Die Marktstruktur der Restab-fallentsorgung in Nordrhein-Westfalen - Rhein-Ruhr-Institut ...
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RISP Policy Paper Die Marktstruktur der Restab- fallentsorgung in Nordrhein- Westfalen Eine Bestandsaufnahme Policy Paper des Rhein-Ruhr-Instituts für Sozialforschung und Politikberatung e.V. (RISP) an der Universität Duisburg-Essen Prof. Dr. Nicolai Dose/Matthias Reintjes, M.A. 01/2018
Autoren: Prof. Dr. Nicolai Dose Matthias Reintjes, M.A. Impressum: Rhein-Ruhr-Institut für Sozialforschung und Politikberatung e.V. (RISP) Heinrich-Lersch-Str. 15 D-47057 Duisburg www.risp-duisburg.de ISBN 978-3-9810056-8-4 Das hiermit vorgelegte Policy Paper ist im Rahmen des Forschungsprojektes „Die Wettbewerbsentwicklung des Ent- sorgungssektors in Nordrhein-Westfalen – Chancen und Risiken für den Gebührenzahler“ in Zusammenarbeit des Rhein-Ruhr-Instituts für Sozialforschung und Politikberatung e.V. (www.risp-duisburg.de) mit der Schönmackers Um- weltdienste GmbH & Co. KG (www.schoenmackers.de) entstanden.
Zusammenfassung Die Marktstruktur der Restabfallentsorgung in Nordrhein-Westfalen Eine Bestandsaufnahme Die Kreislaufwirtschaft ist mittlerweile ein hochregulierter Wirtschaftsbereich, der vielfältigen Spannungsfeldern ausgesetzt ist. Er soll ökologischen wie ökonomischen Anforderungen genü- gen und bewegt sich zwischen privater und öffentlicher Leistungserbringung. In dem vorliegen- den Beitrag argumentieren wir in weitgehender Übereinstimmung mit einem Teil der Literatur, dass die derzeitige Marktsituation durch eine Schieflage zugunsten kommunaler Entsorger ge- kennzeichnet ist. Dabei ist die Entsorgung in kommunaler Eigenregie nicht immer die kosten- günstigste Lösung. Da die Kommunen die Kosten jedoch auf den Gebührenzahler überwälzen können, ist der Anreiz gering, über Veränderungen nachzudenken. Allerdings stehen diese auch unter Druck, einmal aufgebaute Verbrennungskapazitäten weiterhin auszulasten. Wir legen dar, dass es in manchen Fällen kostengünstiger sein könnte, von den mittlerweile am Markt stark gefallenen Verbrennungsentgelten zu profitieren. Hierzu müssten die Kommunen als Entsor- gungsträger entsprechende Verträge mit privaten Entsorgern abschließen. Auch die Bürger könn- ten hiervon profitieren, sofern die Kostenvorteile in Form von niedrigeren Müllgebühren weiter- gegeben würden. Abstract The Market Structure of Waste Management in North Rhine-Westphalia: A Stocktaking The recycling economy is a highly regulated sector underlying multiple tensions. Not only has it to meet ecological and economic requirements, but it is also denoted by both private and public supply of service. In this paper, we argue in line with a wide section of the literature that the market situation is characterized by an unbalance in favour of the public disposer. However, pub- lic waste management is not always the most cost-efficient business. Since public disposers can pass the costs to the fee-paying citizen, they do not have any incentives to consider new solu- tions. Moreover, they are under pressure to make full use of their capacities for waste incinera- tion, which they have developed some time ago. We show that in some cases it is better to ben- efit from the low costs that can be drawn on the market for waste incineration. To this end, the local authorities have to make use of the possibility to enter a preferable contract with one of the private disposers. Also, citizens as fee-payers could benefit if the cost advantages are passed to them in the form of lower charges.
1. Inhalt
1. Einführung in die Kreislaufwirtschaft ....................................................................................... 1
1.1. Spannungsfelder der deutschen Kreislaufwirtschaft.................................................................. 4
1.2. Institutioneller Rahmen der Kreislaufwirtschaft und die Folgen ................................................. 8
1.3. Allgemeine Entwicklung des Marktes für kommunale Restabfälle ............................................ 10
1.3.1. Schieflage bei der Verteilung des Marktes zwischen kommunalen und privaten Erbringern .... 14
1.3.2. Entwicklung der thermischen Behandlungskapazitäten und der Verbrennungsentgelte ......... 16
1.3.3. Neuvergaben als Chance für den Gebührenzahler................................................................ 20
2. Die Kreislaufwirtschaft in Nordrhein-Westfalen...................................................................... 23
2.1. Positionierung Nordrhein-Westfalens im Bundesländervergleich............................................. 24
2.2. Die Marktverteilung zwischen kommunalen und privaten Erbringern in Deutschland und
Nordrhein-Westfalen............................................................................................................ 26
2.3. Entsorgungsrhythmen und Preisstruktur der Restabfallentsorgung in Nordrhein-Westfalen ..... 28
3. Zusammenfassung und Fazit ................................................................................................. 32
Literatur .......................................................................................................................................... 35
Abbildungen Abbildung 1: Zuständigkeiten der Kreislaufwirtschaft ........................................................................... 2 Abbildung 2: Geschätzte Anzahl künftiger Ausschreibungen der Restabfallentsorgung ......................... 10 Abbildung 3: MVA-Standorte in Deutschland ..................................................................................... 16 Abbildung 4: Behandlungskapazitäten in Deutschland ........................................................................ 17 Abbildung 5: Preisentwicklung der Verbrennungsentgelte .................................................................. 18 Abbildung 6: Umsatz der Kreislaufwirtschaft in 2014 .......................................................................... 24 Abbildung 7: Entsorgungsrhythmen und Gebühren in 2016 ................................................................ 28
Abkürzungen BDE Bundesverband der Kreislauf- und Ressourcenwirtschaft BdSt NRW Bund der Steuerzahler NRW BImSchV Verordnung über kleine und mittlere Feuerungsanlagen DICE Düsseldorf Institute for Competition Economics EBS-Kraftwerk Ersatzbrennstoffkraftwerk EU Europäische Union KrWG Kreislaufwirtschaftsgesetz MBA Mechanisch-biologische Abfallbehandlungsanlage MBS Mechanisch-biologische Stabilisierungsverfahren MPS Mechanisch-physikalische Stabilisierung MVA Müllverbrennungsanlage MHKW Müllheizkraftwerk NRW Nordrhein-Westfalen PPP Public-Private-Partnership WDR Westdeutscher Rundfunk örE öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger
1
Dose, Reintjes – Die Marktstruktur der Restabfallentsorgung in Nordrhein-Westfalen
die Erfassung und der Transport als auch die
1. Einführung in die Kreislaufwirtschaft
Verwertung der Abfälle grundlegend verän-
Die deutsche Kreislaufwirtschaft ist heute dert und weiterentwickelt (BDE et al. 2016:
eine hochregulierte sowie technisch ausdif- 1).
ferenzierte Branche, die sich in den letzten
Neben den politischen Zielvorgaben prägen
Jahrzehnten von der klassischen Müllabfuhr
aber auch die konjunkturellen und sozio-
hin zu einer modernen Wertstoffmanage-
ökonomischen Entwicklungen das Konsum-
ment- und Kreislaufwirtschaft entwickelt
und Entsorgungsverhalten der Bevölkerung
hat. Dabei durchlebte die deutsche Kreis-
sowie ein europäisch vernetzter Entsor-
laufwirtschaft in den letzten Dekaden meh-
gungsmarkt die deutsche Kreislaufwirt-
rere Paradigmenwechsel. Maßgeblich für
schaft. Dazu formuliert beispielhaft Laufs:
diese Entwicklung waren vorrangig rechtli-
che Vorgaben sowie gesellschaftliche Ent- „Die Abfallverwertung ist ein dynami-
wicklungen (Gäde-Butzlaff 2013: 118). scher Prozess, der neben den abfallrecht-
lichen Rahmenbedingungen von unbe-
Seit Mitte der 1970er Jahre dominiert in
ständigen Einflussgrößen wie Rohstoff-
Deutschland der vorsorgende Umwelt-
und Energiepreisen, Abnehmer- und
schutz die Branche und das gesamte Politik-
Konsumentenverhalten sowie Technolo-
feld. Die Vermeidung und die angemessene
gieentwicklungen gesteuert wird“ (Laufs
Verwertung von Abfall – zum Schutz der Ge-
2010: 4).
sundheit von Menschen und Naturgütern –
sind die vorherrschenden politischen Ziele Die deutsche Kreislaufwirtschaft umfasst
jeder regulierenden Gesetzgebung des Be- alle mittelbaren und unmittelbaren Tätig-
reichs (Laufs 2010: 1). Die hohe Entwick- keiten, die mit dem Vermeiden, Verringern
lungsdynamik der Kreislaufwirtschaft wurde und Verwerten von Abfällen jeglicher Art zu
dabei ganz maßgeblich durch die politischen tun haben.
Ziele des Gesetzgebers erzeugt und geprägt
Wie in Abbildung 1 verdeutlicht, sind we-
(Kranert/Cord-Landwehr 2010: VI-VII).
sentliche Zuständigkeiten der Kreislaufwirt-
Durch politische Vorgaben sowie moderne schaft auf die abfallentsorgenden Unter-
technische und ökologische Anforderungen nehmen, den Verbraucher und die Industrie
hat sich in den letzten Jahrzehnten sowohl als Abfallverursacher sowie verschiedene2
Dose, Reintjes – Die Marktstruktur der Restabfallentsorgung in Nordrhein-Westfalen
staatliche Stellen als Gesetzgeber und öf- gesamte technische Bereich der Kreislauf-
fentlich-rechtliche Entsorgungsträger ver- wirtschaft wie Anlagen- und Fahrzeugtech-
teilt. Der Verbraucher ist verpflichtet, die nik etc. sind ebenso wichtige, wenngleich
häuslichen Restabfälle den öffentlich-recht- nicht immer im Fokus stehende Bereiche
lichen Entsorgungsträgern (zumeist Städte der Kreislaufwirtschaft (BDE et al. 2016: 14).
und Gemeinden) zu überlassen, während
Auf staatlicher Seite lassen sich grob drei
die Industrie zur eigenständigen Entsorgung
Zuständigkeitsbereiche identifizieren. Auf
nach dem Verursacherprinzip verpflichtet
der einen Seite sind hier die supranationa-
ist. Die Abfallwirtschaft, welche sich in pri-
len und nationalen staatlichen Stellen zu
vate und kommunale Anbieter aufteilt, ist
nennen: Die Europäische Union (EU), wel-
für das ordnungsgemäße Sammeln und Be-
che insbesondere durch die Abfallrahmen-
fördern der Abfälle, das anschließende Re-
richtlinie (Richtlinie 2008/98/EG) und die
cycling zur Gewinnung von Sekundärroh-
damit implementierte fünfstufige Abfallhie-
stoffen oder die energetische Verwertung
rarchie die strategischen abfallpolitischen
des Abfalls durch Müllverbrennungsanlagen
Ziele bestimmt. Dann Bund und Länder,
(MVA), Müllheizkraftwerke (MHKW) oder
welche diese Vorgaben durch umfangreiche
Biogasanlagen zuständig (Ba-
Abfallgesetze weiter konkretisieren, sowie
taille/Steinmetz 2014: 2). Der Großhandel
zuletzt die Landkreise und Kommunen, wel-
mit Abfällen und Altmaterialien sowie der
Abbildung 1: Zuständigkeiten der Kreislaufwirtschaft
Quel le: Prognos AG, zi tiert nach BDE et al. 2016: 4.3
Dose, Reintjes – Die Marktstruktur der Restabfallentsorgung in Nordrhein-Westfalen
che als öffentlich-rechtliche Entsorgungs-
träger für die Entsorgung privater Hausab-
fälle verantwortlich sind.
In der jüngsten Vergangenheit verschwim-
men zunehmend die Grenzen zwischen der
Entsorgung von Abfällen und der Energie-
versorgung (insbesondere Strom und
Wärme), so z. B. im Bereich der Biogasanla-
gen oder der Müllheizkraftwerke (Kuhn
2017: 5).4
Dose, Reintjes – Die Marktstruktur der Restabfallentsorgung in Nordrhein-Westfalen
1.1 Spannungsfelder der deutschen Kreis- stärkt (Laufs 2010: 2). Das Spannungsver-
laufwirtschaft hältnis zwischen Ökologie und Ökonomie
Die deutsche Kreislaufwirtschaft entwickelt wird also maßgeblich durch einen gesetzli-
sich innerhalb zweier Spannungsfelder, die chen Regelungsrahmen aus EU-, Bundes-
insbesondere durch die rechtlichen Institu- und Landesvorschriften austariert, der zum
tionen auf der einen und das Spiel der heutigen Stand als durchaus umfangreich zu
Marktkräfte auf der anderen Seite beein- beschreiben ist. So umfassen die aktuellen
flusst werden: Abfallgesetzgebungen der Bundesebene
Spannungsfeld Ökonomie und Ökologie. (die jeweiligen Landesgesetze nicht berück-
sichtigt) samt amtlichen Begründungen be-
Die ökologisch sinnvollste Entsorgung von
reits fast 900 Textseiten.1
Abfällen ist nicht zwangsweise diejenige,
welche die geringsten Kosten verursacht. Spannungsfeld private oder öffentliche Leis-
Ein Beispiel: Die Ablagerung unbehandelter tungserbringung?
Abfälle auf Deponien verursacht zuerst ein- Das Spannungsverhältnis rund um die
mal (aufwendige Nachbehandlungen ausge- Frage, ob die Abfallentsorgung durch pri-
schlossen) die geringsten Kosten, sodass vate oder kommunale Firmen erbracht wer-
diese umweltschädliche Art der Entsorgung den sollte, ist ein historisch gewachsenes,
nach Marktgesichtspunkten am attraktivs- da die Abfallentsorgung grundsätzlich zur
ten erscheint. In Reaktion auf den Markt- öffentlichen Daseinsvorsorge gezählt wer-
druck sah es der Gesetzgeber in den letzten den kann und diese auch historisch betrach-
Jahrzehnten als seine Aufgabe an, einen sich tet2 stets ein strittiges Betätigungsfeld zwi-
bis heute stets weiterentwickelnden Rah- schen öffentlichem und privatem Sektor
men aus Rechtsvorschriften zu schaffen, der war (Halmer/Hauenschild 2014: 183). Viele,
ökologische Aspekte der Abfallverwertung insbesondere große Kommunen unterhal-
1 Vgl. dazu beispielhaft: Abfallgesetze 2017. 2Vgl. exemplarisch zur historischen Entwicklung der
Daseinsvorsorge in Deutschland auch Halmer/Hau-
enschild 2014: 13–15; Libbe 2012: 21; Böckers et al.
2016: 8.5
Dose, Reintjes – Die Marktstruktur der Restabfallentsorgung in Nordrhein-Westfalen
ten eigene Entsorgungsbetriebe in Form ei- ren ein gegenläufiger Trend [zur Privatisie-
nes Kommunalunternehmens, und dies oft- rung] beobachten. Das wirtschaftliche Enga-
mals seit mehr als hundert Jahren. gement der Kommunen steigt wieder deut-
lich“.
In den 1980er und 1990er Jahren kam es im
Zuge der New-Public-Management-Bewe- Belegen lässt sich diese Einschätzung durch
gung allerdings zu einer zunehmenden Pri- den in den letzten Jahren steigenden Anteil
vatisierung und Liberalisierung der Kreis-
von 36 % auf 46 % der durch kommunale
laufwirtschaft, sodass vermehrt auch ge-
Entsorger bedienten Gebietskörperschaf-
werbliche Entsorger an der Abfallentsor-
ten (Kassebohm 2017: 93). Da mehr als 80 %
gung beteiligt wurden (Bundeskartellamt
der Kommunen mit über 100.000 Einwoh-
2014: 14).
nern in Eigenregie entsorgen, ist der Anteil
In jüngster Vergangenheit ist hingegen ein der kommunal bedienten Privathaushalte
sich verstärkender Trend hin zu einer Re-
mit rund 62 % sogar noch deutlich höher
Kommunalisierung der Abfallentsorgung
und steigt nicht zuletzt aufgrund der positi-
durch die Rückübertragung der Entsorgung
ven demografischen Entwicklung der deut-
auf bestehende kommunale Entsorgungs-
schen Agglomerationsräume tendenziell
unternehmen bzw. Zweckverbände oder
entsprechende Neugründungen zu be- weiter an. Die kommunal erbrachten Ent-
obachten. Der Privatisierungstrend ver- sorgungsleistungen sind infolgedessen zu-
kehrte sich also in den vergangenen Deka- meist dauerhaft dem Markt entzogen (Kuhn
den aus verschiedenen Gründen in sein Ge- 2017: 1). Für Bataille und Steinmetz (2014:
genteil (Sack 2014: 341–343). Eine zuneh- 1) stellt sich die Lage weder ökonomisch ef-
mende Zahl an Kommunen geht (erneut) fizient noch ökologisch vorteilhaft dar:
dazu über, abfallwirtschaftliche Tätigkeiten
in Eigenregie durchzuführen (Kuhn 2017: 1). „In Teilen der Entsorgungswirtschaft ist
der Wettbewerb noch schwach ausge-
In der Wahrnehmung des Bundeskartell-
prägt. Im Bereich der Entsorgung von
amts (2014: 4) lässt sich „insbesondere auf
Haushaltsmüll dominieren oftmals ge-
kommunaler Ebene […] in den letzten Jah-6
Dose, Reintjes – Die Marktstruktur der Restabfallentsorgung in Nordrhein-Westfalen
bührenfinanzierte kommunale Unter- sche Debatte Staat vs. Markt alt und viel-
nehmen den Markt. Die Rolle der Kom- schichtig ist (Schöneich 2007) und es ab
munen als alleinige Leistungserbringer dem 19. Jahrhundert immer wieder Zyklen
wurde zuletzt auch durch allgemeine Re- von Kommunalisierung und Privatisierung
kommunalisierungstendenzen weiter ge- gegeben hat (Röber 2012: 82), so ist der ak-
stärkt. Eine ökonomische Betrachtung tuelle Trend zur Rekommunalisierung in der
lässt jedoch deutlich werden, dass die Al- Abfallwirtschaft unbestreitbar (Böckers et
leinbedienung vieler Märkte durch kom- al. 2016: 17). Mögliche Ursachen beschrei-
munale Unternehmen weder effizient, ben Libbe sowie auch Bauer:
noch ökologisch vorzugswürdig ist“.
„Das Thema ‚Rekommunalisierung‘ hat
Der „Megatrend Rekommunalisierung“ Konjunktur. Zunächst im politischen
(Bauer 2012: 11) ist dabei allerdings kein Raum artikuliert und durch Stellungnah-
rein deutsches, sondern vielmehr ein euro- men aus Kommunen und Kommunalwirt-
paweites Phänomen und betrifft neben der schaft immer merkbarer auf die Agenda
Abfallwirtschaft stärker noch die Bereiche gehoben, erfährt die ‚Rückkehr‘ der kom-
der Energie- und Wasserversorgung (Woll-
munalwirtschaftlichen Betätigung in der
mann 2013; Hans-Böckler-Stiftung 2013: 7;
jüngeren Zeit insbesondere auch im poli-
Halmer/Hauenschild 2014: 50; Lichter
tik- und verwaltungswissenschaftlichen
2015).
Raum mehr und mehr Aufmerksamkeit“
Angetrieben wird dieser Trend auch durch (Libbe 2012: 21).
grundsätzlich veränderte politische Vorstel-
„Neben diesen Veränderungen im poli-
lungen über die Trägerschaft der Erbringung
tisch-sozialen Großklima und dem Stim-
von Leistungen zur Daseinsvorsorge. Es hat
mungsumschwung in den psychologi-
vielerorts eine Abkehr vom Königsweg der
schen Grundbefindlichkeiten haben
Privatisierung hin zu einem kritischeren
Misserfolge bei der Privatisierung
Marktverständnis stattgefunden (Bauer
ebenso wie Fälle privatwirtschaftlicher
2012: 12). Auch wenn die ordnungspoliti-
Schlechterfüllung in After Privatization-7
Dose, Reintjes – Die Marktstruktur der Restabfallentsorgung in Nordrhein-Westfalen
Szenarien wichtige Impulse für die uner-
wartete Renaissance der Kommunalwirt-
schaft gegeben“ (Bauer 2012: 23).8
Dose, Reintjes – Die Marktstruktur der Restabfallentsorgung in Nordrhein-Westfalen
1.2 Institutioneller Rahmen der Kreislauf- giert und daher eine besondere Doppel-
wirtschaft und die Folgen funktion erfüllt. Das Kreislaufwirtschaftsge-
Während bei gewerblichen Abfällen das setz (KrWG) – als das zentrale Bundesgesetz
Verursacherprinzip gilt und diese somit des deutschen Abfallrechts – normiert, dass
durch die Betriebe eigenständig zu entsor- Siedlungsabfälle, aber insbesondere Abfälle
gen sind, sind die privaten Haushalte, wie aus privaten Haushaltungen vom Bürger ei-
bereits dargelegt, dazu verpflichtet, die Ab- nem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträ-
fälle dem kommunalen öffentlich-rechtli- ger zu überlassen sind. Während gewerbli-
chen Entsorgungsträger im Rahmen der che Abfälle oft direkt durch private Entsor-
kommunalen Daseinsvorsorge zur weiteren ger verwertet werden, unterliegen die pri-
Verwertung zu überlassen. Dem Bürger vaten Siedlungsabfälle in erster Instanz dem
kommt damit als Verbraucher, Abfallprodu- Zwang der Überlassung an den öffentlich-
zent und Gebührenzahler in Personalunion rechtlichen Entsorgungsträger.
eine bedeutende Rolle für die Kreislaufwirt-
Die Bestimmung des öffentlich-rechtlichen
schaft zu, da dieser zum einen durch sein
Entsorgungsträgers bleibt den Ländern vor-
Konsumverhalten die Art, Zusammenset-
behalten. Dies sind in Deutschland nach
zung und Menge des Siedlungsabfalls und
§ 17 KrWG in Verbindung mit § 20 KrWG
damit mittelbar die Marktbeschaffenheit
und den jeweiligen Landesabfallgesetzen
mitbestimmt, aber eben auch die Entsor-
zumeist die Kommunen und Landkreise (so
gungskosten zu tragen hat. Diese werden
auch in NRW), welche dazu verpflichtet
unmittelbar durch strategische Entschei-
werden, im Gebiet ihrer eigenen Zuständig-
dungen des örtlichen öffentlich-rechtlichen
keit die anfallenden und zu überlassenden
Entsorgungsträgers beeinflusst.
Abfälle entsprechend den gesetzlichen Vor-
Die Entscheidung für eine private oder öf- schriften und Landesabfallwirtschaftsplä-
fentliche Leistungserbringung unterliegt po- nen zu verwerten und zu beseitigen.
litischen Kalkülen der kommunalen Gebiets-
Dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträ-
körperschaft, die zum einen als öffentlich-
ger stehen grundsätzlich drei Optionen zur
rechtlicher Entsorgungsträger und zum an-
Verfügung, um dieser gesetzlichen Ver-
deren als potenzieller Marktteilnehmer fun-
pflichtung nachzukommen:9
Dose, Reintjes – Die Marktstruktur der Restabfallentsorgung in Nordrhein-Westfalen
1. Die Beauftragung privater Dritter nach Behandlung von Abfällen in räumlicher
§ 22 KrWG, die abhängig von der Auf- Nähe zum Entstehungsort, beinhalten und
tragssumme durch ein offenes europa- dadurch eine freie Erbringung am Markt
weites oder nationales Vergabeverfah- weiter erschweren (Kuhn 2017: 7). Beck-
ren zu erfolgen hat. mann (2012: 28) schreibt dazu:
2. Die Eigenerbringung durch ein eigenes „Gesetzliche Überlassungspflichten, lan-
Kommunalunternehmen samt eigenem desrechtliche Andienungs- und Überlas-
Personal, Fuhrpark und Infrastruktur. sungspflichten für gefährliche Abfälle
Hier ist der öffentlich-rechtliche Entsor- und Bestrebungen nach kleinräumiger
gungsträger an keine spezielle Rechts- Entsorgungsautarkie verhindern ökono-
form des Kommunalunternehmens ge- mische Effizienz. […] Zutreffend wird da-
bunden. rauf hingewiesen, dass als Monopolrecht
ausgestaltete Überlassungspflichten zur
3. Es sind auch Kooperationsmodelle
Verdrängung der Wettbewerber, zu Inef-
möglich, zum einen angelegt als PPP-Mo-
fizienzen, unnötig hohen Abfallgebühren
delle in Kooperation mit der Wirtschaft
oder als öffentlich-rechtliche Kooperati- und zu einer Einschränkung des Dienst-
onen in Form eines Zweckverbandes leistungsangebots führen“.
(Kuhn 2017: 8–11).
Damit sind im Spannungsfeld zwischen pri-
Der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger vater versus öffentlicher Leistungserbrin-
ist also bei den großen Massenfraktionen gung insbesondere die Kommunalpolitik
wie den Siedlungsabfällen sowie den Grün- und die Stakeholder des Entsorgungsträgers
und Gartenabfällen gesetzlich dazu ver- jene Akteure, die samt ihrer eigenen Funkti-
pflichtet, die Entsorgungssicherheit zu ge- onslogiken, Interessen und Vorstellungen
währleisten. Dazu werden durch die Länder durch einen politischen Beschluss grundle-
zumeist ergänzend landesspezifische Abfall- genden Einfluss auf die strategischen Ent-
wirtschaftskonzepte und -pläne erstellt, die scheidungen in der kommunalen Abfallent-
zumeist das Näheprinzip, also das Gebot der sorgung nehmen (Kuhn 2017: 20).10
Dose, Reintjes – Die Marktstruktur der Restabfallentsorgung in Nordrhein-Westfalen
1.3 Allgemeine Entwicklung des Marktes für Jahr 2015 endete (Döing 2016: 51–52). Et-
kommunale Restabfälle waige vertragliche Verlängerungsoptionen,
Der Markt für kommunale Restabfälle ist in zumeist jahresweise, führten zuletzt zu ei-
den letzten Jahren deutlich in Bewegung ge- ner zeitlich versetzten Entwicklung der Aus-
raten, da viele Vergabeverträge an private schreibungen. Auslaufende Vergaben sind
Entsorger zwischen den Jahren 2015 und somit für den öffentlich-rechtlichen Entsor-
2020 auslaufen und die öffentlich-rechtli- gungsträger immer auch als Zeitpunkt für
chen Entsorgungsträger daher erneut vor eine Evaluation und ggf. Neuorientierung
der grundlegenden Entscheidung zwischen (window of opportunity) Richtung Eigener-
Vergabe und Eigenerbringung stehen bringung bzw. Insourcing zu verstehen
(Döing 2016: 43). Döing prognostiziert da- (Wollmann 2013: 23).
bei, wie in Abbildung 2 dargelegt, insbeson- Abbildung 2: Geschätzte Anzahl künftiger
Ausschreibungen der Restabfallentsorgung
dere für das Jahr 2021 einen
sprunghaften Anstieg der Neu-
ausschreibungen. Diese kön-
nen insbesondere durch das
im Jahr 2005 in Kraft getretene
Deponieverbot für unbehan-
delte Siedlungsabfälle erklärt
Quel le: Döing 2016: 51.
werden. Infolge des Deponie-
verbots stieg der Bedarf an thermischen
Es wird deutlich, dass die Entscheidungen
Entsorgungskapazitäten deutlich an, was der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträ-
sich in zahlreichen zeitgleichen Ausschrei- ger langfristige und teilweise auch irrever-
bungen niederschlug.
sible Auswirkungen auf die Marktstruktur
haben, von der wiederum ökonomische und
Aufgrund von üblichen Vertragslaufzeiten
gesellschaftliche Implikationen und Folge-
von zumeist zehn oder 15 Jahren folgte ein
wirkungen ausgehen.
natürliches Vergabetief, welches erst im11
Dose, Reintjes – Die Marktstruktur der Restabfallentsorgung in Nordrhein-Westfalen
Folglich wird in der Branche „zum Teil sehr kostenrechnende gebührenfinanzierte Ein-
kräftig darüber gestritten, ob Entsorgungs- richtung zu organisieren. Das bedeutet,
aktivitäten besser in privater oder in öffent- dass alle Kosten für die rechtskonforme Be-
licher Hand aufgehoben sind“ (Kassebohm seitigung der Abfälle durch Gebührenzah-
2017: 94). Es steht der Vorwurf des Markt- lungen der Bürger zu decken sind (Kuhn
verschlusses im Raum, da die öffentlich- 2017: 17). Näheres regeln in den Ländern
rechtlichen Entsorgungsträger frei darüber zumeist die Gemeindeordnungen und Haus-
entscheiden können, private Anbieter zuzu- halts- und Abgabenordnungen der Länder.
lassen oder nicht. Dieser Marktverschluss
Jenseits der ordnungspolitischen Debatte
durch die einseitige Bevorzugung kommu-
über den zunehmenden Marktverschluss
naler Unternehmen sowie die zunehmen-
sowie die zunehmende Konzentration auf
den rechtlichen, technischen und finanziel-
wenige Marktteilnehmer werfen die sehr
len Anforderungen und eine dadurch be-
unterschiedlichen Gebührenhöhen in Nord-
dingte hohe Komplexität der Entsorgung
rhein-Westfalen die Frage auf, ob aus Sicht
führten in den letzten Jahren zu einer Welle
des Bürgers (bzw. Gebührenzahlers) eine
an Konsolidierungen im Bereich der priva-
kommunale oder private Erbringung vorteil-
ten Entsorgungswirtschaft und einer zuneh-
haft ist (WDR 2017: 1).
menden Marktkonzentration zu Lasten klei-
ner privater Entsorgungsbetriebe (Kuhn Die oftmals mangelnde Transparenz und da-
2017: 2). mit Vergleichbarkeit der kommunalen Ab-
fallgebühren wird seit Jahren immer wieder
Eine weitere Besonderheit stellt auch die
kritisiert und veranlasste zuletzt u. a. die
laufende Finanzierung der Entsorgung kom-
EU-Kommission3, das Bundeskartellamt so-
munaler Abfälle dar. Diese ist unabhängig
von der Erbringungsart durch den öffent-
lich-rechtlichen Entsorgungsträger stets als
3 Siehe dazu den Bericht der Europäischen Kommis- detail/-/publication/999dcc69-e2cc-11e6-ad7c-
sion „Legal assistance on the application of public 01aa75ed71a1
procurment rules in the wast sector“, abrufbar un-
ter: www.publications.europa.eu/en/publication-12
Dose, Reintjes – Die Marktstruktur der Restabfallentsorgung in Nordrhein-Westfalen
wie Verbände wie den Bund der Steuerzah- hen bisweilen haushaltspolitische Erwä-
ler NRW zu weitergehenden Untersuchun- gungen in ihre Entscheidungen ein“
gen (WDR 2017: 3–4; BdSt NRW 2016: 1). (Bundeskartellamt 2014: 4).
Im Vergleich zu anderen Branchen scheint Stakeholder der kommunalen Entsorger
das Interesse der Bürger für den Bereich der entgegnen, dass diese anders als private
Abfallentsorgung nur schwach ausgeprägt. Entsorger ohne Gewinnabsicht passgenauer
auf lokale Bedürfnisse reagieren können,
Die Frage, ob den kommunalen Entsor-
ökologische und arbeitsrechtliche Stan-
gungsgebühren eine effiziente und ange-
dards besser erfüllen und kommunale Ar-
messene Leistung gegenübersteht, wird oft-
beitsplätze sichern. Des Weiteren sei ein
mals nicht gestellt (Bataille/Steinmetz 2014:
Controlling im Rahmen einer Eigenerbrin-
2). Dies kann theoretisch dazu führen, dass
gung deutlich besser zu gewährleisten und
der Gebührenzahler unbemerkt ineffiziente aufwendige Vergabeverfahren4 vermeidba-
und überteuerte Erbringungen finanziert rer als im Rahmen einer privaten Erbringung
(Haucap 2007: 712; 714). Das Bundeskar- durch Ausschreibung (Mühlenkamp 2007:
tellamt sieht hier insbesondere die kommu- 707 ff.; Libbe 2012: 22; Verbücheln 2009:
nale Erbringung als potenziell nachteilig für 13–14; Kraemer et al. 2016: 1; Kuhn 2017:
30–31; Terzic 2017).
den Gebührenzahler an. Dazu das Bundes-
kartellamt: Kritiker einer kommunalen Erbringung ent-
gegnen, dass es aufseiten des öffentlich-
„Staatliche Wirtschaftstätigkeit kann für
rechtlichen Entsorgungsträgers ebenso zu
die Bürger/Verbraucher mit unmittelba-
begrenzter Rationalität, Fehlentscheidun-
ren Kosten verbunden sein. Im Vergleich
gen sowie schwerfälligen Entscheidungs-
zu Privaten unterliegen öffentliche Un- prozessen oder gar politischer Instrumenta-
ternehmen oftmals geringeren Anreizen lisierung kommen kann. Darüber hinaus las-
für effizientes Wirtschaften und bezie- sen sich aufwendige Vergabeverfahren
durch eine Eigenerbringung oftmals nicht
4 Vgl. dazu gesondert: Sack 2014: 346–347.13
Dose, Reintjes – Die Marktstruktur der Restabfallentsorgung in Nordrhein-Westfalen
vermeiden, da hohe kommunale Investitio- empirische Belege für die oftmals ausführ-
nen in Infrastruktur, Fuhrparke, Gerätschaf- lich ausgebreiten Argumentationsketten
ten etc. getätigt werden müssen. Zudem beigebracht werden.
nutzen viele Kommunen die eigene Wirt-
In Teilen entsteht daher der Eindruck, dass
schaftstätigkeit zur Generierung von Gewin-
die Pro-Contra-Debatte kommunaler Leis-
nen für den kommunalen Kernhaushalt.
tungserbringung in einer ordnungspoliti-
Auch bestehen wenig Anreize, potenzielle
schen oder gar ideologischen Argumenta-
Effizienzgewinne und Kostenvorteile an die
tion verhaftet bleibt, die einer Analyse der
Gebührenzahler weiterzugeben (Verbü-
tatsächlichen institutionellen und politi-
cheln 2009: 3; Röber 2012: 81; Bundeskar-
schen Rahmenbedingungen, der Motivla-
tellamt 2014: 4; Kraemer et al. 2016: 11;
gen der einzelnen Steakholder sowie einer
Kuhn 2017: 43). Gerade im Bereich der kom-
systematischen Analyse der Marktgegeben-
munalen Stadtwerke lässt sich beobachten,
heiten im Wege steht.
dass diese einem Preisvergleich mit priva-
ten Anbieter oftmals nicht standhalten
(Lichter 2015: 34).
Ferner ist es gerade für kleinere Kommunen
schwer, im Bereich der Entsorgung notwen-
dige Größeneffekte für eine effektive Leis-
tungserbringung zu generieren und das not-
wendige Know-how hierfür vorzuhalten.
Dies kann ineffiziente Leistungserbringun-
gen zur Folge haben (Bardt/Fuest 2007: 9;
Bauer 2012: 23; Halmer/Hauenschild 2014:
41-43; Kraemer et al. 2016: 34–36).
Trotz der umfassend geführten Pro-Contra-
Debatte einer kommunalen oder privaten
Leistungserbringung im Entsorgungsbereich
verweist u.a. Kassebohm (2017: 97) darauf,
dass von beiden Seiten nur sehr spärlich14
Dose, Reintjes – Die Marktstruktur der Restabfallentsorgung in Nordrhein-Westfalen
1.3.1 Schieflage bei der Verteilung des Mark- eigenen Kommunalbetriebe beauftragen
tes zwischen kommunalen und priva- können. Das europäische Vergaberecht
ten Erbringern greift in diesen Fällen also nicht.
In urbanen Räumen mit mehr als 100.000
Lediglich in Flächenkreisen wird die Mög-
Einwohnern haben die kommunalen Entsor-
lichkeit der Vergabe im Rahmen einer wett-
ger einen Marktanteil von 80 % und domi- bewerblichen Ausschreibung zur Fremd-
nieren den urbanen Markt. Private Entsor- vergabe an Dritte verstärkt genutzt.
ger dominieren hingegen vor allem im länd-
Wegen des vor allem in urbanen Räumen
lichen Raum. Diese Befunde deuten in der
eingeschränkten Wettbewerbs mahnten
Wahrnehmung einiger Beobachter auf eine
das Bundeskartellamt und die EU-Kommis-
Rosinenpickerei der Kommunen hin, die
sion bereits mehrfach die wettbewerbs -
sich insbesondere die dicht besiedelten, hemmende Gesetzgebung des KrWG an
profitablen Gebiete herausgesucht haben (Bundeskartellamt 2014: 5; Böckers et al.
(Böckers et al. 2016: 1; BDE et al. 2016: 9). 2016: 5).
Dies steht ihnen durchaus frei, zeigt aber
Insbesondere die Doppelfunktion der kom-
auch eine gewisse Schieflage im Markt.
munalen Gebietskörperschaften – als po-
tenzieller Marktteilnehmer und Abfallbe-
Einem ausgedehnten Wettbewerb im Ent-
hörde zugleich – führe zu strukturellen An-
sorgungssektor steht also oftmals der öf-
reizen, welche einen Wettbewerb ungüns-
fentlich-rechtliche Entsorgungsträger samt
tig beeinflussten. Die Pflicht der Privaten,
seiner kommunal(politischen) Stakeholdern
ihren Hausmüll den Kommunen zu überlas-
entgegen, der sein eigenes Entsorgungsun-
sen, die wiederum die freihändige Inhouse-
ternehmen im Rahmen der sogenannten In-
Vergabe an das eigene kommunale Entsor-
house-Vergabe als Quasi-Monopolist mit
gungsunternehmen möglich macht, bedingt
Sammlung, Transport, Behandlung, Verwer-
einen fortschreitenden Marktverschluss für
tung und Beseitigung des im eigenen Zu-
private Anbieter, der nicht zuletzt aufgrund
ständigkeitsbereich anfallenden Abfalls be-
hoher Investitionskosten oder einer weiter-
auftragt. Im Rahmen der Inhouse-Vergabe
wird somit keine Vergabe durch Ausschrei-
bung durchgeführt, da die Kommunen die15
Dose, Reintjes – Die Marktstruktur der Restabfallentsorgung in Nordrhein-Westfalen
gehenden interkommunalen Institutionali- denkbar, dass regional spezifische Entsor-
sierung durch einen Zweckverband irrever- gungsbedingungen die starke Spreizung der
sibel ist (Verbücheln 2009: 15). Dazu Kuhn: Gebühren rechtfertigen.
„In der Regel ist die Gründung eines
Zweckverbandes irreversibel. […] Gerade
im Bereich der Müllverbrennung gibt es
deutschlandweit viele Zweckverbände.
Auch Abfuhrzweckverbände, die gemein-
sam die Durchführung der Abfuhrleistun-
gen organisieren, erfreuen sich wachsen-
der Beliebtheit. […] Wettbewerbsrecht-
lich sind diese Aufgaben dauerhaft dem
Markt entzogen […] Der Preismechanis-
mus von Angebot und Nachfrage wird
durch bi- oder multilaterale Preisfindun-
gen zwischen den Beteiligten [Gebiets-
körperschaften des Zweckverbandes] er-
setzt“ (Kuhn 2017: 9–10).
Ob eine kommunale Leistungserbringung
ohne den effizienzfordernden Marktdruck
für den Gebührenzahler von Vor- oder
Nachteil ist, bleibt umstritten. Differenzen
von bis zu 340 % prägen die Gebührenland-
schaft in Nordrhein-Westfalen und sind zu-
mindest ein Indikator für gewisse Leistungs-
unterschiede und ggf. Marktungleichge-
wichte, welche in Kapitel 2 weiter behandelt
werden sollen. Rein theoretisch ist auch16
Dose, Reintjes – Die Marktstruktur der Restabfallentsorgung in Nordrhein-Westfalen
1.3.2 Entwicklung der thermischen Behand- Obwohl dies eine grundsätzlich positive Ent-
lungskapazitäten und der Verbren- wicklung wäre, müssen auch die Auswirkun-
nungsentgelte
gen auf die Abfallwirtschaft betrachtet wer-
Der Steuerzahlerbund sowie verschiedene den. Denn eine tragende Säule der Abfall-
Verbraucherschutzstellen beklagen eine wirtschaft steht damit vor großen Heraus-
hohe Intransparenz bei der kommunalen forderungen. Wie Abbildung 3 veranschau-
Gebührenkalkulation, insbesondere bei der licht, konkurrieren bundesweit 66 Abfallver-
kommunalen Inhouse-Vergabe sowie bei
brennungsanlagen mit einer Gesamtkapazi-
den sogenannten Verbrennungsentgelten,
tät von 19,7 Mio. Tonnen im Jahr um abseh-
welche für die Entsorgung von Hausmüll in
bar sinkende Abfallmengen (BDE et al. 2016:
den Müllverbrennungsanlagen (MVAs) zu
8).
zahlen sind (BdSt NRW 2016: 1).
Abbildung 3: MVA-Standorte in Deutsch-
Die Abfallverbrennung übernimmt dabei
land
insbesondere die Funktion, Abfälle und
Schadstoffe sicher zu entsor-
gen (Dehoust/Möck 2015:
139). Wie Dehoust und Möck
verdeutlichen, werden die zu-
nehmenden Anstrengungen
des Gesetzgebers und der
Kreislaufwirtschaft zur Res-
sourcenschonung, Wert-
stofftrennung und Recycling
dazu führen, dass sich die in
MVAs zu behandelnden Abfall-
mengen je nach Berechnung
mehr als halbieren werden
(Dehoust/Möck 2015: 150–
152).
Quel le: Prognos AG, zi tiert nach BDE et al. 2016: 8.17
Dose, Reintjes – Die Marktstruktur der Restabfallentsorgung in Nordrhein-Westfalen
Diese Entwicklung stellt insbesondere die In den letzten Jahrzehnten wurden die Ka-
Betreiber von Verbrennungsanlagen vor pazitäten der MVAs insbesondere auch als
neue Herausforderungen, da am Markt be- umweltschonendere Alternative zur Depo-
reits jetzt Überkapazitäten vorhanden sind, nierung massiv ausgebaut. Wie Abbildung 4
die einzelnen Anlagen aber zumeist für ei- verdeutlicht, haben die sich stets weiterent-
nen reibungslosen technischen sowie öko- wickelnden rechtlichen Rahmenbedingun-
nomischen Betrieb auf gewisse Mindestab- gen, insbesondere der TA Siedlungsabfall
fallmengen angewiesen sind. Dehoust und aus dem Jahr 1993, zu einem sukzessiven
Möck prognostizieren daher für die kom- Ausbau der thermischen Behandlungskapa-
menden Jahrzehnte „erhebliche Marktver- zitäten bis in das Jahr 2009 hinein geführt.
schiebungen“ (Dehoust/Möck 2015: 150)
Abbildung 4: Behandlungskapazitäten in
und die Notwendigkeit zur Re- Deutschland
duktion von Verbrennungska-
pazitäten.
Sollten, so Kurth et al., keine
neuen (Abfall-)Märkte er-
schlossen werden, ist eine Ka-
pazitätsreduktion unumgäng-
lich (Kurth et al. 2015: 131).
Gerade für größere kommu-
nale Entsorgungsbetriebe, die
oft auch eigene MVAs betrei-
Quel le: Prognos AG 2014, zi ti ert nach Kurth et al. 2015: 128
ben, führt die zunehmende Fo-
Wegen der stark steigenden Abfallmengen
kussierung auf eine Abfallvermeidung und
und der zunehmenden Belastung von Um-
Recycling zu wirtschaftlichen Problemen
welt, Grundwasser und Luft durch Methan-
(Bataille/Steinmetz 2014: 7).
gase implementierte die Bundesregierung
mit der TA Siedlungsabfall als Verwaltungs-
vorschrift zum Abfallgesetz das 2005 in18
Dose, Reintjes – Die Marktstruktur der Restabfallentsorgung in Nordrhein-Westfalen
Kraft getretene allgemeine Deponierungs- weitgehend gleichen Verbrennungskapazi-
verbot. täten beständig (Kurth et al. 2015: 127;
Dehoust/Möck 2015: 151).
Dieses hatte das Verbot der Deponierung
unbehandelter Hausabfälle zum Gegen- Die Folge des Überangebots an thermischen
stand und führte zu einer Schließung zahl- Behandlungskapazitäten sind, wie Abbil-
reicher Deponien in Deutschland. Die TA dung 5 aufzeigt, Entsorgungspreise, die in
Siedlungsabfall induzierte somit einen deut- den letzten Jahren kontinuierlich gesunken
lichen Ausbau der thermischen Behand- sind und zuletzt bundesweit zwischen 35
lungskapazitäten in Deutschland (Kurth et und 100 € je Tonne lagen (Kurth et al. 2015:
al. 2015: 127). 128).
Entsprechend hat sich in der Zeit von 1993 Abbildung 5: Preisentwicklung der Verbren-
nungsentgelte
bis 2005 die thermi-
sche Behandlungs-
kapazität zur Abfall-
verwertung von 8,1
Mio. Tonnen im Jahr
auf 17,1 Mio. Ton-
nen mehr als ver-
doppelt.
Quel le: Döing 2016: 54. Dunkelrot: a lle Annahmegebühren ohne Unterscheidung nach Einzel-
mä rkten, hellrot: kommunale Annahmegebühren, blau: gewerbliche Annahmegebühren, hell-
Infolge der Implemen- bl a u: Spotmarkt.
Vor diesem Hintergrund überrascht es
tierung der europäischen Abfallrahmen-
richtlinie (Richtlinie 2008/98/EG) und in- nicht, dass eine zufriedenstellende Auslas-
folge des KrWG sowie der in der Konse- tung vieler Anlagen heute nur noch durch
quenzansteigenden Recyclingquoten sowie Abfallimporte aus z. B. Großbritannien, Ita-
der nunmehr vorgeschriebenen Getrenn- lien sowie weiteren EU-Staaten sicherge-
terfassung von Papier-, Metall-, Kunststoff-, stellt werden kann, wenngleich in diesen
Glas- und Bioabfällen sinkt die Menge der zu
Ländern momentan neue Behandlungska-
behandelnden Restabfälle nun jedoch bei
pazitäten geplant oder erbaut werden, so-
dass von einem stetigen Abfallimport nicht19
Dose, Reintjes – Die Marktstruktur der Restabfallentsorgung in Nordrhein-Westfalen
dauerhaft ausgegangen werden kann (Kurth neu vergeben wurde, was eine Anpas-
et al. 2015: 129). sung an die neuen Rahmenbedingungen
verhinderte (Döing 2016: 52–54).
Aufgrund der aufgezeigten Entwicklung u.a.
in der deutschen Abfallpolitik wird der öko- Es lässt sich infolgedessen als deutlicher
nomische Druck auf die MVA-Betreiber wei- Trend feststellen, dass zumindest im Be-
ter steigen (Brunner 2014: 47). Döing be- reich der Verbrennungsentgelte für kom-
munale Restabfälle im Rahmen von Neu-
schreibt die Marktentwicklung der letzten
vergaben deutliche Preisnachlässe durch
Jahre dabei zusammenfassend wie folgt:
den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträ-
1. Aufgrund fehlender Behandlungskapa- ger realisiert werden können (Döing 2016:
zitäten kam es in der Vergangenheit zu 55). Eine weitere Herausforderung für einen
deutlichen Preissteigerungen sowohl bei kostendeckenden Betrieb der Anlagen stel-
den privaten Siedlungsabfällen als auch len bestehende Emissionsrichtlinien sowie
bei den gewerblichen Abfällen. die mittel- bis langfristige Klimaschutzpla-
nung der Bundesregierung dar, welche ei-
2. Dem Entsorgungsengpass wurde in nem Weiter so der thermischen Abfallbe-
den folgenden Jahren mit zahlreichen In- handlung entgegenstehen, da auch in die-
vestitionen in neue MVAs begegnet, die sem Bereich anfallende Emissionen weiter
überwiegend vor dem Marktkollaps im reduziert werden sollen (Dehoust/Möck
Jahr 2008/2009 in Bau gingen. 2015: 139–142). In den letzten Jahren sind
folglich viele MVAs anlässlichpolitisch gefor-
3. Bedingt durch die konjunkturelle
derter Umweltvorgaben, aufgrund daraus
Flaute während der Finanz- und Wirt-
folgender Investitions- und Betriebskosten,
schaftskrise und aufgrund gesteigerter der vorherrschenden Überkapazitäten am
Kapazitäten trat ein signifikanter Preis- Markt und des daraus resultierenden Preis-
verfall insbesondere bei gewerblichen verfalls auch bei der Berücksichtigung der
Verträgen ein, da die Entsorgung kom- erzeugten Energieerlöse nicht mehr kosten-
munaler Restabfälle in dieser Zeit kaum neutral oder gewinnbringend zu betreiben
(Brunner 2013: 167–169).20
Dose, Reintjes – Die Marktstruktur der Restabfallentsorgung in Nordrhein-Westfalen
1.3.3 Neuvergaben als Chance für den Ge- Zweitens kann sich der Mengen- und Preis-
bührenzahler verfall gerade dann für den kommunalen
Aufgrund des sich verstetigten Preisverfalls Gebührenzahler negativ auswirken, wenn
und weiter abnehmender Abfallmengen die MVA durch den örtlichen öffentlich-
wird eine Reduzierung der MVA-Kapazitä- rechtlichen Entsorgungsträger, also in kom-
ten aktuell kontrovers diskutiert munaler Hand betrieben wird und Investiti-
(Dehoust/Möck 2015: 139; Becker 2014: ons- und Betriebskosten größtenteils oder
128; BdSt NRW 2013: 1). teilweise über die kommunalen Abfallge-
bühren abgedeckt werden müssen. In einer
Die Marktsituation für Verbrennungsent-
solchen Konstellation ist mit gleichbleiben-
gelte ist auf der einen Seite durch langfris-
den oder gar steigenden Abfallgebühren zu
tige hohe Investitionen (und sunk costs) in
rechnen.
eine teure Entsorgungsinfrastruktur sowie
auf der anderen Seite durch verringerte Ab- Aus der einst sehr stabilen Marktsituation
fallmengen und sich stetig weiterentwi- heraus ist für kommunal getragene Abfall-
ckelnde politische Rahmenbedingungen verwertungsanlagen ein mehrfaches Di-
und sinkende Marktpreise gekennzeichnet. lemma entstanden: Zum einen soll jederzeit
Entsorgungssicherheit bei hohen ökologi-
Da die Verbrennungsentgelte ein wesentli-
schen Standards garantiert werden, zum an-
cher Bestandteil der kommunalen Abfallge-
deren aber ökonomisch auskömmlich auf
bühr sind, kann diese Situation für den kom-
die sinkenden Siedlungsabfallmengen durch
munalen Gebührenzahler zweierlei Auswir-
Kapazitätsrückbau und mehr Wettbewerb
kungen haben. Erstens ist es den öffentlich-
reagiert werden (Becker 2014: 128). Ge-
rechtlichen Entsorgungsträgern durch eine
schieht dies bei einer Vermischung von Kos-
Neuausschreibung oftmals möglich, deutli-
ten der abgabepflichtigen Siedlungsabfälle
che Preisnachlässe bei den Verbrennungs -
der Gebührenzahler in Kombination mit den
entgelten zu realisieren, welche unmittel-
Preisen einer sehr volatilen Gewerbeab-
bar gebührenrelevant werden, also zu sin-
fallentsorgung, so kann vermutet werden,
kenden Abfallgebühren führen.
dass die Preisgestaltung zumeist zu Lasten21
Dose, Reintjes – Die Marktstruktur der Restabfallentsorgung in Nordrhein-Westfalen
der abgabepflichtigen Siedlungsabfallent- Während Halmer und Hauenschild in gene-
sorgung geht. reller Perspektive keine empirischen Belege
für eine ineffiziente kommunale Erbringung
Dies führt zu einer deutlichen regionalen
feststellen konnten und sogar tendenziell
Ausdifferenzierung der Verbrennungsent-
Nachteile bei den Privaten sehen (Hal-
gelte, die nur teilweise über einen wettbe-
mer/Hauenschild 2014: 124), finden sich in
werblichen Preismechanismus bestimmt
Nordrhein-Westfalen auch prominente Bei-
werden. Davon profitieren insbesondere
spiele kommunaler Leistungserbringungen,
jene öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträ-
welche für den Gebührenzahler deutliche
ger, die keine eigene MVA vorhalten und
Mehrbelastungen zur Folge hatten.
über Ausschreibungen aktuelle Marktpreis e
erzielen können. So steht die durch den Kreis Wesel betrie-
bene Kreis Weseler Abfallgesellschaft samt
Aufgrund nicht absehbarer Kapazitätsre-
der MVA Asdonkshof seit Jahren aufgrund
duktionen sowie weiterhin sinkender Ab-
der auffällig hohen Gebühren für die Ge-
fallmengen lässt der Markt zumindest für
bührenzahler des Kreises Wesel in der Kritik
jene Landkreise und kreisfreien Städte, die
(Schäfer 2012; BdSt NRW 2016: 1; Kasse-
an keine eigene Entsorgungsinfrastruktur
bohm 2017: 105; WDR 2017: 1).
gebunden sind, auch in den kommenden
Jahren eine durchaus dynamische Entwick- Ebenso gilt die Rekommunalisierung der Ab-
lung mit Preisnachlässen erwarten. fallentsorgung in Bergkamen als ein Bei-
spiel, bei dem trotz anderslautender Ankün-
Ob allerdings eine kommunale oder private
digungen der Gebührenzahler keine Entlas-
Leistungserbringung für den Gebührenzah-
tung erfuhr und sogar mittelbar höhere Be-
ler von Vorteil ist, bleibt zumindest für jene
lastungen im Vergleich zu einer privaten
öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger
Leistungserbringung zu tragen hatte. So
ohne eigene Verbrennungsanlage weiterhin
konnte für Bergkamen folgender Trend aus-
offen, da sowohl kommunale als auch pri-
gemacht werden: Kurzfristig (und politisch
vate Entsorger von fallenden Verbren-
nungsentgelten profitieren können.22
Dose, Reintjes – Die Marktstruktur der Restabfallentsorgung in Nordrhein-Westfalen
gewollt) kam es nach der Rekommunalisie-
rung der Abfallentsorgung zu einer Gebüh-
rensenkung (welche zumeist am Markt
durch eine Neuausschreibung auch erziel-
bar gewesen wäre). Die Gebührensenkung
hielt aber nur wenige Jahre an. „Die anfäng-
liche Preissenkung bei der Restmülltonne
(120 l) konnte nicht auf Dauer gehalten wer-
den und so entspricht der Preis hierfür seit
dem Jahr 2010 wieder dem Preis vor der Re-
kommunalisierung“ (Halmer/Hauenschild
2014: 132; Schäfer 2012). Es zeigt sich also
an diesem Beispiel, dass der fehlende An-
trieb marktlichen Wettbewerbs mittelfristig
zu Preissteigerungen führen kann.23
Dose, Reintjes – Die Marktstruktur der Restabfallentsorgung in Nordrhein-Westfalen
2. Die Kreislaufwirtschaft in Nord-
rhein-Westfalen
Der Gesamt-Branchenumsatz der deut-
schen Kreislaufwirtschaft betrug 2014 ca. 71
Mrd. €; die Branche umfasste mehr als
260.000 Beschäftigte, die sich auf etwa
6.000 private sowie öffentlich-kommunale
Unternehmen aufteilten (Jaron/Walter
2016: 5; BDE et al. 2016: 1; Kraemer et al.
2016: 7; Kassebohm 2017: 94).
Die für die Gebührenzahler entscheidenden
Leistungen der Abfallsammlung von Sied-
lungsabfällen sowie deren Transport er-
zeugten in Deutschland im Jahr 2014 ein
Umsatzvolumen von 14,5 Mrd. €. Damit
stellen sie nach der Abfallbehandlung
und -verwertung das zweitgrößte Marktseg-
ment der Abfallwirtschaft mit etwa 77.000
Erwerbstätigen dar (BDE et al. 2016: 15).24
Dose, Reintjes – Die Marktstruktur der Restabfallentsorgung in Nordrhein-Westfalen
2.1 Positionierung Nordrhein-Westfalens im und Recyclinganlagen (27 %) als auch bei
Bundesländervergleich den Anlagen zur thermischen Verwertung
(33 %) (Kassebohm 2017: 104–105).
Die Verteilung bzw. Präsenz der Abfallwirt-
schaft ist in den deutschen Ländern sehr un- Zugleich hat die Kreislaufwirtschaft in Nord-
terschiedlich ausgeprägt. Nordrhein-Wes t- rhein-Westfalen mit Abstand die höchste
Zahl der Beschäftigten und die weitrei-
falen kann nach Berechnungen des Bundes-
chendste Spezialisierung aller Bundeslän-
verbandes deutscher Entsorger (BDE) so-
der.
wohl in den Bereichen Beschäftigung wie
Abbildung 6: Umsatz der Kreislaufwirtschaft
auch der technologischen Spezialisierung
in 2014
bundesweit den Spitzenplatz einnehmen
und ist damit, neben der nominalen Größe
des lokalen Marktes, für
die deutsche Abfallwirt-
schaft bundesweit die
mit Abstand bedeu-
tendste Region (BDE et
al. 2016: 15).
Insgesamt ist Nord-
rhein-Westfalen in allen
Bereichen der Kreislauf-
wirtschaft überdurch-
schnittlich gut aufge-
stellt und daher für die
gesamtdeutsche Bran-
Quel le: Prognos AG, zi tiert nach BDE et al. 2016: 27.
che von herausgehobe-
ner Bedeutung. Insbesondere die Behand- Abbildung 6 verdeutlicht, dass die Kreislauf-
lungs- und Entsorgungskapazitäten in Nord- wirtschaft in Nordrhein-Westfalen – auch
rhein-Westfalen sind im Bundesvergleich im Vergleich zu den ökonomisch erfolgrei-
herausragend, dies sowohl bei den Sortier-25
Dose, Reintjes – Die Marktstruktur der Restabfallentsorgung in Nordrhein-Westfalen
cheren Ländern Bayern und Baden-Würt-
temberg – mit einem Umsatz von 24,5
Mrd. € deutlich hervortritt und in allen Teil-
bereichen der Abfallsammlung und des
Transportes, der Abfallbehandlung und Ver-
wertung sowie im Großhandel und der
Technik der Abfallwirtschaft führend ist.
Somit fokussiert sich gut ein Drittel des Ge-
samtmarktes auf Nordrhein-Westfalen,
welches daher oft auch als das Kreislauf-
wirtschaftsland der Republik bezeichnet
wird (BDE et al. 2016: 15). Nordrhein-Wes t-
falen profitiert von historisch gewachsenen
Strukturen, da hier gleich mehrere private
und kommunale überregional aktive Abfall-
wirtschaftsbetriebe ihren Ursprung und Sitz
haben (BDE et al. 2016: 15).
In den letzten Jahren hat sich die Kreislauf-
wirtschaft in Nordrhein-Westfalen dabei
auch im Hinblick auf die Erwerbstätigenent-
wicklung und den Gesamtumsatz bundes-
weit überdurchschnittlich positiv entwi-
ckelt, fällt von der Dynamik aber etwas hin-
ter die nominal kleineren Länder Bayern,
Hessen und Niedersachsen zurück (BDE et
al. 2016: 26).26
Dose, Reintjes – Die Marktstruktur der Restabfallentsorgung in Nordrhein-Westfalen
2.2 Die Marktverteilung zwischen kommu- Transportieren von Abfällen und Wertstof-
nalen und privaten Erbringern in fen zu ihrer Domäne (Kraemer et al. 2016:
Deutschland und Nordrhein-Westfalen 8–9).
Die Abfallwirtschaft in Deutschland ist in der
Wie das Düsseldorfer Institut für Wettbe-
Fläche sehr heterogen strukturiert, wenn-
werbsökonomie (DICE) in einer jüngsten
gleich diese in den Großstädten fast aus-
schließlich durch kommunale Entsorger und Untersuchung feststellte, wird in 33,59 %
darüber hinaus durch wenige bundes- oder der Gebietskörperschaften5 Deutschlands
europaweit agierende Großunternehme n der Restmüll durch kommunale Unterneh-
(u. a. Remondis, Sita, Veolia, Alba) domi- men entsorgt (Böckers et al. 2016). Dieser
niert wird. Dennoch findet sich gerade auf Befund wirkt zuerst einmal unspektakulär,
privater Seite eine „Vielzahl kleiner bis wird in seiner Tragweite aber deutlich,
kleinster Unternehmen […] und etwa zehn
wenn die untersuchten Fälle nach Einwoh-
bis 20 familiengeführte, auf definierte Regi-
nerzahl gewichtet werden. Dann werden
onen konzentrierte, mittelgroße Betriebe.
nach Berechnungen des DICE 61,73 % der
Letztgenannte konnten durch ihre Konzent-
Einwohner im Bundesgebiet von kommuna-
ration auf ausgewählte Regionen eine gute
Marktposition einschließlich einer funktio- len Entsorgern bedient. Das DICE unter-
nierenden Kooperation mit den Kommunen streicht in seiner Untersuchung damit das
aufbauen“ (Kraemer et al. 2016: 8–9). bereits für das Bundesgebiet beschriebene
Stadt-Land-Gefälle in der Restmüllentsor-
Wie Kramer et al. argumentieren, leiden ins-
besondere die auf einen engen geografi- gung. Demnach sind gerade in den kleinen
schen Raum konzentrierten Klein- und Gemeinden oder Landkreisen (nur 37,61 %
Kleinstbetriebe unter einer zunehmenden kommunale Entsorger) die privaten Entsor-
Marktkonzentration sowie steigenden An- ger führend, in den Städten über 100.000
forderungen an die Abfallentsorgung. Daher Einwohner mit 94 % und kreisfreien Städten
entwickelte sich auch aufgrund geringer
mit 89 % hingegen sehr deutlich die kom-
Margen zunehmend das reine Sammeln und
munalen Entsorger (Böckers et al. 2016: 13).
5 Untersucht wurden alle Gemeinden, Städte, kreis-
freien Städte und Landkreise in allen sechzehn Län-
dern.Sie können auch lesen
