GASP: Von der Ergebniszur Symbolpolitik - Einleitung - Stiftung Wissenschaft und Politik
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NR. 86 NOVEMBER 2020 Einleitung GASP: Von der Ergebnis- zur Symbolpolitik Eine datengestützte Analyse Annegret Bendiek / Minna Ålander / Paul Bochtler Die weltpolitische Lage hat sich für Europa in den letzten Jahren dramatisch ver- schlechtert. Südlich und östlich von Europa mehren sich die Konflikte, Russland und China zeigen zunehmend expansive Tendenzen, und die USA sind als Partner immer weniger verlässlich. Vor diesem Hintergrund ist bemerkenswert, dass die Handlungs- fähigkeit der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) noch immer weit hinter dem zurückfällt, was man von Europa angesichts der Größe seines Binnen- marktes erwarten würde. Häufig wird hierfür das Einstimmigkeitsprinzip verantwort- lich gemacht. Eine Auswertung der Daten zur GASP zeigt jedoch, dass sich die Mitglied- staaten offenkundig mit Maßnahmen symbolischer Politik zufriedengeben. Dieser Zu- stand wird weder durch Einführung einfacher Mehrheitsentscheidungen noch durch bloße politische Willenserklärungen der Regierungen zu überwinden sein. Der Dialog zur Zukunft Europas sollte als Gelegenheit verstanden werden, der außenpolitischen Handlungsunfähigkeit durch eine Vergemeinschaftung der GASP abzuhelfen. In den 90er Jahren ging mit der intergou- missionspräsidentin Ursula von der Leyen vernementalen Zusammenarbeit in der EU spiegelt sich der Anspruch der neuen Kom- die Erwartung einher, dass die Realisierung mission und des Hohen Vertreters (HV) für einer politischen Union auch in der GASP die europäische Außen- und Sicherheits- nur noch eine Frage der Zeit sei. Die Grün- politik Josep Borrell Fontelles. Die EU solle dung der Europäischen Sicherheits- und laut Borrell die Sprache der Macht lernen Verteidigungspolitik (ESVP) 1999, der Stabi- und geopolitisch mit mehr Realismus und litätspakt für Südosteuropa 1999, die bei- innerer Einigkeit handeln. Eine eigensinnige den Erweiterungsrunden 2004 und 2007 Außenpolitik der Mitgliedstaaten schade und die mehr als 20 zivilen, militärischen ihnen selbst und der Union. In ihrer Rede oder zivil-militärischen Missionen bzw. zur Lage der Union im September 2020 Operationen bis 2009 galten vielen als hatte die Kommissionspräsidentin gefor- Meilensteine auf dem Weg zu einer kollek- dert, in der GASP im Falle von Menschen- tiven europäischen Außen- und Sicherheits- rechtsverletzungen qualifizierte Mehrheits- politik (siehe SWP-Aktuell 10/2010). Diese entscheidungen bei Ratsbeschlüssen ein- Erwartungshaltung besteht bis heute. In der zuführen und restriktive Maßnahmen zu »geopolitischen Kommission« unter Kom- treffen, also Sanktionen.
Geringer Outcome reich und Großbritannien (E3-Staaten)
unterstützten die USA, was von anderen
Wenige dieser Forderungen wurden bislang Mitgliedstaaten nicht mitgetragen wurde.
erfüllt. Die mangelnde außenpolitische Die eigens gegründete Handelsgesellschaft
Handlungsfähigkeit zeigt sich in den Resul- Instex, die unter Vermeidung US-amerika-
taten der intergouvernementalen Entschei- nischer Sanktionen Handel mit dem Iran
dungsverfahren, hier verstanden als GASP- ermöglichen soll, ist bisher wenig effektiv.
Output. Aber wen oder was will die EU mit Zwar traten ihr bis April 2020 neben
ihrer GASP erreichen, und welche Wirkung Deutschland, Frankreich und Großbritan-
will sie damit erzielen? Die Antwort gibt nien sechs weitere europäische Staaten bei
der GASP-Outcome. Die Wirkungen des (Belgien, Dänemark, Finnland, die Nieder-
GASP-Outputs sind hingegen kaum mess- lande, Norwegen und Schweden). Doch
bar, da die faktische EU-Politik gegenüber konnte Instex bislang nur eine einzige Trans-
bzw. in Drittstaaten oftmals von den er- aktion durchführen, und die betraf Medi-
klärten Zielen abweichen. Ein kursorischer zinprodukte und damit eine Kategorie
Blick zeigt, wie stark allein in den letzten von Waren, die ohnehin von den Sekundär-
Monaten die strategischen Interessen der sanktionen der USA ausgenommen ist.
Mitgliedstaaten, aber auch der EU-Institu- Die EU hat es auch nicht vermocht,
tionen in der GASP differierten. Außen- eine gemeinsame Politik zur Initiative der
politische Blockaden sind zahlreich. Anfang Trump-Administration zu formulieren, eine
2019 blockierte Italien Sanktionen gegen Zwei-Staaten-Lösung für Israel und Paläs-
Venezuela. Einige Nato-Länder verhinder- tina zu finden. Ungeachtet dessen kritisierte
ten mit Rücksicht auf Washington eine der HV Borrell die amerikanischen Vor-
Stellungnahme der EU gegen den Kollaps schläge scharf und sprach von einer Abkehr
des INF-Abrüstungsvertrags. Polen und von internationalen Vereinbarungen. Ein
Ungarn torpedierten die Schlussfolgerun- ähnliches Muster zeigte sich nach der Video-
gen eines EU-Gipfels mit arabischen Staa- konferenz der EU-Außenminister im Mai
ten, weil sie mit Passagen zur Migration 2020. Sie konnten sich dabei nicht auf ein
nicht einverstanden waren. gemeinsames Vorgehen gegen israelische
Inkohärenz zeichnet sich auch schon seit Annexionen des Westjordanlands einigen.
längerer Zeit in der Politik der EU im Nahen Gleichzeitig rief der HV dazu auf, Israel
und Mittleren Osten ab. Im Konflikt zwi- stärker unter Druck zu setzen, und erklärte,
schen den USA und Iran, der im Januar ein unilaterales Vorgehen der israelischen
2020 in der Tötung des iranischen Generals Regierung in Jerusalem hätte Konsequenzen.
Soleimani und im iranischen Angriff auf Die Mitgliedstaaten ließen auch die Auf-
eine US-amerikanische Militärbasis im Irak rufe des HV Ende August 2020 unbeantwor-
gipfelte, offenbarte sich eine doppelte tet, militärische Fähigkeiten zur Verfügung
Trennlinie in der GASP. Einerseits versuchte zu stellen, um das UN-Waffenembargo für
sich die EU als Mittler zu positionieren und Libyen im Rahmen der EU-Operation Irini
rief wiederholt zu Deeskalation auf. Ande- durchzusetzen. Die Uneinigkeit der EU-
rerseits unterminieren die zahlreichen und Staaten äußert sich auch darin, dass Poli-
sich teils widersprechenden Institutionen tiken gegeneinander ausgespielt werden.
die außenpolitische Glaubwürdigkeit der Seitdem im östlichen Mittelmeer reiche
EU. So gab die EU kein gutes Bild ab, als Gasvorkommen entdeckt wurden, streiten
sich der neue Ratspräsident Charles Michel sich die Türkei, Zypern und Griechenland
zur Tötung Soleimanis äußerte, bevor der heftig um deren Ausbeutung. Erst nach
HV eine Erklärung abgegeben hatte, was vielen Wochen hat Zypern Anfang Oktober
auf einen interinstitutionellen Machtkampf 2020 sein Veto gegen Sanktionen aufgege-
in der EU-Außendarstellung hindeutete. ben, die gegen belarussische Vertreter des
Auch zwischen den Mitgliedstaaten do- Regimes von Präsident Alexander Luka-
minierte Uneinigkeit. Deutschland, Frank- schenko verhängt werden sollten.
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Grafik 1
Quelle: Minna Ålander / Annegret Bendiek / Paul Bochtler, Datenerhebung zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union,
Berlin: SWP-Forschungsgruppe EU / Europa, Arbeitspapier (AP) 2020/Nr. 02, November 2020, .
Deutlich zum Ausdruck brachte der HV von Überwachungstechnologien und Dual-
Borrell die Uneinigkeit, als er im Mai 2020 use-Gütern.
in einem Beitrag in mehreren europäischen An all diesen Fällen lässt sich Folgendes
Tageszeitungen zu diplomatischer Disziplin ablesen: Die Mitgliedstaaten versuchen
mahnte und die Mitgliedstaaten aufforderte, eifersüchtig ihre nationalen Kompetenzen
dem chinesischen »divide et impera«-Ansatz zu schützen und unternehmen keinerlei
gemeinsam entgegenzutreten. Die Diskre- ernsthafte Anstrengungen, ihre Uneinigkeit
panz zwischen dem Anspruch des neuen auf supranationaler Ebene zu überwinden.
HV und den divergierenden Positionen der Und die EU-Institutionen sind ebenso wenig
Mitgliedstaaten trat ein weiteres Mal zutage, einig darüber, wer die Außenvertretung der
als der chinesische Volkskongress Ende EU übernehmen und die politische Verbind-
Mai 2020 Hongkongs Regierungschefin lichkeit nach innen herstellen soll.
Carrie Lam den Auftrag erteilte, ein neues
Sicherheitsgesetz für die Sonderverwal-
tungszone zu erlassen. Trotz Borrells For- GASP-Output
derung nach einer »robusteren« Strategie
gegenüber China gelang es den Mitglied- Dem geringen Outcome der GASP entspricht
staaten erst nach mehreren Anläufen, sich ein wenig ergebnisorientierter Output (siehe
im Juli 2020 auf gemeinsame Maßnahmen FG EU / Europa, 2020/AP 02). Die GASP und
zu einigen, etwa einen Stopp der Ausfuhr die anderen Unionspolitiken sind nach Arti-
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kel 40 EU-Vertrag (EUV) durch jeweils spe- gesamt 16 zivile Feldoperationen. Der OSZE
zifische Verfahren der internen Willens- gehören immerhin 57 Teilnehmerstaaten an,
bildung strikt getrennt. Gesetzgebung ist in ihr Geltungsraum erstreckt sich über drei
der GASP ausgeschlossen. Die wesentlichen Kontinente (Asien, Europa, Nordamerika), in
GASP-Beschlüsse – sei es die Einsetzung ihm leben über eine Milliarde Einwohner.
einer GSVP-Mission, der Beschluss von Sank- Der GASP-Output stellt zudem die recht-
tionen oder die Positionierung der EU in zen- liche Sonderstellung der GASP innerhalb
tralen außenpolitischen Fragen – werden der Vertragskonstruktion in Frage. Formal
vom Rat für Auswärtige Angelegenheiten gehen aus den Entscheidungsverfahren der
(RfAA) gefasst (vgl. FG EU / Europa, 2020 / AP GASP keine Gesetzgebungsakte hervor. Mit
02, Tab. 1, S. 7). Doch seine politisch bin- der Einführung qualifizierter Mehrheits-
denden Beschlüsse haben keine direkte entscheidungen in der GASP wären für die
rechtliche Wirkung für die Mitgliedstaaten. Mitgliedstaaten rechtlich bindende Ent-
Eine Analyse der EUR-Lex-Datenbank scheidungen möglich. Hinweise auf das
ergibt, dass der Rat in den Jahren 2009 bis auswärtige Handeln der EU über die GASP
2020 506 Beschlüsse zu Sanktionen, 245 hinaus geben die Daten zu öffentlichen
Beschlüsse über Missionen und Operatio- Abstimmungen im RfAA, die der Rat der
nen der EU, 123 zur Ernennung von Son- EU mit dem öffentlich zugänglichen Doku-
derbeauftragten und 86 Beschlüsse zu Waf- mentenregister und im Rahmen der »Open
fenkontrollregimen gefasst hat (Grafik 1, Data Initiative« zur Verfügung stellt. Eine
S. 4). Weitere 94 Beschlüsse betrafen insti- Analyse dieser Daten zeigt, dass in anderen
tutionelle Neuerungen wie die Schaffung Ratsformationen in den Jahren 2009 bis
von Agenturen oder andere Vereinbarun- 2020 insgesamt 92 Entscheidungen im Poli-
gen und Abkommen. Insgesamt hat der Rat tikbereich »Auswärtiges« getroffen wurden.
seit 2009 1 045 politische bindende, aber Jede der insgesamt zehn Ratsformationen
rechtlich unverbindliche Beschlüsse in der kann Rechtsakte im Namen des gesamten
GASP gefasst und in anderen Politikberei- Rates erlassen. Der RfAA hat 36 Gesetz-
chen 1 146 legislative Rechtsakte erlassen. gebungsakte verabschiedet, die jedoch kei-
Die Zahlen deuten auf eine wachsende nen Bezug zur GASP haben.
Diskrepanz zwischen dem relativ hohen Insgesamt drängt sich die Frage auf,
quantitativen Output im Kontext der GASP welchen Sinn und Zweck die vertraglich
und einer faktisch mangelhaften ergebnis- verankerte Sonderrolle der GASP gemäß
orientierten Politik gegenüber Drittstatten Artikel 40 EUV hat. Sollen die Entschei-
hin. Tatsächlich hat die EU seit 2009 ledig- dungsverfahren in der GASP effizienter und
lich 114 Wahlbeobachtungen, 12 militäri- rechtlich bindend sein, dann ist es not-
sche Operationen und 25 andere Missionen wendig, die Sonderrolle der GASP durch
(humanitär, rechtsstaatlich, polizeilich) ihre Vergemeinschaftung zu beenden.
durchgeführt und ihren Anspruch auf eine
politische und wirtschaftliche Transforma-
tion der Nachbarstaaten zurückgenommen Sanktionen statt Politik
(siehe das Buch von A. Bendiek, Europa ver-
teidigen). Derzeit laufen davon nur noch 6 Restriktive Maßnahmen der EU wie Sank-
militärische Operationen und 11 zivile Mis- tionen liegen im Graubereich zwischen
sionen der EU. Gegenwärtig gibt es 7 Son- einer Ergebnis- und einer Symbolpolitik.
derbeauftragte für Drittstaaten bzw. Regio- Robert Blackwill und Jennifer Harris argu-
nen, die in Artikel 33 EUV vorgesehen sind. mentieren in ihrem Buch War by Other
Im Vergleich dazu hat die ebenfalls inter- Means, dass Sanktionen kostengünstiger
gouvernemental angelegte Organisation für sind als Operationen und Missionen, wenn
Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa es gilt, ein bestimmtes außenpolitisches
(OSZE) zwar weniger Resolutionen verab- Ziel zu erreichen. Sanktionen können
schiedet, unterhält dafür aber aktuell ins- flexibel und gezielt gegen Einzelpersonen,
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4Grafik 2
Quelle: Minna Ålander / Annegret Bendiek / Paul Bochtler, Datenerhebung zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union,
Berlin: SWP-Forschungsgruppe EU / Europa, Arbeitspapier (AP) 2020/Nr. 02, November 2020, .
Entitäten oder Drittstaaten verhängt wer- tionsbeschlüsse als auch Sanktionsverord-
den. So ist es nicht verwunderlich, dass nungen. Von 2009 bis 2019 ist die Zahl der
einer der wenigen Felder, in denen die jährlich verhängten oder abgeänderten
GASP gehandelt hat bzw. noch handelt, die Sanktionen von 21 auf 152 angestiegen (Gra-
Annahme von Sanktionsbeschlüssen ist. fik 2). Darunter fällt aber auch eine nicht zu
Restriktive Maßnahmen (Art. 215 Ver- vernachlässigende Zahl von Beschlüssen
trag über die Arbeitsweise der Europäischen zur Fortsetzung oder Erweiterung bereits
Union), konkret Wirtschaftssanktionen geltender Sanktionen. Bei lediglich 47 han-
gegen Drittstaaten und Einzelpersonen, delt es sich um erstmals getroffene restrik-
sind an der Schnittstelle zwischen dem aus- tive Maßnahmen, ausweislich der Website
wärtigen Handeln und der GASP angesie- sanctionsmap.eu, einem EU-Projekt, das
delt. Sanktionsverordnungen können nur Rechtsakte zu Sanktionen veröffentlicht.
mit einem einstimmig getroffenen Beschluss Im Jahr 2014 ist die höchste Inzidenz zu
des Europäischen Rats initiiert werden. Seit beobachten. Damals hat die EU neue Sank-
2009 haben sich die Mitglieder des Rats auf tionen gegen Russland, die Terrororganisa-
insgesamt 1 264 Sanktionsdokumente eini- tion »Islamischer Staat« (ISIS) und gegen die
gen können. Hierunter fallen sowohl Sank- syrische Regierung erlassen. Aktuell hält
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5die EU gegen 30 Regime bzw. Organisatio- Dieser Mangel wiederum zeigt nicht nur,
nen Sanktionen aufrecht, davon sind 23 wie schwierig es im Rat ist, einen außen-
autonome Sanktionen der EU. Die rest- und sicherheitspolitischen Konsens zu fin-
lichen 7 Sanktionen dienen dazu, VN-Reso- den; er zeigt noch viel mehr, dass es auf der
lutionen in EU-Recht umzusetzen. politischen Ebene des Rates zwar den poli-
tischen Willen zu einer intergouvernemen-
tal, aber nicht zur vergemeinschafteten
Anstieg von Pressemitteilungen Außen- und Sicherheitspolitik zu geben
scheint, um so in wichtigen Fragen gemein-
Der Rat der EU tagt in der Regel monatlich same Standpunkte zu vertreten und inter-
unter Vorsitz des HV als RfAA. Seit 2009 national Verantwortung zu übernehmen.
sind 172 öffentlich zugängliche und 4 nicht
öffentliche Protokolle von Ratssitzungen ent-
standen. Die Protokolle zeigen, dass viele Die Erwartungs- und
Tagesordnungspunkte nicht in Schlussfolge- Fähigkeitslücke
rungen überführt wurden. Ratsschlussfolge-
rungen sollen die Haltung der EU zu Fragen Unterschiedliche strategische Interessen,
mit politischer Bedeutung, zu Krisensitua- außenpolitische Traditionen und Vorstel-
tionen oder Konflikten förmlich darlegen. lungen über die institutionelle Ausgestal-
Der mit Ausnahme der Sanktionsregime tung der GASP, inklusive das Einstimmig-
geringe verbindliche Outcome und Output keitsgebot, werden seit langer Zeit in der
des Rates geht mit einem wachsenden rhe- Literatur als Argumente angeführt, um die
torischen Engagement der EU einher. Seit- Ineffizienz der GASP zu erklären.
dem Josep Borrell Fontelles am 1. Dezember Im Zusammenhang mit der GASP formu-
2019 sein Amt als neuer Hoher Vertreter lierte Christopher Hill, Universitätsprofes-
angetreten hat, zeichnet sich ein neuer Po- sor in Oxford, im Jahr 1993 das vielzitierte
litikstil ab. Dabei werden Pressemitteilun- Theorem der »Capability-Expectations Gap«
gen dort genutzt, wo einstimmige Beschlüs- (CEG), in deutscher Sprache bekannt als die
se im Rat, die gemeinsame Standpunkte Erwartungs- und Fähigkeitslücke. Hills Ziel
oder Aktionen nach sich ziehen, nicht zu- war es, »die Funktionen zu untersuchen,
stande kommen. Und wenn eine Ratsschluss- die die Europäische Gemeinschaft im inter-
folgerung zustande kam, wird in Presse- nationalen System erfüllen könnte, aber
mitteilungen die Haltung der EU zu Fragen auch die Wahrnehmung ihrer Rolle durch
von großer politischer Bedeutung, zu Kri- Dritte«. Mit Fähigkeiten meint er konventio-
sensituationen oder Konflikten dargelegt. nelle Instrumente (z. B. Diplomatie), Ressour-
Der Europäische Auswärtige Dienst (EAD) cen (z. B. Wirtschaftskraft) und Kohärenz
und der HV haben seit 2014 2 053 Presse- (»die Fähigkeit, eine kollektive Entscheidung
mitteilungen zu außen- und sicherheits- zu treffen und daran festzuhalten«). Unter
politischen Themen verfasst (Grafik 3). Mehr Erwartungen versteht er »jene Ambitionen
als die Hälfte davon (1 206) sind Erklärungen. oder Anforderungen an das internationale
Allein 78 Pressemitteilungen bezogen sich Verhalten der EU«, die sich »sowohl inner-
auf Ratsschlussfolgerungen, lediglich 47 auf halb als auch außerhalb der Union ergeben«.
Menschenrechts- und politische Dialoge. Hill kam zu dem Schluss, dass sich eine
Ein beträchtlicher Teil (315 Pressemitteilun- Kluft zwischen den außenpolitischen Fähig-
gen) spiegelt die hohe kalendarische Dichte keiten der EU und den an sie gerichteten
diplomatischer Treffen des HV mit Vertre- Erwartungen aufgetan habe. Diese Kluft
terinnen und Vertretern von Drittstaaten sei »gefährlich«, da sie »zu Debatten über
und internationalen Organisationen wider. falsche Möglichkeiten sowohl innerhalb der
Die zahlreichen Pressemitteilungen kön- EU als auch zwischen der Union und exter-
nen aber nicht über die mangelnde Ergeb- nen Bittstellern führen könnte«. Eine Ana-
nisorientierung der GASP hinwegtäuschen. lyse der verfügbaren Daten spricht dafür,
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6Grafik 3
Quelle: Minna Ålander / Annegret Bendiek / Paul Bochtler, Datenerhebung zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union,
Berlin: SWP-Forschungsgruppe EU / Europa, Arbeitspapier (AP) 2020/Nr. 02, November 2020, .
dass die CEG nach Christopher Hill durch- Europäischen Rat kein politischer Wille
aus existiert. Alle Exekutiven streben nach besteht, hieran etwas zu ändern. Aus dem
eigener Aussage eine handlungsfähige Fehlen eines Bekenntnisses zur umfäng-
GASP an. Doch anders als von ihnen behaup- lichen Vergemeinschaftung der GASP resul-
tet haben die verantwortlichen Exekutiven tiert die Forderung, zumindest einige Berei-
Europas in den letzten zehn Jahren keine che wie die Sanktions- oder Menschen-
ernsthaften Bemühungen unternommen, rechtspolitik, in denen die Union bisher
die Lücke zwischen hohen Erwartungen an nur über begrenzte Kompetenzen verfügt
die GASP und deren Fähigkeiten zu kollek- und die daher noch nicht der Gemeinschafts-
tiver Entscheidungsfindung zu schließen. methode folgen, künftig dem supranatio-
nalen Verfahren zu unterwerfen, indem
man die Brückenklausel nach Artikel 48
Keine ernsthaften Reformen … Absatz 7 EUV nutzt. Dies gilt in besonde-
rem Maße für die GASP. Das Bundesverfas-
Für Beschlüsse im Rahmen der GASP gilt sungsgericht hat Ende Juni 2009 in seinem
seit ihrer Gründung mit dem Vertrag von Urteil zum Lissabon-Vertrag verfassungs-
Maastricht 1993 bekanntermaßen das Prin- rechtliche rote Linien definiert, die einer
zip der Einstimmigkeit. Die lange Serie von Europäisierung der GASP Grenzen setzen.
Vertragsrevisionen, die es in den letzten Die geringe Wertschätzung der Mitglied-
Jahrzehnten gab, und das Schicksal des Ver- staaten für die GASP kommt auch in deren
fassungsvertrags haben gezeigt, dass im dürftiger Finanzausstattung zum Ausdruck.
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7Im Zeitraum 2021–2027 soll der Anteil der werden in der Wissenschaft kontrovers dis-
für die GASP vorgesehenen Mittel mit 2,4 kutiert. Die Global Sanctions Database des
Milliarden Euro weniger als 2,5 Prozent der Instituts für Weltwirtschaft in Kiel zählt
gesamten Mittel für die Außenpolitik der von 1950 bis 2016 circa 730 Sanktions-
EU betragen. In den aktuellen Verhandlun- regime. Rund ein Drittel davon wurde offi-
gen über den Mehrjährigen Finanzrahmen ziell als erfolgreich klassifiziert. Zwei Drit-
zeigen sich wenige Ansätze, diese Mittel tel haben wenig bis gar keine Wirkung
aufzustocken. Im Gegenteil: Nach derzeiti- erzielt. Vor allem umfassende Sanktionen,
ger Beschlusslage sollen die Mittel für die die sich auf eine breite Koalition von Staa-
GASP sogar um 10,3 Prozent des Volumens ten über die EU hinaus stützen können
© Stiftung Wissenschaft im vorherigen Mehrjährigen Finanzrahmen oder die gezielt gegen kleine Staaten ver-
und Politik, 2020 2014–2020 gekürzt werden. hängt werden, hätten der Analyse zufolge
Alle Rechte vorbehalten die Chance, Verhaltensänderungen herbei-
zuführen. Sanktionsregime, die nur kleine
Das Aktuell gibt die Auf-
fassung der Autorinnen und
… und zufriedene Mitgliedstaaten Teilbereiche umfassen – etwa dass Ver-
des Autors wieder. mögen von Einzelpersonen gezielt eingefro-
Die extensive Nutzung von Sanktionen, ren werden–, wirkten gegenüber großen
In der Online-Version dieser der Anstieg an Pressemitteilungen und die Ländern nicht. Damit ist keineswegs gesagt,
Publikation sind Verweise geringen politischen Bemühungen der Mit- dass Sanktionen nur Symbolpolitik und
auf SWP-Schriften und
gliedstaaten, die Gemeinschaftsmethode als wirkungslos sind. Es gibt durchaus anek-
wichtige Quellen anklickbar.
supranationales Beschlussverfahren im Rat dotische Hinweise darauf, dass Sanktionen
SWP-Aktuells werden intern der EU einzuführen – all dies legt den effektiv sein können. Und Symbolpolitik
einem Begutachtungsverfah- Schluss nahe, dass es die Erwartungs- und kann nach innen wirken, wenn damit
ren, einem Faktencheck und Fähigkeitslücke, anders als von Christopher Narrative bedient werden wie etwa das
einem Lektorat unterzogen. Hill behauptet, zumindest intern gar nicht eines »geeinten Europas« oder eines »Europa,
Weitere Informationen
gibt. Es existieren zwar hohe Erwartungen das schützt« und wenn damit politische
zur Qualitätssicherung der
SWP finden Sie auf der SWP- externer Akteure, dass die EU eine ihrer wirt- Geschlossenheit demonstriert wird.
Website unter https://www. schaftlichen Stärke entsprechende politi- Überdies kann eine bewusste strategische
swp-berlin.org/ueber-uns/ sche und militärische Handlungsfähigkeit Kommunikation durch Pressemitteilungen
qualitaetssicherung/ an den Tag legt. Die Erwartungen, die inner- politisch signalisieren, dass die EU Haltung
halb der EU an sie herangetragen werden, zeigt, oder sie kann Interesse an einer Region
SWP
Stiftung Wissenschaft und
sind dagegen eher gering. Die Differenzie- bzw. Akteuren bekunden. Von einem kon-
Politik rung nach internen und externen Erwartun- struktiven Beitrag zum Konfliktmanage-
Deutsches Institut für gen und die Erkenntnis, dass die internen ment oder einer ergebnisorientierten Politik
Internationale Politik und geringer sind als die externen, wird von lässt sich aber nicht reden. Trotz aller ge-
Sicherheit Christopher Hill nicht weiter systematisiert. genteiligen Rhetorik haben sich Europas
Der Anstieg der Zahl an Sanktionen und Exekutiven mit einer GASP eingerichtet, die
Ludwigkirchplatz 3–4
10719 Berlin Pressemitteilungen bei Inexistenz ernsthaf- sich weitestgehend auf Symbolpolitik be-
Telefon +49 30 880 07-0 ter Reformbemühungen zeigt, dass die Kluft schränkt. Unter den Bedingungen einer ver-
Fax +49 30 880 07-100 nicht zwischen Erwartungen und Fähigkei- gemeinschafteten GASP könnten Ratsent-
www.swp-berlin.org ten besteht, sondern zwischen Rhetorik und scheidungen mit qualifizierten Mehrheiten
swp@swp-berlin.org
politischem Willen. Die analysierten Daten getroffen werden. Mit der Vergemeinschaf-
ISSN 1611-6364
lassen die Vermutung zu, dass die mitglied- tung würde die notwendige Parlamentari-
doi: 10.18449/2020A86 staatlichen Exekutiven mit dem Status quo sierung von Außen- und Sicherheitspolitik
der europäischen Außen- und Sicherheits- auf EU-Ebene realisiert. Will die EU den
politik zufrieden sind, solange sie sich auf Multilateralismus auf der Grundlage von
Symbolpolitik beschränkt, die vor allem der Demokratie und Rechtsstaatlichkeit fördern,
Kommunikation in die EU dient. sollte sie als supranationale Organisation
Der verstärkte Rückgriff auf Sanktionen diese vertraglich verankerten Prinzipien
und ihre Effektivität als Politikinstrument und Normen eigenständig vertreten.
Dr. Annegret Bendiek ist Wissenschaftlerin der Forschungsgruppe EU / Europa.
SWP-Aktuell 86 Minna Ålander ist Forschungsassistentin der Forschungsgruppe EU / Europa.
November 2020 Paul Bochtler ist Datenanalyst im Referat Informationsservices der SWP.
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