Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte - WOLFGANG WESSELS - Wissen ...
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DIE BILANZ Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte WOLFGANG WESSELS Eine Bilanz wissenschaftlicher Arbeiten zeigt im Berichtszeitraum1 erneut ein Bild erstaunlicher Vielfalt und Gegensätzlichkeit. Variationen klassischer Inte- grationsthemen sind ebenso festzustellen wie einige neue theoretische Ansätze. ,Mythen' der Integrationsgeschichten und -doktrin werden ,aufgedeckt' und ,weitergestrickt'. Die Kommunikationsdichte der ,akademischen Gemeinschaf- ten' erweist sich als schwach - viele interessante Arbeiten bleiben verstreute Ein- zelstücke, ohne Beiträge zu einem gemeinsamen Gut europa- und integrations- politischer Diskussionen zu werden. Die Debatte um die Einheitliche Europäische Akte (EEA) Stand in den Jahren 1984/85 der Vertragsentwurf des Europäischen Parlaments zur Gründung der Europäischen Union im Mittelpunkt einer intensiven Debatte, so rief die Einheitliche Europäische Akte nur langsam wissenschaftliche Reaktio- nen hervor. Während die Mehrzahl der ersten Reaktionen (de Ruyt 1987; Ehler- mann 1986 a, 1986 b; Glaesner 1986; Hrbek 1986 a, Hrbek/Läufer 1986; Jacque 1986; Louis 1986; Vogelaar 1986; Weidenfeld 1986 a; Wessels 1986 a) durch ein Herausarbeiten von möglichen - jedoch durchgängig als begrenzt charakterisier- ten - Fortschritten gekennzeichnet waren, attackierten Pescatore (1986) und Nemrod (1987) zentrale Abschnitte der EEA als Rückschritte gegenüber den bis- herigen Verträgen und der bisherigen Rechtsprechung des Gerichtshofes, ja als „ernste Gefahr für den Gemeinsamen Markt" (Pescatore 1986:153). Insbeson- dere Absatz 4 des neuen Art. 100 a und andere neue Vorschriften für den Bin- nenmarkt weckten Befürchtungen: „Die Tür scheint weit geöffnet für den Ein- bruch einer Flut des Protektionismus" (Pescatore 1986:160). Die Eröffnung der Vertragsrevision habe den reformunwilligen Staaten die Möglichkeit gegeben, jeden Preis zu verlangen (Pescatore 1986:154), die Inkraftsetzung der EEA wäre ein „Rückschlag für die Gemeinschaft" (Pescatore 1986:169). Die Beurteilung dieser Artikel wurde teilweise aufgegriffen2, teilweise als nicht zutreffend abgelehnt: Besonders Ehlermann (1986 b:13 ff.) verteidigt die Mög- lichkeit des „opting out" als „Preis" für die Einführung der Abstimmung mit qualifizierter Mehrheit (Ehlermann 1986 a:104) und als Versuch, die Anwen- dung des „Luxemburger Kompromisses" (nationales Veto) in Formen zu len- ken, die richterlicher Kontrolle unterliegen können (so angedeutet bei Ehler- mann 1986 a:104). Die Mehrheitsregel helfe, den „ungezügelten Rückgriff auf 32 Jahrbuch der Europäischen Integration 1986187
Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte das Vetorecht" zu vermeiden (de Ruyt 1987: 175; Noel 1987:50). Andere Analy- sen (Glaesner 1987:29; Hrbek/Läufer 1986:181) sehen den Luxemburger Kom- promiß durch die EEA nicht berührt. Kompetenzen Im Hinblick auf die Erweiterung der EG-Kompetenzen wird konstatiert: - kein Zuwachs im Bereich Binnenmarkt (Glaesner 1987:17; Scharrer 1986:112); - bei der Wirtschafts- und Währungsunion eine Einengung des Handlungsspiel- raumes (Glaesner 1987:18), ein „Pyrrhussieg" für eine flexible Weiterentwick- lung des Europäischen Währungssystems (Pescatore 1986:163; Wessels 1986:70), eine „Farce" angesichts der Herausforderungen des Binnenmarktes (Scharrer 1986:114), dagegen auch positive Elemente (Louis 1986:10) oder ei- ne Bestätigung des rechtlichen Status quo (Jacque 1986:601; vgl. auch Schlüter 1986:134 f.); - ein bescheidener Zuwachs im Bereich Sozialpolitik (Glaesner 1987:18; Jacque 1986:602; vgl. Franzmeyer/Seidel 1986:178); - bei dem Kapitel „wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt" kein Zuwachs an sachlichen und formellen Zuständigkeiten der Gemeinschaft, aber eine neue Qualität des Rechts für den Regionalfonds (Glaesner 1987:19; vgl. Biehl 1986:116); angesichts der finanziellen Engpässe der EG dürfen nicht zu viele Hoffnungen auf diesen Artikel gesetzt werden (Jacque 1986:603); - im Bereich Forschung und technologische Entwicklung „keine Neuerung ge- genüber den Möglichkeiten, die auf der Grundlage des Art. 235 EWG-Vertrag bereits gegeben waren" (Glaesner 1987:21); aber „eine ausreichende Grund- lage, die Forschungs- und Technologiegemeinschaft erfolgreich weiterzuent- wickeln" (Sälzer 1986:122; vgl. Grewlich 1986:205); zumindest keine Hemm- nisse für gemeinsame Aktionen (Jacque 1986:604); - eine Ausweitung bei den neuen Artikeln zur Umwelt (Glaesner 1987:23)\ die trotz Einschränkungen des Handlungsspielraums der Gemeinschaft durch das Subsidiaritätsprinzip (Jacque 1986:606) und möglicher Widersprüche zum AETR-Urteil des Europäischen Gerichtshofes4 (Louis 1986:10) positiv bewer- tet werden; erwartet wird auch eine Tendenz zur stärkeren Differenzierung umweltpolitischer Normen (Prittwitz 1986:190). Verfahren Bei den Verfahrensvorschriften wird allgemein eine Diskrepanz zu den vorgese- henen Regelungen des Vertragsentwurfs des Europäischen Parlaments betont (Ehlermann 1986 a:101; Wessels 1986 a:65). Bei der Tragfähigkeit der neuen Verfahren und dem Gewinn einzelner Organe gehen die Beurteilungen auseinan- der. Während eine Richtung eine Stärkung aller vier Gemeinschaftsorgane her- ausstellt (Ehlermann 1986 a:107), konstatieren andere Analysen keine (Pescato- re 1986) oder nur durch vielfältige Bedingungen begrenzte Forschritte bei der Dynamisierung und Demokratisierung der EG-Verfahren (Wessels 1986 a:66 f.). Jacque (1986:587) sieht bei den komplizierten Verfahren eine Jahrbuch der Europäischen Integration 1986/87 33
DIE BILANZ Spannung zwischen Effizienzsteigerung und Demokratisierung angelegt. Eine „durchaus realistische Chance" der tatsächlichen Anwendung prognostiziert Eh- lermann (1986 a:107), während Erfahrungswerte des bisherigen Verhaltensstils in der EG eine zurückhaltende Nutzung der neuen Vorschriften und damit kaum Fortschritte erwarten lassen (Wessels 1986 a:68). Zu den einzelnen Veränderungen: Europäischer Rat Positiv wird gesehen, daß der Europäische Rat erstmals den Charakter eines ver- traglich vorgesehenen Organs erhält, ohne die Aufgaben des Europäischen Rates zu bestimmen; damit weicht der neue Vertrag von der ehrgeizigen, „aus der Sicht der Gemeinschaft gefährlichen Definition" der Feierlichen Deklaration von Stuttgart ab (Ehlermann 1986 a:102; Glaesner 1986:124); er ist aber weiter- hin außerhalb der Gemeinschaftsverträge angesiedelt (Jacque 1986:583). Nach Hrbek/Läufer (1986:182) ist die politische Aufgabenbeschreibung der Feier- lichen Deklaration für den Europäischen Rat weiter gültig. Auswirkungen auf die bisherigen Funktionen und Arbeitsweisen werden jedenfalls nicht erwartet (Bulmer/Wessels 1987:12). Mehrheitsentscheidungen im Rat Hier wird einerseits auf den erreichten Fortschritt, insbesondere bei Art. 100 a (Ehlermann 1986 a:103) - eine „wahre Revolution aus der Sicht nationaler Ver- waltungen (de Ruyt 1987: 166) -, andererseits auf die von den Abstimmungsver- fahren ausgeklammerten Gebiete verwiesen - immer dort, wo „echte oder ver- meintliche Interessen der Mitgliedstaaten" berührt werden (Glaesner 1987:24). Erschwerend wirken die relativ leicht erzielbaren Sperrminoritäten (Hrbek/Läu- fer 1986:181; Wessels 1986 a:66) sowie Ausnahmeregelungen und Schutzklauseln (Glaesner 1987:25). Diese Ausweichklauseln werden aber auch als Möglichkeit gesehen, die Entscheidungsdynamik der Gemeinschaft zu steigern (Wessels 1986 a:67), da die Neigung zur Geltendmachung des nationalen Vetos verringert wird (de Ruyt 1987: 175; Jacque 1986:588). Europäisches Parlament Bei den neuen Befugnissen des Parlaments bleibt die Einheitliche Europäische Akte erheblich hinter den Vorstellungen eines Zweikammersystems, wie es das Europäische Parlament in seinem Vertragsentwurf vorgesehen hatte, zurück (Glaesner 1987:29; Hrbek/Läufer 1986:178; Noel 1987:49). Bei effizienter und loyaler Anwendung wird eine „entscheidende Aufwertung" des Europäischen Parlaments (Ehlermann 1986 a:106), eine grundlegende Veränderung der Bezie- hungen zwischen EP und Rat (de Ruyt 1987: 137) oder zumindest ein verstärkter Einfluß auf die Willensbildung im Rat und bei der Kommission erwartet (Glaes- ner 1987:32), während andere Autoren keine große Innovation (Jacque 1986:593) oder keinerlei Zuwachs an Einfluß und Entscheidungsmacht konstatie- ren (Pescatore 1986:166). Die Chancen für einige Verbesserungen gelten jedoch nur, wenn der Rat wirklich Mehrheitsabstimmungen vornimmt (Hrbek/Läufer 34 Jahrbuch der Europäischen Integration 1986187
Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte 1986:181), die nicht notwendigerweise zu erwarten sind (Wessels 1986 a:68). Ein reichhaltiges Potential an Konflikten zwischen den Organen gilt als bereits ange- legt (Wessels 1986 a:68); Jacque (1986:594) erhofft sich dagegen bei einer positi- ven Anwendung eine Verbesserung der interinstitutionellen Beziehungen. Kommission Durchgängig wird eine Stärkung der Kommissionsrolle gesehen, wobei die Funk- tionen als Vermittlungsinstanz zwischen Parlament und Rat (Jacque 1986:594) sowie als Kontrollorgan bei der Überwachung der Mitgliedstaaten bei der Ver- wirklichung des Binnenmarktes als „delikat" gelten (Hrbek/Läufer 1986:181). E u r o p ä i s c h e r Gerichtshof Als nützlich für die Rechtsprechung wird die Einführung einer Tatsacheninstanz für den Europäischen Gerichtshof bewertet (Ehlermann 1986 a:106; Glaesner 1987:34; Jacque 1986:596). Insgesamt stellen die Bestimmungen zum Gerichtshof eine erhebliche Verstärkung der Autonomie der Gemeinschaft dar (de Ruyt 1987: 147 f.). Außenpolitik/EPZ Die neuen Regeln zur „europäischen Zusammenarbeit in der Außenpolitik" werden nur begrenzt diskutiert und in der Regel als eine vertragliche Festschrei- bung des bestehenden „acquis" (Jacque 1986:609) ohne Änderung des Charak- ters und ohne praktische Konsequenzen gesehen (Glaesner 1986:15). Die Mög- lichkeit eines neuen Verhaltensstils als Folge der vertraglichen Festlegung wird nicht ausgeschlossen (Wessels 1986 b:129 f.); die Chancen des neuen Sekreta- riats werden zurückhaltend beurteilt (Regelsberger 1986:245; Schoutheete 1986:46), da jegliche Vorkehrung getroffen worden sei, damit das Sekretariat keine Eigendynamik entfalten kann (Jacque 1986:611). Dagegen wird die EEA auch als „Wendepunkt" in der Entwicklung der Europäischen Politischen Zu- sammenarbeit (EPZ) verstanden: „Ein weiteres Auseinanderdriften (von EG und EPZ) wird verhindert . . . die Weichen sind richtig gestellt" (Krenzier 1986:390). Vorteile werden auch für kleinere EG-Staaten gegenüber Konzertie- rungsneigungen im kleineren Kreise der großen Drei/Vier gesehen (Regelsber- ger 1986:240). Integrationsstrategisch wird die EPZ als ein nachahmenswertes Beispiel eingestuft, da aus einer lockeren Kooperation eine rechtlich abgesicher- te Verpflichtung geworden sei (Weidenfeld 1986 a:382). Gesamtbewertung Neben diesen Detailanalysen stellt Grabitz die Frage nach den Veränderungen in der Verfassung des Europäischen Einigungswerks: Die von der EEA geschaffene Gesamtorganisation ist demnach eine „confederatio sine nomine", die jedoch keine neue internationale Organisation im Sinne des Völkerrechts darstellt (Gra- bitz 1986:96; zustimmend Glaesner 1987:16). Verändert hat sich jedoch die poli- tische „finalite" (Grabitz 1986:97): Die Mitgliedstaaten haben sich in rechtlich verbindlicher Weise auf das Ziel der Errichtung einer Europäischen Union fest- gelegt; die rechtliche Tragweite ist begrenzt, da diese Zielvorgabe als nicht justi- Jahrbuch der Europäischen Integration 1986187 35
DIE BILANZ tiabel gilt; jedoch wird auch eine Ausdehnung des sachlichen Anwendungsbe- reichs des Art. 235 EWG-Vertrag als rechtlich möglich erachtet (Glaesner 1987:16). Die „Einheitlichkeit" der Akte wird insgesamt als mehr formal als real (Jacque 1986:582) charakterisiert. Konstatiert wird, daß erhebliche Probleme und Aufga- ben der Gemeinschaft nicht - z. B. Europa der Bürger (Hrbek/Läufer 1986:183) - oder nicht ausreichend - z. B. Sicherheitspolitik (Hrbek/Läufer 1986:182) oder wirtschaftspolitische Steuerungskompetenzen (Scharrer 1986:113) -aufgegriffen wurden. Mit den Beurteilungen schwanken auch die Empfehlungen der Weiter- behandlungen. Forderte Pescatore (1986:169) die nationalen Parlamente zur Ab- lehnung auf, so sprachen sich die meisten Kommentatoren für eine Ratifizierung aus, bei gleichzeitigem „Offenhalten" einer weiteren Entwicklung zur Europä- ischen Union (Hrbek/Läufer 1986:182). Einmütig ist das Urteil, daß die Einheitliche Europäische Akte nicht die Trans- formation in eine Europäische Union darstellt (Pryce 1987:273), sondern einen Minimalkompromiß über einen kleinen Schritt in Richtung einer Politischen Union (Weidenfeld 1986 b:28); ihre Bedeutung wird sich in der Praxis als außer- ordentlich bescheiden erweisen (Weidenfeld 1986 a:383). Darüber hinaus wird durch den begrenzten Ausbau ein noch höherer Grad an Komplexität und zusätz- licher Reformbedürftigkeit erwartet (Wessels 1986 a:76); die EEA reflektiert so den Zustand der Gemeinschaft (Vogelaar 1986:81). Eine neue Welle von Re- formdebatten wird bereits vorausgesagt (Hrbek 1986:178; Wessels 1986 a:78), die entsprechend dem experimentierenden Grundzug der europäischen Einigung und der ausgezehrten Reformkraft der zwölf EG-Regierungen neue Formen, z. B. eine französisch-deutsche „Bundesrepublik Europa" annehmen kann (Weidenfeld 1986 b:28 ff.; vgl. auch Weidenfeld 1986 a:383). Die Möglichkeiten und mehr noch die Grenzen derartiger bi- und trilateraler Zusammenarbeit wer- den in den Bänden von Morgan/Bray (1986) und Kaiser/Lellouche (1986) heraus- gearbeitet. Die intergouvernementale Methode der Vertragsänderung durch die Anwendung des Art. 236 EWG-Vertrag gilt es ebenfalls zu überdenken (Jacque 1986:612). So ziehen einige Autoren aus dieser europapolitischen „Konjunktur" den Schluß: „Entweder einigen sich die integrationsfreudigeren europäischen Staaten auf ein Kerneuropa . . . oder aber das Beibehalten des Zwölfer-Verbun- des zwingt zu integrationspolitischen Abstrichen" (Garthe/Schmuck 1986:76). Dagegen sieht Bühl die Chance zu einer weitergehenden Europäischen Inte- gration erst in einer neuen Phase weltwirtschaftlicher Entwicklung (Bühl 1986:223). Ein Schwerpunkt in der deutschen Debatte zur EEA: die Mitwirkung der Länder Waren in der deutschen Debatte um den Vertragsentwurf des Europäischen Par- laments die „Offenhaltung der deutschen Frage" und die „bundesstaatliche Ordnung" besonders kontrovers (Wessels 1986 c:34), so löste die Einheitliche Europäische Akte in der Bundesrepublik Deutschland eine intensive Diskussion 36 Jahrbuch der Europäischen Integration 1986/87
Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte um die „doppelte Politikverflechtung" zwischen deutschem Föderalismus und europäischer Integration aus (Hrbek 1986 b: 17, 20 f.). In der politischen Ausein- andersetzung der Bundesrepublik Deutschland überlagerten die Kontroversen um Formen und Intensität der Länderbeteiligung an der EG-Entscheidungsfin- dung die Debatte über die Inhalte der EEA. Ausgangspunkt ist die Spannung zwischen den Verfassungskonzepten „Bundesstaatlichkeit" und „offene Staat- lichkeit" nach Art. 24 GG (M. Schröder 1986:90 ff.); durch Europäisierung von Länderkompetenzen in Folge der Vorschriften der EEA - Beispiele nennen Hrbek (1987 a:122 f.) und M. Schröder (1986:86 f.) - wird eine Erosion des bun- desstaatlichen Charakters erwartet (M. Schröder 1986:83 ff.). Vorgestellt wird ein weit gefächertes System der bereits stattfindenden Mitwir- kung der Länder an Entscheidungen in EG-Angelegenheiten (Ehlermann 1986 c; Einert 1986; Gerstenlauer 1986; Hahn 1986; Hrbek 1986 b; Hrbek 1987 a; Malanczuk 1985; Ziller 1986). Diese Verfahren ermöglichen ein hohes Maß an Information und Kommunikation über EG-Vorgänge (Hrbek 1986 b:34); strittig war, ob und wie als Folge der „Kompensationspflicht" für übertragene Zuständigkeiten (M. Schröder 1986:97) die Mitwirkungsrechte der Länder innerhalb der deutschen Willensbildung zu EG-Entscheidungen verstärkt werden sollten. Die Unterrichtungspflicht des Bundes besteht nach Verfassungs- analysen nur in den Bereichen, die in die ausschließliche Gesetzgebungskompe- tenz der Länder fallen - also nicht, wenn nur „wesentliche Interessen" betroffen sind - , eine Pflicht zur Anhörung, d. h. ein Abwarten der Stellungnahme der Länder gegenüber (Grabitz 1986 b:174 f.), existiert nicht. Die ausschließliche Zuständigkeit des Bundes zur Mitwirkung in den Organen der Gemeinschaft steht nicht zur Disposition, die Bundesregierung verfügt über eine „Entschei- dungsprärogative" (M. Schröder 1986:96). Aufgrund des Prinzips der Bundes- treue folgt jedoch aus der - dem Bund als Folge der Übertragung von Hoheits- rechten nach Art. 24 eingeräumten - Einflußnahme auf Interessen der Länder ei- ne gesteigerte Pflicht des Bundes zur Rücksichtnahme auf diese Länderinteres- sen (Grabitz 1986 b:176 f.). Die möglichen Auswirkungen verstärkter Aktivitä- ten und Mitwirkungsrechte der Länder auf die EG-Entscheidungsverfahren wer- den zwischen den Extremen bürokratischer Selbstblockade und dynamischem Föderalismus angesiedelt (Wessels 1986 e:183). Die historische Einordnung und Lehren aus dem Reformwerk der EEA Mit der Ratifizierungsdebatte der Einheitlichen Europäischen Akte begann be- reits deren historische Einordnung und Auswertung (Pryce 1987:273 ff.) als einer Konjunktur europäischer Reformdebatten (Weidenfeld 1986 a:376; Wessels 1986 a:75). Herausgestellt wird die „Kontinuität integrationspolitischer Bemühungen": Bei den „wiederkehrenden Problemen" blieben die „Kompromißformel" wie auch die ergriffenen Aktionen gleich (Jansen 1986:8 f.). „Auf der Skala der prin- zipiellen Möglichkeiten, sich Ziele und Zukunftsperspektiven der Europapolitik Jahrbuch der Europäischen Integration 1986/87 37
DIE BILANZ vorzustellen, hat nur eine begrenzte Zahl von Optionen Interesse gefunden" (H. Schneider 1986:11). Die Kontinuitäts- und Wiederholungsthese hebt zunächst von Veränderungen im nationalen, europäischen und internationalen Kontext ab, die von einzelnen Fallstudien des Sammelbandes von Pryce (Cardoso 1987:72; Franck 1987:130; Gerbet 1987 a:35, 1987 b: 105; Küsters 1987:97) besonders betont werden. An- dere Fallstudien (Corbett 1987:238; Keatinge/Murphy 1987:220; Schmuck 1987:210; Vandamme 1987:149) erarbeiten die Vielfalt der Verfahren und die Beiträge zur konzeptionellen Debatte, die von jeder Initiative eingebracht wur- den. Zu fragen ist bei der Kontinuitätsthese, ob und inwieweit die Gegeben- heiten strukturellem Wandel unterliegen und somit frühere Erfahrungen nur mit Abstrichen anwendbar sind. Jansen (1986:40) geht von gleichbleibenden Fakto- ren aus, die er in Spannungen zwischen „Souveränitätsanspruch" und „gemein- schaftlicher Praxis" sieht. Die Ergebnisse der EEA können zwar als Variation verschiedener Grundmu- ster der EG-Tradition unter Nutzung einer Reihe von neueren Denkfiguren, wie der „abgestuften Integration", gelten (insbesondere Jacque 1986:584; Wessels 1986 a:70, 74; anders Hrbek/Läufer 1986:180), die konkreten Formulierungen der EEA müssen jedoch als überraschend gewertet werden. Sie waren in dieser Form nicht vorgeprägt worden. Eine Schlußfolgerung für weitere Arbeiten drängt sich dabei auf: Waren diese Berichte nicht prägend, so sind sie auch für die Geschichte und für die Analyse der Gemeinschaftsentwicklung nur begrenzt heranzuziehen. Eine feststellbare Neigung, die EG-Entwicklung anhand der Abfolge von Reformplänen darzustel- len, kann dann nur als Chronologie und Katalog von Visionen gelten, die eine Untersuchung der realen Gemeinschaftsentwicklung nicht ersetzen kann. Zu- künftige Historiker dürften demnach diese Spuren nur als „Seiten-" oder gar als „Irrwege" der Integrationsentwicklung betrachten. Mit dem Vertragsentwurf des Europäischen Parlaments, den Arbeiten des Dooge-Komitees und der Einheitlichen Europäischen Akte wird jedoch zumin- dest der gemeinschaftsweite Kanon gemeinsam ,erlittener' und kommentierter Integrationsprojekte um drei weitere Bezugspunkte ergänzt. Die Gemeinschaft in der Geschichtsschreibung Arbeiten von Historikern beschäftigen sich im Berichtszeitraum mit der Entste- hung des Europäischen Einigungswerks. Die posthum erschienene Dokumentensammlung „45 Jahre Ringen um die Europäische Verfassung" von Lipgens will „den ganzen Reichtum der Gedan- kenarbeit zugänglich machen, die für die best-mögliche und erreichbar-beste Verfassung der Europäischen Union" geleistet wurde (Lipgens 1986:7), und da- mit der politischen Diskussion als „Maßstab dienen, ob die europäischen Politi- ker nun endlich in der Lage sind, die entscheidenden Einsichten dieser jahrzehn- telangen Planungsarbeit zu verwirklichen" (Lipgens 1986:9). Die Zusammenstel- 38 Jahrbuch der Europäischen Integration 1986/87
Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte lung gibt einen breiten Einstieg in die Vielfalt und Dichte zumeist föderalistischer Verfassungstexte. Lipgens Einteilung in die Epochen 1939-1944, 1945-1954, 1955-1969 und 1970-1984 und seine Einleitungen stellen eine kurzgefaßte und prägnante Geschichte der europäischen Einigung unter föderalistischen Vorzei- chen dar. Auch wenn eine revisionistische Geschichtsforschung zentrale Feststel- lungen von Lipgens nicht teilt, so bieten sie in der Klarheit und Eindeutigkeit der Analyse auch in Zukunft nicht zu übergehende Ausgangsthesen. Mehrere Arbeiten konzentrieren sich auf die Zeit von März 1948 bis Mai 1950. Aus bisher unzugänglichen Quellen und der daraus gewonnenen Innensicht (Schwarz 1986 a:449) werden mehrere Entwicklungslinien herausgearbeitet, die zum Schuman/Monnet-Plan führten: - Eine wachsende „Europabegeisterung" der Vereinigten Staaten wird festge- stellt (Schwabe 1986:52; vgl. auch Lipgens 1986:194), die „Deutschland-wie nach dem ersten Weltkrieg - zum Kernstück der amerikanischen Stabilisie- rungspolitik in Westeuropa" machten (H. J. Schröder 1986:79), gleichzeitig aber nicht über „konkrete" Integrationskonzepte verfügten (H. J. Schröder 1986:91) bzw. sie nicht entwickeln wollten (Schwabe 1986:67 ff.); diese Ent- wicklung setzte die Franzosen zunehmend unter Zugzwang (H. J. Schröder 1986:90), gab ihnen aber gleichzeitig den „Schlüssel zur Integration Europas in die Hand" (Schwabe 1986:66). - Eine zunehmende europapolitische Vorreiterrolle Frankreichs wird konsta- tiert, die - durch eine auf die supranationale Methode vorbereitete Erwar- tungshaltung der öffentlichen Meinung in Frankreich (Bitsch 1986:168; Gerbet 1986:199) begünstigt - als Rahmen zur Lösung des deutschen Problems, vor al- lem der Kontrolle der Ruhr (Bitsch 1986:168; Gerbet 1986:208) diente. Als entscheidende Motivation wird auf die Notwendigkeit verwiesen, eine neue Deutschlandpolitik zu formulieren (Bitsch 1986:170). „Les conceptions euro- peennes de Robert Schuman ne procedaient pas d'une vision theoretique de l'Europe föderale, mais d'un probleme practique, celui de l'Allemagne" (Ger- bet 1986:214; vgl. auch Poidevin 1986:326). - Das mehrfache Scheitern eines 1948 natürlich erscheinenden „Europe franco- britannique" (Vaisse 1986:369) im Brüsseler Pakt (Vaisse 1986:382 ff.), in weiteren Initiativen zu fünft (Vaisse 1986:386 f.) sowie beim Europarat wird herausgearbeitet, bei dem weder zentrale Vorschläge der französischen Seite zu einer „grande Assemblee" (Bitsch 1986:197) realisiert noch das für Frank- reich zentrale deutsche Problem einer Lösung nähergebracht wurde (Bitsch 1986:197). Das Verspielen der nach dem Krieg möglichen Führungsrolle des Vereinigten Königreichs beruhte auf Fehleinschätzungen der britischen Regie- rungen und Opposition (Dilks 1986:417) über die langfristigen Interessen und Möglichkeiten Großbritanniens. - Zu der Rolle der föderalistischen Intellektuellen werden kontroverse Beurtei- lungen vorgelegt: Sehen einige Autoren die Rolle der Intellektuellen als zu- mindest zunehmend schwächer (Noack 1986:240; Schwarz 1986 a:453), spricht Jahrbuch der Europäischen Integration 1986/87 39
DIE BILANZ Pistone (1986:285, 308) der Europäischen Bewegung und hier insbesondere der „Movimento Federalista Europeo d'Italia" einen entscheidenden Einfluß auf die Mobilisierung der öffentlichen Meinung zu (vgl. auch Gerbet 1986:200 f. und Lipgens 1986:195). Eine ausschlaggebende Rolle bei Gründung der EGKS wird schließlich Mon- net zugeschrieben: Da im Frühjahr 1950 „noch alles offen ist, war der so erfolg- reiche Zusammenschluß ganz offensichtlich ein Vorgang der Staatskunst" (Schwarz 1986:456). Sie glückte, weil die Politiker und Experten - „allen voran Jean Monnet - eben auch kein Intellektueller, sondern ein konstruktiver Politi- ker war" (Schwarz 1986 a:456). Diese Referenz an Monnet (vgl. u. a. Butler 1986:8, 169; Helmont 1986) mag psychologisch durch die Suche nach Vorbildern oder integrationspolitisch - ana- log zur Funktion von Reformberichten - durch den Nutzen gemeinsamer Auto- ritäten' begründet sein; gesehen wird diese Referenz aber auch als Monnet-My- thos, der mit kritischen Augen betrachtet wird (Gillingham 1987:1). Monnets Er- folg lag nach diesen Arbeiten darin, die bereits angelegten Entwicklungstenden- zen in einer „neuen Formel" (Gerbet 1986:220) konstruktiv zu gestalten (Schwarz 1986:456). Nur dieser „coup d'imagination" konnte den Prozeß der europäischen Integration in Gang setzen (Gillingham 1987:24). Doch schon die damit eingeleitete Entwicklung konnte er nicht mehr lenken (Gillingham 1987:24), so wie er auch in weiteren Phasen nicht oder nur am Rande wirkte5. Schilderungen der Gemeinschaftsentwicklung aus persönlichen Erfahrungen wurden auch im Berichtszeitraum ergänzt. Helmonts Arbeit (1986) offeriert eine Übersicht über die Gemeinschaftsgeschichte von 1945 bis 1985, in der eine Viel- zahl von beteiligten Politikern und Beamten Erwähnung findet. Nur die erste Hälfte der achtziger Jahre passiert Revue in dem Buch von Butler (1986). Ein derartig amüsant zu lesender Erlebnisbericht über das Innenleben der Institutio- nen - von den Gefühlen britischer „Niederlagen" in der Budget,,Schlacht" über die nationalen Charakteristika der EG-Delegationen bis zum Arbeitsstil der „Iron Lady" - ist seit von Donats „Brüsseler Machenschaften"6 nicht mehr er- schienen. Eine interessant aufbereitete Darstellung bietet auch die „Voyage en Eurocratie" des außenpolitischen Korrespondenten von Le Monde (Brigoulaix 1986), der persönliche Anekdoten und Erlebnisberichte zu einer fundierten Ein- führung in das komplexe Gebilde EG nutzt. Die Debatte zur europäischen Sicherheitspolitik Stärker als im letzten Berichtszeitraum wurden sicherheitspolitische Fragen auf- gearbeitet. Ein vielfach verwandter Ansatz (Brock 1986:11 ff.; Jopp 1986:59 ff.; Weidenfeld 1987 b) konzentriert sich auf eine Darstellung und Bewertung der bisherigen sicherheitspolitischen Bemühungen institutioneller oder prozeduraler Art - zumeist mit einer Bilanz mangelnder Fortschritte bei der Entwicklung einer gemeinsamen Politik (Jopp 1986:86), auch wenn sie nicht als bedeutungslos gel- ten (Brock 1986:12). 40 Jahrbuch der Europäischen Integration 1986187
Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte
Als weiter hinter den Erwartungen und postulierten „Zwängen" zurückblei-
bend wird die Zusammenarbeit in der Rüstung beschrieben (Wulf 1986:125 f.):
So wurde kein nennenswertes Produktionsprogramm realisiert, in dem die drei
großen westeuropäischen Staaten zusammenarbeiten. Erklärt wird diese Bilanz
durch das Bemühen dieser Staaten, im nationalen Rahmen eine leistungsfähige
technisch-wissenschaftliche und industrielle Kapazität zu erhalten: „Wenn die je-
weils nationale Rüstungsindustrie einer Krise ausgesetzt ist, hört transatlantische
Freundschaft und westeuropäische Kooperationsbereitschaft auf" (Wulf
1986:126).
In der bilateralen französisch-deutschen Zusammenarbeit in der Sicherheitspo-
litik wird trotz erheblich intensivierter Kontakte eine Stagnation konstatiert
(Kaiser/Lellouche 1986:291 f.), die auf „strukturelle Belastungen" zurückge-
führt wird. Als trennende Elemente gelten insbesondere die Interessenunter-
schiede zwischen Nuklear- und Nicht-Nuklearstaat (Manfrass-Sirjacques
1986:177). Diese Analysen werfen ein Licht auf eine Schwäche der Debatte:
unter integrationspolitischen Vorzeichen werden die Interessen einzelner west-
europäischer Staaten überdeckt, die bei aller Betonung eines gemeinsamen
sicherheitspolitischen Handlungsbedarfs von erheblicher Heterogenität ge-
prägt sind (Brock 1986:21; vgl. Manfrass-Sirjacques 1986; Meyer 1986; Taylor
1986).
Welches Modell der (West)Europäisierung (Ropers/Schloter 1986:239) zu
wählen ist und welche institutionellen Formen anzustreben sind, ist angesichts
dieser Analyse von zweitrangiger Bedeutung. Ob die Wiederaufnahme des
EVG-Vertrags sinnvoll wäre (Weidenfeld 1987 b:265 f.) oder kaum Realisie-
rungschancen hat (Jopp 1986:87), ist dann eine nachgeordnete Frage.
Zurückgeführt werden diese Defizite auf die mangelnde Fähigkeit zur politi-
schen Selbstorganisation sowie das Fehlen einer Identität, die ihre Ursachen in
Europa selbst haben (Senghaas 1986:97).
Politikverflechtung und Neoföderalismus: ein integrationstheoretischer Qualitäts-
sprung?
Bei der Debatte um die Europäische Union sowie bei den Arbeiten zur EG-Ge-
schichte und der Analyse der EEA war ein erheblicher Bedarf an systematischer
Erklärung festgestellt worden (Wessels 1986 c:41). In vielen Werken werden
auch weiterhin die Defizite der realistischen und neofunktionalistischen Theorien
sowie der Regime- und Systemschule konstatiert, angemessen mit den spezifi-
schen Charakteristika der Gemeinschaft umzugehen (vgl. z. B. Pinder
1985/1986:50 f.).
Im Mittelpunkt der neueren Theoriedebatte stehen sowohl mehrere „Ver-
flechtungsansätze" (Bulmer/Wessels 1987; Grabitz u. a. 1986:24-26; Scharpf
1985) als auch „neoföderale" Modelle und Leitbilder (Pinder 1985/86; H.
Schneider 1986:98).
Jahrbuch der Europäischen Integration 1986/87 41DIE BILANZ Politikverflechtung Besondere Aufmerksamkeit verdient die Arbeit Scharpfs, der Problemlösungs- defizite der Europäischen Gemeinschaft, insbesondere der Agrarpolitik, aus dem Vergleich zum deutschen Föderalismus erklärt. Aus institutionellen Bedingun- gen - die Abhängigkeit bei Entscheidungen auf höherer Ebene von der einstim- migen oder fast einstimmigen Zustimmung der Regierungen - leitet er die Schwächen der „Politikverflechtung" in der EG und der Bundesrepublik ab (Scharpf 1985:334). Bei der Entscheidungsfindung führt demnach das „rationale Kalkül risiko- averser Mitglieder" (Scharpf 1985:334) bei ,,mixed-motive"-Situationen, in de- nen konvergente und divergente Interessen zusammen auftreten (Scharpf 1985:340), zur praktischen Vorherrschaft eines ,,bargaining"-Modus (Scharpf 1985:342), der bei jeder einzelnen Sachentscheidung die Notwendigkeit ein- schließt, „auch eine für alle akzeptable Adhoc-Verteilungsregel zu finden" (Scharpf 1985:345); demgegenüber wird ein Modus des „Problemlösens" zu- rückgedrängt, der durch „die vorrangige Orientierung aller Beteiligten auf ge- meinsame Werte, Ziele oder Interessen" (Scharpf 1985:346) geprägt ist; infolge des Einstimmigkeitsprinzips besteht die „charakteristische Gefahr der Politik- verflechtung" in der „Selbstblockierung" und im „Immobilismus" bei Krisensi- tuationen (Scharpf 1985:346). Gleichzeitig bestehen ökonomische und institutio- nelle Interessen, die die Politikverflechtung gegenüber aller Kritik stabilisieren (Scharpf 1985:349): Die „Politikverflechtungsfalle" kann demnach beschrieben werden als „eine zwei oder mehrere Ebenen verbindende Entscheidungsstruk- tur, die aus ihrer institutionellen Logik heraus systematisch ineffiziente und pro- blem-unangemessene Entscheidungen erzeugt und die zugleich unfähig ist, die institutionellen Bindungen ihrer Entscheidungslogik zu verändern, weder in Richtung auf mehr Integration noch in Richtung auf Desintegration" (Scharpf 1985:349 f.). Aus der Stabilität des „lokalen Optimums" (Scharpf 1985:350) ist eine einleuchtende Erklärung für das Scheitern vieler Reformbemühungen in Richtung auf einen „saut qualitatif" (qualitativen Sprung) abzuleiten - gegen die These des Druckes der „Sachlogik" (vgl. z. B. Jansen 1986:96) oder zielsetzen- der Rhetorik (vgl. z. B. Pryce 1987:276). Die These der Politikverflechtungsfalle kann auch zentrale Elemente der Einheitlichen Europäischen Akte erklären (Wessels 1986 a:76) und läßt bei anderen Vorschriften der EEA - etwa den Mehrheitsabstimmungen - gewisse zurückhaltende Verhaltensmuster erwarten. Die Scharpfsche These ist so in den nächsten Jahren einem direkten Test ausge- setzt. Scharpfs Analyse geht von einem zentralen, jedoch nicht notwendigerweise alle EG-Materien abdeckenden Fall der Gemeinschaftspolitik aus. Weitere Sek- toren, wie die EG-Regionalpolitik, belegen die These der Politikverflechtung. Dagegen weisen andere Bereiche - z. B. Zollunion und Handelspolitik, die rechtlich und institutionell eine Reihe gleichartiger Züge aufweisen - einen höhe- ren Grad an gemeinsamer und wirksamer Problemverarbeitung auf. Außerdem haben die Mitgliedstaaten ihre Problemverarbeitungsbemühungen in der EG er- 42 Jahrbuch der Europäischen Integration 1986187
Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte heblich gesteigert, auch - wie im Falle des Europäischen Währungssystems und beim Ausbau des Binnenmarktes - durch Vereinbarungen, bei denen die Aus- stiegs- und Ausweichmöglichkeiten der Mitgliedstaaten gering und/oder sehr kostspielig sind. Laufen die Regierungen - nach den bereits frühen Erfahrungen mit der EG-Agrarpolitik - sehenden Auges wie Lemminge in die Politikverflech- tungsfalle? Die Vielfalt der EG-Aktivitäten und deren Wachstumsrate fordert weitere Differenzierungen. Grabitz u. a. (1986) haben unter Heranziehung von Elemen- ten der Scharpfschen und der auf die EG bezogenen Systemtheorie versucht, gleichzeitig historische Veränderungen wie die Vielfalt zu erfassen: „Verflech- tung bezeichnet einen dynamischen Prozeß der Ausdehnung der funktionalen Reichweite des EG-Systems bei zunehmender rechtlicher Überlappung und Ver- mischung von nationalen und EG-Kompetenzen - bei erheblicher Schwerfällig- keit der auf dem Konsensprinzip basierenden . . . Entscheidungsverfahren" (Grabitz u. a. 1986:24). Eine Typologie von Verflechtungsformen - von der Zu- ständigkeitsverteilung zwischen Gemeinschaft und Mitgliedstaaten ausgehend - hat sich dabei als nützlicher Ausgangspunkt erwiesen, Rolle, Funktion und Leit- bild des Europäischen Parlaments zu analysieren und auch weiterzuentwickeln. Die Autoren kommen zu einer etwas anders gewichteten Gesamtsicht: „Der vor- handene Konsenszwang hat große Unbeweglichkeit und Entscheidungsschwä- chen bei der Problembewältigung zur Folge, denen jedoch eine hohe Akzeptanz und Stabilität des Gesamtsystems gegenüberstehen (Grabitz u. a. 1986:26). Die „Akzeptanz" ist so ein Kriterium, das im Hinblick auf seine Funktionalität für das System unterschiedlich bewertet wird. Ebenso stellt sich auch die Frage nach einer Erklärung der Zunahme an Ver- flechtung. Dazu Grabitz u. a. (1986:26): Je stärker das Bewußtsein von Interde- pendenz bei abnehmender Regelungskraft bestehender (Nachkriegs-)Regime wird, um so stärker bemühen sich die westeuropäischen Staaten gemeinsam und koordiniert Probleme zu verarbeiten, ohne zu einer Ausweitung der Gemein- schaftszuständigkeiten bereit zu sein. Neoföderalismus In einem Spannungsverhältnis zu den Arbeiten von Scharpf, Grabitz u. a. und Bulmer/Wessels steht die Arbeit von Schneider. Er befürwortet einen Wechsel von einem „etatistischen Paradigma", ,,in dem politische Ordnung ohne Souve- ränität, ohne obersten Herrschaftsträger nicht vorstellbar ist", zu einem „conso- ciativen Denken", das Politik „als Vorgang der gemeinsamen Problemverarbei- tung in einem Gemeinwesen" versteht (H. Schneider 1986:74). Übertragen auf die integrationspolitische Debatte sieht Schneider die national-etatistische Posi- tion de Gaulles ebenso wie die föderal-etatistische, von ein und demselben Grundparadigma geprägt (H. Schneider 1986:78). Als Alternative entwickelte er - aus dem „consociativen Föderalismuskonzept" Denis de Rougemonts (vgl. de Rougemont 1986:9 ff.) und der Sicht Walter Bühls, Politik ganz als „interaktiven Jahrbuch der Europäischen Integration 1986/87 43
DIE BILANZ Prozeß" zu begreifen - ein „neoföderalistisches Leitbild": „Das Modell des of- fenen, vielfach vernetzten, für mannigfache Impulse empfänglichen, komplexen und ,pluralistischen' Gefüges von Gemeinden und Gemeinschaften, eigenverant- wortlichen und mitverantwortlichen Trägern gesellschaftlicher und politischer Aufgaben sozusagen als ein regulatives Leitbild des dynamisch geordneten Mit- einanders von Gruppen und Verbänden, von Regionen und Heimatländern, von Völkern und Staaten - mit Entscheidungskreisen und Entscheidungsebenen, die bis zur föderalen Regierung einer Europäischen Union reichen - (würde) die Eu- ropapolitik wieder zu einer ,res publica' und das heißt zu einer ,res populi' wer- den lassen" (H. Schneider 1986:97). Ein derartiges Leitbild, von dem gehofft wird, daß es „zur Verknüpfung von unterschiedlichen Vorstellungen, und damit auch zu tragfähigen integrationspolitischen Koalitionen" (H. Schneider 1986:86) führt, entfernt sich bewußt von der traditionellen institutionellen Debatte. Die Politikverflechtungsthese muß sich die Frage stellen lassen, ob die Effizienz der Problemverarbeitung das einzige Kriterium ist, das zur Bewertung herangezogen werden kann, d. h. ob das Ringen der Beteiligten im Konsensverfahren - ein- schließlich etwa der Mitwirkung der Länder (Wessels 1986 d:193 f.) - nicht Aus- druck eines „consociativen" Politikverständnisses ist, dessen suboptimale „tech- nische" Problemlösungsfähigkeit gegenüber dem dynamisch geordneten Mitein- ander untergeordnet ist oder zumindest sein kann. Die etatistischen Optionen, die auch Scharpf zeichnet, würden dann den Vorteilen des komplexen Gefüges nicht gerecht. Auch der Mangel an demokratischer Legitimierung - als Folge des Herausdrängens der Parlamente auf nationaler und europäischer Ebene (Grabitz u. a. 1986:26) -würde angesichts einer unmittelbaren pluralistischen Beteiligung zu kurz greifen. Umgekehrt bleiben in Schneiders Leitbild zentrale Fragen offen: Wie entwik- kelt sich das komplexe und pluralistische Gefüge, wie ist die Eigen- und Mitver- antwortung geregelt, wie kann man das dynamisch geordnete Miteinander ver- stehen, wie arbeiten die Entscheidungskreise und Entscheidungsebenen unter- einander, so daß „die Selbstverständigung der Gesellschaft, wie sie ihre Proble- me löst und was sie mit sich anfängt" (H. Schneider 1986:89), auch akzeptabel bleibt. Ohne mehr Ausführungen über diese Prozeduren und die sie möglicher- weise tragenden Faktoren (nicht nur ein Modell, auch eine Theorie ist gefragt) bleibt das Verhältnis dieses Leitbildes zur EG-Realität offen, damit ist unklar, ob und welche Strategien zur Verbesserung dieser Realität eingeschlagen werden sollen. Es ist fast schon zu vermuten, daß bei diesem Weiterdenken auf einiges zurückgegriffen wird, das von der Verflechtungsthese angeboten wird - aber das mag ein statistisches' Vorurteil sein. Traditionelle Themen - Ergänzungen und Fortschreibungen Zu den Organen und Quasi-Organen wurden im Berichtszeitraum Arbeiten aus unterschiedlicher Sicht vorgelegt, so zum Europäischen Gerichtshof (Rasmussen 44 Jahrbuch der Europäischen Integration 1986/87
Europapolitik in der wissenschaftlichen Debatte
1986), zum Europäischen Parlament (Schwarz 1987; Steppat 1986; Grabitz u. a.
1986) und zum Europäischen Rat (BulmerAVessels 1987).
Gleiches gilt für die wirtschaftliche Dimension der Integrationsentwicklung
(Besters 1986; Netherlands Scientific Council for Government Policy 1986; Pa-
dua Schioppa 1987; Schwarze 1987; Scharpf 1986; Scharrer/Wessels 1987;
Schmidt 1986).
Auch in diesen Feldern sind interessante Analysen und Vorschläge festzustel-
len, die im nächsten Jahrbuch der Europäischen Integration ausführlicher darge-
stellt werden.
Anmerkungen
1 Aufgrund des besonderen Gegenstandes die- 4 Durch das AETR-Urteil des EuGH ist heute
ses Beitrages unterscheidet sich seine Zitier- unbestrittener acquis communautaire, daß der
weise zugunsten einer in diesem Falle erhöh- EWGV in seinem „allgemeinen System und
ten Übersichtlichkeit von dem sonst im Jahr- den materiellen Vorschriften des Gemein-
buch angewendeten Verfahren. Neben den schaftsrechts" auch nicht ausdrückliche, impli-
Anmerkungen, die wie üblich zusätzliche In- zite Vertragsschließungskompetenzen „vor-
formationen enthalten, werden die besproche- sieht" (EuGH Rs 22/70, AETR, Slg. 1971 S.
nen Publikationen direkt an Ort und Stelle im 263/274 ff.), siehe hierzu Grabitz, Eberhard
Text in Klammern in Kurzform zitiert. Es han- (Hrsg.), Kommentar zum EWG-Vertrag,
delt sich dabei um den Namen des Autors bzw. München 1986, Art. 228 Rdz. 4.
Herausgebers, das Erscheinungsjahr und die 5 Dieser Eindruck entsteht zumindest nach der
Seitenangabe des Bandes. Die ausführlichen Lektüre von Helmonts Werk, so etwa zur Ver-
Daten der angeführten Werke sind im Litera- handlung über den Gemeinsamen Markt (Hel-
turverzeichnis am Ende des Beitrages ver- mont 1986, S. 64): „Le comite d'action n'a pas
zeichnet. eu de röle dans la negociation du Tratte de
2 Vgl. z. B. die Professoren Demaret und Ko- Marche commun."
var, in: Centre d'Etudes Internationales et 6 Marcell von Donat, Brüsseler Machenschaf-
Europeennes, L'Acte Unique Europeen, ten, Dem Euro-Clan auf der Spur, 3. Aufl.,
Straßburg 1986, S. 13 ff. Baden-Baden 1977.
3 Vgl. auch Diskussionsbeiträge in: Ebenda.
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