Ein transatlantisches Relikt? - Zur Zukunft der WTO und ihrer Rolle für die transatlantischen Wirtschaftsbeziehungen - Konrad-Adenauer-Stiftung
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Quelle: © Joshua Roberts, Reuters.
Der Blick nach Westen
Ein transatlantisches
Relikt?
Zur Zukunft der WTO und ihrer Rolle für die
transatlantischen Wirtschaftsbeziehungen
David Gregosz / Stephen Woolcock
97
Die WTO muss sich den Veränderungen des Welthandels
und der Investitionsströme anpassen, sonst wird sie in
Zukunft eine weniger bedeutsame Rolle spielen als heute.
Europa und die USA müssen ihre Differenzen hinter sich
lassen und ihr Gewicht zugunsten der dringend notwendigen
Reformschritte in die Waagschale werfen. Die Alternative zur
WTO-basierten Weltwirtschaftsordnung wäre eine Weltwirt-
schaftsunordnung. Und das kann weder dies- noch jenseits des
Atlantiks gewollt sein.
Was wird in Zukunft aus der bestehende wirtschaftliche Differenzen extrem
transatlantischen Wirtschaftspartnerschaft? verschärfen. Hier drohen dann Handelssanktio-
nen sowie transatlantische Wirtschaftsboykotte.
Diese sowohl für Europa als auch Amerika Die geostrategischen Differenzen und entspre-
bedeutsame Frage ist nicht leicht zu beantwor- chend unnachgiebig geführten wirtschaftlichen
ten und kristallisiert sich in gewisser Hinsicht Auseinandersetzungen könnten zu einer Wagen-
an und in der Welthandelsorganisation (WTO). burg-Mentalität führen – „Wirtschaftsmacht U
SA“
Entscheidungsträger aus Politik, Wirtschaft gegen „Wirtschaftsmacht Europa“.
und Gesellschaft sind mit einer paradoxen Situ-
ation konfrontiert: Auf politischer Ebene hat Die WTO als Kristallisationspunkt
die aggressive Handelspolitik der Trump-Ad- transatlantischer Spannungen
ministration einige Verwerfungen in der trans
atlantischen Wirtschaftspartnerschaft ausgelöst. Die andauernden Konflikte um die Welthan-
Insbesondere die Beziehungen zwischen den delsorganisation deuten an, dass sich die trans-
USA und Deutschland wurden stark in Mitlei- atlantische Wirtschaftspartnerschaft derzeit
denschaft gezogen. Auf wirtschaftlicher Ebene in keinem guten Zustand befindet. Mehr noch:
sind Europa und Amerika hingegen durch Die WTO ist zu einem Kristallisationspunkt
einen Anstieg wechselseitiger Investitions- und der unterschiedlichen Auffassungen auf beiden
Handelsströme stärker zusammengewachsen Seiten des Atlantiks geworden und soll daher in
als je zuvor. Europa und Amerika unterhalten diesem Beitrag im Mittelpunk stehen. Die Insti
nach wie vor die weltweit bedeutendsten Wirt- tution und das offene Handelssystem, das ihr
schaftsbeziehungen. Grundsätzlich bilden beide zugrunde liegt, erleben eine Phase der Instabili-
Wirtschaftsräume damit das Fundament einer tät. Diese wurde jüngst durch aggressive, einsei-
fortschreitenden Integration der gesamten Welt- tige Maßnahmen der amtierenden US-Regierung
wirtschaft. noch verstärkt. Als Reaktion darauf traf sich im
Oktober 2018 ein Bündnis aus industrialisierten
Es ist offen, welche Folgen die politischen Span- OECD-Volkswirtschaften sowie Schwellen- und
nungen auf die bilateralen Beziehungen haben Entwicklungsländern in Ottawa, um eine Reform
werden. Unterschiedliche Szenarien sind denk- der W TO zu besprechen, eine gewisse Stabilität
bar. Bestenfalls können bestehende Streitigkei- wiederherzustellen und gemeinsam eine Füh-
ten gelöst werden. Beide Partner fänden dadurch rungsrolle mit Blick auf die Handelspolitik zu
wieder zu einer engen Wirtschafts allianz, übernehmen.1
begleitet von einer koordinierten, transatlan-
tischen Handelspolitik. Im schlimmsten Fall Im Gegensatz zu alarmistischen Behauptun-
könnten die politischen Auseinandersetzungen gen ist es unwahrscheinlich, dass die W
TO
98 Auslandsinformationen 1|2019
„zerbricht“, aber wenn sie sich nicht an die Ver- Wie schlimm ist es wirklich?
änderungen in der Struktur des Welthandels und
der Investitionsströme anpassen kann, wird sie Nach Jahren spöttischer Witze darüber, dass
eine weniger bedeutsame Rolle spielen als heute. die W TO weder tot noch lebendig sei, bietet
Die Ursachen dafür, dass die WTO zunehmend sich derzeit ein tristes Bild.2 Die unmittelbare
ihre Plattformfunktion verliert, reichen tief und Krise wurde durch die Androhung und Verhän-
ergeben sich aus Fragen der politischen Koor- gung von Zöllen seitens der U SA ausgelöst, um
dination in der W TO sowie den politischen Zugeständnisse von anderen WTO-Ländern
Herausforderungen, denen sich die Regierun- zu erzwingen. Dabei folgt die US-Regierung
gen der WTO-Länder gegenübersehen. Das offenkundig einem Muster und hat gegen-
Koordinationsproblem besteht in der Frage, wie über ihren Nachbarn Kanada und Mexiko
man mit der ökonomischen Kräfteverschiebung beim North American Free Trade Agreement
hin nach Asien und neuen Wirtschaftsmächten (NAFTA)-Folgeabkommen United States-Mexico-
umgeht. Die implizite Führung des US-OECD- Canada Agreement (USMCA) eine ähnliche Stra-
Clubs, der maßgeblich zur Etablierung der beste- tegie verfolgt. Auch hier ging es um die Infrage-
henden Handelsordnung beigetragen hat, ist mit stellung von Handelsvereinbarungen und das
Blick auf die neuen Gewichte der Weltwirtschaft Fordern neuer vertraglicher Grundlagen. Es
kaum noch zeitgemäß. Die Herausforderung für drängt sich die Frage auf, ob die freihandels-
Staaten im Innenverhältnis besteht darin, das kritischen US-Positionen (mit Blick auf W TO
WTO-Regelwerk, welches den Rahmen für die und NAFTA) wirklich neu sind. Dies kann ver-
Globalisierung von Produktion und Investitionen neint werden. Zwar sind Stil und Rhetorik des
setzt, mit den Sorgen, die im jeweiligen Land amtierenden US-Präsidenten in ihrer Zuspitzung
wegen des Kontrollverlustes über den nationa- einmalig, aber die Kritik am globalen Handels-
len Politik- oder Regulierungsrahmen bestehen, regime wird im demokratischen (eher freihan-
in Einklang zu bringen. delskritischen) Lager, siehe Bernie Sanders oder
Hillary Clinton, ebenso geteilt wie mittlerweile
Die Aufrechterhaltung eines offenen, regel bei vielen Republikanern, die ursprünglich stark
basierten Handelssystems liegt im vitalen Inte- für eine Liberalisierung des Welthandels argu-
resse aller Länder. Um dies zu erreichen, bedarf mentierten. Faktoren für den Sinneswandel der
es einer kollektiven Führung durch ein Bündnis republikanischen Partei im Hinblick auf den
von Industrie- und Schwellenländern innerhalb Freihandel sind sicherlich die massive Deindus-
der W TO. Die U SA nehmen derzeit keine Füh- trialisierung der USA in den vergangenen zwan-
rungsrolle wahr, und China wünscht bislang zig Jahren, das Gefühl einer dysfunktionalen
keine multilaterale Einbindung, die seine Indus- WTO anzugehören sowie das geschickte Agieren
trie- und Technologiepolitik beschränkt. Europa Chinas (als vermeintliches Entwicklungsland)
kommt damit eine wichtige Mittlerrolle zu. Einer- innerhalb des WTO-Regimes.
seits muss es auf die USA einwirken, um einen
wichtigen Eckstein transatlantischer Handelspo- Gerade das Beispiel China zeigt, dass die WTO
litik funktionsfähig zu halten. Andererseits muss mit den neuen realpolitischen Entwicklungen
Europa auf China Einfluss nehmen, damit das kaum Schritt halten konnte. Dies wird daran
Trittbrettfahren innerhalb des W TO-Regimes deutlich, dass die bestehenden Handelsbe-
aufhört. Kurzfristig ist es zweifellos notwendig, stimmungen weitgehend aus dem Jahr 1995
den Bedrohungen des Systems durch einen Kom- stammen, wenn nicht sogar noch aus der Zeit,
promiss zu begegnen. Eine dauerhafte Lösung als die Uruguay-Verhandlungsrunde abge-
aber bedarf eines echten Konsenses auf interna- schlossen und die W TO eingerichtet wurde.
tionaler wie auch auf nationaler Ebene. Das war, bevor die Globalisierung Ängste aus-
löste, bevor das Internet das Management auch
verstreuter Produktionsstätten ermöglichte,
bevor globale Wertschöpfungsketten enorme
Der Blick nach Westen 99
Wettbewerbsvorteile boten und bevor China Was treibt die Vereinigten Staaten an? als wichtiger Fixpunkt eines multipolaren Welt- handelssystems auftauchte.3 Freilich werden die Die derzeitige Krise wurde dadurch ausgelöst, Schwierigkeiten der W TO seit geraumer Zeit dass die U SA aus „Gründen der nationalen von Experten erkannt und benannt. Aber bisher Sicherheit“ Zölle auf die Einfuhr von Stahl und hat noch kein großes W TO-Land den Fortbe- Aluminium aus einer Reihe von Ländern erho- stand der Organisation in Frage gestellt, wie es ben haben und widerkehrend die Verhängung die jetzige US-Regierung tut. von Zöllen auf Automobilimporte androhen.4 100 Auslandsinformationen 1|2019
Dealmaker: Der stark auf den eigenen Vorteil be-
dachte Ansatz der Trump‘schen Strategie untergräbt
multilaterale Institutionen. Quelle: © Shannon
Stapleton, Reuters.
Artikel XXI des Allgemeinen Zoll- und Handels
abkommens (General Agreement on Tariffs and
Trade, GATT) sieht tatsächlich eine Ausnahme
vor, wenn die nationale Sicherheit bedroht ist.
Bisher jedoch haben es alle W TO-Mitglieder –
mit Ausnahme der USA im Falle des Helms-
Burton-Gesetzes von 1996 – vermieden, sie als
Begründung für das Einführen von Schutzzöllen
anzuführen. Würde sich die W TO gegen eine
solche Maßnahme aussprechen, könnte das
dahingehend ausgelegt werden, dass Handelsbe-
stimmungen die nationale Sicherheit gefährden.
Würde ein W TO-Ausschuss bei den Stahl- und
Aluminiumzöllen gegen die U SA entscheiden,
würde dies die amerikanische Unterstützung für
den Multilateralismus weiter schwächen. Sollte
die WTO feststellen, dass diese Zölle mit Arti-
kel XXI des GATT vereinbar sind, würde dies
die Grundsätze und Maßregeln, auf denen das
regelbasierte System der WTO beruht, auf fatale
Weise untergraben.
Das zweite Element der amerikanischen Heraus-
forderung betrifft den Kern des Streitbeilegungs-
mechanismus der WTO selbst. Die USA haben
die Funktionsweise der Streitbeilegung in Frage
gestellt und insbesondere die Ernennung von
Mitgliedern des Berufungsgremiums (Appellate
Body, AB) blockiert. Zum Zeitpunkt der Erstel-
lung dieses Beitrags verbleiben nur noch drei
Mitglieder des AB, was dem Minimum entspricht,
das erforderlich ist, um eine Beschwerde gegen
eine Entscheidung des Ausschusses zur Streitbei-
legung zu bearbeiten. Zwei von ihnen verlassen
Die US-Regierung führte außerdem in großem das Gremium im Dezember 2019, womit das AB
Stil Importzölle auf chinesische Produkte ein, da und damit die Streitbeilegungsfunktion der WTO
Peking – so der Vorwurf – etwa Eigentumsrechte nicht mehr funktionsfähig wäre.
nicht schütze oder durch eine Subventionierung
von Staatsunternehmen unlauteren Wettbewerb Es bleibt unklar, was die mittel- bis länger-
betreibe. Der Verweis auf die „nationale Sicher- fristigen Ziele der US-Regierung sind. Sollte
heit“ bei der US-Zollpolitik kann als ein kalku- damit eine Krise ausgelöst werden, um die
lierter Affront gegen die W
TO betrachtet werden. WTO-Mitglieder zu zwingen, Lösungen für
Der Blick nach Westen 101einige seit Langem bestehende Probleme zu fin- das sicherstellt, dass die Entscheidungen des
den, könnte man die Destabilisierung als zweck- Gremiums mit den Vereinbarungen im Einklang
dienlich ansehen.5 Danach sieht es derzeit nicht stehen.7 Nach der Finanzkrise 2008 waren die
aus. Vielmehr ist festzustellen, dass die aktuelle WTO-Bestimmungen und deren effektive Durch-
US-Regierung einen schleichenden Trend weg setzung in Form des Streitbeilegungsverfahrens
vom Multilateralismus hin zu unilateraler Politik wichtig für die Eindämmung protektionistischer
drastisch beschleunigt. Der stark auf den eigenen Tendenzen. Nach 24 Jahren bedürfen einige
Vorteil bedachte Ansatz der Trump’schen Stra- Aspekte dieses Verfahrens allerdings einer Über-
tegie hat unweigerlich zu Gegenmaßnahmen in arbeitung, die schon während der Doha-Runde
den betroffenen Ländern geführt. Infolgedessen diskutiert, jedoch nicht umgesetzt wurde. Ein
scheinen die Dinge Anfang 2019 eine gefährliche Grund für die Wirksamkeit des WTO-Verfahrens
Eigendynamik zu entwickeln. Das hat bei einer zur Streitbeilegung ist, dass es einem Mitglieds-
Gruppe von WTO-Ländern zu Bemühungen land nicht erlaubt ist, Entscheidungen des Gremi-
geführt, eine neue Form kollektiver Führung zu ums zu umgehen. Sie können zwar angefochten
schaffen und zu versuchen, der handelspoliti- werden, doch wenn das Berufungsgremium ent-
schen Zusammenarbeit neues Leben einzuhau- schieden hat, ist grundsätzlich Recht gesprochen.
chen und dabei auf einige der gegen die WTO
vorgebrachten Kritikpunkte zu reagieren.6
Entwicklungsländer nehmen
Wirksamkeit und Legitimität die WTO-Bestimmungen oft
als Versuch der Einflussnahme
Grundsätzlich ruht die Arbeit der WTO auf drei
Säulen:
durch Industrieländer wahr.
• erstens der Aushandlung neuer Bestimmungen,
• zweitens der Beilegung von Streitigkeiten und Die laufende Arbeit der Organisation bildet die
• drittens der fortlaufenden Organisationsarbeit, dritte Säule der W TO. Sie erfolgt, indem die
die den praktischen Warenaustausch verbes- Anwendung der verschiedenen Abkommen
sern soll. überwacht wird. Eine solche Überwachung hängt
weitgehend vom Entgegenkommen der Staaten
Seit einigen Jahren funktioniert die erste Säule und von nationaler Transparenz ab. Umset-
der Regelsetzung nur noch bedingt. Die Ent- zung und Einhaltung vieler WTO-Abkommen
wicklungsagenda von Doha (Doha Development erfordern ständige Anstrengungen. So werden
Agenda, DDA), eine 2001 eingeleitete Verhand- beispielsweise bei Vereinbarungen über Regu-
lungsrunde multilateraler Handelsvereinba- lierungsmaßnahmen, wie etwa zur Produkt-,
rungen, war die erste dieser Gesprächsreihen, Lebensmittel- oder Verbrauchersicherheit, per-
die seit der Gründung des GATT im Jahr 1948 manent neue nationale Vorschriften eingeführt.
scheiterte. Dieses Scheitern wird vor allem in den In solchen Fällen regeln die Handelsbestimmun-
OECD-Ländern als einer der Hauptgründe dafür gen das Verfahren, mit dem die W
TO-Länder die
angesehen, dass die W TO mit der Globalisierung wettbewerbsverzerrenden Auswirkungen solcher
nicht Schritt halten konnte. neuen Vorschriften minimieren können. Es gibt
Berichtspflichten für allgemeine handelspoliti-
Die zweite Säule der Streitbeilegung wurde sche Entwicklungen im Rahmen des Trade Policy
zum Zeitpunkt der Gründung der WTO gestärkt Review Mechanism (TPRM) sowie für spezifische
und hat sich bei der Durchsetzung bestehen- Vereinbarungen und Themen. Dazu gehören
der Regeln weitgehend bewährt. Das System regionale oder präferenzielle Handelsabkom-
der Streitbeilegung besteht aus einem Schlich- men sowie nationale Subventionen. Die Wirk-
tungsverfahren, Gremien zur Bearbeitung von samkeit dieser dritten Säule, besonders der des
Beschwerden sowie einem Berufungsgremium, Ausschusses für regionale Handelsabkommen,
102 Auslandsinformationen 1|2019wurde jedoch durch die Nachlässigkeit einiger einige Handelsökonomen, dass es falsch sei, die
TO-Staaten bei der Berichterstattung beein-
W TO mit „neuen Themen“ wie Dienstleistungen
W
trächtigt. Die dritte Säule sieht auch einen stän- und geistigen Eigentumsrechten zu überfrach-
digen Dialog und damit die Möglichkeit vor, ten, ganz zu schweigen von Arbeits- und Umwelt-
handelspolitische Probleme effizient zu lösen. normen. Andere sprachen sich dafür aus, dass
Ohne eine aktive Beteiligung der Streitparteien die Handelsbestimmungen die Art des Handels
kann es jedoch keine Fortschritte bei grenzüber- widerspiegeln müssten und dies eine stärkere
schreitenden Handelsstreitigkeiten geben. In der Abdeckung von „handelsbezogenen“ Themen
Folge wird ein wichtiges multilaterales Forum erfordere. Heute stellt sich die Frage, ob die Han-
zersetzt und ein Vakuum entsteht. Während die delsbestimmungen nicht nur für Dienstleistun-
WTO von vielen Experten als eine Organisation gen, sondern auch für den elektronischen Handel
betrachtet wird, die hinter den Anforderungen gelten sollten, und wenn ja, wie das Verhältnis
einer globalisierten Weltwirtschaft zurückgeblie- zwischen der Regulierungskompetenz auf natio-
ben ist, sehen andere sie als eine der Hauptquel- naler oder EU-Ebene und einer weiteren Libera-
len einer entfesselten Globalisierung und aller lisierung aussehen sollte. Sollten W
TO-Vorgaben
damit verbundenen Probleme. Letztgenannte heute beispielsweise die Rolle von Staatsunter-
Ansicht vertreten einige zivilgesellschaftliche, nehmen regulieren, oder sollten die Entwick-
nicht-staatliche Organisationen (NGOs), die die lungsländer diese und andere Instrumente der
Regelungsarbeit in der WTO als dem politischen Industriepolitik nutzen können, um zu anderen
oder regulatorischen Rahmen zuwiderlaufend Staaten aufzuschließen? Zu bedenken ist, dass
betrachten. Jene zivilgesellschaftlichen N GOs die meisten europäischen Volkswirtschaften
stellen auch die Legitimität der W TO in Frage, in der Zeit nach 1945 über einen bedeutenden
da Prozesse der Entscheidungsfindung und Ver- öffentlichen Sektor mit großen Staatsunter-
handlungen als nicht demokratisch legitimiert nehmen verfügten, der langsam zurückgebaut
oder transparent angesehen werden. Oft sehen wurde. Da staatliche und private Investitionen
Entwicklungsländer in den Bemühungen um für das Gedeihen globaler Wertschöpfungs-
eine Ausweitung der W TO-Bestimmungen auch ketten von zentraler Bedeutung sind – sollte es
eine Bedrohung ihres politischen Spielraums und dann keinen multilateralen Investitionsrahmen
damit ihrer Fähigkeit, im Industrialisierungspro- geben und, wenn doch, wie sollte er den Inves-
zess aufzuholen. Ganz abgesehen davon, dass titionsschutz und das Recht auf Regulierung in
Handelsbestimmungen als von den Industrie- Einklang bringen? In vielen Ländern wie auch in
staaten vorgeprägt angesehen werden. Bislang der Europäischen Union gibt es keinen breiten
war dies auch der Fall, wenngleich die WTO mit innenpolitischen Konsens über diese Fragen.
ihrem System des „ein Mitglied – eine Stimme“ Ohne eine Debatte über die Rolle der Handels-
demokratischer ist als andere internationale und Investitionspolitik eines Landes wird es
Wirtschaftsinstitutionen. Angesichts zivilgesell- schwierig bleiben, auf internationaler Ebene
schaftlicher Widerstände in einzelnen Ländern Fortschritte zu erzielen.
scheuten die Regierungen gegenüber neuen Ver-
pflichtungen also zurück. Hierdurch entsteht ein Warum hat die W
TO nicht Schritt gehalten?
Spannungsverhältnis zwischen Wirksamkeit und
Legitimität. Abgesehen vom Fehlen eines inneren Konsen-
ses über Ziele und Geltungsbereich multilatera-
Was sollte die Zielsetzung der W
TO sein? ler Handelsbestimmungen war das wohl größte
Hindernis für den Fortschritt in der WTO die
Eine Ursache latenter Handelsspannungen war Schwierigkeit, die Mitgliedsländer nach ihren
das Fehlen eines Konsenses über den Anwen- Entwicklungsständen zu unterscheiden. Worüber
dungsbereich der WTO-Regeln. Auch dies ist sich die USA derzeit unter anderem beschweren
keine neue Debatte.8 Schon während der Ver- ist die Möglichkeit, sich in der WTO selbst den
handlungen zur Uruguay-Runde argumentierten Status eines Entwicklungslandes zu verleihen.
Der Blick nach Westen 103Dies erlaube es Ländern wie China und Indien Ein weiterer Grund für das Scheitern der Doha-
sowie anderen Schwellenländern, Verpflich- Runde ist die Tatsache, dass Präferenzabkom-
tungen zu umgehen. Offenkundig sind jene men (PTAs) eine vielversprechende Alternative
Länder nicht mehr bereit, Regeln zu akzeptie- boten. Es besteht eindeutig ein Zusammen-
ren, die von den OECD-Ländern geprägt wur- hang zwischen der wachsenden Zahl von P TAs
den. Als Wendepunkt in dieser Hinsicht kann und der Stagnation des Multilateralismus, aber
das WTO-Ministertreffen von Cancún im Jahr eine Kausalität ist schwieriger nachzuweisen.
2003 betrachtet werden, auf dem sich eine G20- Bis Ende der 1990er Jahre waren die P TAs so
Koalition von Entwicklungs- und Schwellen- etwas wie „Bausteine“ für ein umfassenderes
ländern bildete, die der gemeinsamen Führung internationales Abkommen. Aber etwa nach
von USA und EU entgegentrat. Die OECD und dem Jahr 2000 verstärkte sich eine Tendenz
vor allem die USA sind nicht mehr bereit, soge- hin zu Strategien einer „wettbewerbsfähigen
nanntes Trittbrettfahren zu tolerieren, insbeson- Liberalisierung“, die P TAs als Alternative sahen.
dere von systemrelevanten Akteuren wie China, Die P TAs haben es ermöglicht, die Handelsbe-
woraus sich – neben fundamentalen Interessen- stimmungen auf neue Bereiche auszudehnen,
unterschieden – der Stillstand in multilateralen für die die WTO nicht zuständig ist, und damit
Handelsrunden ergibt. die Handels- und Investitionsbestimmungen zu
aktualisieren. Sie spiegeln die Vertiefung glo-
baler Wertschöpfungsketten wider, da die von
Entscheidungsfindung in den O ECD-Ländern abgeschlossenen Verträge
der WTO wird dadurch Bestimmungen zu Investitionen, E-Commerce,
mehr Dienstleistungen sowie häufig eine Kumu-
erschwert, dass Vetomächte
lierung von Ursprungsregeln umfassen. Das
häufig Verhandlungen Gute an den in den 2000er Jahren und bis zu
blockieren. einem gewissen Grad auch heute vereinbarten
PTAs ist, dass eine Tendenz besteht, schon exis-
tierende internationale Normen umzusetzen.
Dabei handelt es sich um in der OECD, konkret
Ein zweites Hindernis war das grundsätzlich in der Weltzollorganisation, der Internationa-
konsensorientierte System der Entscheidungs- len Arbeitsorganisation oder in multilateralen
findung in der W TO, das auf dem Prinzip „ein Umweltabkommen entwickelte Standards, z. B.
Mitglied – eine Stimme“ basiert. Dies führt zwar für das öffentliche Beschaffungswesen. Viele der
zu einer integrativen, demokratischen Entschei- Bestimmungen gehen in verfahrenstechnischer
dungsfindung, aber auch zu vielen Vetomächten. Hinsicht über W TO-Standards hinaus. Mit ande-
Und es hat zusammen mit dem Konzept der ren Worten, sie übernehmen die bestehenden
„gemeinsamen Handlungseinheit“ die Dinge sehr WTO-Bestimmungen und bieten Verfahren zu
schwierig gemacht. Das gemeinschaftliche Vor- deren wirksamerer Umsetzung.
gehen ist die Norm, wonach Verhandlungen wie
etwa die Doha-Runde von allen W TO-Ländern Auf dem Weg zu mehr Flexibilität
vereinbart werden müssen. Das Prinzip wurde
von den entwickelten Volkswirtschaften in der Der Abschluss der Doha-Runde kam der Umset-
Uruguay-Runde eingeführt, um sicherzustel- zung im Jahr 2008 wohl am nächsten. In der
len, dass weniger entwickelte WTO-Mitglieder Folgezeit wurden Anstrengungen unternom-
Abkommen über geistiges Eigentum und Dienst- men, um verschiedene Teilschritte zur Unter-
leistungen sowie Abkommen, die Entwicklungs- stützung der Entwicklungsländer umzusetzen,
länder begünstigten, unterzeichneten. Heute doch auch diese erwiesen sich als nicht gangbar.
bietet sie nun großen Entwicklungsländern oder Die Diskussion drehte sich anschließend um die
Koalitionen die Möglichkeit, Verhandlungen zu Einführung flexiblerer Ansätze. Der Abschluss
blockieren. des 2017 in Kraft getretenen Trade Facilitation
104 Auslandsinformationen 1|2019Agreement (TFA) zeigt, dass gewisse Fortschritte Maßnahmen eingeleitet oder neu gestartet – han-
möglich sind.9 Dieses multilaterale Abkommen delsbezogener elektronischer Transfer, natio-
ist insofern bemerkenswert, als es das Differen- nalstaatliche Regulierung von Dienstleistungen,
zierungsproblem angeht, indem es die Einhal- Umweltgüter und Investitionserleichterungen.
tung vereinbarter multilateraler Bestimmungen Eine Schlüsselfrage bei plurilateralen Initiativen
davon abhängig macht, inwieweit die Länder ist, ob sie im Zuge des Meistbegünstigungsprin-
in der Lage sind, die zu einer Erleichterung des zips (MFN) auf nicht teilnehmende WTO-Länder
Handelsflusses erforderlichen Zollverfahren auszuweiten sind. Das Informationstechnologie-
durchzuführen.10 Die entwickelten WTO-Länder abkommen von 1996 schloss die M FN ein und
verpflichten sich, wie bei anderen Abkommen konnte dies auch, weil es eine kritische Masse
technische und finanzielle Unterstützung zu an Teilnehmern erreichte. Sicherlich wird es
leisten. Das T
FA sieht aber auch eine objektivere heute schwieriger werden, exklusive plurilate-
Bewertung der Fähigkeit der Länder zur Umset- rale Abkommen zwischen gleichgesinnten Län-
zung der Bestimmungen vor und könnte daher dern zu schließen, deren Bestimmungen dann
als Modell für den Umgang mit der Differenzie- nachträglich ausgeweitet werden sollen. Zumal
rungsfrage angesehen werden. Schwach entwi- dies kaum zu einer nachhaltigen regelbasierten
ckelten Volkswirtschaften ohne die Fähigkeit zur Ordnung beitragen wird. Es ist ohnehin zweifel-
Umsetzung wird mehr Zeit und Hilfe zugestan- haft, ob sich Schwellenländer auf Vereinbarun-
den; Schwellenländer oder Länder wie China, gen einlassen werden, die von einer Gruppe von
die über ausreichende Kapazitäten verfügen, Industrieländern ohne sie ausgehandelt wurden.
sollten in der Lage sein, sich zur Einhaltung und Ein solcher Buy-in ist nur in zwei Fällen wahr-
Umsetzung der Bestimmungen zu verpflichten. scheinlich: wenn das plurilaterale Handelsvolu-
men so groß ist, dass es positive Externalitäten
für die Nicht-Teilnehmer schafft; oder wenn ein
Zentral für eine erfolgreiche breiter Konsens über die Bestimmungen besteht.
Reform der WTO ist ein Im ersten Fall wird es ohne China und Indien
schwierig sein, die für die Erzeugung positiver
höheres Maß an Flexibilität
externer Effekte erforderliche kritische Masse zu
für die Mitglieder. erreichen. Im letzten Fall wird sich ein Normen-
konsens als schwer fassbar erweisen, wenn die
Entwicklung der Normen mit Fragen des Markt-
Ein weiterer alternativer Ansatz war die Rückkehr zugangs verbunden ist. Mit anderen Worten,
zum Plurilateralismus. Konkrete Vorschläge für die Frage ist, ob plurilaterale Abkommen dem
plurilaterale Verhandlungen, in erster Linie von Ziel einer Stärkung des internationalen Han-
den Vereinigten Staaten, wurden unterbreitet, delssystems oder den Marktzugangsinteressen
um die Sackgasse der multilateralen Verhand- bestimmter W TO-Länder dienen. Bisher scheint
lungen zu überwinden.11 Das Argument lautet die Debatte über plurilaterale Ansätze von letzte-
jetzt wie im G
ATT-System der 1960er bis 90er rem Punkt dominiert worden zu sein.
Jahre, dass gleichgesinnte Länder in bestimmten
Themenbereichen sicher Fortschritte machen Führung neu denken
könnten. Sobald multilaterale Vereinbarungen
bestehen, werden andere WTO-Mitglieder sich Das Fehlen einer Führungsrolle nach innen und
im Rahmen des Ansatzes eines „Clubs im Club“ außen wurde als weiterer Grund für die derzei-
anschließen. Weitere plurilaterale Initiativen tige WTO-Lähmung benannt. Bei der Gründung
sind die Verhandlungen über ein Trade in Services der WTO gab es eine gemeinsame Führung durch
Agreement (TiSA), bei denen sogar die Frage einer USA und EU, unterstützt von einer Reihe anderer
exklusiven Mitgliedschaft aufgeworfen wurde. OECD-Staaten. Grundsätzlich hatten und haben
Auf der W TO-Ministertagung von Buenos Aires die beiden transatlantischen Akteure gemein-
im November 2017 wurden weitere plurilaterale same Interessen im Bereich Handelspolitik.
Der Blick nach Westen 105Mehr Mitsprache: Zentral für die Reform der WTO wäre eine breitere Aufteilung der Führungsverantwortung mit
einer größeren Rolle für die Schwellenländer. Quelle: © Edgar Su, Reuters.
Erstens ist es im Interesse von Wirtschaft und Europäern sein, dass westliche Bündnis nicht
Politik, in den U
SA wie in Europa auf ein regelba- auseinanderdividieren zu lassen, da es um mehr
siertes Handelssystem zurückgreifen zu können, als wirtschaftspolitische Fragestellungen geht.
welches Vereinbarungen zu Antidumping-Maß- Mit ihren jüngsten Aktionen haben die U SA
nahmen, Investitions- und Wettbewerbsrecht, einer gemeinsamen Führung allerdings einen
zum öffentlichen Beschaffungswesen oder zur Bärendienst erwiesen. Interessenkonflikte zwi-
Entbürokratisierung von Zollverfahren enthält. schen Europa und den Vereinigten Staaten über
Zweitens haben beide Wirtschaftsmächte ein handelspolitische Fragen sind daher 555,84 mm
Interesse daran, sukzessive einen freien Zugang an der Tagesordnung und es ist wenig überra-
zum chinesischen Markt zu erwirken und Regel- schend, dass die US-Abkehr von einer multilate-
verstöße Pekings innerhalb des WTO-Regimes ralen Handelspolitik zu neuen Allianzen Europas
konsequent zu ahnden (um Nachahmer zu ver- führen muss. Zu bedenken ist außerdem, dass
hindern und China einzuhegen). Bislang ist man die EU kein monolithischer Block ist. Sie muss,
bei den Themen „Diebstahl von geistigem Eigen- anders als die USA, nicht nur mit dem jeweiligen
tum“, Industriesubventionen und den Regeln Handelspartner einen Kompromiss finden, son-
zum Technologietransfer, die die Regierung in dern auch einen Ausgleich zwischen den Interes-
Peking seinen Handelspartnern aufzwingt, sei- sen der EU-Mitglieder schaffen, unter denen sich
tens der Europäer zu nachsichtig gewesen. Drit- auch einzelne Staaten befinden, die stark vom
tens sollte es im Interesse von Amerikanern und Export profitieren. Intraregionaler Handel spielt
106 Auslandsinformationen 1|2019innerhalb der EU eine sehr wichtige Rolle. Schlussbemerkungen
Augenfällig ist außerdem, dass Europa seine
handelspolitischen Maßnahmen regelmäßig mit Die USA sind ein zentraler Partner für Politik
gesellschaftspolitisch wichtigen Zielen wie dem und Wirtschaft in Deutschland – trotz der poli-
Umwelt-, Gesundheits- und Verbraucherschutz tischen Spannungen der letzten Monate. Berlin
verbindet, die USA von solchen Verbindungen und Washington müssen im Gespräch miteinan-
aber wenig halten. der bleiben. Dies gilt nicht nur für das Verhältnis
untereinander, sondern auch für eine Zusammen-
Unabhängig vom Tandem USA-EU fordern die arbeit innerhalb der Welthandelsorganisation
großen Schwellenländer entsprechend ihrer und für den Umgang mit China. Kurzfristig ist
gestärkten Handels- und Wirtschaftskraft ein es zweifellos notwendig, dass besonnene Köpfe
höheres Maß an Einflussnahme auf das regel- versuchen, die derzeitigen Spannungen zwischen
basierte System sowie mehr Mitsprachemög- den U SA und China abzubauen und die Blockade
lichkeiten bei demselben. Es ist klar, dass es bei der Auswahl der Mitglieder des Berufungs
eines kooperativen Engagements dieser beiden gremiums aufzuheben. Eben dies war das Ziel der
Gruppen bedarf, um Fortschritte zu erzielen. Gruppe von WTO-Ländern, die sich im Oktober
Eine Lösung wäre eine breitere Aufteilung der 2018 in Ottawa trafen. Das Mittel dafür ist die
Führungsverantwortung innerhalb der W TO Fortsetzung eines inklusiven Dialogs über Refor-
mit einer größeren Rolle für die Schwellenländer. men. Abschließend sollte man in der Debatte
Dies kann möglicherweise durch die Schaffung über die W TO nicht aus den Augen verlieren, dass
eines informellen oder sogar formalen Füh- die größten Hemmnisse für handelspolitische
rungsorgans erreicht werden, das sich aus der Fortschritte auf nationalstaatlicher Ebene liegen.
G20-Handelsgruppe und je einem Vertreter aus Die W
TO ist und bleibt eine mitgliedergetriebene
jedem der Verhandlungsbündnisse, wie beispiels- Institution. Und die USA und Europa haben in der
weise der Afrikagruppe, zusammensetzt. Dieses Hand, wohin sie treibt.
Gremium könnte eine Schnittstelle zwischen den
Mitgliedern und dem Erweiterten Rat bilden und
wäre für die Förderung systemischer Ziele und David Gregosz ist Koordinator für Internationale
die Konsensbildung in Verhandlungsfragen ver- Wirtschaftspolitik der Konrad-Adenauer-Stiftung.
antwortlich. Die Bereitstellung größerer Mittel
Dr. Stephen Woolcock ist Leiter der International
für das WTO-Sekretariat, um zu einer aktiveren Trade Policy Unit an der London School of Economics
Rolle beitragen zu können – sei es durch eine För- und lehrt dort Internationale Politische Ökonomie.
derung des Dialogs und der Konsensfindung oder
des proaktiven Unterbreitens von Vorschlägen –
wäre auch ein Beitrag dazu, der Arbeit der W TO
eine strategischere Ausrichtung zu geben und die
Abhängigkeit von einer Führung durch die Mit-
glieder zu verringern.12 Dies geschieht zum Teil
bereits hinter den Kulissen und wäre besonders
wichtig in einer Situation, in der ein Bündnis von
WTO-Ländern versucht, eine Führungsrolle zu
übernehmen. Der Nachteil bei der Etablierung
einer Form der gemeinsamen Führung besteht
darin, dass sie per Definition nicht alle einbezie-
hen kann.
Der Blick nach Westen 1071 In einem gemeinsamen Kommuniqué einigten sich 7 Die WTO-Regeln bestehen nämlich aus einer Reihe
Australien, Brasilien, Kanada, Chile, Japan, Kenia, von Abkommen, u. a. dem Allgemeinen Zoll- und
Korea, Mexiko, Neuseeland, Norwegen, Singapur, Handelsabkommen G ATT (1994), dem Dienstleis-
die Schweiz und die EU darauf, Lösungen für strittige tungsabkommen (GATS), dem Abkommen über
WTO-Fragen zu suchen, siehe Global Affairs Canada handelsbezogene Rechte an geistigem Eigentum
2018: Joint Communiqué of the Ottawa Ministerial (TRIPs) und dem Abkommen über handelsbezo-
on WTO Reform, in: https://bit.ly/2PVamQF gene Investitionsmaßnahmen (TRIMs).
[21.01.2019]. 8 Siehe hierzu z. B. Anderson, Kym 1997: Environment
2 Hintergrundinformationen zur Debatte über die and Labour Standards: What role for the World Trade
Reform und Leistung der W TO finden Sie unter: Organization?, Seminarschrift 97-04, Universität
Sutherland, Peter 2004: The Future of the W TO, Adelaide, Zentrum für Wirtschaftspolitik, in:
Genf; The Warwick Commission 2007: The Multi- https://bit.ly/2HoZn27 [21.01.2019].
lateral Trade Regime: Which Way Forward?, 9 WTO 2017: Trade facilitation, 22.02.2017,
Coventry; WTO 2013: The Future of Trade: The in: https://bit.ly/1TRw3jW [21.01.2019].
Challenges of Convergence. Report of the Panel on 10 Um den obigen Punkt über die Entwicklung
Defining the Future of Trade convened by WTO von Normen zu unterstreichen: Das W TO-
Director-General Pascal Lamy, 24.04.2013, in: Handelserleichterungsabkommen stützt sich in
https://bit.ly/2SQQwdR [15.02.2019]; Meléndez- hohem Maße auf die in der Weltzollorganisation
Ortiz, Ricardo / Bellmann, Christophe / Rodriguez entwickelten Kodizes und Normen.
Mendoza, Miguel (Hrsg.) 2012: The Future and the 11 Siehe Bacchus, James 2018: Was Buenos Aires the
WTO: Confronting the Challenges. A Collection of Beginning of the End or the End of the Beginning?
Short Essays, International Centre for Trade and The Future of the World Trade Organization, C ato
Sustainable Development (ICTSD), 23.07.2012, Institute, Policy Analysis 841, 08.05.2018, in:
in: https://ictsd.org/node/68965 [15.02.2019]; https://bit.ly/2BwSgPJ [15.02.2019]. Der Autor
Rodriguez Mendoza, Miguel / Wilke, Marie 2011: führt aus, dass es in den U
SA eine Auffassung gibt,
Revisiting The Single Undertaking – Towards A die den Plurilateralismus schon bei der Gründung
More Balanced Approach To W TO Negotiations, in: der WTO als den einzuschlagenden Weg sah.
Deere Birkbeck, Carolyn (Hrsg.): Making Global 12 Für eine ähnliche Sichtweise siehe WTO 2013, N. 2.
Trade Governance Work For Development, Cam-
bridge; Baldwin, Richard / Evenett, Simon 2011:
Keeping the WTO on track: A Doha down payment
plus more, VOX CEPR Policy Portal, 28.05.2011, in:
https://bit.ly/2W88ZS3 [21.01.2019].
3 Rede von Bill Brock bei einer Podiumsdiskussion
des Centers for Strategic International Studies
(CSIS) der ehemaligen US-Handelsbeauftragten:
CSIS 2018: A Conversation with Six Former USTRs,
17.09.2018, Washington D.C., in: https://bit.ly/
2zmrZD0 [21.01.2019].
4 Rudloff, Bettina 2018: Yes, he can: Trump provoziert
einen Handelskrieg, SWP-Aktuell 36, 07/2018, in:
https://bit.ly/2NbVnBm [15.02.2019].
5 Es sei daran erinnert, dass sich Präsident Trump
und die politischen Beauftragten seiner Regierung
vor seiner Wahl konsequent gegen die W TO und
andere Handelsabkommen ausgesprochen hatten.
6 Zu dieser Gruppe gehören Kanada und die Euro-
päische Union, Australien, Neuseeland, Brasilien,
Chile, die Schweiz, Singapur, Norwegen, Südkorea
und Mexiko, jedoch nicht die Vereinigten Staaten
oder China – zumindest bislang. Siehe Ljunggren,
David / Dalgleish, James 2018: Canada to host
meeting on WTO reform, U.S. and China left out
for now, Reuters, 27.07.2018, in: https://reut.rs/
2sEEJkg [21.01.2019].
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