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position // juli 2020 Politikempfehlungen für eine verantwortungsvolle Rohstoff versorgung Deutschlands als Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung Teil I – Handlungsvorschläge für eine umwelt- und ressourcenschonende Rohstoffgewinnung in Deutschland
Impressum Herausgeber: Umweltbundesamt Fachgebiet I 1.3 Postfach 14 06 06813 Dessau-Roßlau Tel: +49 340-2103-0 buergerservice@uba.de Internet: www.umweltbundesamt.de /umweltbundesamt.de /umweltbundesamt /umweltbundesamt /umweltbundesamt Autor: Oliver Weber unter Mitwirkung von: Andreas Bertram Judith Kanthak Bernd Kirschbaum Jan Kosmol Philip Nuss Gertrude Penn-Bressel Nadja Salzborn Ulrike von Schlippenbach Nadine Schumacher Satz und Layout: le-tex publishing services GmbH Publikationen als pdf: www.umweltbundesamt.de/publikationen Bildquellen: Titel: GettyImages / Frank Gärtner / 500px S. 4/5: Adobe Stock / mitifoto S. 7: Adobe Stock / Aliaksandr Marko S. 17: Adobe Stock / bibiphoto S. 28: Adobe Stock / Mulderphoto S. 34: Aobe Stock / marilyn barbone S. 37: Adobe Stock / torsten Stand: Juli 2020 ISSN 2363-8273
position // juli 2020 Politikempfehlungen für eine verantwortungsvolle Rohstoff versorgung Deutschlands als Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung Teil I – Handlungsvorschläge für eine umwelt- und ressourcenschonende Rohstoffgewinnung in Deutschland
Inhalt
Inhalt
1. Einleitung������������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 6
1.1 Hintergrund ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 6
1.2 Ausblick auf Rohstoffpolitiken des Bundes mit Fokus Inland��������������������������������������������������� 7
1.2.1 Rohstoffstrategie der Bundesregierung�������������������������������������������������������������������� 7
1.2.2 Ressourceneffizienzprogramm der Bundesregierung (ProgRess)��������������������������������������� 8
1.2.3 Extractive Industries Transparency Initiative (EITI)������������������������������������������������������� 9
1.2.4 Aktueller Koalitionsvertrag und Gesetzgebungsaktivitäten��������������������������������������������� 9
1.3 Forschungsübersicht des UBA im thematischen Kontext des Positionspapiers
(Maßnahmen/Instrumente)���������������������������������������������������������������������������������������� 10
1.4 Themenübersicht der UBA-Positionierung����������������������������������������������������������������������� 11
2. Untertägige Raumordnung���������������������������������������������������������������������������������������� 12
2.1 Umweltpolitische Herausforderung ������������������������������������������������������������������������������ 12
2.2 Handlungsvorschläge des Umweltbundesamtes und Umsetzungsstand����������������������������������� 14
2.3 Weiterer Anpassungsbedarf bzgl. des raumordnungsrechtlichen Instrumentariums und
der Verfügbarkeit von geologischen Daten für die untertägige Raumplanung����������������������������� 14
3. Recht der Rohstoffgewinnung������������������������������������������������������������������������������������ 16
3.1 Entwicklungsperspektiven des Bergrechts in Deutschland aus Sicht des Umwelt- und
Ressourcenschutzes������������������������������������������������������������������������������������������������ 16
3.2 Zentrale Bausteine der Positionierung des Umweltbundesamtes in 2014 und Änderung
des Bergrechts seither���������������������������������������������������������������������������������������������� 18
3.3 Handlungsvorschläge und weiterer Forschungsbedarf ������������������������������������������������������� 20
3.3.1 Gesetzeszweck ergänzen����������������������������������������������������������������������������������� 20
3.3.2 Bergbauberechtigungen in die Vorhabengenehmigung integrieren��������������������������������� 20
3.3.3 Feldes- und Förderabgaben neuordnen������������������������������������������������������������������� 23
4
Inhalt
3.3.4 Betriebsplanverfahren reformieren����������������������������������������������������������������������� 24
3.3.4.1 Echtes Planfeststellungsverfahren für erstmalige Genehmigungsentscheidung
einführen ������������������������������������������������������������������������������������������� 24
3.3.4.2 Betreibergrundpflichten einführen�������������������������������������������������������������� 26
3.3.4.3 Genehmigungsvoraussetzungen unter Einbeziehung von Belangen
des Umweltschutzes konkretisieren������������������������������������������������������������ 27
3.3.4.4 Öffentlichkeitsbeteiligung stärken und Einvernehmen der Gemeinden einführen ������ 27
3.3.5 Rohstoffsicherungsklausel streichen��������������������������������������������������������������������� 28
3.3.6 Grundabtretung nach Garzweiler-Urteil überarbeiten�������������������������������������������������� 28
3.3.7 Verhältnis bergrechtliche Wiedernutzbarmachung und naturschutzrechtliches
Ausgleichsgebot klarstellen�������������������������������������������������������������������������������� 29
3.3.8 Rechtszersplitterung im Bergrecht beenden������������������������������������������������������������� 29
3.3.9 Rechtsschutz in Umweltangelegenheiten stärken������������������������������������������������������ 30
3.3.10 Bergschadensvermutung ausweiten und verbindliche Sicherheitsleistungen ermöglichen ��� 31
3.3.10.1 Beweiserleichterung für alle Bergbaugeschädigten einführen�������������������������� 31
3.3.10.2 Sicherheitsleistungen verbindlich machen und Nebenbestimmungen
auch nachträglich i. S. d. VwVfG ermöglichen ���������������������������������������������� 32
4. Rohstoffbedarfsplanung������������������������������������������������������������������������������������������� 34
4.1 Ein Instrument für den Ressourcenschutz?���������������������������������������������������������������������� 34
4.2 Konzeptionelle und rechtliche Machbarkeitsüberlegungen�������������������������������������������������� 35
5. Fazit und Ausblick���������������������������������������������������������������������������������������������������� 37
Abbildungsverzeichnis�������������������������������������������������������������������������������������������������� 38
Abkürzungsverzeichnis������������������������������������������������������������������������������������������������� 38
Literatur- und Quellenverzeichnis����������������������������������������������������������������������������������� 41
5
1. Einleitung
1. Einleitung
1.1 Hintergrund die Umweltfolgen des Braunkohle- und Uranbergbaus
Der Rohstoffgewinnung als Ausgangspunkt für auch 30 Jahre nach Ende der DDR immer noch mit
mannigfaltige wirtschaftliche Tätigkeiten kommt eine hohen Kosten für die öffentliche Hand saniert.5
herausragende gesamtwirtschaftliche Bedeutung
zu, bspw. um die Energie- und Wärmeversorgung zu Aber auch der aktive Bergbau in seinen vielfältigen
sichern, Grundstoffe für die chemische und pharma- Erscheinungsformen führt zu erheblichen Eingriffen
zeutische Industrie, Dünger für die Erzeugung von in die Umwelt, insbesondere den Natur- und Wasser-
Nahrungs- und Futtermitteln sowie aufbereitete Halb- haushalt. In diesem Kontext zu nennen sind bspw.
zeuge für die Fertigung von Produkten bereitzustel- die Versenkung und Einleitung von Laugen und
len. Als großer Industriestandort ist Deutschland auf Abwässern bei der Kali- und Salzgewinnung, die sog.
umfangreiche Rohstoffimporte aus einer Vielzahl von Verockerung von Flüssen in Folge nicht ordnungs-
Staaten angewiesen.1 Daraus folgt allerdings keines- gemäß stillgelegter oder betriebener Braunkohleta-
falls, dass der Bergbau in Deutschland keine Rolle gebaue, Bodensenkungen und Hebungen infolge
spielen würde. Im Jahr 2018 wurden in Deutschland von Entwässerungsmaßnahmen, Lärmemissionen,
168,9 Mio. Tonnen Braun- und Steinkohle sowie Luftbelastungen durch Feinstäube sowie umfang-
2,07 Mio. Tonnen Erdöl, 7,2 Mrd. m³ Erdgas, Erdölgas reiche Flächenversiegelungen, um die oftmals im
und Grubengas sowie etwa 608 Mio. Tonnen mine- Außenbereich liegenden Lagerstätten erschließen
ralische Rohstoffe zzgl. 4,9 Mio. Tonnen Torf im Wert und ausbeuten zu können. Bundesweit mussten von
von insgesamt 12,4 Mrd. € produziert.2 Mengenmäßig den Anfängen der Braunkohlegewinnung bis heute
entfallen drei Viertel der Gewinnung auf Bausande mehr als 100.000 Menschen umsiedeln und knapp
und Kiese sowie auf gebrochene Natursteine. Bezogen 400 Ortschaften wurden devastiert.6 Mit zunehmen-
auf den Verkaufswert steht die Braunkohle an erster den Nachfragedruck und steigenden Rohstoffpreisen
Stelle, gefolgt von den Kali- und Kalisalzprodukten.3 rechnet sich der Abbau von Lagerstätten mit niedrige-
ren Erzgehalten, der wiederum größere Flächen mit
Das volkswirtschaftliche Erfordernis, die Versorgung zusätzlichen Massenbewegungen bei der Gewinnung
der Märkte mit Rohstoffen zu sichern, geht dabei mit in Anspruch nimmt.7 Damit einhergehend steigt
teilweise erheblichen Eingriffen in Natur und Land- auch das Interesse, die Rohstoffgewinnung in bislang
schaft einher. Die Belastungen sind nicht immer nur unberührte oder ökologisch besonders schützens-
temporärer Art. Beispielsweise hat die Beendigung werte Gebiete auszuweiten.8
der Steinkohleförderung zur Folge, dass auch künftig
sog. Ewigkeitslasten zu tragen sind, wie das dauer- Nach Angaben der UN gehört der Bergbausektor
hafte Regulieren des Wasserhaushaltes in den ehema- global zu den größten Verursachern von Umwelt- und
ligen Förderregionen im Saarland, im rheinischen Gesundheitsschäden und produziert mengenmäßig
Revier und im Ruhrgebiet. Die Gefahrenvorsorge enorme Abfallströme.9 Die Gewinnung und Verarbei-
und die Beseitigung von Bergschäden wird vor allem tung natürlicher Ressourcen insgesamt verursacht
im dicht besiedelten Ruhrgebiet eine Daueraufgabe zudem etwa 50 % der Treibhausgasemissionen.10
bleiben. 4 In den mitteldeutschen Revieren werden Dabei ist der Bergbausektor notwendige Voraus-
setzung für die wirtschaftliche Entwicklung und
5 Vgl. § 2 Viertes ergänzendes Verwaltungsabkommen zum Verwaltungsabkom-
men über die Regelung der Finanzierung der ökologischen Altlasten (VerwA
Altlastenfinanzierung) in der Fassung vom 10. Januar 1995 über die Finanzierung
der Braunkohlesanierung in den Jahren 2013 bis 2017 (VerwA V Braunkohlesanie-
rung) vom 9. Oktober 2012; Wismut GmbH – Stand der Sanierungsarbeiten in den
Uranbergbauregionen: https://www.wismut.de/de/sanierung_stand.php
6 Berkner/et al. – ARL Braunkohlenplanung und Umsiedlungsproblematik in der
1 Destatis – dt. Erzeinfuhren 2018 (83 Staaten); Einfuhren Steine und Erden, sons- Raumordnungsplanung von Brandb., NRW, Sachsen und S-Anh., 2000 S. 3.
tige Bergbauerzeugnisse (117 Staaten); neben direkten Rohstoffimporten wird 7 SRU – Umweltgutachten 2012, S. 67 ff.
indirekt ein Vielfaches, bspw. als Halbzeuge eingeführt (UBA-Ressourcenbericht 8 SRÜ-Übereinkommen Teil XI: Schaffung der rechtlichen Rahmenbedingungen für
2018, Abb. 16, 20, S. 26, 28). den kommerziellen Tiefseebodenbergbau; DERA-Rohstoffinformationen 1–4 zum
2 BGR, Deutschland – Rohstoffsituation 2018, S. 6. mineralischen Rohstoffpotential der Arktis, 2010–2012
3 BGR, Deutschland – Rohstoffsituation 2018, S. 6. 9 UN Environment – Global Environment Outlook 6, 2016 – S. 220.
4 Hierzu auch Wagner – Rohstoffe für NRW, S. 83 f. in ZfB Band 160/Heft 2, 06/2019. 10 UN Global Resources Outlook 2019, S. 8.
6
1. Einleitung
Wohlstandserwartungen in rohstoffexportierenden
Entwicklungs- und Schwellenländern. Er stellt auch
die benötigten Grundstoffe für die aus Gründen
des Klimaschutzes angestrebte Dekarbonisierung
der Weltwirtschaft bereit. Damit dies mittel- und
langfristig nicht auf Kosten des Umwelt- und Ressour-
censchutzes geschieht, sollte Deutschland weltweit
einen verantwortungsvollen Bergbau, d. h. eine
umweltschonende Gewinnung von Rohstoffen bei
gleichzeitiger Achtung der Menschen- und Arbeitneh-
merschutzrechte sowie einer gerechten Verteilung des
Steueraufkommens aus dem Bergbau, als Beitrag zur
Erreichung der globalen Nachhaltigkeitsziele fördern.
Das Auslaufen der Steinkohlegewinnung Ende 2018
und aktuelle Vorschläge der Kohlekommission11
für eine mittelfristige Beendigung der Braunkohle-
verstromung zur Erreichung der Klimaschutzziele
läuten dabei keinesfalls das Ende des Bergbaus in
Deutschland ein. Internationale und deutsche Berg-
baukonsortien erkunden und explorieren bspw. im
Umfeld ehemals bergbaulich genutzter Lagerstätten
im sächsischen Erzgebirge und es zeichnet sich eine
Renaissance des Abbaus von Erzen und Industriemi-
neralen ab.12
1.2 Ausblick auf Rohstoffpolitiken
des Bundes mit Fokus Inland
Rohstoffpolitik in Deutschland ist Teil der Indust-
riepolitik und damit in der Bundesverwaltung dem
Geschäftsbereich des Bundeswirtschaftsministe-
riums (BMWi – Unterabteilung Rohstoffpolitik),
nebst angeschlossenen Behörden, zugeordnet.
Das gesamtgesellschaftliche und staatspolitische
Interesse an der Rohstoffgewinnung leitet sich aus Lagerstätten und eine effiziente Genehmigungs- und
ihrer besonderen Funktion im Wirtschaftskreislauf Aufsichtsverwaltung. Bei importierten Rohstoffen
ab. Sie stellt die notwendigen Ausgangsstoffe für unterstützt die Bundesregierung deutsche Unterneh-
Prozesse in etlichen industriellen Sektoren und men bei der Absicherung und Diversifizierung ihrer
Branchen bereit.13 Diesem Befund folgen auch die Bezugsquellen bspw. mittels der Vereinbarung von
Zielsetzungen deutscher Rohstoffpolitik, nämlich bilateralen Rohstoffpartnerschaften, Gewährung von
die Sicherung der Rohstoffversorgung des Marktes Bürgschaften und Unterstützung der Unternehmen
und damit des Industriestandortes zu verbessern.14 in den rohstoffexportierenden Staaten durch das
Im Inland geschieht dies bspw. durch geologische Auswärtige Amt (AA) und die Gesellschaft für
Landesaufnahme, raumplanerische Sicherung von internationale Zusammenarbeit (GIZ).
1.2.1 Rohstoffstrategie der Bundesregierung
11 Kommission „Wachstum, Strukturwandel und Beschäftigung“ der BReg vom Die Bundesregierung hat mit Kabinettsbeschluss vom
6. Juni 2018.
12 Sächsisches Oberbergamt – Übersicht mit Stand 01/2020: Aufsuchungserlaub- 15.01.2020 ihre Rohstoffstrategie von 2010 aktuali-
nisse für Erz- und Spatvorkommen nach § 7 BBergG – https://www.bergbau.
sachsen.de/download/2020_01_14_Tab_ErzeundSpate.pdf siert. Schwerpunkte der Fortschreibung sind dabei,
13 Tiess – Rohstoffpolitik in Europa, 2009, S. 109 f.
14 Rohstoffstrategie der Bundesregierung – Sicherung einer nachhaltigen Rohstoff- eine Bilanz über die Wirkungen der strategieunterleg-
versorgung Deutschlands mit nicht-energetischen mineralischen Rohstoffen von
10/2010, S. 6. ten Maßnahmen zu ziehen, neue Herausforderungen
7
1. Einleitung
für die Rohstoffpolitik (bspw. E-Mobilität) zu Wahrung von Menschenrechten, Schutz der Umwelt
adressieren, die Stärkung der drei Säulen „heimische und sozialen Auswirkungen umfasst und die wahren
Gewinnung“, „Importe“ und „Recycling“ sowie nach- Kosten der Rohstoffversorgung einpreist.
haltige und transparente Lieferketten zu fördern.15
Deutschland verfolgt primär einen multilateralen, Deutschland genießt international einen guten Ruf
auf möglichst freien Marktzugang gerichteten Ansatz für sein bergtechnisches Know-how. Um dieses
zur Sicherung seines Bedarfs an Importrohstoffen zu erhalten und auch künftig umweltschonendere
und unterscheidet sich damit bislang von anderen, Bergbautechnologien weiterverbreiten zu können,
zum Teil ebenfalls importabhängigen Staaten, die sollte in Aus- und Weiterbildung investiert werden.
mit ihren Rohstoffpolitiken auch geostrategische und Zudem sollte mit Best-Practice Vorhaben im Inland
sicherheitspolitische Ziele verfolgen. Im Nachgang demonstriert werden, dass Metallerze, die in großem
der Banken- und Wirtschaftskrise 2008/2009, mit Umfang direkt oder indirekt importiert werden, auch
nur kurzfristig preisdämpfender Wirkung an den in einem dicht besiedelten Hochlohnland, mit einer
Rohstoffmärkten, zeichnen sich bei Industriemetallen freiheitlichen, demokratischen Grundordnung und
vor allem in Ostasien zunehmende Bestrebungen für hohen Anforderungen an Beteiligungsverfahren und
Handelsbeschränkungen und nationale Bevorratung Umweltschutz, verantwortungsvoll aus geeigneten
ab, die ihrerseits Preise treiben und Verfügbarkeiten Lagerstätten abgebaut werden können. Damit würde
beeinträchtigen können.16 Aber auch hierzulande gibt sowohl die Importabhängigkeit als auch die Verla-
es Stimmen, die die Stärkung der Rohstoffsicherung gerung der mit dem Bergbau verbundenen Umwelt-
über die Raumordnung, vermehrten heimischen belastungen und Menschenrechtsverletzungen in
Bergbau, Pilotprojekte und Forschungsintensivierung andere Erdregionen (burden shifting) zumindest
in Gebieten außerhalb staatlicher Hoheitsbefugnisse teilweise und exemplarisch gemindert. Vor dem
(Tiefsee, Weltraum) sowie eine stärkere Kreislauf- und Hintergrund dieser Zielsetzung ist zu diskutieren,
Bevorratungspolitik auf europäischer oder nationaler welche Bodenschätze in geeigneten inländischen
Ebene fordern.17 Die Bundesregierung sieht die Lagerstätten künftig erschlossen und abgebaut
Verantwortung zur Sicherung der Rohstoffversorgung werden sollten und wie dies möglichst umweltscho-
zwar weiterhin vorrangig bei den rohstoffintensiven nend, sozial gerecht und ressourceneffizient erfolgen
Industrien, wird jedoch prüfen, ob zusätzliche staat- kann.21
liche Maßnahmen zur Sicherung der Rohstoffimporte
erforderlich sind.18 1.2.2 Ressourceneffizienzprogramm
der Bundesregierung (ProgRess)
Aus Sicht des Umweltbundesamtes (UBA) sollte die Erstmalig in 2012 hat die Bundesregierung unter
Ressourcen- und Rohstoffpolitik auf EU-Ebene19 Federführung des Bundesumweltministeriums (BMU)
den Fokus neben einer weitgehend ökonomischen und basierend auf einem Textentwurf des Umwelt-
Perspektive der Rohstoffsicherung auch auf ökolo- bundesamtes das Ressourceneffizienzprogramm
gische Kritikalitätserwägungen20 erweitern. Wir (ProgRess) beschlossen. Es adressiert abiotische,
befürworten zudem in Deutschland oder idealerweise nicht energetisch verwendete Rohstoffe sowie stoff-
auf EU-Ebene ein System einer verbindlichen Liefer- lich genutzte, nachwachsende Rohstoffe und basiert
kettenverantwortung zu etablieren, dass unter- auf vier Leitideen: (1) ökologische Belastungsgrenzen
nehmerische Sorgfaltspflichten des Bergbaus zur der Rohstoffentnahmen und Nutzung berücksichti-
gen, (2) Deutschlands internationale Verantwortung
als großer Rohstoffimporteur wahrnehmen, (3)
Wirtschafts- und Produktionsweisen schrittweise von
15 https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Artikel/Industrie/rohstoffstrategie-
bundesregierung.html Primärrohstoffen unabhängiger machen, die Kreis-
16 Hilpert/Mildner – Nationale Alleingänge oder internationale Kooperation? Analyse
und Vergleich der Rohstoffstrategien der G20-Staaten, 02/2013; vgl. WTO – laufwirtschaft weiterentwickeln und ausbauen sowie
World Trade Report – Trade in natural resources, 2010, S. 147; vgl. WTO Dispute
Settlement Body (WT/DS432/15): EU gegen China wegen Exportbeschränkungen (4) die nachhaltige Ressourcennutzung gesellschaft-
bei Seltenen Erden.
17 BDI-Position – Rohstoffversorgung 4.0, 10/2017; Rohstoffstrategie d. BReg v.
15.01.2020, S. 17.
18 Rohstoffstrategie der BReg v. 15.01.2020, S. 20.
19 Vgl. EU-Rohstoffinitiative vom 04.11.2008 (KOM (2008) 699); EU-Circular Economy
Package; Liste kritischer Rohstoffe 2017 (KOM (2017) 490).
20 Ökologische Kritikalität: Ein Maß, das beschreibt, wie gut ein Rohstoff aus
Umweltsicht verfügbar ist und wie abhängig ein definiertes Bezugssystem (z. B. 21 Vgl. Presseerklärung Umweltbundesamt Nr. 05/2019 vom 19.02.2019
eine Volkswirtschaft, ein Unternehmen) von diesem Rohstoff ist (Dimension von (anlässlich „Internationale Rohstoffe und Umwelt“- Konferenz des
Vulnerabilität). Umweltbundesamtes/#RMEC2019).
81. Einleitung
lich durch qualitatives Wachstum sichern.22 Für die Deutschland ein zufriedenstellender Fortschritt bei
Umsetzung von ProgRess wurden 20 Handlungsfelder der Umsetzung von EITI bestätigt und Konformität
identifiziert und ein Maßnahmenkatalog beschlos- mit dem EITI-Standard zuerkannt.26
sen. Es wurde zudem ein Evaluations- und Fortschrei-
bungsmechanismus verankert, so dass ProgRess Aus Sicht des Umweltbundesamtes ist die Mitglied-
nach der ersten Fortschreibung23 mittlerweile seit schaft Deutschlands im globalen EITI-Standard zu
Beschluss des Bundeskabinetts vom 17. Juni 2020 in begrüßen. Öffentlich zugängliche Informationen und
der zweiten Fortschreibung vorliegt. Transparenz der Zahlungsströme im Rohstoffsektor
sind notwendige Voraussetzung für ein effektives
Aus Sicht des UBA fehlen für eine wirksame Ressour- bürgerschaftliches Engagement und die Ausübung
ceneffizienzpolitik bislang hinreichend ambitionierte von demokratischer Kontrolle. Damit EITI optimale
Zielvorgaben und für die Messung von deren Wirkung entfalten kann, sollte sich die gesamte
Erreichungsgraden geeignete Indikatoren. Das UBA inländische Rohstoffwirtschaft den Vorreitern der
kritisiert zudem, dass ProgRess I und II vorrangig Branche möglichst zeitnah anschließen und am
freiwillige Maßnahmen, Forschungsförderung und freiwilligen EITI-Standard beteiligen. Aktuelle
Informationsangebote für Verbraucherinnen und Neuerungen27 erweitern die Berichtspflichten des
Verbraucher adressiert und fordert daher, einen EITI-Standards auf naturschutzrechtliche Ausgleichs-
breiteren „Policy-Mix“ anzuwenden, der auch zahlungen und ermuntern die Mitgliedsstaaten
ökonomische Anreizinstrumente und regulatorische dazu, weitere Finanzdaten mit Umweltbezug zu
Instrumente zur Verringerung des Ressourcenver- veröffentlichen, wie bspw. Sicherheitsleistungen und
brauchs einbezieht.24 Bestätigt werden wir auch Kosten von Rekultivierung und Ewigkeitslasten des
durch die Einschätzungen von Stakeholdern, die Bergbausektors. Die Erweiterung der Berichtspflich-
anlässlich der Evaluation von ProgRess zur künftigen ten, insbesondere mit Bezug zu Umweltaspekten
Ausrichtung des Programms befragt wurden.25 des Bergbaus, unterstützt das Umweltbundesamt
ausdrücklich.
1.2.3 Extractive Industries Transparency
Initiative (EITI) 1.2.4 Aktueller Koalitionsvertrag
Seit mehr als 10 Jahren unterstützt Deutschland und Gesetzgebungsaktivitäten
politisch und finanziell diese freiwillige globale Das Kapitel Rohstoffpolitik im Koalitionsvertrag
Initiative für mehr Transparenz der Zahlungsströme von CDU, CSU und SPD zur 19. Legislaturperiode
im Bergbausektor. EITI ist ein globaler Standard ist weitgehend inhaltsgleich mit Ausführungen auf
mit aktuell 51 Mitgliedsstaaten, um Finanzströme den Internetseiten des BMWi zu Eckpunkten bei der
zwischen Unternehmen des Rohstoffsektors Fortschreibung der Rohstoffstrategie (vgl. 2.1).28 Die
und staatlichen Stellen, insbesondere auch die Regierungskoalition vereinbarte zudem, das von der
Verwendung der staatlichen Einnahmen transpa- Kommission eingeführte EU-weite Rohstoffinforma-
rent zu machen. 2015 fiel die Entscheidung, dass tionssystem29 weiter zu unterstützen. Tiefseeboden-
Deutschland die Mitgliedschaft in EITI anstreben bergbau wird zwar im Rohstoffkapitel ausdrücklich
wird. Als wesentliche Voraussetzung zum Erwerb als realistische Option für die Rohstoffversorgung
des Mitgliedschaftsstatus war dem EITI-Sekretariat unterstützt, jedoch nur bei Schaffung und Anwen-
ein Umsetzungsbericht zur Prüfung und Validierung dung möglichst strikter rechtlicher Anforderungen
vorzulegen. Der Bericht wurde unter Mitwirkung zum Umweltschutz bei der Genehmigung und
einer nationalen Multi-Stakeholder-Expertengruppe Durchführung dieser Vorhaben.30
(MSG) aus Unternehmen, Regierung und Zivilgesell-
schaft erarbeitet. Mit Datum vom 08. Mai 2019 wurde Etwas versteckt im Kapitel zur Atompolitik findet sich
das Gesetzesvorhaben zur Ablösung des Lagerstätten-
gesetzes. Das neue Geologiedatengesetz soll rechts-
22 Ressourceneffizienzprogramm der Bundesregierung vom 29.02.2012.
23 ProgRess II vom 02.03.2016. 26 https://www.d-eiti.de/eiti-in-deutschland-kandidatur-und-umsetzung/
24 Kristof/et al. – Positionspapier des Umweltbundesamtes: Elemente einer 27 EITI-Standard 2019 – 6.1, 6.4.
erfolgreichen Ressourcenschonungspolitik, 10/2015. 28 Koalitionsvertrag CDU/CSU und SPD – 19. LP, S. 59 f.
25 Bahn-Walkowiak/et al. – Evaluation des deutschen Ressourceneffizienzpro- 29 https://rmis.jrc.ec.europa.eu/
gramms ProgRess, Teilbericht UBA-Texte 43/2019, S. 53. 30 KoaV S. 138.
91. Einleitung
sicher die Verfügbarkeit von geologischen Daten Governance-Instrumente, um Umwelt- und Sozial-
für Behörden und die breite Öffentlichkeit regeln. standards der Rohstoffversorgung – insbesondere
Es war folgerichtig für die Aufgabe der atomaren auch auf internationaler Ebene – zu fördern. Wir
Endlagersuche, alle Daten über den geologischen planen, die Erkenntnisse aus kürzlich abgeschlos-
Untergrund zugänglich zu machen, also auch bislang senen und teilweise noch laufenden Vorhaben in
nur eingeschränkt verfügbare oder nicht öffentliche einem weiteren Positionspapier aufzubereiten und
Daten im Privateigentum. Neben der Endlagersuche als Teil II der Position „Politikempfehlungen für eine
würde mit dieser Gesetzesinitiative auch ein weiteres verantwortungsvolle Rohstoffversorgung Deutsch-
Hemmnis für die Umsetzung einer flächendeckenden lands als Beitrag zur nachhaltigen Entwicklung“ zu
untertägigen Raumordnung beseitigt (vgl. Kapitel 2.1, veröffentlichen.
2.3).
Um die Umsetzung der untertägigen Raumordnung
Eine umfangreichere Novellierung des BBergG, fachlich zu unterstützen, haben wir Wissenschaftle-
für die u. a. auch das Umweltbundesamt bereits rinnen und Wissenschaftler im Rahmen des Ressort-
Vorschläge unterbreitet hat und die mit diesem forschungsplans damit beauftragt, evtl. vorhandene
Positionspapier weiterentwickelt und teilweise rechtliche Defizite sowie die Verfügbarkeit von
aktualisiert werden, zeichnet sich unter der aktuellen geologischen Daten zu untersuchen und Handlungs-
regierungspolitischen Konstellation nicht ab.31 vorschläge zu entwickeln.32 Dabei wurde auch auf
die geologischen Voraussetzungen stockwerksweiser
1.3 Forschungsübersicht des UBA Untergrundnutzungen eingegangen. Im Auftrag des
im thematischen Kontext des Positions Umweltbundesamtes wurden zudem zwei maßgebli-
papiers (Maßnahmen/Instrumente) che Studien erstellt, die auch als fachliche Grundlage
Das Umweltbundesamt arbeitet an möglichst für die sich abzeichnende „Fracking“-Gesetzgebung
passgenauen Maßnahmen und Instrumenten, um des Jahres 2016 dienten. Diese führte vor allem aus
eine umweltschonendere und ressourceneffiziente Vorsorgegründen ein vorläufiges Verbot kommerzi-
Rohstoffversorgung in Deutschland und auf eller Vorhaben in bestimmten Schutzgebieten und
EU-Ebene zu fördern. Aufgrund der weitgehenden geologischen Horizonten ein. 33 Zudem wurde mit der
Importabhängigkeit der deutschen Industrie bei Expertenkommission Fracking ein wissenschaftli-
Metallrohstoffen insbesondere aus Entwicklungs- ches Begleitgremium für Demonstrationsvorhaben
und Schwellenländern entwickeln wir zudem gebildet, in dem neben anderen Fachinstitutionen
Handlungsempfehlungen für die Bundesregierung, auch das UBA vertreten ist.34
um dort einen verantwortungsvollen Bergbau zu
unterstützen. Dies beinhaltet u. a., dass negative Im Zuge unserer Arbeiten zu den Grundlagen der
soziale Auswirkungen der Rohstoffgewinnung unterirdischen Raumordnung und zum Fracking
reduziert und Anliegerinteressen und -rechte berück- haben wir insbesondere das BBergG als Zulas-
sichtigt werden, hinreichende Schutzstandards sungsrecht für viele Nutzungen im Untergrund
für Beschäftigte des Bergbausektors gewährleistet wie Bergbau, aber auch Vorhaben zu Deponierung
werden, anerkannte ökologische Standards verbind- und Speicherung von Stoffen näher untersucht und
lich beachtet und umweltschonendere Technologien verfahrensrechtliche Hemmnisse bei der Umsetzung
bei Gewinnung und Aufbereitung eingesetzt werden. der unterirdischen Raumordnung identifiziert. In
Die öffentlichen Erlöse aus dem Bergbau sollten auch diese Phase fiel auch die Entscheidung des BVerfG
denen zu Gute kommen, die besonders von seinen zum Braunkohletagebau Garzweiler35, die insbe-
negativen Auswirkungen betroffen sind. Zudem sollte sondere bestätigte, dass ein effektiver Rechtsschutz
die mit dem Bergbau in bestimmten Regionen verbun- im bergrechtlichen Verfahren nur gewährleistet ist,
dene Finanzierung von bewaffneten Konflikten wenn in einem frühen Verfahrensschritt zur Geneh-
effektiver bekämpft werden. Im Zuge dessen forscht
das UBA auch an der Weiterentwicklung geeigneter
32 Kahnt/et al. – UBA-Texte 11/2015; Schulze/et al. – UBA-Texte 57/2015; Keimeyer/
et al. – UBA-Texte 27/2018: insbesondere Fokus auf Fallstudien zur praktischen
Umsetzung der unterirdischen Raumordnung.
33 Meiners/et al. – UBA-Texte 61/2012; Dannwolf/et al. – UBA-Texte 53/2014.
34 Expertenkommission Fracking gemäß § 13a Absatz 6 WHG – https://expkom-
31 Insoweit sind die Ausführungen des KoaV zur Fortschreibungsmaxime bei fracking-whg.de/
ProgRess „Freiwilligkeit vor Regulierung“ konsequent. 35 1 BvR 3139/08; 1 BvR 3386/08 – Entscheidung vom 17.12.2013.
101. Einleitung
migung des Abbaubetriebes geschützte Eigentümer- punkte für die Implementierung des Ressourcen-
interessen berücksichtigt werden. Zur Vorbereitung schutzes zu identifizieren sowie Eckpunkte für ein
der Entscheidung hat das BVerfG auch das Umwelt- übergreifendes, konsistentes Ressourcenschutzrecht
bundesamt um mündliche Stellungnahme zu den des Bundes auszuformulieren.41 Damit Politikinstru-
Umweltwirkungen des Tagebaus gebeten. Schließlich mente wirksam und richtungssicher ausgestaltet und
haben wir uns entschlossen, die Ergebnisse unserer ihr Vollzug aussagekräftig evaluiert werden können,
Forschungen zur untertägigen Raumordnung und arbeitet das UBA zudem an der Fortentwicklung von
zum Bergrecht in einem Positionspapier36 aufzuberei- Ressourcenindikatoren.
ten, dass wir anlässlich einer Fachtagung in Koopera-
tion mit der Universität Kassel mit breiter Beteiligung 1.4 Themenübersicht
von Stakeholdern vorstellten und diskutierten. der UBA-Positionierung
Die fachlichen Beiträge der Veranstaltung und die Nach diesen einleitenden Erwägungen zu Hinter-
wesentlichen Ergebnisse der Podiumsdiskussion zu gründen, Motivation und ausgewählten thematischen
einer Rohstoffbedarfsplanung haben wir in einem Arbeitsschwerpunkten des Umweltbundesamtes im
Tagungsband veröffentlicht.37 Bereich einer verantwortungsvollen und umwelt-
schonenden Rohstoffversorgung möchten wir einen
In einer kürzlich veröffentlichten Studie wurden die kurzen Überblick über die Inhalte dieses Positionspa-
fachlichen Aspekte der UBA-Positionen und Diskus- piers geben.
sionsbeiträge zu den rechtlichen Grundlagen einer
untertägigen Raumordnung und zur Weiterentwick- Kapitel (2) widmet sich der untertägigen Raumord-
lung des BBergG aus Sicht des Umwelt- und Ressour- nung und nimmt eine kurze Standortbestimmung
censchutzes weiter vertieft. Dem Projekt wurde ein vor, was erreicht wurde und welche weiteren recht-
externer Beirat beratend zur Seite gestellt und zudem lichen Schritte zur Umsetzung aus Sicht des UBA
wurden Befragungen von anerkannten Bergrechtsex- noch erfolgen sollten. In Kapitel (3) stellen wir unsere
pertInnen aus Behörden und Wissenschaft, Prakti- Empfehlungen an den Bundesgesetzgeber zur Reform
kerInnen sowie Umweltverbänden durchgeführt.38 des BBergG aus Sicht des Umwelt- und Ressourcen-
Die Ergebnisse bilden im ganz wesentlichen Maße schutzes vor. In Kapitel (4) ziehen wir ein erstes Fazit
auch die rechtswissenschaftliche Grundlage für die zum Instrument der Rohstoffbedarfsplanung vor
in diesem Positionspapier niedergelegten Reformvor- allem aus rechtlicher und institutioneller Sicht. Das
schläge für ein modernes BBergG. Positionspapier schließt mit einem übergreifenden
Fazit und kurzen Ausblick in Kapitel (5).
Ein weiterer Forschungsschwerpunkt widmet sich der
Weiterentwicklung von ProgRess. Ziel ist es, dass die
neu angedachten oder anzupassende Maßnahmen
und Instrumente möglichst aktivierend zugunsten
einer Transformation zu nachhaltigeren und
ressourcenschonenden Lebens-, Arbeits-, Konsum
und Wirtschaftsweisen wirken. Zu nennen sind hier
insbesondere die Vorhaben der PolRess-Reihe39 mit
Schwerpunkt auf Governanceentwicklung sowie die
Projekte zur Modellierung von ressourcensparsamen
Transformationspfaden in ein treibhausgasneutrales
Deutschland im Jahr 2050.40 In diesem Rahmen
wurden auch rechtswissenschaftliche Vorhaben
durchgeführt, um fachrechtliche Anknüpfungs-
36 s. Fußnoten 51, 52.
37 Roßnagel/et al. – UBA-Texte 107/2015.
38 Keimeyer/Sanden/Schomerus/Teßmer – UBA-Texte 71/2019. 41 Insbesondere zu nennen: Hennicke/Kristof – Materialeffizienz und Ressour-
39 http://www.ressourcenpolitik.de/ censchonung (MaRess) (https://wupperinst.org/p/wi/p/s/pd/225/); Sanden/
40 UBA-Climate Change 07/2014 – Treibhausgasneutrales Deutschland im Jahr 2050; Schomerus/Schulze – Entwicklung eines Regelungskonzepts für ein Ressourcen-
Günther – Den Weg zu einem treibhausgasneutralen Deutschland ressourcenscho- schutzrecht des Bundes in UBA-Berichte 1/2012; Domke – Ressourcenschutzrecht
nend gestalten, 2. Auflage 01/2019. (UBA-Position 12/2013).
112. Untertägige Raumordnung
2. Untertägige Raumordnung
2.1 Umweltpolitische Herausforderung Speicherzwecken), was auch im rechtswissenschaft-
Raum, in den vom Menschen bewohnbaren Grenzen lichen und planerischen Diskurs nicht ernsthaft
des Erdökosystems, ist grundsätzlich eine endliche, bestritten wird.44
nicht erneuerbare natürliche Ressource.42 Insbeson-
dere in Deutschland und in weiten Teilen Europas Faktisch steht der Umsetzung einer deutschland-
wurde dies deutlich sichtbar mit Einsetzen der weiten untertägigen Raumordnung im Vergleich zu
Industrialisierung. Diese wurde begleitet von einem oberirdischen Planungshorizonten noch die einge-
rasanten technisch-medizinischen Fortschritt, der ein schränkte Datenlage über die geologische Beschaffen-
dynamisches Bevölkerungswachstum erst ermög- heit des Untergrundes entgegen. Erschwerend kommt
lichte. Wanderungsbewegungen aus den ländlich hinzu, dass die meisten vorhandenen und qualitativ
geprägten Regionen in die industriellen städtischen hochwertigeren geologischen Daten nach bisheriger
Zentren mit hohem Arbeitskräftebedarf waren Rechtslage für die staatliche Raumplanung nicht
die Folge und stellten die Städte vor bislang nicht nutzbar sind, da sie ganz überwiegend privatwirt-
gekannte Herausforderungen bei der Bereitstellung schaftlichen Bergbauunternehmen gehören. Denn
von Wohnraum, Ver-, Entsorgungs- sowie Verkehrs- bislang versteht die Bundesregierung die Sicherung
infrastrukturen. Mit dem Zusammenwachsen kleiner der Versorgung mit mineralischen Industrierohstoffen
Ortschaften und Städten zu Ballungszentren entstand als originäre Aufgabe der rohstoffgewinnenden und
die Idee der überörtlichen Gesamtplanung, die -nachfragenden Wirtschaft. Für sich selbst definiert
institutionell mit der Gründung der ersten Planungs- die Bundesregierung eine unternehmensunterstüt-
verbände im Rhein-Ruhr-Gebiet und in Berlin kurz zende Funktion im Rahmen ihrer Rohstoffpolitiken,
nach Beginn des 20. Jahrhunderts einherging.43 die bspw. rohstoffpolitische Förderinstrumente,
Forschungsförderung, Lagerstättenverfügbarkeits-
Die Raumordnung hat zunächst den Anspruch, dass und rohstoffbezogene Kritikalitätsbewertungen aber
sie sich mit der Ordnung von Nutzungsinteressen auf auch bilaterale Rohstoffpartnerschaften mit rohstoff-
der Erdoberfläche beschäftigt, also mit der möglichst exportierenden Entwicklungs- und Schwellenländern
konfliktarmen Anordnung baulicher Anlagen und beinhalten.45 Zudem stellt die Bundesregierung klar,
Infrastrukturen zueinander und im Verhältnis zu dass sie nicht beabsichtige, im Bereich der Rohstoff-
Wald-, Landwirtschafts- sowie Natur- und Erholungs- wirtschaft selbst unternehmerisch tätig zu werden
flächen. Jedoch der darüber hinaus dreidimensionale und damit auch keine breiter angelegten staatlichen
Charakter der Raumordnung lässt sich bereits der Explorationsprogramme zur wissenschaftlichen
Definition des Wortlauts „Raum“ entnehmen und Erforschung des Untergrundes unterstützen werde.46
manifestiert sich nicht nur an der Flächeninan- Ein im Jahr 2013 aufgelegtes Explorationsförderpro-
spruchnahme baulicher Anlagen. Raumplanerisch gramm für privatwirtschaftliche Rohstofferkundun-
spielen auch die Anlagenhöhe und deren Wirkungen gen im In- und Ausland wurde mangels Nachfrage
in den umliegenden Raum eine wichtige Rolle, die bereits 2015 wieder eingestellt.47
bspw. in Vorgaben zur Belichtung, zu einzuhaltenden
Abstandsflächen oder Frischluftbahnen berücksich-
tigt wird. Konsequenterweise muss sich der raum-
ordnungsrechtliche Gestaltungsauftrag damit auch
auf den oberflächennahen und tieferen Untergrund
beziehen, soweit er als Medium für raumbedeutsame
Nutzungen in Anspruch genommen werden kann
44 Erbguth – Unterirdische Raumordnung – zur raumordnungsrechtlichen Steuerung
(bspw. Trinkwassergewinnung, Rohstoff-, Wärme- untertägiger Vorhaben, ZUR 2011, S. 121 ff.; Ernst – in Ernst/Hoppe, Das öffentli-
che Bau- und Bodenrecht, Raumplanungsrecht, 2. Auflage 1981, § 1 Rn. 7; Raum-
und Energiegewinnung sowie zu Ablagerungs- und ordnungsbericht der BReg von 1968, S. 65 – „Zulassung von Bergbautätigkeiten
soll sich stärker an raumordnerischen Vorgaben orientieren“; § 2 Abs. 2 Nr. 4 S. 4
ROG adressiert unmittelbar die Rohstoffgewinnung und lässt damit Rückschluss
auf Gesetzgebungswillen zur Einbeziehung des Untergrunds in Raumordnung zu.
45 Rohstoffstrategie der Bundesregierung – Sicherung einer nachhaltigen Rohstoff-
versorgung Deutschlands mit nicht-energetischen mineralischen Rohstoffen von
10/2010, S. 7–8.
42 UBA – Glossar zum Ressourcenschutz v. 17.01.2012. 46 Rohstoffstrategie der BReg, S. 8.
43 Kegler – Landesplanung Mitteldeutschland, Arbeitsberichte der ARL von 2015. 47 Aktualisierte Rohstoffstrategie der BReg v. 15.01.2020, S. 4.
122. Untertägige Raumordnung
Aus umweltpolitischer Sicht stellt sich die Frage Handlungsleitend für die Einführung einer „echten“
nach dem „Ob“ einer untertägigen Raumordnung untertägigen Raumordnung sollte aus Sicht des
nicht mehr. Sie ist erforderlich, da künftig mit neuen Umweltbundesamtes sein, inwieweit die Ordnung von
Nutzungsansprüchen zu rechnen ist und auch eine unterirdischen Nutzungspotentialen zur nachhalti-
Zunahme des Nutzungsdrucks nicht ausgeschlossen gen Entwicklung unserer Gesellschaft beitragen und
werden kann. Typische Nutzungen (Trinkwasserge- wie der Untergrund zudem selbst möglichst nachhal-
winnung, Rohstoffgewinnung, Energiespeicherung, tig entwickelt und genutzt werden kann. Dafür gilt es,
Deponien) entwickeln sich weiter und es treten im künftige Nutzungsansprüche frühzeitig in den Blick
Zuge der fortschreitenden technischen Umsetzung der Planung zu nehmen und geeignete Nutzungs-
der Energiewende weitere Nutzungen hinzu, wie räume zu sichern. Sich abzeichnende Nutzungskon-
bspw. die Synthesegasspeicherung in Salzkavernen kurrenzen und abwägungsrelevante Belange sollten
(z. B. Wasserstoff, Methan), Wärmegewinnung und in Planungs- und Genehmigungsverfahren – transpa-
-speicherung (Geothermie), Energieerzeugung in rent in ihrer Gewichtung – abgewogen werden. Dabei
Untertage-Pumpspeicherkraftwerken, Nutzung von sollten nicht nur wirtschaftliche und soziale Belange,
Grundwasser zur Gebäudekühlung, unterirdische sondern auch das Ziel einer möglichst umwelt- und
Leitungen und logistische Transport- und Verteil- ressourcenschonenden Nutzung des Untergrunds
netze sowie ggf. die dauerhafte Speicherung von beachtet werden und seine Integrität und seine
Kohlendioxid (als Teil der CCS-Prozesskette).48 Stärker ökologischen Funktionen geschützt werden.
noch als für Nutzungen an der Erdoberfläche gilt für
den Untergrund, das den meisten Nutzungsoptionen Im Hinblick auf die sparsame Inanspruchnahme von
dort eine strikte Standortgebundenheit immanent endlichen Rohstofflagerstätten stellt sich zudem die
ist, d. h. bestimmte Nutzungen können nur in Frage, wie sichergestellt werden kann, dass deren
bestimmten Gebieten mit besonderen geologischen Ausbeutung nachhaltiger erfolgt, so dass heutige
Strukturen oder in abgeschlossenen geologischen Generationen nicht zu Lasten künftiger Generationen
Horizonten durchgeführt werden. Aus Gründen einer Raubbau betreiben und zukünftige Entwick-
möglichst effektiven Risiko- und Schadensvorsorge lungsmöglichkeiten dadurch unverhältnismäßig
für Mensch und Umwelt sind daher auch im Unter- eingeschränkt werden. Wir haben daher in unseren
grund Nutzungsansprüche, die sich gegenseitig Forschungsaufträgen auch ein Machbarkeitskonzept
technisch und geologisch ausschließen oder sich einer Rohstoffbedarfsplanung entwickeln lassen, die
negativ beeinflussen können, räumlich zu trennen in der Regionalplanung verankert werden könnte, um
und mit hinreichenden Sicherheitsabständen zu die normativ-fachlichen Entscheidungsgrundlagen
versehen. Insbesondere oberflächennahe Nutzungen, für eine im Sinne des Gemeinwohls verantwortungs-
bspw. zur Wärmegewinnung und -Speicherung, volle Rohstoffgewinnung vorzubereiten (vgl. Kapitel 4
werden dezentral und vorrangig in urbanen Räumen – Rohstoffbedarfsplanung).
in der Nähe der zu versorgenden Haushalte realisiert
werden.49 Dies stellt auch zusätzliche Anforde- Der Handlungsdruck zur Beplanung des Unter-
rungen an die kommunale Flächennutzungs- und grunds über die heute bereits praktizierte regionale
Bebauungsplanung, die vorausschauend geeignete Rohstoffsicherungs- und Abgrabungsplanung hinaus
Wohnbauflächen zusammen mit potentiell geeigne- wurde auch von der Bundesregierung erkannt und
ten Wärmegewinnungs- und Speicherhorizonten zu im Koalitionsvertrag der 18. Legislaturperiode im
Versorgungszwecken in den Blick nehmen muss, um Handlungsauftrag zur Schaffung der Grundlagen für
eine klimaschonende Stadtentwicklung zu fördern. eine Raumplanung im Untergrund verankert.50
48 Vgl. Kahnt/et al., 2015 – UBA-Texte 11/2015, S. 15; Wagner – Rohstoffe für NRW,
S. 85 in ZfB 2019; z. B. führt die RAG Machbarkeitsstudien zur Nutzung der ehema-
ligen Bergbauinfrastruktur zur Energieerzeugungs- und Speicherungszwecken
durch.
49 Vgl. hierzu Forschungsvorhaben ANGUS II – Auswirkungen der Nutzung des
geologischen Untergrundes als thermischer, elektrischer oder stofflicher Speicher
– Integration unterirdischer Speichertechnologien in die Energiesystemtransfor-
mation am Beispiel des Modellgebietes Schleswig-Holstein (Projektkoordination
CA-Universität Kiel, gefördert durch BMWi im Rahmen der Förderinitiative 50 Deutschlands Zukunft gestalten – Koalitionsvertrag von CDU, CSU und SPD – 18.
„Energiespeicher“ der BReg). Legislaturperiode, S. 14.
132. Untertägige Raumordnung
2.2 Handlungsvorschläge Der Bundesgesetzgeber sollte jedoch noch weitere
des Umweltbundesamtes essentielle Fragen – die untertägige Raumordnung
und Umsetzungsstand betreffend – klären, die nachstehend erläutert
Im Positionspapier „Umweltverträgliche Nutzung werden.
des Untergrundes und Ressourcenschonung“ des
Umweltbundesamtes vom November 201451, haben 2.3 Weiterer Anpassungsbedarf bzgl.
wir auf Grundlage ausgewerteter einschlägiger Fach- des raumordnungsrechtlichen
literatur, von uns initiierter Forschungsvorhaben im Instrumentariums und der V
erfügbarkeit
Rahmen des Ressortforschungsplans des Bundesum- von geologischen Daten für
weltministeriums sowie eigenen Forschungsarbeiten die untertägige Raumplanung
konkrete Vorschläge für Gesetzesänderungen auf der Das Umweltbundesamt empfiehlt in § 1 ROG klar-
Ebene des Bundes zur Umsetzung einer untertägigen zustellen, dass sich der raumordnungsrechtliche
Raumordnung vorgestellt. Diese Vorschläge waren Gestaltungsauftrag auch auf den Untergrund
vor allem darauf gerichtet, die Raumplanungspraxis bezieht. Dabei wird nicht bestritten, dass sich dieser
mit teilweise klarstellenden Regelungen zum Raum- Auftrag auch bei Auslegung von Sinn und Zweck der
ordnungsrecht vom Begründungsaufwand für die Regelung unter Berücksichtigung des mutmaßlichen
untertägige Raumordnung zu entlasten. Auf diese Willens des Gesetzgebers folgern ließe. Unsere
Weise sollten unsere Vorschläge die Handhabbarkeit Erwägungen sind vielmehr vollzugserleichternder
der Regelungen für die Praktikerinnen und Praktiker Art. Wir erwarten durch eine klarstellende Regelung
verbessern. Orientiert haben wir uns dabei an der eine gewisse Initialzündung für die Planungspraxis,
Verfahrenslogik zur Aufstellung von Raumordnungs- die idealerweise auch dazu führt, personelle Ressour-
plänen und Durchführung von Raumordnungsver- cen für die untertägige Raumplanung bereitzustellen.
fahren sowie an den Schnittstellen der Raumordnung Flankierend empfehlen wir dafür den Wirtschafts-
zum Fachrecht, insbesondere auch zum Bundesberg- grundsatz in § 2 Abs. 2 Nr. 4 S. 4 ROG zu erweitern
gesetz (BBergG), das für viele Vorhaben zur Nutzung und neben der vorsorgenden Rohstoffsicherung auch
des Untergrunds einschlägig ist. den Planungsgrundsatz der „… räumliche Voraus-
setzungen … für die nachhaltige Entwicklung und
Einer der zentralen Vorschläge, nämlich eine qualifi- Nutzung des Untergrunds zu schaffen und Nutzungs-
zierte Raumordnungsklausel52 ins BBergG einzufügen konflikte zu lösen“ einzufügen.
und damit die Beachtung der Vorgaben der Raumord-
nung bei bergrechtlichen Zulassungsentscheidungen Im Gegensatz zu den flächenhaften Gebietsfestle-
verbindlich zu regeln, wurde begleitend zur Novelle gungen für Nutzungen auf der Erdoberfläche kann
des Raumordnungsgesetzes (ROG) von 201753 umge- es für die unterirdische Raumplanung ergänzend
setzt. In dem Papier hatten wir uns zudem auch dafür erforderlich sein, nutzbare geologische Strukturen,
ausgesprochen, im ROG die Möglichkeit für bedingte die übereinanderliegend mehrere Nutzungen
Festlegungen verbunden mit zeitlich befristeten ermöglichen, textlich und zeichnerisch in den Plänen
Zwischennutzungen analog § 9 Abs. 2 Baugesetzbuch adäquat darzustellen. Wir schlagen daher vor, die
(BauGB) zu eröffnen, was der Gesetzgeber zwischen- Regelungen zur Raum- und Gebietsstruktur in den
zeitlich ebenfalls aufgegriffen hat. Dies gibt den §§ 7, 13 ROG klarstellend, um die Möglichkeit zur
Raumordnungsträgern die nötige Flexibilität, um Ausweisung von stockwerksweisen Nutzungen54
Nutzungskonflikte zu lösen. (z. B. Angaben zu Teufen) zu ergänzen.
Wie bereits unter 2.1 angedeutet, benötigt die
untertägige Raumplanung notwendigerweise Daten
über die Beschaffenheit des Untergrundes. Diese
Daten sind jedoch meist im Eigentum privater Berg-
51 UBA-Position – Umweltverträgliche Nutzung des Untergrundes und Ressour- bauunternehmen. Untersuchungen zur Rechtslage
censchonung – Anforderungen an eine Raumordnung unter Tage und ein
modernes Bergrecht (Langfassung), 11/2014; UBA-Position „Umweltverträgliche
Untergrundnutzung (Kurzfassung)“ 11/2014, S. 6–21.
52 Vgl. Schulze/et al., S. 305 in UBA-Texte 57/2015; ARL – Nutzungen im Untergrund
vorsorgend steuern – für eine Raumordnung des Untergrundes, Positionspapier,
S. 9 ff., 2012.
53 Vgl. Gesetzentwurf der BReg zur Änderung raumordnungsrechtlicher Vorschriften 54 Übereinander liegende nutzbare geologische Strukturen mit ggf. Barriereformati-
vom 18.01.2017. onen, die zeitgleich oder aufeinanderfolgend mehrere Nutzungen erlauben.
142. Untertägige Raumordnung
haben ergeben, dass weder das Lagerstättengesetz Vermittlungsausschuss anzurufen. Dies geschah auf
(LagerStG) noch das BBergG, Informationsfreiheits- Initiative der Bundesregierung am 20.05.2020, wobei
und Umweltinformationsgesetz (IFG, UIG) oder sich Bundestag und Bundesrat bis zum 27.05.2020
das Geodatenzugangsgesetz (GeoZG) hinreichend auf einen beschlussfähigen Kompromiss einigen
rechtssichere Grundlage für die öffentliche Bereit- konnten.59
stellung und Verwendung dieser Daten für die
Raumplanung geben.55 Die Bundesregierung hat sich Das Umweltbundesamt spricht sich für eine möglichst
daher entschlossen, die Verfügbarkeit geologischer umfassende Verfügbarkeit von aufbereiteten geologi-
Daten für hoheitliche Aufgaben des Bundes und schen Daten und Informationsangeboten zur wissen-
der Länder sowie deren öffentlichen Verfügbarkeit schaftlichen und behördlichen Nutzung aus. Diese
grundlegend neu zu regeln und dafür das LagerStG sollte sich vor allem auch auf die alten – teilweise
von 1934 durch das Geologiedatengesetz (GeolDG) lange vor Inkrafttreten des GeolDG – explorierten
abzulösen.56 Der Kabinettsentwurf der Bundes- Datensätze erstrecken, da größere und flächende-
regierung vom 19.02.2020 orientiert sich an der ckende Erkundungsmaßnahmen auf staatliche oder
niederländischen Bergrechtsgesetzgebung.57 Er sieht privatwirtschaftliche Veranlassung hin künftig
vor, dass öffentlich und privat erhobene geologische nicht zu erwarten sind. Insbesondere hoheitliche
Daten, d. h. Nachweisdaten, Fach- und Bewertungs- Aufgaben, wie die Endlagersuche oder nachhaltige
daten, den nach dem Gesetz zuständigen Behörden untertägige Raumplanung rechtfertigen unseres
zur dauerhaften Speicherung und Sicherung zu Erachtens auch die, über die Übermittlungspflicht
übermitteln sind. Alle Daten sollen für die im Gesetz hinausgehende, Veröffentlichung aller erforderlichen
genannten öffentlich-rechtlichen Zwecke, wie bspw. Daten und die damit verbundenen verfassungsrecht-
die Endlagersuche oder die unterirdische Raumord- lichen Eingriffe in Berufs- und Eigentumsfreiheit
nung, den zuständigen staatlichen Stellen auf Antrag (Art. 12, 14 GG).60 Zudem wird durch die gestufte Fris-
zur Verfügung gestellt werden. Nach einer gestuften tenregelung, vor Öffentlichwerden von Nachweis- und
Fristenregelung (uneingeschränkte Veröffentlichung Fachdaten sowie den grundsätzlich vor Veröffentli-
von Nachweisdaten 3 Monate nach Übermittlung, chung geschützten Bewertungsdaten, dem privaten
eingeschränkte Veröffentlichung von Fachdaten nach Geheimhaltungsinteresse der Inhaber hinreichend
Ablauf von 5 Jahren, grds. keine Veröffentlichung von genüge getan. Wir empfahlen zudem, den Entwurf
Bewertungsdaten oder nachträglich angeforderten insoweit anzupassen, dass alle gewerblichen Bewer-
Fachdaten) werden die Daten zudem öffentlich tungsdaten von der geologischen Landesaufnahme
zugänglich gemacht. Der Gesetzentwurf wurde nach erfasst werden und damit der Übermittlungspflicht
erster Lesung am 09.03.2020 im Bundestagsauschuss der Dateninhaber unterliegen. Die im Entwurf enthal-
für Wirtschaft und Energie debattiert und am tene Kann-Regelung, dass bestimmte Fach- und
23.04.2020 in geänderter Fassung58 vom Bundestag Bewertungsdaten nur auf begründete Anforderung
beschlossen. Wesentliche Änderung zum Kabinetts- der zuständigen Körperschaft zu übermitteln sind,
entwurf ist der eingefügte § 35 GeolDG mit erwei- widerspricht der gesetzlichen Zwecksetzung. Es liegt
terten Befugnissen zur Veröffentlichung von Daten im überwiegenden Gemeinwohlinteresse, alle geolo-
im Standortauswahlverfahren, denen ursprünglich gischen Informationen zu erfassen und dauerhaft
noch nicht vorgesehene Rechtsschutzmöglichkeiten für die im Gesetz genannten öffentlich-rechtlichen
für die Dateninhaber gegenübergestellt wurden. Der Aufgaben zur Verfügung zu stellen.
Bundesrat hatte am 15.05.2020 dem Gesetzentwurf
zunächst nicht zugestimmt. Es gab auf der Sitzung
auch keine Mehrheit dafür, den gemeinsamen
55 Vgl. Referentenentwurf des BMWi „Gesetz zur amtlichen geologischen Landes-
aufnahme sowie zur Übermittlung, Sicherung, öffentlichen Bereitstellung und
Zurverfügungstellung geologischer Daten (GeolDG)“ vom 20.03.2019; Schulze/
et al., S. 285 f. in UBA-Texte 57/2015.
56 Koalitionsvertrag von CDU, CSU, SPD vom 12.03.2018, S. 141 – im KoaV wird noch
der Gesetzestitel Geowissenschaftsdatengesetz verwendet, der mittlerweile zum
Geologiedatengesetz geändert wurde. 59 BT-Drs. 19/19550 vom 27.05.2020.
57 BT-Drs. 19/17285; Mining Act of the Netherlands (Mijnbouwwet) mit Stand v. 60 Rossi – Rechtsgutachten GeolDG-E, 03/2020 – Gutachter sieht verfassungsrecht-
01.01.2019, Art. 123 ff. lichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit durch die öffentliche Bereitstellung von
58 Beschlussempfehlung des Ausschusses für Wirtschaft und Energie – Bewertungsdaten als nicht mehr gewahrt und geht zudem von der Verletzung der
BT-Drs. 19/18751 v. 22.04.2020. Gewähr effektiven Rechtsschutzes gemäß Art. 19 Abs. 4 GG aus.
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