Reorganisation der Bundesagentur für Arbeit: "Moderner Dienstleister" für wen?
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Reorganisation der Bundesagentur für Arbeit:
„Moderner Dienstleister“ für wen?
Volker Hielscher
Im Kontext der Arbeitsmarktreformen der letzten Jahre ist die Bundesagentur für Arbeit (BA) in den Blickpunkt des öffentlichen In-
teresses gerückt. Sie muss nicht nur die Vielzahl der neu geschaffenen arbeitsmarktpolitischen Instrumente in die Praxis umsetzen, son-
dern sie soll dies – angesichts verknappter finanzieller Ressourcen – auch effizienter und zugleich „kundenorientierter“ tun als in der
Vergangenheit; die BA ist deshalb in den letzten Jahren einem tief greifenden Umbauprozess unterworfen worden. Es stellt sich die Fra-
ge, inwiefern das Ziel,„moderner Dienstleister“ am Arbeitsmarkt zu werden, erreicht wurde – und welche Nebenfolgen die Reform der
BA nach sich zieht.
duktion operationalisiert – und zugleich Bereits seit Ende der 1980er Jahre sind
1
Arbeitsmarktreformen und
durch ihre Organisationspraxis die Wirk-
samkeit von Gesetzen und Instrumenten
prägt.
in der ehemaligen Bundesanstalt für Arbeit
Anstrengungen zur Verbesserung der tech-
nischen Infrastruktur und zur Organisati-
Umbau der BA Mit der Verabschiedung der ersten bei- onsentwicklung vorgenommen worden
den Hartz-Gesetze hat der Bundestag am (Bahnmüller/Faust 1992, 1994). Seit Mitte
Seit den 1990er Jahren rückt für staatliches 15.11.2002 beschlossen, die Arbeitsmarkt- der 1990er Jahre wurde mit Unterstützung
Handeln das Leitbild des „aktivierenden reformen „zeitnah“ und umfassend zu der Gewerkschaft ÖTV die Modernisie-
Staates“ mehr und mehr in den Mittel- evaluieren. In der Folge wurden vom da- rung der BA mit dem Organisationskon-
punkt (Mezger/West 2000; Behrens u.a. maligen Bundesministerium für Wirt- zept „Arbeitsamt 2000“ vorangetrieben,
2005). Dieses Leitbild ist insbesondere schaft und Arbeit eine Reihe von Evaluati- welches die Organisationsentwicklung mit
in der strategischen Ausrichtung der Ar- onsstudien in Auftrag gegeben – ein in die- dem Ziel einer effizienten und kunden-
beitsmarkt- und Sozialpolitik wirksam ge- ser Breite bisher einmaliges Programm, um freundlichen Dienstleistungsproduktion
worden: Unter dem Stichwort „Fördern die Umsetzung und die Wirksamkeit von verbunden hatte. Diese Reformbemühun-
und Fordern“ wird primär auf die Er- Arbeitsmarktpolitik zu begutachten. Erste gen setzten vor allem auf die endogenen
höhung der Eigenverantwortung der Ar- Ergebnisse dieser Forschungsarbeiten wur- Entwicklungspotenziale der Organisation
beitslosen und auf die Förderung ihrer Be- den nun der Bundesregierung vorgelegt. und ihrer Mitarbeiterinnen und Mitarbei-
schäftigungsfähigkeit gesetzt (Trube 2002; Die Mehrzahl dieser Studien befasst sich ter (Mosley u.a. 2003).
Urban 2004; Bothfeld u.a. 2004). In den mit der Wirksamkeit einzelner arbeits- Nach dem so genannten „Vermitt-
letzten Jahren sind unter anderem mit dem marktpolitischer Instrumente sowie mit lungsskandal“ im Jahre 2002, als der Bun-
Job-AQTIV-Gesetz und den vier Gesetzen der Akzeptanz der BA in der Öffentlichkeit. desrechnungshof enthüllt hatte, dass ein
zu „modernen Dienstleistungen am Ar- Vom Institut für Sozialforschung und Teil der von der BA ausgewiesenen Ver-
beitsmarkt“ (Hartz I bis IV) eine Vielzahl Sozialwirtschaft (iso) und der Organisa- mittlungen ihr gar nicht ursächlich zuzu-
von Instrumenten und Maßnahmen ge- tionsberatung Peter Ochs wurde der insti- rechnen war, ist die Bundesagentur für Ar-
schaffen worden, die auf eine „Aktivie- tutionelle Rahmen, in dem Arbeitsmarkt- beit dann einem radikalen Umbauprozess
rung“ der Arbeitslosen hinwirken sollen politik stattfindet, das heißt der organisa- unterworfen worden. Noch bevor die
(Kißler/Greiffenstein 2004). Diese Aus- torische Umbau der BA auf zentraler, re- „Kommission für moderne Dienstleistun-
richtung der Arbeitsmarktpolitik ist Ge- gionaler und lokaler Ebene, unter die Lupe gen am Arbeitsmarkt“ („Hartz-Kommissi-
genstand einer breiten, auch kritischen genommen (Bieber u.a. 2005). Nachfol- on“) eingesetzt wurde, war bereits im
Diskussion. gend ausgeführte Ergebnisse beruhen auf „Zweistufenplan“ der Bundesregierung
Weniger Beachtung findet hingegen der rund 200 Interviews mit Beschäftigten und nach privatwirtschaftlichem Vorbild der
Aspekt, dass die Maßnahmen staatlicher Führungskräften in sechs Arbeitsagentu- Präsident der damaligen Bundesanstalt für
Arbeitsmarktpolitik durch Organisationen ren, zwei Regionaldirektionen und in der Arbeit durch einen dreiköpfigen Vorstand
geplant, gesteuert und administriert wer- BA-Zentrale, die während der ersten Erhe- ersetzt worden. Die „Hartz-Kommission“
den müssen. Für diesen Prozess der Politik- bungsphase dieses noch laufenden Projek-
implementation ist davon auszugehen, tes durchgeführt wurden. Die Evaluation
dass eine intensive wechselseitige Beein- beschreibt die Weiterentwicklung der neu- Volker Hielscher, Dr. rer. pol., wissenschaft-
flussung von Organisation und Instrumen- en Strukturen und Prozesse in der Organi- licher Mitarbeiter am Institut für Sozial-
teneinsatz stattfindet. Es stellt sich also die sation BA im Vergleich zu den vorangegan- forschung und Sozialwirtschaft (iso),
Frage, wie die Organisation die ihr zuge- genen Organisationsmodellen. Die Befun- Saarbrücken. Arbeitsschwerpunkte:
schriebenen Aufgaben im Aufbau von de wurden anhand eines mehrdimensiona- Arbeitsmarkt- und Organisationsforschung,
Organisationsstrukturen, in der Gestal- len qualitativen Referenzrahmens eines Arbeitssoziologie, Arbeitszeitforschung.
tung der Prozesse und in der Leistungspro- „modernen Dienstleisters“ bewertet. e-mail: hielscher@iso-institut.de
WSI Mitteilungen 3/2006
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Diese Datei und ihr Inhalt sind urheberrechtlich geschützt. Nachdruck und Verwertung (gewerbliche Verviel-
fältigung, Aufnahme in elektronische Datenbanken, Veröffentlichung online oder offline) sind nicht gestattet.(Kommission 2002) wurde damit beauf- buch (SGB II) geregelte Zusammen- lokale Besonderheiten und Bedarfe anzu-
tragt, ein Konzept für den Aufgabenzu- führung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe passen.
schnitt und die Organisationsstruktur der und die neue Organisation der Betreuung
BA sowie ein entsprechendes Durch- der Langzeitarbeitslosen zum 1.1.2005. 2.1 STEUERUNG NACH WIRKUNG
führungskonzept für die Reform vorzule- Dieser Prozess hat enorme Kapazitäten UND WIRTSCHAFTLICHKEIT
gen; parallel dazu wurde unter dem neuen sowohl in der Zentrale als auch in den
Vorstand der BA ein eigenes Reformkon- Agenturen gebunden und eigene Fragen Die einzelnen Organisationseinheiten und
zept entworfen. Ein Teil der im Hartz-Be- der Organisationsgestaltung aufgeworfen die Prozesse in der BA sind einer neuen
richt vorgelegten Vorschläge ist in die Ge- (Wiechmann u.a. 2005). Die BA-Reform Steuerungslogik unterworfen worden, die
setzgebung (Hartz I bis IV) eingeflossen. setzt auf verschiedenen Organisationsebe- den Anspruch vertritt, den Mitteleinsatz
Für den Umbau der ehemaligen Bun- nen, in unterschiedlichen Feldern und an systematisch und strategisch nach dem
desanstalt sind unter anderem die Rege- unterschiedlichen historischen Organisati- Grundsatz von „Wirkung und Wirtschaft-
lungen des Dritten Gesetzes für moderne onsständen in den Agenturen an. Sie ge- lichkeit“ auszurichten. Die BA hat zu die-
Dienstleistungen maßgeblich: Sie formu- staltet sich dementsprechend komplex und sem Zweck in Abkehr von der traditionel-
lieren das Ziel des Umbaus der BA in einen ist von Ungleichzeitigkeiten und Inkon- len, haushaltsgetriebenen Steuerung das
„leistungsfähigen und kundenorientierten sistenzen geprägt. neue Steuerungssystem als Zielsteuerung
Dienstleister“ (BMWA 2003). Konkret wer- In der „neuen BA“ sind die Aufgaben, aufgebaut: Jeweils zwischen der Zentrale
den die Trennung von operativer Verant- die Größe, die Mitabeiterzahl ebenso wie und den Regionaldirektionen sowie zwi-
wortung der BA-Dienststellen und Kon- die Rechtsform und der formale Aufbau als schen den Regionaldirektionen und den
trolle durch den Verwaltungsrat, die Schaf- dreistufig gegliederte Organisation weitge- Agenturen werden einmal jährlich Verein-
fung der Möglichkeit von Kontrakten zwi- hend konstant geblieben. Jedoch wurden barungen über die zu erreichenden Ziele
schen Bund und BA und der Bestand der die Binnenorganisation und die Aufgaben abgeschlossen. Diese Ziele sind als Wir-
Landesarbeitsämter in Form von Regional- der einzelnen Organisationseinheiten neu kungsziele (vor allem die Zahl der geför-
direktionen geregelt. Die neue Binnenor- ausgerichtet. Die Umsetzung der Reform derten und ungeförderten Integrationen),
ganisation, das Geschäftsmodell und die ist als konsequenter top-down-Prozess or- als Prozessvorgaben und Qualitätsstan-
Leistungsproduktion der BA wurden vor ganisiert, mit einer straffen Einführungslo- dards formuliert. Mit Hilfe eines aufwän-
allem durch eine Vielzahl von Unterneh- gik und rigiden Umsetzungsvorgaben für digen Controllingapparates wird der Grad
mensberatern, allen voran durch McKin- die neuen Strukturen und Prozesse. Sie der Zielerreichung permanent kontrolliert
sey, Roland Berger und Accenture konzi- wurde von den Reformberatern als konse- und in monatlichen Abständen nachgehal-
piert und in den einzelnen Dienststellen quenter Bruch zu den bislang entwickelten ten.
umgesetzt. Organisationsmodellen angelegt. Der Um- Von besonderer Bedeutung ist die
bauprozess startete mit der Reorganisation Systematik, nach der die BA ihren Res-
der Zentrale in Nürnberg, die nun allein für sourceneinsatz steuert. Diese ist durch eine
2
Der Reformprozess
die Zielformulierung, die Produkt- und
Strategieentwicklung der Gesamtorganisa-
tion zuständig ist und durch die Auslage-
betriebswirtschaftlich geprägte Versiche-
rungslogik bestimmt, die eine Minimie-
rung der „Schadensfälle“ für die Versicher-
in der BA rung von operativen Funktionen stark ver- tengemeinschaft (also die Zahl der leis-
kleinert wurde. Er setzte sich im Umbau tungsberechtigten Arbeitslosen) zu errei-
Die Bundesagentur für Arbeit stand im der zehn Regionaldirektionen fort, welcher chen sucht. Das heißt konkret, dass die BA
Jahr 2005 inmitten der Implementation der Ende des Jahres 2004 abgeschlossen wurde ihre Kräfte und Mittel auf diejenigen Maß-
umfassendsten Reorganisation ihrer Ge- und diesen die Steuerung der Agenturen nahmen und Gruppen konzentriert, bei
schichte. Nach der Konzeptionsphase im zuwies. Der Umbau der Agenturen wurde denen mit möglichst geringem Ressour-
Jahr 2003 und der Erprobung in 2004 wur- Ende 2005 abgeschlossen. Sie sind mit dem ceneinsatz die Dauer der Inanspruchnah-
de der organisatorische Umbau im Jahr neuen Geschäftssystem „Kundenzentrum me von Versicherungsleistungen verkürzt
2005 weitgehend abgeschlossen – auch der Zukunft“ (Kap. 2.2) für das operative wird.
wenn derzeit über eine Neugliederung der Geschäft zuständig. Zwar wird die Organisationsreform
BA in der Fläche nachgedacht wird. Dieser Eine Stärke der Reformumsetzung liegt vordergründig als eine Dienstleistungs-Re-
ambitionierte Zeitplan ist vor dem Hinter- in der Eindeutigkeit der Reform über alle form formuliert, welche sich mit verbes-
grund der besonderen Rahmenbedingun- Ebenen hinweg und in der systematisch serten Serviceleistungen an beide Markt-
gen zu würdigen, unter denen die Reform umgesetzten Neu-Strukturierung der Or- seiten, an Arbeitnehmer und Arbeitgeber,
stattgefunden hat. Die schiere Größe der ganisation. Zugleich wurde von vielen Ak- gleichermaßen richtet. Doch vor dem Hin-
Organisation mit rund 90.000 Beschäftig- teuren in der BA kritisch vermerkt, dass die tergrund der Krise der öffentlichen Finan-
ten, einer Flächenorganisation mit den Mitarbeiter angesichts der Reichweite des zen, des politischen Legitimationsdrucks
Standorten von 178 Agenturen und rund Umbaus nicht im erforderlichen Maße durch die anhaltend hohe Arbeitslosigkeit
650 Geschäftsstellen und mit einem Haus- „mitgenommen“ wurden: Ihre Erfahrun- und angesichts einer Arbeitsmarktpolitik,
haltsvolumen von über 50 Milliarden Euro gen waren für die Gestaltung der neuen Or- die primär auf eine „Aktivierung“ der Ar-
war eine besondere Herausforderung. ganisation schlichtweg nicht gefragt. Eben- beitslosen und eine Beitragssenkung zur
Überlagert wurde der organisatorische so waren für die Agenturen kaum Spielräu- Nachfragestimulierung setzt, sind die we-
Umbau zudem durch die im Sozialgesetz- me vorgesehen, die Reformarchitektur an sentlichen Parameter der BA-Reform auf
120 WSI Mitteilungen 3/2006eine betriebswirtschaftliche Wirkungsreform langen in den Agenturen zunächst an den nem hohen Personalumsatz. Die übrigen
ausgelegt: Das haushaltspolitische und der Empfang und in die Eingangszone. An al- Arbeitgeber werden als „Standardkunden“
Versicherungslogik entsprechende Ziel, len drei Punkten werden Standardanliegen mit insgesamt weniger Ressourceneinsatz
weniger finanzielle Ressourcen zu verbrau- bearbeitet, Kundentermine bei den Fach- und geringerer Intensität im Stellenbeset-
chen, soll über das Wirkungsziel, die kräften vergeben und gegebenenfalls kom- zungsprozess bedient und erfahren da-
durchschnittliche Dauer der Arbeitslosig- plexere Kundenanliegen an die Leistungs- rüber hinaus weniger oder keine Initiativ-
keit zu verkürzen, erreicht werden. Es geht oder Vermittlungsabteilungen weitergelei- kontakte durch die Fachkräfte der BA.
also darum, aus den vorhandenen, limi- tet. Die Vermittlungsfachkräfte und die Das von Seiten der Reformberater he-
tierten Ressourcen die größte Wirkung am Fachkräfte in der Leistungsbearbeitung rangezogene Argument zur Fokussierung
Arbeitsmarkt zu erzielen: Die maximale können nur noch mit Termin besucht und auf personalumsatzstarke Unternehmen
Entlastung für die BA und mittelbar für die nicht mehr direkt angerufen werden. Ziel (nach der Logik: „20 % der Arbeitgeber
Beitragszahler erfordert möglichst viele In- des Geschäftssystems ist einerseits eine bes- decken 80 % der Neueinstellungen ab“) hat
tegrationen unter geringstem Mittelein- sere Dienstleistung für den Kunden in den seine Rationalität im Zusammenhang ei-
satz. Bereichen Vermittlung/Beratung und Leis- ner angestrebten Erhöhung des Einschal-
Damit verfolgt die BA eine Kosten- tung sowie andererseits eine Effizienzstei- tungsgrades der BA in die Marktprozesse.
Nutzen-Logik, der einerseits eine inhären- gerung in der Dienstleistungsproduktion, Dort, wo viel Personal bewegt wird, kann
te Rationalität nicht abzusprechen ist. An- indem eine Kundensteuerung nach klar de- die BA eher ihre Bewerber ins Spiel brin-
dererseits führt diese Logik aber zu Exklu- finierten Kriterien eingeführt wird, die Ab- gen. Hier geraten allerdings zwei Dienst-
sionseffekten im Vermittlungsgeschäft, und läufe systematisiert werden sowie eine leistungsperspektiven miteinander in Kon-
zwar auf Arbeitnehmer- wie auf Arbeitge- Trennung von Standardaufgaben und spe- flikt. Die Unternehmen erwarten (so die
berseite (Kap. 2.3). Die betriebswirtschaft- zialisierten Fachkrafttätigkeiten vorge- Logik des Handlungsprogramms der ar-
liche Ausrichtung des Ressourceneinsatzes nommen wird. beitgeberorientierten Vermittlung) eine
wird durch den Aussteuerungsbetrag1 Das Geschäftssystem „Kundenzentrum „Besten-Vermittlung“, womit sich der Kreis
noch verschärft. Er stellt für die Bundes- der Zukunft“ wirkt in seiner Grundkon- der infrage kommenden Bewerber tenden-
agentur ein erhebliches Haushaltsrisiko zeption und in seiner Umsetzung durchaus ziell auf die starken „Marktkunden“ ein-
dar, das durch die BA nur in sehr geringem betriebstauglich und lässt Effizienzgewinne schränkt und diese in der Such- und Aus-
Maße steuerbar ist. erwarten. Insbesondere die terminierten wahlpraxis der Arbeitgeber-Vermittler
und störungsfreien Kundengespräche bei auch faktisch im Zentrum stehen. Im Sin-
2.2 DAS „KUNDENZENTRUM DER den Vermittlungsfachkräften werden von ne ihrer Ausgleichsfunktion am Arbeits-
ZUKUNFT“ den Akteuren in den Agenturen als eine markt wäre es andererseits geboten, dass
Verbesserung der Dienstleistungsqualität die BA gerade jene Bewerber schwerpunkt-
Das „Kundenzentrum der Zukunft“ gilt als beschrieben. mäßig anbietet, denen aufgrund in der Per-
das Herzstück der BA-Reform. Es stellt das son liegender Einschränkungen oder Qua-
neue Geschäftssystem in den Agenturen 2.3 HANDLUNGSPROGRAMME: lifikationsmängel der Wiedereinstieg in Be-
dar mit einem neuen Organisationsaufbau, VERMITTLUNG ALS SYSTEM- schäftigung nicht ohne begleitende Unter-
neuen Ablaufprozessen und einer entspre- GESCHÄFT? stützung und Förderung gelingen würde.
chenden neuen Kundensteuerung. Es wur- Dem Gebot der Beschleunigung von Inte-
de, ausgehend von den Vorschlägen der Die Dienstleistungen der BA für die Ar- gration zur Verringerung der Kosten von
„Hartz-Kommission“, von einer Projekt- beitgeber- und die Arbeitnehmerseite sind Arbeitslosigkeit steht damit das sozialpoli-
gruppe der Reformberater in der BA- in so genannten „Handlungsprogrammen“ tische Gebot entgegen, sich verfestigende
Führungsakademie in Lauf entwickelt, in systematisiert und standardisiert worden. individuelle Arbeitslosigkeit zu vermeiden.
der Agentur Heilbronn zunächst erprobt, Aus dieser Systematik heraus werden die Mit der Festlegung auf personalum-
sodann in neun weiteren Agenturen ge- Bedarfe für bestimmte „Kundensegmente“ satzstarke Arbeitgeber als die Ziel- und
testet (Schütz/Ochs 2005). Dabei wurden auf der Arbeitnehmer- und der Arbeitge- Entwicklungskunden fokussiert die BA ih-
weitere Anpassungen vorgenommen. Mit berseite definiert. Die Beratungsdienstleis- re Dienstleistungen auf ein Kundenseg-
Beschluss des Verwaltungsrates der BA tungen der BA und die Maßnahmen der ment, das ohnehin mit professionellem
vom 14.7.2004 wurde die Flächenein- aktiven Arbeitsförderung werden nur noch Personalmanagement als starker Akteur
führung des Kundenzentrums in mehreren in standardisierter und auf die jeweiligen am Markt auftritt. Sie vernachlässigt dabei
Wellen beschlossen, die bis Ende 2005 ab- Kundensegmente zugeschnittener Form aber diejenigen Betriebe, denen eben diese
geschlossen wurde. angeboten. Außerdem wird der Personal- Personalmanagement- und Rekrutierungs-
Mit dem Kundenzentrum wurde eine einsatz zwischen den Marktseiten Arbeit-
funktional gegliederte Organisationsstruk- geber/Arbeitnehmer neu gewichtet: So
tur an der Schnittstelle zum Kunden ge- werden nun mindestens 20 % der Vermitt-
schaffen, die erstmalig den gesamten lerkapazitäten für die Bearbeitung der Ar-
Dienstleistungsprozess nach Effizienz-, beitgeberanliegen eingesetzt. Die Hand- 1 Für jede/n Arbeitslose/n, welche/r nach Ablauf
Führungs- und Steuerungsgesichtspunk- lungsprogramme sehen auf der Arbeitge- der Bezugsdauer des beitragsfinanzierten Arbeits-
losengeldes I in den steuerfinanzierten Regelkreis
ten in einer einheitlichen Logik durch- berseite eine Fokussierung auf die „poten-
des SGB II übertritt, muss die BA einen Aussteue-
strukturiert. Die Kunden erreichen die BA zialreichen Arbeitgeberkunden“ vor. Als rungsbeitrag von rund 10.000 € an den Bund zah-
telefonisch über das Service Center und ge- potenzialreich gelten Arbeitgeber mit ei- len.
WSI Mitteilungen 3/2006
121kompetenzen fehlen – also gerade die zahl- kategorie wird konstatiert, der Handlungs- als Spannungsverhältnis schon immer die
reichen kleineren und mittleren Unterneh- bedarf sei so groß, dass das Ziel des Geset- Arbeit der Fachkräfte in der BA geprägt.
men. Möglicherweise könnten jedoch über zes (die Eingliederung in Arbeit) mittel- Allerdings wird jetzt diese Polarität in
eine Fokussierung auf die Qualifikations- fristig nicht erreicht werden kann. der Wahrnehmung der Beschäftigten, aber
bedarfe und potenziellen Stellenzuschnitte Faktisch werden Betreuungskunden, auch ablesbar an den Zielindikatoren, ein-
in den kleineren Unternehmen größere Be- für die noch im Bericht der „Hartz-Kom- seitig zu Gunsten der quantitativen Ziel-
schäftigungspotenziale erschlossen werden mission“ die intensivste Unterstützung vorgaben aufgelöst. Damit bleiben aus
als über die Konzentration auf Großkun- vorgesehen war, in Nicht-Betreuungskun- Sicht vieler Fachkräfte, die direkt an der
den. Grundsätzlich geht es also um die den verwandelt. Mit dieser Einsatzlogik für Schnittstelle zum Kunden arbeiten, wichti-
Frage, ob die BA ihr so differenziertes die Dienstleistungen der BA tritt ein Di- ge Elemente einer qualitativen, am indivi-
Leistungsangebot sowohl kundenbedarfs- lemma zwischen Wirtschaftlichkeit und duellen Bedarf ansetzenden Kundenorien-
gerecht als auch wirkungsorientiert adres- sozialem Auftrag zu Tage. tierung auf der Strecke. Den Arbeit Su-
siert (Schütz/Ochs 2005). chenden zu erläutern, dass ihnen nur noch
Diese Frage stellt sich in noch stärkerer sehr bedingt Förderungsleistungen zugute
Weise auf der Seite der „Arbeitnehmerkun-
den“. Die Arbeit Suchenden werden in vier
Segmente differenziert (Marktkunde, Be-
3
Personalpolitik und
kommen und sie in der Job-Suche weitge-
hend auf sich gestellt sind, wird zu einer
neuen Anforderung an die sozialen und
ratungskunde-Aktivieren, Beratungskun- Beschäftigte im Reform- kommunikativen Kompetenzen der Be-
de-Fördern, Betreuungskunde), denen prozess schäftigten in der BA: „Für den Kunden ist
über die Handlungsprogramme in sehr un- es strenger, für den Mitarbeiter anstren-
terschiedlichem Maße Beratung und die Die eigentlichen Leistungsproduzenten der gender geworden“, bilanzierte eine Fach-
potenziell anzusetzenden Maßnahmen der BA sind die Beschäftigten in den Arbeits- kraft die neue Aufgabe, aktivierende Ar-
aktiven Arbeitsförderung zugänglich ge- agenturen vor Ort. Wie haben sich im Kun- beitsmarktpolitik in eine entsprechende
macht werden. Unter der Prämisse eines denzentrum die Arbeitsprozesse und die Kundenbeziehung umzusetzen. Diese Eng-
„rentablen“ Mitteleinsatzes erfolgt eine Arbeitsanforderungen für die Beschäftig- führung des Kundenbezuges tangiert in
Konzentration der Ressourcen auf das ten verändert? Der frühere „Druck der Flu- ganz besonderem Maße das berufliche
mittlere Kundensegment, insbesondere auf re“, welcher mit dem ungesteuerten Zu- Selbstverständnis der Vermittlungsfach-
Beratungskunden-Aktivieren. gang zu den Vermittlungsfachkräften ver- kräfte: Sie versuchen nicht selten mit Ver-
Per Definition sind die einzelnen Kun- bunden war, konzentriert sich nun vor al- weis auf den sozialpolitischen Auftrag der
dengruppen unterschiedlich weit von einer lem im Empfang und in der Eingangszone. BA die Notwendigkeit eines jeweils indivi-
Integration entfernt. „Marktkunden be- Die Beschäftigten in diesen Bereichen müs- duellen Umgangs mit dem Kunden gegen
nötigen zur Überbrückung der Differenz sen wegen der Breite der vorgetragenen die als zu rigide empfundenen Systemvor-
lediglich einen kleinen Impuls, können die Kundenanliegen nicht nur fachlich gut gaben der Zielsteuerung und der Hand-
Differenz im Wesentlichen selbst über- qualifiziert sein, sondern auch über große lungsprogramme zu verteidigen.
brücken. Beratungskunden können mit kommunikative und soziale Kompetenzen Im Bereich der Personalentwicklung
Unterstützung die Differenz zur Integrati- verfügen. Die Arbeit der Vermittlungsfach- der BA liegen elaborierte Konzepte vor, die
on überbrücken. Betreuungskunden haben kräfte hingegen ist durch das Service Cen- allerdings während des laufenden Umbau-
eine so große Differenz zur (theoretischen) ter von der Telefonie entlastet worden. prozesses kaum getestet oder in die Praxis
Integration zu überbrücken, dass eine An- Durch die terminierten Beratungsge- umgesetzt worden sind. Der organisatori-
hebung des Potenzials bis zum Erreichen spräche mit im Vergleich zur früheren Pra- sche Umbau war nur wenig systematisch
der Integration mittelfristig nicht möglich xis erweiterten Zeitfenstern können sie sich mit personalpolitischen Konzepten ver-
erscheint“ (BA 2005, S. 218). Der vorrangi- auf das „Kerngeschäft“, also die Vermitt- knüpft; die vielfältigen Personalbewegun-
ge Ressourceneinsatz (Vermittlerzeit bzw. lung konzentrieren. gen in der Organisation wurden eher ad
Kontaktdichte zum Kunden und Maßnah- Allerdings stehen die Beschäftigten vor hoc und entsprechend der situativen Be-
meneinsatz mit einer entsprechenden Bud- allem im Service Center, in der Vermittlung darfe vor Ort vorgenommen. Die Beschäf-
getgestaltung) hat seinen Schwerpunkt und auch in der Eingangszone in einem tigten konnten bisher nur sehr bedingt die
demgemäß auf den Beratungskunden, Spannungsverhältnis divergierender, im Organisationsreform mit einer individuel-
„weil hier die deutlichste Erhöhung der In- Extremfall widersprüchlicher Zielvorga- len beruflichen Entwicklungsperspektive
tegrationswahrscheinlichkeit zu erreichen ben, die sie individuell bzw. als Team auf-
ist“ (BA 2005, S. 219) und sich bei einer er- zulösen haben. Diese Ambivalenz lässt sich
folgreichen Integration der Mitteleinsatz zwischen den Polen quantitativer Zielvor-
für die Organisation rentiert. Die BA stützt gaben (Erreichbarkeit, Anzahl von Integra- 2 Der Gesetzgeber bindet die Ermessensleistungen
der BA an den Grundsatz der Sparsamkeit und der
sich bei der Begründung der kundengrup- tionen oder der Abbau des Drucks der Flu- Wirtschaftlichkeit. Bei der Auswahl der Ermes-
penspezifischen Ressourceneinsatzlogik re etc.) und qualitativer Ziele (abschließen- sensleistungen ist „grundsätzlich auf 1. die Fähig-
auf das SGB III2 und leitet insbesondere de Anliegenbearbeitung, angemessene Un- keiten der zu fördernden Personen, 2. die
aus der Berücksichtigung des arbeits- terstützung des einzelnen Kunden etc.) Aufnahmefähigkeit des Arbeitsmarktes, 3. den an-
hand der Ergebnisse der Beratungs- und Vermitt-
marktpolitischen Handlungsbedarfes die verorten. Beide Zieldimensionen sind im lungsgespräche ermittelten arbeitsmarktpoliti-
Einschränkungen bei der Kundengruppe Verständnis eines „modernen Dienstleis- schen Handlungsbedarf abzustellen“ (SGB III,
Betreuungskunden ab. Für diese Kunden- ters“ am Arbeitsmarkt angelegt und haben § 7).
122 WSI Mitteilungen 3/2006verknüpfen. Analog dazu erschwert das zesse in den Agenturen durch die Zentrale lent: Wo es um bestimmte Service-Aspekte
Fehlen von Beteiligungsangeboten im Um- und die Regionaldirektionen. Die Ziel- geht, bringt das neue Geschäftssystem
bauprozess den Beschäftigten und vielen steuerung ist ihrer Logik nach auf Wirkun- deutliche Verbesserungen gegenüber
Führungskräften, sich die Reform in einer gen bzw. Ergebnisse der Aktivitäten der früher. Diese Verbesserungen sowie die ef-
produktiven Auseinandersetzung anzueig- Agenturen ausgelegt. Diese Logik wird da- fizientere Anliegenbearbeitung gehen aber
nen. Sie fühlen sich vielfach „vor vollende- durch überlagert, dass die Neugestaltungen zum einen mit den erwähnten Exklusions-
te Tatsachen gestellt“. der Geschäftsprozesse, insbesondere die effekten für bestimmte Arbeitslosengrup-
Handlungsprogramme im Vermittlungsge- pen einher. Zum anderen wird nach der
schehen, enge Vorgaben für die Form der Logik eines effizienten Mitteleinsatzes die
4
Fazit: BA-Reform mit
Leistungsproduktion vor Ort setzen. In den
Agenturen wird kritisch darauf verwiesen,
dass die dezentrale Produktionsverantwor-
personale Dienstleistung der Bundesagen-
tur als standardisiertes Systemgeschäft or-
ganisiert. Kundenbedarfe und die entspre-
ambivalenten Wirkungen tung für das Erreichen der vereinbarten chenden Leistungen der BA werden nicht
Wirkungsziele faktisch ausgehebelt wird. mehr aus dem Individualbedarf, sondern
Der Reformprozess in der Bundesagentur Die den Regionaldirektionen zugewiesene aus der Systemlogik der Organisation ab-
für Arbeit ist hoch komplex und bisher Steuerungs- und Führungsrolle verschärft geleitet und in groben Kategorien für große
noch keinesfalls abgeschlossen. Im Laufe noch die Einschränkung der Entschei- Kundengruppen festgelegt. Das Vermitt-
des Jahres 2006 werden die Handlungspro- dungskompetenz auf lokaler Ebene – nicht lungs- und Beratungsgeschehen wird stan-
gramme für die Vermittlung in den 178 selten sehen sich die Akteure in den Agen- dardisiert und kontrollierbar – in Kombi-
Agenturen der BA flächendeckend einge- turen als Manager von Filialbetrieben der nation mit dem konsequenten Einsatz der
führt. Zudem wird in diesem Jahr ebenfalls Regionaldirektion. Die Erwartungen, im Ermessensleistungen nach dem Rentabi-
Agentur für Agentur ein neues IT-System Rahmen der Zielsteuerung vor Ort flexibler litätsprinzip gewinnt die Organisation un-
für die Vermittlung und die Leistungsbear- und situationsangepasster agieren zu kön- bestreitbare fiskalpolitische Vorteile. Dem
beitung den Betrieb aufnehmen. Eine bi- nen als in der „alten“ Bundesanstalt, wur- steht aus der Perspektive des/der einzelnen
lanzierende Betrachtung des Umbaupro- den vielfach enttäuscht. Rat- und Hilfesuchenden das Risiko ge-
zesses der BA kann zum gegenwärtigen Zweitens wird die grundlegende Ziel- genüber, dass die standardisierten Leistun-
Zeitpunkt also nur vorläufigen Charakter ausrichtung der BA gegenwärtig durch be- gen nur noch bedingt „passfähig“ sind für
haben. Dennoch lassen sich erste belastba- triebswirtschaftliche Prämissen dominiert, seine/ihre individuellen Bedarfe – aus
re Aussagen treffen. welche als „Versicherungslogik“ beschrie- „Kundenperspektive“ eine Verschlechte-
Die Binnenmodernisierung der BA ben wurden. Diese Dominanz geht zu La- rung der Dienstleistungsqualität der BA.
scheint unter dem Aspekt der Effizienzstei- sten des (nach wie vor unverzichtbar schei- Der Umbau der Bundesagentur für Ar-
gerung und der Optimierung der Abläufe nenden und im SGB III angelegten) sozial- beit selbst wurde und wird in einem straff
auf gutem Wege. Die Geschäftsprozesse in politischen Auftrags der BA, die markt- angelegten und systematisch durchgeplan-
der Leistungsproduktion sind auf völlig schwachen Akteure entsprechend ihrer ten Veränderungsprozess vollzogen. Die
neue Weise systematisch angelegt und auf Bedarfe besonders zu unterstützen: Die Möglichkeiten einer aktiven und „aktivie-
die Kernaufgaben fokussiert. Die Steue- stark unterstützungsbedürftige, also „teu- renden“ Aneignung des Neuen durch die
rung der Organisation durch das mehr- re“, also mit Blick auf den wahrscheinli- Beschäftigten sind hierbei sehr beschränkt.
stufige, neu aufeinander bezogene Füh- chen Integrationserfolg „nicht rentable“, Die BA, die größte deutsche Behörde, soll-
rungssystem ist auf eine hohe Effizienz Gruppe der Betreuungskunden wird von te sich im weiteren Verlauf ihrer Organisa-
orientiert. Im Hinblick auf das neue Steue- den Leistungen der aktiven Arbeitsförde- tionsentwicklung wieder stärker auf die in
rungssystem und auf die strategische Aus- rung weitgehend ausgeschlossen. Der sozi- ihr selbst angelegten Ressourcen und Kom-
richtung der Reform lassen sich jedoch In- alpolitische Auftrag wird an die Politik petenzen stützen – das heißt vor allem, die
konsistenzen und kritische Entwicklungen zurückdelegiert, er soll in den politischen Erfahrungen aus vorangegangenen Um-
konstatieren: Instanzen definiert und über Steuern fi- bauprozessen und aus dem „Expertenwis-
Erstens besteht eine Inkonsistenz zwi- nanziert werden. sen“ der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter
schen der Zielsteuerung und der faktisch Damit bleibt drittens auch die „Kun- nicht beiseite wischen, sondern sie aktiv für
starken Determinierung der Geschäftspro- denorientierung“ in der neuen BA ambiva- die Reformgestaltung nutzen.
WSI Mitteilungen 3/2006
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