Wie Jobcenter Gründungen fördern
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IAB Kurzbericht
Aktuelle Analysen aus dem Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung
27/2013
In aller Kürze Einstiegsgeld im SGB II
Die Unterstützung von Existenz-
gründungen als Alternative zur
Vermittlung der Arbeitslosengeld-II-
Wie Jobcenter Gründungen
Bezieher in Arbeit ist für Jobcenter
von strategischer Bedeutung – ob- fördern
wohl es vergleichsweise wenige
Förderfälle gibt. Das zeigt eine Er- von Stefan Bernhard, Hans Pongratz und Joachim Wolff
hebung in ausgewählten Jobcentern.
In den befragten Jobcentern wur-
Das Einstiegsgeld für Existenzgründungen agentur für Arbeit wichtige Rahmenset-
de ein stufenweiser Auswahlprozess
soll Beziehern von Arbeitslosengeld II als zungen für die Jobcenter. Gleichwohl ist
entwickelt, um z. B. die unterneh-
merische Eignung von Gründungs- Anreiz dienen, eine selbstständige Tätig- ihre Arbeit damit nicht getan. Vielmehr
willigen zu prüfen. Dabei werden keit aufzunehmen, um – zumindest auf tun sich bei der Umsetzung der Vorgaben
mittlerweile restriktivere Anforde längere Sicht – ihre Hilfebedürftigkeit zahlreiche Fragen auf – nicht zuletzt, weil
rungen an potenzielle Gründer for- zu beenden. In ausgewählten Jobcentern Gründungsförderungen nicht zum üblichen
muliert als unmittelbar nach Ein- wurde die Handhabung des Instruments Tagesgeschäft der Jobcenter gehören. Die
führung des SGB II. mit einer qualitativen Implementations- Fachkräfte dort müssen bestimmen, wel-
Wenn eine Tragfähigkeitsbeschei- studie untersucht. Vor allem die Aus- che Personen und Gründungsvorhaben für
nigung von fachkundigen Stellen wahl aussichtsreicher Gründungsprojekte eine Förderung in Frage kommen. Das hat
vorliegt, wird zumeist auch eine erweist sich als anspruchsvolle Aufgabe. in vergleichbarer sowie (auch für die Inter-
Einstiegsgeldförderung genehmigt.
Wir zeigen typische Routinen, mit denen essenten) berechenbarer und transparenter
Allerdings bestehen beim einzelfall-
die Jobcenter diese Aufgabe angehen und Weise zu geschehen. Die Jobcenter sind
bezogenen Informationsaustausch
zwischen Jobcentern und externen Handlungsprobleme, die bei der Grün- ferner gehalten, externe Kooperationspart-
fachkundigen Stellen Verbesserungs- dungsförderung entstehen können. ner bei dieser Einschätzung hinzuzuziehen,
potenziale. Zudem sind die Integra- selbst wenn die Förderentscheidung allein
tionsfachkräfte skeptischer was die Seit 2005 können Existenzgründungen von ihnen obliegt.
Erfolgsaussichten der Gründungs- Arbeitslosengeld-II-Empfängern mit dem Kommt eine Förderung grundsätzlich in
projekte angeht. Einstiegsgeld gefördert werden.1 Eine fi- Frage, gilt es abzuwägen, ob weitere Unter-
Ziel der Einstiegsgeldförderung ist nanzielle Unterstützung ist möglich, wenn stützungsleistungen angrenzender Rechts-
die Überwindung der Hilfebedürftig- sie bestimmte Voraussetzungen erfüllen vorschriften – wie etwa Darlehen, Zuschüs-
keit. Allerdings kann dasselbe Grün-
und ihr Gründungsprojekt perspektivisch se oder vorbereitende Maßnahmen – bei
dungsprojekt, das einen Single aus
verspricht, sie aus der Hilfebedürftigkeit zu der Entscheidungsfindung oder Gründung
der Hilfebedürftigkeit führt, dies bei
einer kinderreichen Bedarfsgemein- führen (vgl. Infokasten, Seite 2).
1
schaft eventuell nicht leisten. Ein Bei der Förderung bieten die gesetzlichen In unserer Studie befassen wir uns nur mit dem Ein-
stiegsgeld in der Gründungsvariante, nicht mit der nach
Teil der Fachkräfte sieht das als Pro- Regelungen, die Einstiegsgeldverordnung §16b SGB II ebenfalls möglichen Förderung der Auf-
blem bei der Vergabe der Förderung. und die fachlichen Hinweise der Bundes- nahme einer versicherungspflichtigen Erwerbstätigkeit.
hilfreich sein können. Bei all dem muss die Förde-
Abbildung 1
rung einer Gründung gegenüber anderen Integrati-
Eintritte in die Gründungsförderung durch Einstiegsgeld
onsmaßnahmen – wie etwa der Vermittlung in ab-
Anzahl der neuen Förderfälle 2005 bis 2012*
hängige Beschäftigung – abgewogen werden.
35.000 Vor diesem Hintergrund fragen wir in unserer Stu-
die, welche Routinen die Jobcenter für die Auswahl
30.000 der Geförderten ausgebildet haben, inwieweit und
mit welcher Begründung sie auf die Spezialisierung
25.000 von Fachkräften setzen und welche Probleme sich
20.000
ergeben. Bevor wir auf die Ergebnisse der Befragung
eingehen, stellen wir einige Zahlen zur Förderhäu-
15.000 figkeit und zur Struktur der mit Einstiegsgeld Geför-
derten vor.
10.000
5.000 Die Entwicklung
der Einstiegsgeldförderung und
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 ausgewählte Förderstrukturen
* Im Jahr 2005 liegen keine Angaben für zugelassene kommunale Träger vor und im Jahr 2006 Verglichen mit der Gründungsförderung im SGB III
sind sie lückenhaft. Daher werden in diesen beiden Jahren nur Angaben ohne die Förderung bei
zugelassenen kommunalen Trägern ausgewiesen. war die Zahl der neuen Förderfälle beim Einstiegsgeld
Quelle: Statistik der Bundesagentur für Arbeit. © IAB sowohl absolut als auch in Relation zum Arbeitslo-
senbestand nie sehr hoch (Haller/Wolff/Zabel 2010).
Nach den Höhepunkten der Jahre 2006 und 2007
mit mehr als 32.000 Zugängen in die Gründungsför-
i Regelungen zum Einstiegsgeld derung durch Einstiegsgeld gingen die Förderzahlen
Mit dem Einstiegsgeld nach § 16b SGB II können die Jobcenter Bezieher von kontinuierlich zurück (vgl. Abbildung 1). Im Jahr
Arbeitslosengeld (ALG) II bei der Aufnahme einer selbstständigen Tätigkeit für 2012 wurden nur noch 8.000 neue Förderfälle ver-
eine Dauer von bis zu zwei Jahren finanziell fördern. Dabei gibt es zwei Bemes-
zeichnet. Damit sind die Eintritte zwischen 2007 und
sungsmöglichkeiten, eine für den Regelfall und eine für Ausnahmen (vgl. dazu
Pongratz/Bernhard/Wolff/Promberger 2013). Grundsätzlich soll mit dem Ein-
2012 um rund drei Viertel zurückgegangen. Auf jah-
stiegsgeld die Überwindung der Hilfebedürftigkeit erreicht werden, wobei für resdurchschnittlich 1.000 Arbeitslose im Rechtskreis
eine Übergangszeit auch nur eine Verringerung der Hilfebedürftigkeit geduldet SGB II kamen im Jahr 2007 knapp 13 neue Gründer,
werden kann. Die Förderung setzt eine positive Prognose über die künftig er- die mit Einstiegsgeld gefördert wurden; im Jahr 2012
zielten Gewinne aus der Selbstständigkeit voraus. Die Gewährung des Einstiegs- waren es nur noch rund vier (Quelle: Statistik der
gelds liegt im Ermessen der Integrationsfachkraft. Erwerbsfähige Leistungsbe-
Bundesagentur für Arbeit, eigene Darstellung). Eine
rechtigte haben nach § 39 SGB I einen Anspruch auf pflichtgemäße Ausübung
dieses Ermessens, damit willkürliche und nicht überprüfbare Entscheidungen mögliche Erklärung des Rückgangs ist die Verbes-
ausgeschlossen werden. serung der Arbeitsmarktlage und der Chancen, eine
Neben dem Einstiegsgeld verfügt das SGB II über weitere Möglichkeiten, Neu- abhängige Beschäftigung aufzunehmen. Weiterhin
gründer oder bestehende Selbstständigkeiten (sogenannte Bestandsselbststän- könnte eine Rolle gespielt haben, dass die Jobcenter
dige) zu unterstützen. Beide Gruppen können Darlehen und Zuschüsse für die die Kriterien für die Auswahl von Geförderten mit der
Beschaffung von Sachgütern erhalten (§ 16c SGB II). Ziel dieser Kann-Leistun- Zeit verschärft haben (s. dazu weiter unten).
gen ist die Überwindung oder dauerhafte Reduzierung der Hilfebedürftigkeit. Für
Die geplante Dauer der Einstiegsgeldförderung im
Gründungsinteressierte sind Maßnahmen zur Heranführung an eine selbststän-
dige Tätigkeit nach § 45 Absatz 1 Nr. 4 SGB III möglich. Jahr unserer Befragung (2011) lag im Regelfall bei
fünf bis unter sieben Monaten. Dies galt für etwa
Bestandsselbstständige können seit Einführung des Gesetzes zur Verbesserung
der Eingliederungschancen am Arbeitsmarkt (gültig seit dem 1. April 2012) von 60 Prozent der Eintritte (vgl. Abbildung 2). Bei rund
Beratungen und der Vermittlung von Kenntnissen und Fertigkeiten profitieren 20 Prozent der Neuförderungen betrug die geplante
(§ 16c Absatz 2 SGB II). Diese Neuregelung steht in einem engen sachlichen Dauer 12 bis unter 13 Monate.
Zusammenhang zum Einstiegsgeld, denn ein Teil der Einstiegsgeld-Geförderten Im Jahr 2011 fiel der Anteil der Frauen an den Ge-
verbleibt (zumindest für gewisse Zeit) weiter im ALG-II-Bezug. Koller/Neder/Ru-
förderten um rund 7 Prozentpunkte niedriger aus als
dolph/Trappmann (2012) zeigen, dass etwa 22 Prozent der Bestandsselbststän-
digen im April 2012 aktuell oder innerhalb der letzten 5 Jahre Einstiegsgeld als ihr Anteil im Bestand der arbeitslosen ALG-II-Bezie-
Gründungsförderung erhalten haben. her in Höhe von etwa 47 Prozent; die Förderung kon-
zentrierte sich somit stärker auf Männer (Pongratz
2 IAB-Kurzbericht 27/2013
et al. 2013). Das war bei der Ich-AG-Förderung, die Im Folgenden gehen wir auf Kernthemen der Förder-
ebenfalls für Kleingründungen konzipiert war, an- praxis und auf Handlungsprobleme ein, die sich aus
ders. Im Jahr 2005 unterschied sich der Frauenanteil der Auswertung der Befragung in den Jobcentern
an den Eintritten in die Ich-AG-Förderung mit fast ergeben haben.
50 Prozent kaum von ihrem Anteil am Arbeitslosen-
bestand im Rechtskreis SGB III (Bernhard/Wolff 2011). Die Auswahl der Geförderten
Zudem ist die Einstiegsgeldförderung relativ zum Die richtige Auswahl von geförderten Gründern
Arbeitslosenbestand stärker auf Ost- als auf West- durch die Jobcenter ist zentral für die Effektivität
deutschland konzentriert (Pongratz et al. 2013). Im des Einstiegsgeldes. Es gilt, aussichtsreiche Grün-
Jahr 2011 entfielen auf Ostdeutschland 48 Prozent der zu fördern, die mit ihren Start-ups auf Dauer
der Neuförderungen, aber nur rund 34 Prozent des voraussichtlich mehr Einkommen erwirtschaften als
Arbeitslosenbestandes im Rechtskreis SGB II. infolge einer fortgesetzten, weniger erfolgreichen
Stellensuche.
Gesetzliche Regelungen und organisatorische Hil-
Die Einstiegsgeldförderung
festellungen der Bundesagentur für Arbeit geben
aus Sicht der befragten
den Jobcentern zwar einen allgemeinen Rahmen
Fach- und Führungskräfte
für die Vergabe von Einstiegsgeld vor und legen die
Mit dem Einstiegsgeld als Gründungsförderung kön- gezielte Förderung von aussichtsreichen Gründungs
nen Jobcenter ALG-II-Bezieher in der Anfangsphase vorhaben nahe. Welches Gründungsprojekt und
ihrer Gründung finanziell unterstützen. welche Gründungsinteressierten allerdings das Po-
ALG-II-Bezieher passen nicht unbedingt in das tenzial haben, das gesetzliche Ziel der Beendigung
klassische Unternehmerbild. Dass die befragten Job- der Hilfebedürftigkeit tatsächlich zu erreichen, muss
centermitarbeiterInnen eine potenzielle Mitnahme in den Jobcentern im Einzelfall entschieden werden.
der Förderung – also die Inanspruchnahme einer Für die Fachkräfte vor Ort ist diese Aufgabe eine
Unterstützung, die für den Erfolg der Neugründung Herausforderung, zumal in allen untersuchten Job-
nicht benötigt würde – kaum als ein Problem anse- centern berichtet wird, dass die Zahl der Gründungs-
hen, dürfte damit zusammenhängen. Ebenso weisen interessierten deutlich höher liegt als die Zahl der
einzelne Äußerungen der Fachkräfte darauf hin:
„Also entweder krieg ich Hartz IV oder ich bin Abbildung 2
selbstständig.“
Geplante Dauer der Gründungsförderung durch Einstiegsgeld
für Förderzugänge im Jahr 2011
Dennoch wurde schon in der Vorbefragung der 22
Anteil der Geförderten in Prozent*
Jobcenter (vgl. Infokasten auf Seite 4) deutlich, dass
70
das Instrument in sechs Jobcentern einen hohen
und in sieben Fällen einen mittleren Stellenwert 60
einnimmt und gezielt in Abwägung mit anderen In-
strumenten eingesetzt wird. In den übrigen Jobcen- 50
tern mit vergleichsweise wenigen Förderungen von
40
Gründern wird das Einstiegsgeld zwar als nachran-
gig eingestuft, dennoch wird es als eine im Einzelfall 30
angebrachte Fördermöglichkeit betrachtet.
Die Einstiegsgeldförderung nimmt in den befrag- 20
ten Jobcentern im Instrumentenkasten des SGB II
10
eine strategisch wichtige Stellung ein. Sie gilt zum
Beispiel als Alternative zu Vermittlungen in abhängi-
0
ge Beschäftigung oder in geförderte Beschäftigung. weniger als 3 bis unter 5 bis unter 7 bis unter 12 bis unter mehr als
3 Monate 5 Monate 7 Monate 12 Monate 13 Monate 13 Monate
Darüber hinaus bietet das Einstiegsgeld über den
Anreiz einer finanziellen Förderung die Möglichkeit, * Die Datenbanken der Statistik der Bundesagentur für Arbeit enthalten über den gesamten
Einfluss auf das Gründungsgeschehen im SGB II zu Zeitraum keine systematischen Angaben der zugelassenen kommunalen Träger zum Thema
Förderdauer, sodass deren Förderfälle ausgeschlossen wurden.
nehmen: So können Gründungsprojekte im Vergabe- Quelle: Statistik der Bundesagentur für Arbeit. © IAB
prozess verbessert oder in Frage gestellt werden.
IAB-Kurzbericht 27/2013 3Geförderten, es also zu massiven Beschränkungen le Vorgaben nicht eingehalten und beispielsweise
des Zugangs zur Förderung kommen muss. Aus der geforderte Unterlagen trotz wiederholter Aufforde-
Befragung ergeben sich drei zentrale Mechanismen, rung nicht eingereicht werden.
die bei der Auswahl geeigneter Gründerpersonen Diese Abfolge von Anforderungen ist in den Job-
und Gründungsprojekte zum Tragen kommen: centern unterschiedlich angelegt, beinhaltet aber
typischerweise folgende Stufen:
1 Der Auswahlprozess kann als eine Folge von dezidierter Ausdruck des Willens zu unternehme-
mehreren Stufen verstanden werden, auf denen je- rischer Selbstständigkeit,
weils neue Aufgaben für die Gründungswilligen for- Information über die generellen Anforderungen
muliert werden. Zwischen der ersten Interessensbe- einer Gründung und die speziellen Voraussetzun-
kundung an einer selbstständigen Tätigkeit und der gen einer Förderung mit Einstiegsgeld,
Einstiegsgeldförderung müssen die Arbeitslosen so Nachweis persönlicher und fachlicher Voraus-
ihr anhaltendes Interesse nachweisen und schritt- setzungen für eine selbstständige Erwerbstätig-
weise die inhaltlichen Grundlagen für eine Förde- keit sowie
rung schaffen. Es handelt sich hier primär um eine Weiterentwicklung und Konkretisierung des Grün-
Selbstselektion, d. h. die Interessenten nehmen von dungsprojekts einschließlich der Finanzierungs-
einer Selbstständigkeit wieder Abstand oder grün- und Ertragsplanung (Erstellung eines Business-
den ohne Förderung. Ein Abbruch der Prüfung der plans).
Gründungsvorbereitung durch die Integrationsfach- Bei diesem stufenweisen Verfahren ist jede Stufe
kräfte erfolgt dagegen in der Regel nur, wenn forma- inhaltlich ausgelegt und legitimiert: als Hilfestel-
lung zur Klärung des Gründungsanliegens und zur
i Empirisches Vorgehen
Veranlassung notwendiger vorbereitender Maßnah-
men – aber auch als Hürde, um die Ernsthaftigkeit
In unserer qualitativen Implementationsstudie wird die Handhabung des Ein- der Gründungsabsicht zu prüfen. Dadurch soll eine
stiegsgeldes in den Jobcentern aus mehreren Blickwinkeln und unter Einsatz un-
zunehmend realistische Einschätzung (durch die
terschiedlicher Erhebungsmethoden untersucht. Verallgemeinerbar werden die
Aussagen der Studie – anders als in der quantitativen Forschung – nicht durch Gründenden ebenso wie die beratenden Instanzen)
statistische Repräsentativität, sondern durch Analysen allgemeiner Zusammen- ermöglicht werden, um entweder die Erfolgsaus-
hänge. Dabei spielt die Fallauswahl eine wichtige Rolle. In der vorliegenden Stu- sichten der Gründung zu steigern oder die Grün-
die wurden zunächst Jobcenter in einem mehrstufigen Verfahren ausgewählt: dungsabsicht selbst zu hinterfragen. Implizit prüfen
1 Eine Vorauswahl von 25 Jobcentern mit hohen, mittleren und geringen Zu- Integrationsfachkräfte durch das Auswahlverfahren,
gangsraten bei der Einstiegsgeldförderung erfolgte auf Basis quantitativer Da- ob Gründungsinteressierte tatsächlich dem norma-
ten der Statistik der Bundesagentur für Arbeit.
tiven Leitbild einer klassischen unternehmerischen
2 Mit 22 dieser Jobcenter konnte eine telefonische Vorerhebung durchgeführt
Persönlichkeit nahekommen.
werden, in der sie eingehender nach ihrer Einstiegsgeld-Vergabepraxis befragt
wurden. Auf dieser Basis wurden sechs unter systematischen Gesichtspunkten
2 Am Ende des Auswahlprozesses wird die Exper
interessante Fälle ausgewählt. Dabei spielten neben der Zugangsrate die Größe
der Jobcenter, der Spezialisierungsgrad, die Einschätzung der Wirkung des Ein- tise einer fachkundigen Stelle eingeholt. Diese kann
stiegsgeldes sowie der geschäftspolitische Stellenwert eine Rolle. intern oder extern angesiedelt sein. In letzterem Fall
3 Die GesprächspartnerInnen in den Jobcentern wurden – ausgehend vom sind das beispielsweise die Industrie- und Handels-
Eingangskontakt durch die telefonische Vorerhebung – schrittweise rekrutiert kammern oder lokale Gründungsinitiativen. Diese
(von den Führungskräften über die Integrations- und Leistungsachbearbei- „Tragfähigkeitsbescheinigung“ wird in den unter-
tungsfachkräfte bis hin zu Gesprächsbeobachtungen).
suchten Jobcentern – ähnlich wie bei der Grün-
Jedes Jobcenter wurde hinsichtlich seiner organisationalen Steuerung über dungszuschussvergabe in den Agenturen für Arbeit
die Hierarchie, die Vergabeprozesse und die Zusammenarbeit mit externen
(Bernhard/Wolff 2011) – in der Regel als verbindli-
Kooperationspartnern untersucht. Dabei wurden acht Experteninterviews mit
Führungskräften sowie 16 problemzentrierte Interviews mit persönlichen An- ches Urteil akzeptiert. Damit wird die Förderent-
sprechpartnerInnen bzw. mit spezialisierten Integrations- und Leistungssach- scheidung auf eine fachkundige Stelle ausgelagert,
bearbeitungsfachkräften durchgeführt. Zudem wurden sieben externe Koopera auch wenn sie formal im Jobcenter getroffen wird.
tionspartner befragt und acht Gesprächssituationen von Integrationsfachkräften Hier handelt es sich um eine Vereinfachung des Ver-
und ALG-II-Beziehern beobachtet. Die Erhebungen zu den Jobcentern wurden
fahrens, die teils in den Jobcentern ausdrücklich so
jeweils gebündelt und inhaltsanalytisch ausgewertet. Erhebungszeitraum war
Januar bis Oktober 2011 (für eine ausführliche Darstellung vgl. Pongratz/Bern- gewünscht ist, teils unaufgefordert von den Integra-
hard/Wolff/Promberger 2013). tionsfachkräften vorgenommen wird. Wegen der hö-
heren Kompetenz der fachkundigen Stellen bei der
4 IAB-Kurzbericht 27/2013Beurteilung der wirtschaftlichen Tragfähigkeit des eine beidseitige Spezialisierung der Leistungs-
Gründungsvorhabens, den formalen Anforderungen sachbearbeitung und der Integrationsteams.
an die Ermessens aus
übung und der legitimatori- Hier ist eine polarisierende Tendenz zu beobachten:
schen Absicherung durch das Urteil der Experten Die Jobcenter verzichten entweder ganz auf eine
weichen die Integrationsfachkräfte nur in wenigen Spezialisierung oder sie entscheiden sich für eine
Ausnahmefällen von der externen Bewertung ab. Das beidseitige Spezialisierung bzw. ziehen diese in Er-
gilt unbeschadet der Tatsache, dass zahlreiche Fach- wägung.
kräfte die Aussagekraft der Tragfähigkeitsbescheini- Bei der Entscheidung für oder gegen eine spezia
gungen kritisch einschätzen, wie das folgende Zitat lisierte Fallbearbeitung stehen die Führungskräfte
beispielhaft zeigt: eines Jobcenters vor einem Dilemma: Einerseits liegt
„Also wenn ich hier Leute acht Jahre im Hartz-IV- es wegen der vielschichtigen Anforderungen nahe,
Bezug hab, die dann sagen: Ich mach mich mit ‘ner Fachkräfte ausschließlich für die Betreuung von
Lebensberatung selbstständig. Und ich weiß, die Gründungsanliegen und Selbstständigen freizustel-
haben ihr eigenes Leben nicht im Griff und kriegen len. Andererseits werden selbst in den Jobcentern mit
dann von dort ‘nen Stempel für ‘ne Tragfähigkeit in vergleichsweise hoher Zugangsrate in die Förderung
der Lebensberatung. Muss ich einfach an der Sinn-
so wenige Gründer mit Einstiegsgeld gefördert, dass
haftigkeit der Beratung zweifeln.“
der Ressourcenaufwand unverhältnismäßig werden
kann. Auch eine teilweise Spezialisierung entweder
3 Ein dritter Mechanismus in der Gefördertenaus- der Integrations- oder der Leistungssachbearbeitung
wahl ergibt sich aus dem Aufbau wirtschaftsfachli- kann unzureichend sein. Unterlässt man die Speziali-
cher und beraterischer Kompetenz auf Seiten der sierung auf der Integrationsseite, wirkt sich das nach
Integrationsfachkräfte in zahlreichen Jobcentern. unseren Beobachtungen negativ auf die Einheitlich-
Eine solche Spezialisierung ist keineswegs selbstver- keit und Vergleichbarkeit der Auswahlprozesse aus.
ständlich, denn für die meisten Integrationsfach- Verzichtet man dagegen auf eine Spezialisierung der
kräfte stellt die Begleitung eines Gründungsanlie- Leistungsseite, liegen die Engpässe bei der Betreu-
gens einen seltenen Ausnahmefall dar. Aufgrund der ung der Gründer während ihrer Einstiegsgeldförde-
besonderen Bedeutung der Spezialisierungsfrage rung bzw. Bestandsselbstständigkeit.
behandeln wir sie eingehender im folgenden Ab- In jedem Fall bringt eine Spezialisierung neue
schnitt. Schnittstellen mit sich und erfordert mehr Informa-
tionsaustausch und interne Absprachen. Obwohl die
Vor- und Nachteile der Spezialisierung Spezialisierung der Fallbearbeitung zum Einstiegs-
Die Frage, ob und inwieweit man spezialisierte Kom- geld damit einen hohen Grad an systematischer Or-
petenzen im Bereich der Selbstständigkeit im Allge- ganisationsentwicklung voraussetzt, mangelt es den
meinen und der Einstiegsgeldvergabe im Besonderen Jobcentern an wichtigen Informationsgrundlagen
aufbaut, ist für jedes Jobcenter eine organisationale für systematische Lernprozesse. In dieser Situation
Grundsatzentscheidung. Sie hat Auswirkungen so- behelfen sich einige Fachkräfte damit, auf eigene
wohl auf die bereits besprochenen Auswahlmecha- Faust Erfolgsstatistiken anzufertigen.2
nismen als auch auf die Handlungsprobleme, die Diesen Schwierigkeiten lassen sich eine Reihe von
sich bei der Gründungsförderung ergeben (s. unten). Vorzügen der Spezialisierung entgegenhalten: Zu
Mit der Frage einer Spezialisierung bei der Ein- den erwartbaren Vorteilen einer internen Arbeitstei-
stiegsgeldvergabe im Rahmen der Betreuung von lung gehört u. a. eine routinisierte und urteilssichere
Gründern und Selbstständigen haben sich alle un- Bearbeitung. Zudem machen unsere Fallstudien im
tersuchten Jobcenter beschäftigt. Die Abwägungen Vergleich deutlich, dass die Art und Weise der Be-
stehen dabei regelmäßig in enger Verbindung zu treuung von Gründungswilligen in Jobcentern mit
angrenzenden Instrumenten zur Begleitung von Spezialisierung einheitlicher ist. Für die Leistungsbe-
selbstständigen Tätigkeiten wie etwa Darlehen und rechtigten sinkt damit die Abhängigkeit von persön-
Zuschüssen (vgl. Infokasten Seite 2). Vier Varianten lichen Interessen, Einstellungen und Kompetenzen
können unterschieden werden:
der Verzicht auf jedwede Spezialisierung,
2
Quantitative Studien zur Wirkung des Einstiegsgeldes zeigen,
dass Einstiegsgeldempfänger kurz- und mittelfristig besser in
nur eine integrationsseitige Spezialisierung, den Arbeitsmarkt integriert sind als nicht geförderte Leistungs-
nur eine leistungsseitige Spezialisierung sowie berechtigte (Nivorozhkin/Wolff 2012).
IAB-Kurzbericht 27/2013 5der persönlichen AnsprechpartnerInnen, denen sie Sinne der Unternehmerpersönlichkeit) wesentlich
im Normalverfahren zugewiesen werden. Speziali- höher, sondern auch und vor allem ist die Marktana-
sierung führt außerdem dazu, dass der Austausch lyse viel aufwändiger. Es müssen eine Geschäftsidee,
zwischen MitarbeiterInnen innerhalb eines Jobcen- ihre betrieblichen Voraussetzungen, die mögliche
ters intensiver wird und neben anlassbezogenen Konkurrenz und die potenzielle Nachfrage ermittelt
Fragen auch systematische Probleme einbezieht. und im Zusammenhang ausgewertet werden. Die
Schließlich kann aus Sicht der ALG-II-BezieherInnen Fachkräfte können die ALG-II-BezieherInnen bei ei-
eine Spezialisierung der Gründungsbetreuung den ner solchen Marktanalyse bestenfalls begleiten und
Eindruck verstärken, dass die eigene Gründungsab- unterstützen, aber keine ähnlich klare Integrations-
sicht ernst genommen wird. Der Übergang zur spe- perspektive entwickeln wie bei einem geeigneten
zialisierten Fachkraft kann zum Signal werden, dass Jobangebot.
nun eine neue Phase der Zusammenarbeit mit dem Die Entscheidungslage wird noch vielschichtiger
Jobcenter beginnt. dadurch, dass das Thema Selbstständigkeit immer
Die Diskussion zeigt, dass sich Spezialisierung vor dem Hintergrund einer möglichen alternativen
weder für alle Jobcenter pauschal empfehlen noch Vermittlung in Arbeit auf die Tagesordnung kommt.
ablehnen lässt. Sie bringt eine Reihe von Folgeent- Selbst wenn Gründungsinteressierte in den Bera-
scheidungen mit sich, deren Kosten-Nutzen-Ver- tungs- und Auswahlprozess zur Gründerförderung
hältnis vor Ort abgewogen werden muss. aufgenommen werden, bleibt die Vermittlung in
Arbeit eine Option: Die vorgezeichneten Prüfschritte
Handlungsprobleme der markieren die Zeitpunkte, an denen die Integrations-
Gründungsförderung im SGB II fachkräfte gehalten sind, die Abwägung zur Alterna-
Unabhängig vom Grad der Spezialisierung sind die tive Arbeitsvermittlung erneut zu treffen. Ist dann
Jobcenter bei der Interpretation der gesetzlichen die Entscheidung für eine Förderung gefallen und es
und organisationalen Vorgaben zur Förderung von wurde gegründet, verändert sich die Ausgangslage
Gründungen mit Handlungsproblemen konfrontiert. grundlegend. Die ehemals Gründungswilligen wer-
Wir gehen hier auf drei Aspekte ein: die Vielschich- den Bestandsselbstständige und unterliegen für die
tigkeit der Entscheidungslage, die Kommunikations- Dauer der Förderung mit Einstiegsgeld sowie danach
muster zwischen Gründungswilligen und Jobcentern denselben Kontroll- und Beratungsangeboten der
sowie die externen Kooperationsbeziehungen. Jobcenter wie nicht geförderte Selbstständige mit
Leistungsanspruch.
1 Vielschichtigkeit der Entscheidungslage Im Auswahlprozess müssen die Fachkräfte außer-
Auslöser für Verwaltungshandlungen im Jobcenter dem das gesetzliche Ziel berücksichtigen, dass die
ist die soziale Notlage von ALG-II-BezieherInnen Einstiegsgeldförderung zu einer Beendigung des
(und ihrer Bedarfsgemeinschaften). Das Jobcenter ALG-II-Bezuges der Gründer führen soll. Eine Minde-
und die ALG-II-BezieherInnen müssen Anstrengun- rung der Ansprüche ist nur vorübergebend akzepta-
gen zur Überwindung der Hilfebedürftigkeit in die bel. Dies wird in den Jobcentern aus zweierlei Grün-
Wege leiten. Die Integrationsfachkraft konzentriert den diskutiert: Erstens ist nicht klar, wie schnell die
sich zunächst auf die Chancen der Leistungsberech- Hilfebedürftigkeit durch eine Neugründung beendet
tigten, am Arbeitsmarkt eine sozialversicherungs- werden sollte. Zweitens stellt sich die Frage nach
pflichtige Beschäftigung aufzunehmen. Mit einer der Angemessenheit der Regelung. Mit der gleichen
von ALG-II-BezieherInnen geäußerten Gründungs- Neugründung könnte z. B. einer kleinen Bedarfsge-
absicht kommt eine ganz anders gelagerte Aufga- meinschaft der Ausstieg aus der Hilfebedürftigkeit
benstellung hinzu und erhöht die Komplexität der gelingen, während das bei einer kinderreichen Be-
Fallbearbeitung. darfsgemeinschaft unwahrscheinlicher ist.
Für die Vermittlung in Arbeit genügt es im We-
sentlichen, wenn die fachlichen Qualifikationen der 2 Kommunikationsmuster zwischen
Person (unter Berücksichtigung spezifischer indivi- Gründungswilligen und Jobcentern
dueller Merkmale) mit der Arbeitsnachfrage abgegli- Die Kommunikationsmuster zwischen Gründungs-
chen und geeignete Vermittlungs- oder Anpassungs- willigen und Jobcentern sind auf die Prüfung von
maßnahmen eingeleitet werden. Bei einer Gründung Fördervoraussetzungen zugeschnitten und die In-
sind nicht nur die Anforderungen an die Person (im formationszugänge sind in mehrfacher Hinsicht be-
6 IAB-Kurzbericht 27/2013grenzt. Das zeigt sich in den Gesprächen zwischen Erfolgsfaktor sein. Auch Auskünfte, die in das Privat-
Fachkräften und Leistungsberechtigten, in denen das leben der Leistungsberechtigten hineinreichen, kön-
Kommunikationsverhalten beider Seiten auf Interak- nen für die Gründungsvorbereitung bedeutsam sein.
tionsroutinen verengt ist, die sich in der Verwaltung Aus bestimmten Gründen könnten sie jedoch verwei-
von Hilfeleistungen bewährt haben. Die Fachkräfte gert werden, beispielsweise weil negative Folgen für
richten ihr Gesprächsverhalten am Ziel passender die Leistungshöhe befürchtet werden.
Verfahrensschritte und implizit verwendeter Check-
listen aus; die Hilfebeziehenden versuchen, die für 3 Externe Kooperationsbeziehungen
sie drängenden Anliegen unterzubringen. Dieser In- Die Integrationsfachkräfte sollen bei ihrer Entschei-
teraktionsmodus erscheint für die Übermittlung von dung über die Tragfähigkeit einer Existenzgründung
Informationen und die Klärung von formularbezo- interne oder externe fachkundige Stellen zu Rate
genen Fragen und Interessen ausreichend (Bernhard ziehen.
2012). Dem Ideal einer Gründungsvorbereitung kann Fachkundige Stellen wie die Handwerkskammer
er so aber nur eingeschränkt gerecht werden. oder Gründungsberater haben nicht mit der be-
Darüber hinaus sind die Informationszugänge zum schriebenen institutionell vorbelasteten Kommuni
Themenkomplex Gründungsförderung in den Job- kation zu kämpfen und dadurch mehr Freiheiten,
centern in mehrfacher Hinsicht begrenzt. Fachlich- einen Beratungsansatz in den Gesprächen mit den
inhaltliche Grenzen ergeben sich aus den Interessen, Gründenden zu verfolgen. Empirisch zeigt sich je-
Vorbildungen und Erfahrungen der Integrationsfach- doch, dass das Potenzial zur Komplementarität von
kräfte. Fachkräfte mit betriebswirtschaftlichen Kennt- Jobcentern und externen fachkundigen Stellen nicht
nissen, häufigem Austausch mit z. B. Wirtschaftsein- ausgeschöpft wird. Stattdessen ist eine Fokussierung
richtungen und langjähriger Berufserfahrung stehen beider Seiten auf die eigene Perspektive zu diagnos-
externen Fachleuten in dieser Hinsicht wenig nach. tizieren: Die externen Gründungsberatungen kon-
Doch vor allem bei ihren nicht spezialisierten Kolle- zentrieren sich auf die Weiterentwicklung der Grün-
ginnen und Kollegen ist von einer wesentlich engeren dungsvorhaben und blenden die besondere Situation
thematischen Bandbreite auszugehen, mit der nur ein des Leistungsbezugs aus – insbesondere das Risiko
Teil der gründungsrelevanten Probleme in den Blick anhaltender Leistungsbedürftigkeit nach erfolgter
gerät. Da es in den Jobcentern keine systematische Neugründung. Die Jobcenter wiederum konzentrie-
Ausbildung für die Gründungsförderung gibt, feh- ren sich auf die mehr oder weniger eng ausgelegte
len einheitliche fachliche Grundlagen. Thematische Prüfung von Fördervoraussetzungen und lagern die
Grenzen ergeben sich aus den eben geschilderten Verantwortung für die wirtschaftliche Bewertung
Besonderheiten der gründungsbezogenen Kommuni- der Gründungsprojekte an ihre Kooperationspartner
kationsmuster. Es gibt deshalb nur begrenzten Raum aus. Häufig werden diese komplementären Sicht-
für eine Öffnung des Gesprächs für neue oder weiter- weisen nicht systematisch miteinander verbunden,
führende Themen. Gerade dies könnte aber bei einem sodass die Chance auf einen gemeinsamen, fallbe-
komplexen Projekt wie einer Gründung ein wichtiger zogenen Lernprozess vergeben wird.
Dr. Stefan Bernhard PD Dr. Joachim Wolff Prof. Dr. Hans J. Pongratz
ist wissenschaftlicher Mitarbeiter ist Leiter des Forschungsbereichs ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für
im Forschungsbereich „Grund „Grundsicherung und Aktivierung“ Sozialwissenschaftliche Forschung (ISF) München
sicherung und Aktivierung“ im IAB. im IAB. und apl. Professor am Institut für Soziologie der
Ludwig-Maximilians-Universität München.
stefan.bernhard@iab.de joachim.wolff@iab.de
hans.pongratz@isf-muenchen.de
IAB-Kurzbericht 27/2013 7 Fazit Personen, die sich aus dem Leistungsbezug heraus
selbstständig machen, für ihre Beratungs- und Aus-
Unsere Studie zeigt, wie die Jobcenter die gesetzli- wahlprozesse zu gewinnen. Das gleiche gilt für die
chen und organisatorischen Vorgaben zur Einstiegs- Phase nach der Gründung und die Begleitung von
geldförderung interpretieren und daraufhin ihre Um- Bestandsselbstständigen mit Beratung und Kennt-
setzungsroutinen entwickeln. Dabei wurden einige nisvermittlung (§ 16c Absatz 2 SGB II). Diese neu-
problematische Aspekte der Gründungsförderung im en Fördermöglichkeiten können ein weiterer Grund
SGB II angesprochen, beispielsweise die verengten sein, in den Jobcentern spezialisierte Strukturen
Kommunikationsmuster zwischen Integrationsfach- aufzubauen, die eigens der Gründungsförderung und
kräften und Leistungsberechtigten, die ambivalente Selbstständigkeitsbegleitung gewidmet sind.
Entscheidung für oder gegen eine spezialisierte Fall-
bearbeitung oder die geringe quantitative Bedeu-
tung des Einstiegsgeldes. Literatur
Erklärtes Ziel des Instruments ist die Überwindung Bernhard, Stefan (2012): Selbständige in der Arbeits-
von Hilfebedürftigkeit. Dies kann dazu führen, dass verwaltung. Eine Rahmenanalyse nach Goffman. In:
ALG-II-Bezieher mit einem geplanten Start-up hö- Bereswill, M.; Figlestahler, C.; Haller, L. Y.; Perels, M.;
here Aussichten auf eine Förderung haben, wenn Zahradnik, F. (Hrsg.) (2012): Wechselverhältnisse im
sie in einer kleinen Bedarfsgemeinschaft leben und Wohlfahrtstaat. Dynamiken gesellschaftlicher Justie-
rungsprozesse, Münster: Westfälisches Dampfboot,
nicht in einer kinderreichen. Dabei sollte jedoch
S. 234-255.
nicht vergessen werden, dass das Einstiegsgeld zur
Bernhard, Stefan; Wolff, Joachim (2011): Die Praxis des
Förderung von Neugründungen klare Vorzüge hat.
Gründungszuschusses. Eine qualitative Implementa-
Es bietet jenseits der Aufnahme einer abhängigen tionsstudie zur Gründungsförderung im SGB III. IAB-
Beschäftigung einen alternativen Weg aus dem Forschungsbericht Nr. 3.
Leistungsbezug. Diese Möglichkeit kann gerade in Haller, Stefanie; Wolff, Joachim; Zabel, Cordula (2010):
bestimmten erwerbsbiographischen Phasen oder bei Einstiegsgeld als Gründungsförderung. Teilnehmer-
bestimmten Personengruppen sowie bei schwierigen strukturen und Determinanten der Förderleistung. IAB-
Arbeitsmarktbedingungen von großer Bedeutung Forschungsbericht Nr. 9.
sein. Der geringen geschäftspolitischen Relevanz Koller, Lena; Neder, Nadja; Rudolph, Helmut; Trappmann,
steht damit die strategische Relevanz gegenüber: Mark (2012): Selbstständige in der Grundsicherung: Viel
Das Einstiegsgeld ist durchaus ein nützliches Werk- Arbeit für wenig Geld. IAB-Kurzbericht Nr. 22.
zeug im Instrumentenkasten der Jobcenter. Nivorozhkin, Anton; Wolff, Joachim (2012): Start me up:
Die Beratungs- und Auswahlprozesse, die die Job The effectiveness of a self-employment programme
for needy unemployed people in Germany. In: Journal
center eingerichtet haben, bieten den Gründungs
of Small Business and Entrepreneurship, Jg. 25, Heft 4,
willigen die Chance, ihre Gründungsprojekte wei-
S. 499-518.
terzuentwickeln oder zu überdenken. So werden
Pongratz, Hans J.; Bernhard, Stefan; Wolff, Joachim;
unüberlegte Gründungen verhindert, die für länge-
Promberger, Markus (2013): Selbständig statt leistungs-
re Zeit in die Abhängigkeit vom SGB-II-Leistungs- berechtigt. Eine Implementationsstudie zur Handha-
bezug führen könnten. Insofern sollte es das Ziel bung des Einstiegsgeldes in den Jobcentern. IAB-For-
der Jobcenter sein, einen möglichst großen Teil der schungsbericht Nr. 3.
Impressum IAB-Kurzbericht Nr. 27, Dezember 2013 Herausgeber: Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) der Bundesagentur für Arbeit, 90327 Nürnberg
Redaktion: Elfriede Sonntag, Martina Dorsch Graphik & Gestaltung: Monika Pickel Fotos: Jutta Palm-Nowak Druck: Vormals Manzsche Buchdruckerei und
Verlag, Regensburg Rechte: Nachdruck – auch auszugsweise – nur mit Genehmigung des IAB Bezug: IAB-Bestellservice, c/o W. Bertelsmann Verlag GmbH & Co. KG,
Auf dem Esch 4, 33619 Bielefeld; Tel. 0911-179-9229 (es gelten die regulären Festnetzpreise, Mobilfunkpreise können abweichen); Fax: 0911-179-9227; E-Mail:
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8 IAB-Kurzbericht 27/2013Sie können auch lesen
