziellen Verhältnisse
zugang der Kommunen. aktiven Umgang mit Schulden und zu den
beinhaltet. Einem „Schlech- daraus resultierenden Lasten sind. Das Hand-
terrechnen“ durch den
jeweiligen politischen Gegner
Von der Modernisierung der Verwaltung lungstempo in der Praxis ist insofern davon
dürfte mangels erforderlicher erwartete Effizienzsteigerungen, etwa durch abhängig, wie prekär die Haushaltslage bereits
Zusatzinformationen aus der
Verwaltung ggf. Grenzen
die Etablierung von Cash Management- oder ausfällt.
gesetzt sein. Ressourcen- und Beschaffungsmanagement-Untersuchungsergebnisse I 15
4. Verschuldung der Gemeinden
Lang- und kurzfristige Verschuldung der Gemeinden
in Mrd. Euro
89,3 88,75 88,13
90
88,3 87,5 88,9
87,1 87,1
88
86
27,6
28
23,95
25
20,2
20
16,3
15
10,7
9,0
10
6,9
6,0
5
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006*
langfristige Schulden * Stand: 3. Quartal 2006 (ohne Stadtstaaten);
langfristige Schulden: Kreditmarktschulden
kurzfristige Schulden „Kassenkredite“
i. w. S. sowie Schulden der öffentlichen Haushalte
Grafik: Deutscher Städte- und Gemeindebund, www.dstgb.de
Quelle: Darstellung des DStGB nach Angaben des Statistischen Bundesamtes
2.2.2 Kreditmanagement wesentlich günstigeren Angebote erwarten las-
Eine aktive Marktbearbeitung sowie ein Ver- sen dürfte. Die isolierte Betrachtung einzelner
gleich von Finanzierungsalternativen finden Investitionsprojekte und deren Finanzierung
in vielen Kommunen noch nicht in ausrei- wird erst allmählich durch eine Sichtweise der
chendem Maße statt. So stellt z.B. Birkholz Gesamtverschuldung als Portfolio abgelöst.
(2006) fest, dass knapp die Hälfte (46,2%) der Dadurch werden hohe Zinsbindungsquoten
befragten Kommunen nicht mehr als sieben und inflexible Verschuldungsstrukturen in
Darlehensangebote am Markt einholt.27 In der den Darlehensportfolios der Kernhaushalte
Regel wird dazu ein standardisiertes Verfahren sichtbar. In den (meist privatwirtschaftlich
(auf Basis eines Vordrucks) genutzt. Ausschrei- organisierten) Eigengesellschaften ist der
bungen auf der Grundlage der europäischen Anteil kurz- und mittelfristiger Verschuldung
Dienstleistungsrichtlinie werden nur in Aus- dagegen höher.28 Angesichts der Anstrengung
nahmefällen vorgenommen – was jedoch ange- zur Reduzierung der Zinsbelastung rückt die
sichts des im europäischen Vergleich zuneh- Problematik des steigenden Kassenkreditvo- 27
Vgl. Birkholz (2006), S. 15
mend konvergierenden Zinsniveaus auch keine lumens (vgl. Abbildung 4) zunehmend in den 28
Vgl. Birkholz (2006), S. 1716 I Untersuchungsergebnisse
Fokus. Ein nicht geringer Teil dieser inzwi- deutlich positiv bemerkbar machte, dass das
schen dauerhaft beanspruchten Kredite wird Niveau des Bundeslandes erreicht wurde.31
als Überziehungskredit geführt und variabel
verzinst. Dies wirkt sich gerade auf die kurz 2.2.3 Risikomanagement und
fristige Zinslast negativ aus,29 insbesondere Derivateeinsatz
seit der durch die EZB eingeleiteten Zinswen- Neben den aufgeführten Maßnahmen zur
de. Die entstandenen quasi-permanenten, Verminderung von Lasten aus der hohen Ver-
variablen verzinsten Sockelbestände an Kas- schuldung besteht die Möglichkeit der Iden-
senkrediten sind insofern aus einem langfristig tifikation von Zins- und Prolongationsrisiken
orientierten Blickwinkel zu betrachten, der in den Schuldenportfolios der Gemeinden. Im
auch das resultierende Zinsänderungsrisiko in Vordergrund steht dabei das die Kommunen
Betracht zieht. betreffende Zinsänderungsrisiko bei den oft
abgeschlossenen langfristigen Festzinsverein-
Die Möglichkeiten des direkten Kapitalmarkt- barungen. Die daraus resultierende hohe Zins-
zugangs oder günstigerer Kreditkonditionen, bindungsquote birgt das Risiko, bei fallendem
die sich aus kommunalen Kooperationen zur Marktzins zu hohe Zinsen zu zahlen. Das
Bündelung des gemeinsamen Kreditbedarfs Prolongationsrisiko besteht in zeitlich nicht
ergeben, werden trotz einiger erfolgreicher hinreichend diversifizierten Festzinsvereinba-
Beispiele von den weitaus meisten Kommunen rungen. Laufen zahlreiche Vereinbarungen an
als nicht praktikabel abgelehnt.30 eng beieinander liegenden Terminen ab, so
besteht im Falle zwischenzeitlich gestiegener
Als Hauptgrund wird ein hoher Koordinations- Zinsen das Risiko einer sprunghaften Verteu-
aufwand genannt; die zu erwartenden erung des Schuldenportfolios. Während sich
Vorteile werden als gering eingeschätzt. Auch dem Prolongationsrisiko recht einfach durch
hier dürfte den Kommunen ein zu stark ein- eine stärkere Streuung der Auslauftermine für
zelprojektorientiertes Planungswesen im Weg Festzinsvereinbarungen oder mit sogenannten
stehen. Als sinnvoll könnte sich hier die Schaf- „forward rate agreements“ (FRA), bei denen
fung einer Plattform erweisen, auf welcher bereits zu einem gegenwärtigen Zeitpunkt ein
Kommunen ohne größeren Aufwand andere Festzins für ein zukünftiges Darlehen verein-
Gebietskörperschaften finden können, welche bart wird, begegnen lässt, erfreut sich im Um-
ähnliche Finanzierungsbedarfe aufweisen. gang mit dem Zinsänderungsrisiko der Einsatz
Dieser Weg interkommunaler Kooperation wird von Swaps und Zinsderivaten zunehmender
in der Schweiz bereits beschritten; es existiert Beliebtheit. „Forward rate agreements“ wer-
mit der Emissionszentrale der Schweizer Ge- den bislang (noch) eher selten genutzt, da sie
meinden (ESG) eine zentrale Institution. in vielen Fällen gegen die Gemeindehaushalts-
ordnungen verstoßen, welche den Kauf eines
29
Vgl. Lenk (2007) In Deutschland nutzen bisher nur einige Land- derivativen Instruments ohne zugehöriges
30
Vgl. Birkholz (2006), S. 19
31
Vgl. Landkreistag Rheinland-
kreise in Rheinland-Pfalz seit 2005 die Mög- Grundgeschäft untersagen (sog. Konnexitäts-
Pfalz (2006) lichkeit einer Darlehensgemeinschaft, wobei prinzip)32. Das zugehörige Grundgeschäft
32
Vgl. Birkholz (2006), S. 23
33
Zu Swapgeschäften vgl. u.a.
sich die durch die Bündelung erzielte Verhand- liegt beim FRA in der Zukunft. Bei einem Zins-
Hull (2006), S. 194f. lungsmacht in den Kreditkonditionen insofern swapgeschäft33 handelt es sich im Allgemei-Untersuchungsergebnisse I 17
nen um einen Austausch der Fälligkeiten von
Zinssatzvereinbarungen. So kann die Kommu- 5. Swapgeschäft
ne beispielsweise das Zinsänderungsrisiko für
eine variable Zinsposition begrenzen, indem Variabler Zins (z. B.
Kommune Swappartner
sie selbige mithilfe eines Swaps für einen 3-Monats-Euribor)
gewissen Zeitraum in eine Quasi-Festzinsposi- Festzins
tion umwandelt. Denkbar ist jedoch auch der Variabler Zins,
umgekehrte Fall, in dem – in Erwartung eines zzgl. Kreditmarge
fallenden Zinsniveaus – eine eher hochverzins-
liche Festzinsvereinbarung gegen eine variable Kreditpartner
Position getauscht wird.
Die Gestaltungsfreiheit der Finanzmarkt Quelle: Schwarting (2007), S. 108
akteure hinsichtlich der Ausgestaltung
derivativer Finanzinstrumente lässt jedoch
zahlreiche weitere Konstruktionen zu, von
denen die Sicherung einer Zinsober- oder in der Regel so konstruiert sind, dass sie auf
-untergrenze (cap/floor/collar) nur beispielhaft gegensätzlichen Zukunftserwartungen der
genannt seien. Insbesondere für den Umgang Geschäftspartner beruhen, könnte angenom-
mit Derivaten ist es unerlässlich, für den men werden, dass die Beziehung der Kommu-
Ausbau hinreichender eigener Kompetenzen ne zum Anbieter des Derivats im Prinzip dem
zu sorgen. Während ein reines Sicherungsge- partnerschaftlichen Status widerspricht. Dies
schäft zur Absicherung eines variablen Zinses ist jedoch nicht der Fall, da weder der Finanz-
unproblematisch ist, öffnen eher spekulative dienstleister noch der Zinsmarkt sich gegen
Kontrakte,34 die zur Senkung der Zinslast die Kommune stellt. Vielmehr wird das Interes-
abgeschlossen werden, oft erhebliche Risiko- se von Marktteilnehmern nach der Umsetzung
positionen.35 Die Versuchung, zugunsten der der eigenen Portfoliostrategie zusammenge-
Reduzierung laufender Zinsausgaben erheb- führt. Der Finanzdienstleister übernimmt hier-
liche Risiken in der Zukunft aufzubauen, mag bei die Funktion eines Vermittlers und sichert
dabei unter anderem auch der aus kameralis seinerseits Überhänge der nicht vermittelbaren
tischer Erfahrung entstammenden mangeln- Transaktion am Zinsmarkt ab.
34
er spekulative Aspekt
D
den Zukunftsbetrachtung und Unterschei- Die bisherige Vorgehensweise der Gebiets besteht hierbei in der
dungsfähigkeit zwischen Ausgaben und körperschaften orientiert sich offenbar im Zinserwartung zum Zeitpunkt
des Abschlusses. Die Auf-
Aufwendungen zuzuschreiben sein. Als ex- Wesentlichen am Ziel einer kurz- bis mittel- gabe einer Festzinsposition
emplarisch gelten mögen die bekannt gewor- fristigen Ausgabenvermeidung; ein Ansatz, zugunsten einer variablen
Konstruktion impliziert aus
denen Fälle der Städte Hagen, Neuss, Solin- der bereits in einigen Fällen zu erheblichen Schuldnersicht eine „Wette“
gen, Würzburg oder Pforzheim, die offenbar Problemen geführt hat. Für ein erfolgreiches auf einen fallenden bzw.
zumindest gleichbleibend
beim Kauf von hochkomplexen Derivaten (sog. Schulden- und Risikomanagement ist zunächst niedrigen Marktzins während
CMS-Spread-Ladder-Swaps) ohne hinrei- der Aufbau geeigneter Strukturen, Prozesse der Laufzeit des Kontraktes.
35
Vgl. Lenk (2007)
chende eigene Chance/Risiko-Abwägungen und Kompetenzen nötig.36 Ohne eine 36
Vgl. Lenk (2007)
oder Zinsmeinungen agierten. Da Derivate vorherige Identifikation von Risiken und18 I Untersuchungsergebnisse
Chancen und der fundierten Bildung einer wird nahezu allen betrachteten Kommunen
Marktmeinung bleibt der Einsatz von Instru- diesbezüglich erheblicher Nachholbedarf
menten zur Portfoliosteuerung nur Stückwerk. attestiert. Vor allem die notwendigen per-
Als Orientierung für den Aufbau adäquater sonellen Kapazitäten werden offenbar nicht
Strukturen in den Kommunen könnten hierbei oder unzureichend bereitgestellt.38 Es wird
die 2005 in Kraft getretenen Mindestanforde- ersichtlich, dass insbesondere eine intendierte
rungen an das Risikomanagement (MaRisk) Orientierung des kommunalen Schulden- und
der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungs- Risikomanagements an den MaRisk für den
aufsicht (BaFin) dienen, deren Regelungen Finanzsektor eine Zusammenarbeit zwischen
auch vom Deutschen Städtetag in einer Banken und Kommunen nahe legt, welche
Musterdienstanweisung für die Aufnahme von über die reine Geschäftsbeziehung (Kreditver-
Krediten37 aufgegriffen werden. Als wesent- hältnis, Derivategeschäft) hinausgeht.
liche Bestandteile einer adäquaten Organisa-
tionsstruktur nach den MaRisk sind folgende 2.3 Bilanzstrukturmanagement
Punkte aufzuführen:
• aufbauorganisatorische Strukturen (funk- 2.3.1 Vorbemerkung
tionale und organisatorische Trennung, Die tief greifendste Umstellung innerhalb
„4-Augen-Prinzip“), der Neuordnung der kommunalen Finanzpla-
• ablauforganisatorische Maßnahmen (Richt- nung und -berichterstattung dürfte in der
linien zum Derivateeinsatz, Modellierung Identifikation und Bewertung kommunalen
von Prozessen), Vermögens liegen. Die Schaffung einer bilan-
• Sicherstellung einer hinreichenden Qualifi- ziellen Aktivseite stellt einen Prozess dar,
kation der Mitarbeiter sowie der den weitaus größten Teil der bundesdeut-
• Schaffung einer geeigneten IT-Umgebung schen Gebietskörperschaften noch beschäftigt.
(Darlehensbuchhaltungssoftware, Risiko Bis zum jetzigen Zeitpunkt (August 2007)
managementtools). haben fast alle Gebietskörperschaften in den
umgestellten Bundesländern, darunter die
Es ist darüber hinaus festzuhalten, dass eine Stadt Salzgitter und der Stadtstaat Hamburg,
vollständige Geschäftsbesorgung des Risi- eine Eröffnungsbilanz vorgelegt; der erste voll-
komanagements durch externe Dritte nicht ständige Jahresabschluss für Hamburg wurde
zielführend ist, da zu einer konsequenten am 14.08.2007 der Öffentlichkeit im Rahmen
Risikostrategie ebenfalls die Identifikation einer Bilanzpressekonferenz vorgelegt. Es
und das Handling einer daraus resultierenden ist insofern noch verfrüht, die Auswirkungen
Prinzipal-Agent-Konstellation mit entspre- dieser Vervollständigung der kommunalen
chend vorhandenen Informationsasymmetrien Vermögensrechnung konkret antizipieren
gehören, sodass der o. g. Aufbau eigener zu können, nichtsdestotrotz lassen sich einige
37
gl. Frischmuth (2006),
V
S. 122ff.
Kompetenzen unerlässlich ist. In der oben Grundtendenzen darlegen. Die Aktivierung und
38
Vgl. Birkholz (2006), S. 25f angeführten Studie der Universität Potsdam Bewertung öffentlichen Vermögens ist mit denUntersuchungsergebnisse I 19
Instrumenten der kaufmännischen Rechnungs-
legung nicht vollständig darstellbar. Selbst die 6. Regelungsbereiche der IFRS und der IPSAS
über die Richtlinien des HGB weit hinausge-
henden und zum Teil sehr detaillierten Rege- Δ3 Δ1 Δ2
lungen der IFRS sind beispielsweise für die
Gegenstandsbereich
Bewertung von Infrastruktureinheiten wie Stra-
der Empfehlungen
IAS/IFRS
ßen oder Abwasserleitungen sowie öffentlicher
Güter wie Denkmäler, Wasser- oder Grünflä-
chen ungeeignet. Adäquate Konzepte (auf
HGB-Basis) werden zurzeit z. B. an den
Landesrechnungshöfen erarbeitet. Auch die
Δ4
internationalen, für die öffentliche Verwaltung
entwickelten, auf den IFRS basierenden IPSAS
enthalten bereits entsprechende Regelungen IPSAS
(IPSAS 17 Property, Plant and Equipment,
Δ1 = IAS/IFRS-Vorgaben, die inhaltlich in die IPSAS zu übernehmen sind
IPSAS 21 Impairment of Noncash-generating Δ2 = Sachverhalte, die im Grunde in den IAS/IFRS geregelt sind, aber für den öffentlichen
Bereich einer abweichenden Regelung bedürfen
Assets). Die bereits angedeutete heterogene Δ3 = Für den öffentlichen Sektor irrelevante Sachverhalte
Gesetzgebung in den Bundesländern lässt hier Δ4 = Sachverhalte, die nicht in den IAS/IFRS geregelt sind, aber für den öffentlichen
Bereich einer Regelung bedürfen
zunächst wenig Hoffnung auf eine einheitliche
Handhabung in den Kommunen. Abbildung 6 Quelle: Bolsenkötter (2007), S. 16
veranschaulicht den überschneidenden bzw.
offenen Regelungsbedarf der verschiedenen
Bilanzierungsstandards. Es ist allerdings
davon auszugehen, dass sich die kommunalen
Bilanzstrukturen in absehbarer Zeit von ihrer der Bilanzaktiva und -passiva an Bedeutung.
„Urform“, der Eröffnungsbilanz, entfernen Künftig wird sich folglich den Städten und
werden. Die Gründe dafür liegen zum einen in Gemeinden die Frage nach der Privatisierung,
dem Anpassungsdruck, der von dem Bemühen der Veräußerung von Randaktivitäten, aber
um ein gutes Rating erzeugt wird. Zum ande- auch der Investition in zukunftsträchtige kom-
ren legt das Ziel von Effizienzsteigerungen munale Handlungsfelder weitaus stärker 39
runwald spricht hier vom
G
Übergang von der Dienst-
oder Kosten-Nutzen-Erwägungen die Verände- als bisher stellen, wobei anhand der Informati- leistungs- zur Gewährleis
rung von Vermögens- und Beteiligungsverhält- onen der neuen doppischen Rechnungslegung tungsverwaltung: „Hierzu
gehört auch die Abkehr vom
nissen nahe.39 Ebenso sind hier ordnungspoli- eine objektivere Entscheidungsfindung mög- Prinzip ‚Wenn es gut sein
tische Richtungserwägungen (Effizienzpostulat lich sein wird. Neben den klassischen Finan- soll, muss es die Stadt in
städtischem Eigentum bzw.
versus Daseinsvorsorge)40 von Relevanz. zierungs- und Beratungsaktivitäten dürften mit eigener Infrastruktur
Darüber hinaus gewinnt im Bemühen um die Makler- und Vermittlergeschäfte bei der selber machen’!“, Grunwald
u. a. (2006), S. 6
Erreichung einer höheren Generationenge- Optimierung kommunaler Immobilienportfolios 40
Vgl. hierzu u. a. Lenk/Rott-
rechtigkeit auch das Ziel der Fristenkongruenz den Finanzsektor ebenfalls beschäftigen. mann (2007), S. 220 I Untersuchungsergebnisse
2.3.2 Leasing der Privatwirtschaft seit langem angewendete,
Es ist zu erwarten, dass die Kommunen IFRS-sichere Leasingmodelle bedürfen keiner
unter dem Eindruck der aktuellen Schuldenlast großen Anpassungen, um den Bedürfnissen
und im Interesse einer hohen Bonitätseinstu- kommunaler Nachfrager gerecht zu werden.
fung eine möglichst hohe Eigenkapitalquote Grundsätzlich existieren zwei Ausprägungen
und eine weitgehend fristenkongruente des Leasing, welche über die Art der Bilan-
Bilanzstruktur anstreben. Die Stellschrau- zierung des Leasinggegenstands entscheiden
ben hierzu finden sich im Wesentlichen im können. So weist das Operate-Leasing eher
kommunalen Anlagevermögen. Abgesehen von den Charakter eines Mietverhältnisses auf, in
41
ls „off-balance“ werden
A Bewertungsspielräumen, deren Ausnutzung dem z. B. das Investitionsrisiko beim Leasing
Investitionsprojekte (z.B.
Immobilien) bezeichnet, die
vom jeweils gegebenen Regelwerk abhängt, geber liegt, sodass eine Bilanzierung des
aufgrund ihrer rechtlichen sind es klassische Off-Balance-Instrumente41 Investitionsgegenstands beim Leasinggeber
Konstruktion nicht in der
Bilanz auftauchen. Sie
der Investitionsfinanzierung, die die Bilanzen vorzunehmen ist und die Leasingrate in voller
werden zur Optimierung der der Kommunen in den nächsten Jahren struk- Höhe als Miet- bzw. Leasingaufwand erfolgs-
Bilanzstruktur angewandt
und stellen insofern auch ein
turell stark verändern dürften und die Entwick- wirksam wird.
Mittel der Bilanzpolitik dar. lung aus Bankensicht interessant gestalten. In
7. Leasing inkl. PPP-Model
ggf. Bürgschaft
Kommune
nutzt
Leistungen
Leasingobjekt
plant u.
erstellt
Hersteller Kreditinstitut
gibt
Kaufpreis
Leasinggeber Kredit/Forderungskauf
ggf. Abtretung der Leasingraten
z z z
Fondzeichner = Antragseigener
Quelle: Schwarting (2007), S. 172Untersuchungsergebnisse I 21
8. Finance-Leasing
Kommune
nutzt
Leistungen
Leasingobjekt
Verkäufer Kreditinstitut
gibt
Kaufpreis
Leasinggeber Kredit/Forderungskauf
ggf. Abtretung der Leasingraten
Quelle: Schwarting (2007), S. 173
Demgegenüber steht das Finance-Leasing, Während sich das deutsche Recht stärker an
welches sich insbesondere auf Spezialinvestiti- formalen Kriterien ausrichtet, an denen sich
onen bezieht, dessen wirtschaftliche Nutzung spezielle, auf außerbilanzielle Behandlung
durch Dritte nicht ohne Weiteres möglich ausgerichtete Konstruktionen orientieren
ist. Das Investitionsrisiko und das wirtschaft- können, richten sich die IFRS am „Substance-
liche Eigentum liegen in der Regel beim over-form“-Prinzip aus, was besagt, dass
Leasingnehmer, das Leasingverhältnis trägt die praktische Handhabung des Leasingver-
insofern weit stärker den Charakter einer Kre- hältnisses über die bilanzielle Zurechnung
ditfinanzierung. entscheidet. Handelt es sich beispielsweise um
eine Investition, die nicht durch Dritte nutzbar
Die Bilanzierung von Leasingverhältnissen ist ist, so kann von einer Bilanzierung beim Leas
stark abhängig von der jeweiligen Vertrags- ingnehmer ausgegangen werden. Im Rahmen
gestaltung, die sich sehr flexibel auf jedem von Konzernabschlüssen werden auch eigens
Punkt zwischen reinem Operate- oder reinem gegründete Zweckgesellschaften in diese
Finance-Leasing befinden kann. Sowohl das Betrachtungen einbezogen. Zur Beschleuni-
HGB (insbesondere ergänzt durch steuerrecht- gung der Optimierung von Bilanzstrukturen
liche Vorgaben) als auch die internationalen und zur Verringerung der Kapitalbindung ist
Rechnungslegungsvorschriften definieren ge- Leasing auch für Bestandsobjekte ein adä-
wisse Kriterien, nach denen eine Entscheidung quater Weg im Rahmen von sogenannten
über die Bilanzierung des Leasinggegenstands „Sale-and-Lease-Back“-Modellen. Dabei wird
zu fällen ist. ein Bestandsobjekt an eine Zweckgesellschaft22 I Untersuchungsergebnisse
verkauft und von dieser zurückgemietet. Der dabei entstehende Liqui-
ditätsgewinn kann ggf. zur Schuldentilgung eingesetzt werden, wobei
zu beachten ist, dass die meist benötigte Finanzierung der Zweckgesell-
schaft aus Konzernsicht zu einer Schuldenneutralität führt.
9. Sale-and-Lease-Back
verkauft Objekt
Kommune
nutzt
Leistungen
Leasingobjekt
gibt
erhält Kaufpreis
Leasinggeber
z z z soweit ein Fonds eingeschaltet wird:
Fondszeichner = Antragseigener
Quelle: Schwarting (2007), S. 174
2.3.3 Factoring
Beim Factoring handelt es sich um den Verkauf von Forderungen,
beispielsweise aus Lieferungen und Leistungen an einen sogenannten
Factor (Spezialbank). Der Kaufpreis errechnet sich aus dem Nennwert
der Forderungen, abzüglich eines Diskonts für die Vorfinanzierung der
Forderung, einer Gebühr für den Verwaltungsaufwand und, im Falle
des echten Factoring, um einen Risikobeitrag. Bei letzterem geht mit
der Übertragung der Forderung auch das Delkredere-Risiko, folglich
das eines Ausfalls der Forderung, auf den Factor über. Die Gebühr des
Factors ist dabei in der Regel niedriger als ein Kontokorrentzinssatz.
Dabei entsteht ein Liquiditätsgewinn vom Zeitpunkt des Verkaufs bis zur
Fälligkeit der Forderung. Insbesondere die im Kapitel 2.2.1 erwähnte an-
gespannte Kassenkreditlage macht diese Finanzierungsform tendenziellUntersuchungsergebnisse I 23
interessant. Allerdings ist ein Einsatz dieses Tritt ein Unternehmen Forderungen, die
Instruments im kommunalen Bereich stark an die Kommune (aus abgeschlossenen
von gesetzlichen Restriktionen abhängig. So Leistungsverträgen) bestehen, an ein Kredit
ist beispielsweise der Verkauf von Steuerfor- institut ab, so dürfte das Factoringentgelt
derungen per Factoring unmöglich; bezüglich aufgrund der hohen Bonität der Forderungen
gewisser Gebühren und Entgelte und zahl- unterhalb der Finanzierungskosten für ge-
reicher Forderungspositionen kommunaler wöhnliche Kontokorrentkredite liegen, woran
Eigenbetriebe und Gesellschaften ist er jedoch dann durch verbesserte Konditionen des
zumindest denkbar. Darüber hinaus ergibt sich Unternehmens auch die Kommune teilhaben
eine Problematik aufgrund der Rechtsnatur kann. Für hinreichend große Forderungsport-
des Forderungsschuldners. Nur Forderungen folios kommunaler Tochtergesellschaften (oder
der Kommune an Unternehmen eignen sich für bei Kooperationen) ist gegebenenfalls perspek-
Factoring. Bei Forderungen an Privatpersonen tivisch die Ausgabe von Asset-Backed Securi-
müssten diese schriftlich zustimmen, sodass ties (ABS) möglich. Dabei wird ein Bündel von
dies nur bei Verrechnungsstellen für Ärzte länger laufenden Forderungen, welche einen
vorkommt. Für die Dienstleistung der Forde- stetigen Mittelzufluss (Cashflow) erzeugen, an
rungsverwaltung (Debitorenmanagement) der eine Zweckgesellschaft verkauft, die den Kauf
Factoringgesellschaft ist die Rechtsform jedoch mit der Ausgabe von Wertpapieren refinan-
unerheblich, was eine Lösung für die Kom- ziert, welche wiederum durch die originären 42
gl. Schwarting (2007),
V
mune darstellt. Hier besteht unter Umständen Forderungen besichert sind. S. 122.
für Kommunen die Möglichkeit, die Debito-
renbuchhaltung, das Mahnwesen und Inkasso
abzugeben. Eine Anwendung des (weniger
gebräuchlichen) unechten Factorings, bei
dem die Forderungsbestände nicht verkauft,
sondern nur gegen deren Vorfinanzierung 10. Factoring inkl. PPP
sicherungshalber abgetreten werden, könnte
zudem mit haushaltsrechtlichen Vorschriften Einredefreiheit
Abtretungsgenehmigung
wie Kreditsicherungsverboten in Konflikt der Kommune
geraten. Entscheidungen darüber liegen im Kommune
Ermessensspielraum der Kommunalaufsichts-
behörden.42 Im Falle der Erfüllung öffentlicher
Leistungs-
Forderungs-
Aufgaben durch private Unternehmen oder
vertrag
Leistungs- abtretung Kreditinsitut
privatrechtlich organisierte Eigengesell- entgelt
schaften (Tochterunternehmen des Konzerns
Kommune) kann der Verkauf von Forderungen Priv.
(auch als kommunale Forfaitierung bezeichnet) Unternehmer Verkaufspreis =
Barwert der Forderungen
im Rahmen von PPP-Projekten als sinnvolle
Finanzierungsalternative genutzt werden. Quelle: Schwarting (2007), S. 166Sie können auch lesen
