SCHRIFTENREIHE UMWELT NR. 346 - Publikumsintensive Einrichtungen Recht - Bundesamt für ...

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SCHRIFTENREIHE UMWELT NR. 346 - Publikumsintensive Einrichtungen Recht - Bundesamt für ...
SCHRIFTENREIHE
UMWELT NR. 346

Recht

Publikumsintensive
Einrichtungen

Verbesserte Koordination
zwischen Luftreinhaltung
und Raumplanung

             Bundesamt für
             Raumentwicklung
             ARE

             Bundesamt für
             Umwelt, Wald und
             Landschaft
             BUWAL
SCHRIFTENREIHE UMWELT NR. 346 - Publikumsintensive Einrichtungen Recht - Bundesamt für ...
SCHRIFTENREIHE
  UMWELT NR. 346

  Recht

  Publikumsintensive
  Einrichtungen

  Verbesserte Koordination
  zwischen Luftreinhaltung
  und Raumplanung

Con riassunto in italiano

Herausgegeben vom Bundesamt
für Umwelt, Wald und Landschaft
BUWAL und dem Bundesamt
für Raumentwicklung ARE
Bern, 2002
Herausgeber                                                     Bezug
Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft BUWAL                 BUWAL
Bundesamt für Raumentwicklung ARE                               Dokumentation
                                                                CH-3003 Bern
Autor                                                           Fax + 41 (0) 31 324 02 16
Rudolf Muggli,                                                  E-Mail: docu@buwal.admin.ch
Direktor der Vereinigung für Landesplanung VLP                  Internet: www.buwalshop.ch
                                                                Diese Publikation ist auch in französischer Sprache
Begleitgruppe                                                   erhältlich.
Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft
      Christoph Zäch (Projektleiter)                            Bestellnummer und Preis
      Manon Delisle                                             SRU-346-D / CHF 12.– (inkl. MWSt)
      Urs Nyffeler
      Urs Walker                                                Bemerkung
      Res Isler                                                 Die Redaktion des Berichts wurde am 12. Juni
Bundesamt für Raumentwicklung:                                  2002 abgeschlossen und basiert auf den damals
      Fred Baumgartner (Co-Projektleiter)                       vorliegenden Dokumenten und Erkenntnissen.
      Anne-Marie Steiner
      Friedrich Weber
Bundesamt für Gesundheit:
      Ursula Ulrich Vögtli                                      © BUWAL 2002
Kantonale Fachstellen:                                          10.2002 1000 71039/139
      Hans Mathys, Präsident Cercl’Air, KIGA Bern
      Bernard Staub, Amtsvorsteher des Kantonalen
      Amtes für Raumplanung, Solothurn
Regionalplanung Zürich und Umgebung:
      Guenther Arber

Zitierung
Muggli Rudolf, 2002: Publikumsintensive Einrichtungen.
Verbesserte Koordination zwischen Luftreinhaltung und
Raumplanung. Schriftenreihe Umwelt Nr. 346 (BUWAL);
Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft BUWAL,
Bundesamt für Raumentwicklung ARE, Bern, 76 S.

Gestaltung
Ursula Nöthiger-Koch, 4813 Uerkheim

Titelbild
©BUWAL/Docuphot

2                       Publikumsintensive Einrichtungen: Verbesserte Koordination zwischen Luftreinhaltung und Raumplanung
Inhaltsverzeichnis

    Abstracts                                              5       5   Untersuchte Beispiele und Fallgruppen
                                                                       von publikumsintensiven Einrichtungen             47
    Vorwort                                                7           5.1 Ziel und Grenzen der Untersuchung             47
                                                                       5.2 Fallgruppen                                   48
    Zusammenfassung                                       9            5.3 zusammenfassende Erkenntnisse aus den
    Riassunto                                            12                 Beispielen                                   55
                                                                       5.4 Schlussfolgerungen                            57
1   Auftrag                                              15
    1.1 Parlamentarische Vorstösse zum Thema                       6   Koordinierte Luftreinhalte- und
         Koordination Luftreinhaltung –                                Raumordnungspolitik                               59
         Raumplanung                                     15            6.1 unterschiedliche Zielsetzungen von
    1.2 Weitere verwandte parlamentarische                                 Luftreinhalte- und Raumordnungspolitik        59
         Vorstösse                                       16            6.2 Interessenabwägung als Methode des
    1.3 Gemeinsamkeiten und Unterschiede der                               Umgangs mit Zielkonflikten im Bundesrecht     60
         Motionen Büttiker und UREK-NR                   16            6.3 Wie ging die Praxis bisher mit Konflikten
    1.4 Haltung des Bundesrates                          17                um?                                           61
    1.5 Umsetzung des parlamentarischen                                6.4 Anforderungen des Luftreinhalte- und der
         Auftrages                                       17                Raumplanungsrechts an publikumsintensive
    1.6 Auftrag an den Berichtverfasser                  18                Einrichtungen                                 67
    1.7 Vorgehen                                         18
                                                                   7   Ergebnisse der Untersuchungen                     69
2   Die schweizerische Luftreinhaltepolitik                            7.1 Was hat die Luftreinhaltepolitik bewirkt?     69
    im hier interessierenden Bereich               19                  7.2 kein Konflikt zwischen Luftreinhaltung und
    2.1 Luftschadstoffbelastungen durch den                                Raumplanung                                   69
         Strassenverkehr                           19                  7.3 Instrumente müssen und können
    2.2 Rechtsgrundlagen der Luftreinhaltepolitik  21                      harmonisiert werden                           69
    2.3 Umsetzung der Luftreinhaltepolitik gemäss                      7.4 Koordination fördert Rechtsmittelfestigkeit
         USG und LRV                               22                      von Bewilligungen                             70
    2.4 Rechtsprechung zur Massnahmenplanung 25                        7.5 Bewertung der vorgeschlagenen
    2.5 Vollzugsprobleme                           26                      Koordinationsmodelle                          71
    2.6 Schlussfolgerungen                        26¨
                                                                   8   Empfehlungen                                      73
3   Die schweizerische Raumordnungspolitik               29            8.1 Vollzugshilfen zur Koordination von
    3.1 «Raumordnung Schweiz»                            29                Raumplanung und Massnahmenplanung             73
    3.2 Scharnierfunktion der kantonalen                               8.2 Anleitung zur Abschätzung der
         Richtpläne                                      29                Umweltfolgen (Lärm, Luftreinhaltung) des
    3.3 Abstimmung zwischen                                                Ausbaus von Bauzonen (Ebene
         Siedlungsentwicklung und Verkehr als                              Nutzungsplanung)                              73
         Aufgabe moderner kantonaler Richtplanung        30            8.3 neue Vorschrift über die Abstimmung
    3.4 Schlussfolgerungen                               33                Massnahmenplanung – Richtplanung              74

4   Publikumsintensive Einrichtungen                     35        9   Literatur                                         75
    4.1 Begriff der publikumsintensiven
         Einrichtungen                                   35
    4.2 Kantonale Abgrenzungen im Bereich
         publikumsintensive Einrichtungen                42

Publikumsintensive Einrichtungen: Verbesserte Koordination zwischen Luftreinhaltung und Raumplanung                       3
Abstracts

                             The report enquires into the question of whether the development planning and air pollution
                             control regulations are in conflict where the authorisation of installations involving heavy
                             traffic is concerned. The report assesses the influence of air pollution control legislation on
                             a range of specific projects. The results show that no conflict exists between the two areas
                             of legislation. Also, despite the substantial influence of the air pollution control regulations,
                             these do not generally lead to the discontinuation of projects. The study underlines that air
Keywords:                    pollution control and area planning measures can and must be brought into line. Thus the
Retail trade, air pollu-     planning authorities are legally obliged to coordinate development planning under art. 6 ff
tion control, mobility,      RPG (Law of Spatial Planning) with the planning of measures under art. 44 a LPE (Law
development planning,        relating to the Protection of the Environment). Finally, the report points to the fact that the
traffic                      enforcement authorities are now actively testing coordination procedures.

                             In diesem Bericht wird untersucht, ob sich die Raumordnungs- und Luftreinhaltevorschrif-
                             ten bei der Bewilligung von Einrichtungen mit grossem motorisiertem Publikumsverkehr
                             widersprechen. Zu diesem Zweck wird der tatsächliche Einfluss des Luftreinhalterechts bei
                             einer Reihe von konkreten Projekten geprüft. Daraus kann der Schluss gezogen werden,
                             dass kein Konflikt zwischen den beiden Rechtsgebieten erkennbar ist. Die Luftreinhaltevor-
                             schriften haben trotz erheblichem Einfluss kaum je ein Projekt verhindert. Die Studie stellt
                             ferner fest, dass Luftreinhaltemassnahmen und Raumordnungspolitik aufeinander abge-
Stichwörter:                 stimmt werden können und müssen. Sie vertritt deshalb die Meinung, die planenden Behör-
Detailhandel, Luftrein-      den seien rechtlich verpflichtet, ihre Richtplanung gemäss Art. 6 ff. RPG mit der Massnah-
haltung, Mobilität,          menplanung gemäss Art. 44a USG zu koordinieren. Anschliessend wird gezeigt, dass die
Raumplanung, Verkehr         Vollzugsbehörden zur Zeit solche Koordinationsmodelle erproben.

                             Le présent rapport examine s’il y a contradiction entre les prescriptions sur l’aménagement
                             du territoire et celles sur la protection de l’air lorsqu’il s’agit d’autoriser des installations
                             engendrant un important trafic motorisé. Il vérifie pour ce faire l’influence effective du droit
                             régissant la protection de l’air sur plusieurs projets concrets. La conclusion est qu’il n’est
                             décelé aucun conflit entre les deux domaines juridiques. Les prescriptions de protection de
                             l’air, bien que d’un impact considérable, n’ont en effet pratiquement jamais empêché la
                             réalisation d’un projet. L’étude constate en outre que des mesures de protection de l’air et la
Mots-clés:                   politique en matière d’aménagement du territoire peuvent et doivent être harmonisées. Il en
Commerce de détail,          erische Abstimmung auf die Zentrenstruktur verlangt. Ein weitereriquement tenues de
protection de l’air,         coordonner leurs plans directeurs selon les art. 6 ss LAT avec les plans de mesures selon
mobilité, aménagement        l’art. 44a LPE. L’étude indique enfin que les autorités d’exécution sont actuellement en
du territoire, transport     train de tester des modèles de coordination.

                             Il presente rapporto esamina se vi siano contraddizioni tra le prescrizioni sulla
                             pianificazione del territorio e quelle contro l’inquinamento atmosferico al momento di
                             autorizzare delle strutture che causano un intenso traffico di veicoli a motore. A questo
                             scopo viene verificata la reale incidenza cha la legislazione sulla protezione dell’aria ha su
                             diversi progetti concreti. Non ne consegue alcun conflitto tra i due settori giuridici. Le
                             prescrizioni contro l’inquinamento atmosferico, nonostante il loro considerevole impatto,
                             non hanno mai impedito la realizzazione di un progetto. Lo studio rileva inoltre che le
Parole chiave:               misure contro l’inquinamento atmosferico e la politica di pianificazione del territorio
Commercio al dettaglio,      possono e devono essere armonizzate. Ne risulta quindi che le autorità incaricate della
protezione dell’aria,        pianificazione sono giuridicamente tenute a coordinare i loro piani direttori giusta gli
pianificazione del           articoli 6 ss LPT con le misure pianificatorie giusta l‘articolo 44a LPAmb. Lo studio indica
territorio, trasporti.       infine che le autorità esecutive stanno esaminando tali modeli di coordinazione.

Publikumsintensive Einrichtungen: Verbesserte Koordination zwischen Luftreinhaltung und Raumplanung                         5
Vorwort

                             In den letzten Jahren sind weit entfernt von Städten oder deren Agglomerationen
                             grosse, publikumsintensive Einkaufszentren und Fachmärkte gebaut worden. Als
                             Folge davon nehmen der Individualverkehr und damit auch die Luftschadstoffemis-
                             sionen stark zu. Diese Einrichtungen verstärken aber auch die Zersiedelung des
                             Landes und verlangen zusätzliche Verkehrsinfrastrukturanlagen. Ihre Standorte sind
                             daher aus der Sicht des Umweltschutzes und der Raumplanung problematisch.

                             Auch die Politik hat diese Problematik erkannt. Das Parlament hat den Bundesrat
                             mit zwei Motionen beauftragt, das Luftreinhalte- und das Raumplanungsrecht so
                             aufeinander abzustimmen, dass kein Interessenkonflikt mehr besteht. Der Grund
                             dieses Konflikts bestehe vor allem im Luftreinhalterecht, das die raumplanerisch
                             erwünschte zentrumsnahe Entwicklung von Einrichtungen mit grossem Publikums-
                             aufkommen verunmögliche.

                             Das ARE und das BUWAL haben sich mit diesen Fragen befasst. In einem ersten
                             Schritt sind das geltende Recht und die heutige Praxis der Kantone analysiert wor-
                             den. Rudolf Muggli, Direktor der Vereinigung für Landesplanung (VLP), zeigt im
                             vorliegenden Bericht die Zusammenhänge und die Problemstellung rund um die
                             Realisierung von grossen publikumsintensiven Einrichtungen auf. Die Analyse
                             bestätigt die Zweckmässigkeit der Schritte, die das BUWAL und das ARE zur Lö-
                             sung der Probleme inzwischen in Angriff genommen haben: Die Umsetzung der
                             Ziele von Luftreinhaltung und Raumentwicklung muss noch stärker als bisher, sy-
                             stematisch und frühzeitig koordiniert werden. Nur so wird es möglich sein, grosse
                             publikumsintensive Einrichtungen dort zu realisieren, wo sie möglichst wenig Luft-
                             schadstoffe erzeugen, den richtigen Standort haben und möglichst wenig Fläche
                             beanspruchen. Gleichzeitig kann so den Investoren ein klarer Rahmen für die Reali-
                             sierung ihrer Projekte bereitgestellt werden.

                             Dieser Bericht bildet für das BUWAL und das ARE die Grundlage für die weiteren
                             Arbeitsschritte. Gleichzeitig soll er allen Interessierten als Information dienen und
                             erste Hinweise zur Problemlösung geben.

                             Bundesamt für Umwelt,                             Bundesamt für
                             Wald und Landschaft BUWAL                         Raumentwicklung ARE

                             Philippe Roch                                     Pierre Alain Rumley
                             Direktor                                          Direktor

Publikumsintensive Einrichtungen: Verbesserte Koordination zwischen Luftreinhaltung und Raumplanung             7
Zusammenfassung

                             Anlass für diese Studie

                             Zwei überwiesene Motionen des Bundesparlaments vermuten, die Luftreinhaltevor-
                             schriften des Bundesumweltschutzrechts stünden im Konflikt mit dem anerkannten
                             raumplanerischen Grundsatz der dezentralen Konzentration und beauftragen des-
                             halb den Bundesrat, auf dem Gesetzgebungswege für Abhilfe zu sorgen. Sie stützen
                             sich bei ihrer Vermutung auf die Schwierigkeiten, denen publikumsintensive Ein-
                             richtungen wie Einkaufs-, Fachmarkt- und Freizeiteinrichtungen in der Bewilli-
                             gungspraxis begegnen. Diese Schwierigkeiten sollen auf die «verschärften (Luft-
                             schadstoff)Emissionsbegrenzungen» zurückgehen, die nach dem Umweltschutz-
                             recht dort anzuordnen sind, wo die Immissionsgrenzwerte der Luftreinhalteverord-
                             nung überschritten sind. Lufthygienisch überlastete Orte befinden sich häufig an
                             Zentrumslagen oder Verkehrsknotenpunkten, die sich aus raumplanerischer Sicht in
                             erster Linie für publikumsintensive Nutzungen eignen und deshalb oft als «Ent-
                             wicklungsschwerpunkte» ausgeschieden sind. In der Praxis kommen unter dem
                             Titel «verschärfte Emissionsbegrenzungen» meist Massnahmen zur Anwendung,
                             die auf eine Begrenzung des motorisierten Individualverkehrs abzielen. Im Vorder-
                             grund stehen dabei eine Reduktion des Parkplatzangebots kombiniert mit einer
                             besseren Erschliessung durch den öffentlichen Verkehr und/oder die Bewirtschaf-
                             tung der Parkplätze. Die Motionäre vermuten, dass es diese Einschränkungen sind,
                             welche die Investoren veranlassen, ihre Projekte an peripheren, raumplanerisch
                             weniger geeigneten, dafür aber lufthygienisch geringer belasteten Standorten zu
                             verwirklichen. Wenn dies zuträfe, würde das Bundesumweltschutzrecht der er-
                             wünschten räumlichen Entwicklung entgegenwirken.

                             Untersuchungsgegenstand

                             Der vorliegende Bericht untersucht, ob es diesen Konflikt tatsächlich gibt und wel-
                             che Ursachen ein allfälliger Konflikt haben könnte. Zu diesem Zweck wurden fünf
                             Gebiete bzw. Projekte näher auf den konkreten Einfluss der Luftreinhaltevorschrif-
                             ten untersucht. Weitere, aus der Presse oder der bundesgerichtlichen Rechtspre-
                             chung bekannte Projekte wurden in die Untersuchung einbezogen. In Ergänzung
                             dazu wurden Kurzumfragen bei den kantonalen Raumplanungs- und Lufthygiene-
                             fachstellen durchgeführt.

                             Ergebnis der Untersuchung

                             Das Ergebnis dieser Erhebungen zeigt, dass der von den Urhebern der Vorstösse
                             vermutete Konflikt in der Praxis aus verschiedenen Gründen selten auftritt. Zum
                             einen nutzen die Kantone die Flexibilität der Luftreinhaltevorschriften aus. Zum
                             andern zeigt sich, dass dort, wo Projekte aufgegeben werden, andere Gründe wich-
                             tiger sind. Im Vordergrund stehen ungenügende Strassenkapazitäten oder eine un-
                             genügende Erschliessung mit dem öffentlichen Verkehr, aber auch (gewer-
                             be)politische oder weitere raumplanerische Gründe. In Zukunft dürfte das Problem
                             der beschränkten Strassenkapazitäten vor allem in den Grossagglomerationen von

Publikumsintensive Einrichtungen: Verbesserte Koordination zwischen Luftreinhaltung und Raumplanung           9
Genf, Lausanne, Bern, Basel, Luzern, Zürich und St. Gallen zum absolut wichtig-
     sten Hindernis bei der Bewilligung von publikumsintensiven Einrichtungen werden.
     Immobilienmarktbeobachter prognostizieren denn auch für Grossanlagen einen
     Trend zurück in die Grosszentren und an Standorte mit guter Erschliessung mit dem
     öffentlichen Verkehr.

     Der Konflikt tritt nach den angestellten Untersuchungen einzig dann auf, wenn die
     offen formulierten Anforderungen des Luftreinhalterechts ohne Bezug zur ange-
     strebten räumlichen Entwicklung angewandt werden. Er kann beispielsweise dann
     der Fall sein, wenn publikumsintensive Einrichtungen starren, also von den Zielen
     der räumlichen Entwicklung unabhängigen Parkplatzreduktionen unterworfen wer-
     den. Weder Umweltschutzgesetz und Luftreinhalteverordnung noch die bundesge-
     richtliche Rechtsprechung verlangen eine solche Praxis. Das Bundesrecht erlaubt, ja
     gebietet es vielmehr den Kantonen, im Rahmen der Massnahmenplanung nach Art.
     44a USG ihre Luftreinhaltepolitik mit der erwünschten räumlichen Entwicklung
     abzustimmen. Erste Erfahrungen mit dieser Koordination sind in den Kantonen
     vorhanden. In neuen Massnahmenplänen z.B. des Kt. Bern (2001) wird denn auch
     diese Koordination mit der kantonalen Richtplanung (Richtplan des Kt. Bern 2002)
     konkret vorgenommen. Im Grundsatz wird der nach dem Luftreinhalterecht vor-
     handene Spielraum für die Zulassung zusätzlichen Personenwagenverkehrs zur
     Förderung von raumplanerisch bezeichneten Entwicklungsschwerpunkten einge-
     setzt. Im Ergebnis können dann den Entwicklungsschwerpunkten mehr Parkplätze
     bewilligt werden als anderen, raumplanerisch ungünstig gelegenen Flächen. Gleich-
     zeitig wird auf diese Weise für potentielle Investoren ein klares Zeichen gesetzt.
     Damit ist der vom Parlament angesprochene Konflikt behoben. Im Kt. St. Gallen
     wird im Rahmen des neuen Richtplans 2002 ein anderes Modell vorgesehen, das
     über präzise Planungsgrundsätze ebenfalls zur besseren Abstimmung zwischen den
     Raumordnungs- und den Luftreinhaltezielen beiträgt.

     Mit einer guten Abstimmung zwischen Raumplanung und Luftreinhaltung wird die
     Rechtssicherheit für alle Beteiligten verstärkt und damit die Wahrscheinlichkeit,
     dass Rechtsmittel erhoben werden, reduziert. Die Gerichte folgen erfahrungsgemäss
     einer umfassenden und sorgfältig begründeten Interessenabwägung1. Ein willkom-
     mener Nebeneffekt dieser verstärkten Rechtssicherheit dürfte sein, dass Einspra-
     chen und Beschwerden, insbesondere auch der Einsatz des Verbandsbeschwerde-
     rechts, seltener werden oder jedenfalls seltener erfolgreich sein können. Damit wird
     sich auch die Verfahrensdauer verkürzen.

     1
         Das Bundesgericht z.B. versteht sich mit gutem Grund nicht als «Oberplanungsbehörde» (so aus-
         drücklich im BGE Saanen vom 5.3.1996 E. 3c). Eine Übersicht über Streitigkeiten zu kantonalen
         Richtplänen belegt diese Feststellung: Auf umfassender Interessenabwägung beruhende und sorg-
         fältig begründete Planungsentscheide kantonaler Behörden werden vom Bundesgericht geschützt.
         Das Bundesgericht wäre ja auch gar nicht in der Lage, selbst Alternativen zu erarbeiten.

10   Publikumsintensive Einrichtungen: Verbesserte Koordination zwischen Luftreinhaltung und Raumplanung
Schlussfolgerung und Empfehlung

                             Die Untersuchungen erlauben folgenden Schluss: Der vom Parlament kritisierte
                             Konflikt tritt in den untersuchten Fällen nur selten auf. Dort, wo er auftritt, geht er
                             auf eine unzweckmässige und unkoordinierte Rechtsanwendung zurück. Abhilfe
                             schaffen können präzisere Grundlagen und Festlegungen in den dafür vorgesehenen
                             Planungen (Massnahmenplan Luft, kantonaler Richtplan) sowie eine verbesserte
                             Planungs- und Bewilligungspraxis. Wünschbar ist ausserdem eine Verdeutlichung
                             der Rechtsnormen im Bundesrecht. Der Bundesrat kann die Raumplanungs- und die
                             Luftreinhalteverordnung präzisieren. Er kann ferner die Kantone im Hinblick auf
                             eine besser koordinierte Anwendung der Luftreinhalte- und Raumplanungs-
                             vorschriften mit Empfehlungen unterstützen. Eine solche Förderung und Unterstüt-
                             zung stimmt mit den Zielsetzungen der bundesrätlichen Agglomerationspolitik
                             überein, welche unter anderem die ungenügende Berücksichtigung der Agglo-
                             merationsprobleme durch verschiedene Bundespolitiken korrigieren will2. Als eine
                             von zahlreichen Massnahmen hat der Bundesrat in seinem Bericht vom Dezember
                             2001 eine verbesserte Abstimmung zwischen Raumplanung und Umweltschutz vor-
                             gesehen.

                             2
                                 Bericht des Bundesrates vom 19. Dezember 2001: Agglomerationspolitik des Bundes, vgl. die Ziff.
                                 4.3.3.; 6.1.1., 8.1.3.

Publikumsintensive Einrichtungen: Verbesserte Koordination zwischen Luftreinhaltung und Raumplanung                          11
Riassunto

     Motivo di questo studio

     Secondo due mozioni trasmesse dal Parlamento federale, le prescrizioni contro l’in-
     quinamento atmosferico della legislazione federale sulla protezione dell’ambiente
     sarebbero in contrasto con l’ormai acquisito principio della pianificazione territo-
     riale, il cosiddetto decentramento della concentrazione. Gli autori della mozione
     incaricano il Consiglio federale di provvedere, per via legislativa, ad adottare le
     misure necessarie. I presupposti delle mozioni si basano sulle difficoltà incontrate
     nella prassi di autorizzazione di strutture a forte affluenza, quali i mercati specializ-
     zati, i centri commerciali e gli impianti del tempo libero. Queste difficoltà sarebbero
     dovute all’ «inasprimento dei limiti di emissione (di inquinanti atmosferici)», dis-
     posto dal diritto ambientale, laddove i valori limite di emissione fissati dall’ordinan-
     za contro l’inquinamento atmosferico sono stati superati. Le aree dove l’inquina-
     mento dell’aria supera il livello d’allarme, sovente si trovano nei centri urbani o in
     punti di confluenza del traffico. Dal punto di vista della pianificazione del territorio
     sono proprio queste aree, che si prestano a essere utilizzate per le strutture a forte
     affluenza, ad essere delimitate quali «aree di sviluppo prioritarie». Nella pratica, per
     «inasprimento dei limiti delle emissioni di inquinanti atmosferici» si intende la gran
     parte delle applicazioni delle misure volte a limitare la circolazione di veicoli
     motorizzati privati. In primo piano troviamo una riduzione dell’offerta di parcheggi
     coniugata ad una miglior accessibilità grazie ai trasporti pubblici e/o ad una miglior
     gestione delle aree di parcheggio. Gli autori della mozione ritengono che queste
     limitazioni inducono gli investitori a realizzare i propri progetti in aree periferiche
     che, pur essendo meno idonee dal punto di vista della pianificazione del territorio,
     sono meno problematiche dal punto di vista dell’igiene dell’aria. Se ciò dovesse
     corrispondere al vero, la legislazione federale sulla protezione dell’ambiente sareb-
     be in contrasto con gli sviluppi territoriali desiderati.

     Oggetto della ricerca

     Il presente rapporto vuole stabilire se effettivamente questo conflitto esiste e quali
     sono le cause che potrebbero generarlo. A questo scopo sono stati analizzati 5 pro-
     getti (in 5 settori diversi) concretamente influenzati dalle prescrizioni contro l’in-
     quinamento atmosferico. Sono inoltre stati inclusi nella ricerca progetti noti, tratti
     dalla stampa o dalla giurisprudenza del Tribunale federale. A titolo integrativo sono
     pure state eseguite brevi inchieste presso gli uffici cantonali di pianificazione del
     territorio e di igiene dell’aria.

     Risultato della ricerca

     Il risultato di questo studio dimostra che il conflitto presunto dagli autori della mo-
     zione, di fatto e per diverse ragioni, si presenta assai raramente. Da una parte i
     Cantoni traggono vantaggio dalla flessibilità delle prescrizioni contro l’inquinamen-
     to atmosferico; dall’altra risulta che laddove i progetti vengono abbandonati esisto-
     no ragioni più importanti. Va innanzitutto sottolineata l’insufficiente capacità delle
     strade o l’inadeguata accessibilità ai mezzi di trasporto pubblici. Vi sono però anche

12   Publikumsintensive Einrichtungen: Verbesserte Koordination zwischen Luftreinhaltung und Raumplanung
ragioni d’ordine politico-commerciali o altre ragioni inerenti alla nuova pianifica-
                             zione del territorio. In futuro il problema della capacità ridotta delle strade, in par-
                             ticolar modo nei grandi agglomerati urbani quali Ginevra, Losanna, Berna, Basilea,
                             Lucerna, Zurigo e San Gallo diverrà l’ostacolo di gran lunga più importante all’au-
                             torizzazione di strutture a forte affluenza. Gli osservatori del mercato immobiliare
                             prevedono che vi sarà la tendenza, anche per le grandi infrastrutture, a tornare verso
                             i grandi centri e i siti dotati di una buona accessibilità con i mezzi pubblici.

                             In base alle ricerche svolte, il conflitto si pone soltanto quando le esigenze della le-
                             gislazione sull’inquinamento atmosferico, aperte a diverse interpretazioni, sono uti-
                             lizzate senza tener conto dello sviluppo territoriale perseguito. Potrà essere il caso,
                             per esempio, quando le strutture a forte affluenza saranno sature, e la riduzione di
                             parcheggi indipendenti sarà assoggettata ai traguardi fissati dallo sviluppo del
                             territorio. Né la legge sulla protezione dell’ambiente e l’ordinanza contro l’inquina-
                             mento atmosferico, né la giurisprudenza del Tribunale federale esigono una tale
                             pratica. Il diritto federale permette, anzi chiede esplicitamente ai Cantoni, di conci-
                             liare, nell’ambito del piano dei provvedimenti giusta l’art. 44a LPAmb la sua poli-
                             tica contro l’inquinamento atmosferico con lo sviluppo del territorio desiderato. È a
                             livello cantonale che si fanno le prime esperienze con questo tipo di coordinazione.
                             Il nuovo piano dei provvedimenti del Canton Berna (2001) programma concreta-
                             mente questo tipo di coordinazione con la pianificazione direttrice cantonale (Piano
                             direttore del Canton Berna 2002). Per permettere una circolazione supplementare di
                             veicoli motorizzati privati, di regola si sfrutta il margine di manovra concesso dalla
                             legislazione contro l’inquinamento atmosferico a sostegno delle aree di sviluppo
                             prioritarie designate dalla pianificazione del territorio. Ne risulterà che per questi
                             centri potranno essere autorizzati più parcheggi che non per altre zone situate sfavo-
                             revolmente dal punto di vista della pianificazione. Al contempo verrà chiaramente
                             segnalato ai potenziali investitori quante autorizzazioni potranno essere rilasciate e
                             per quali luoghi. In questo modo il conflitto cui fa riferimento il Parlamento viene
                             risolto. Nel Canton San Gallo, nell’ambito del progetto di piano direttore 2001, è in
                             corso il dibattito sulle proposte di un altro modello che verte su precisi principi di
                             pianificazione volti appunto ad armonizzare gli obiettivi dell’ordinamento del terri-
                             torio e quelli da raggiungere in materia d’inquinamento atmosferico.

                             Conclusioni e suggerimenti

                             Le ricerche permettono la conclusione seguente: il conflitto criticato dal Parla-
                             mento, appare solo raramente nei casi esaminati. Laddove si presenta, si riscontrano
                             un coordinamento e un’applicazione inadeguati della legislazione. La messa in atto
                             di interventi preventivi può portare a un miglioramento delle pratiche di piani-
                             ficazione e di autorizzazione, e al chiarimento delle norme giuridiche del diritto
                             federale. Il Consiglio federale può definire meglio l’ordinanza sulla pianificazione
                             del territorio e quella contro l’inquinamento atmosferico. Nell’ottica di un miglior
                             coordinamento dell’applicazione delle prescrizioni contro l’inquinamento atmos-
                             ferico e della pianificazione del territorio, può sostenere ulteriormente i Cantoni con
                             delle raccomandazioni.

Publikumsintensive Einrichtungen: Verbesserte Koordination zwischen Luftreinhaltung und Raumplanung               13
1 Auftrag

                             1.1      Parlamentarische Vorstösse zum Thema Koordination
                                      Luftreinhaltung – Raumplanung

                             Die Eidgenössischen Räte haben zum Thema «verbesserte Koordination Raumpla-
                             nung – Luftreinhaltung» zwei Motionen überwiesen:

                             1.1.1    Motion Büttiker (98.3589) vom 15.12.1998

a. Wortlaut                  «Der Bundesrat wird beauftragt, die Widersprüche zwischen Umweltschutz- und
                             Raumplanungsrecht zu beseitigen, damit folgender Grundkonflikt gelöst werden
                             kann:
                             Das Raumplanungsgesetz (RPG) geht von einer Konzentration von Nutzungen aus
                             (Art. 1, 3 RPG). Das Umweltrecht (USG, LRV) enthält flächendeckende Vor-
                             schriften über die zulässige Luftbelastung (Art. 11, 14, 44 USG; Art. 18, 31–33
                             LRV). Das führt zu folgendem Widerspruch: In Gebieten mit belasteter Luft sind
                             raumplanerisch erwünschte Nutzungen oft nicht möglich, weil das Umweltrecht
                             eine Entlastung der Luftbelastung fordert und keine ein gewisses Mass überschrei-
                             tende zusätzliche Belastung der Luft zulässt. Gerade für das vom Privatverkehr
                             bestens erschlossene und von Verkehrsanlagen abhängige solothurnische Gäu ist
                             dies fatal, weil sich hier eben in erster Linie verkehrsintensive Nutzungen ansiedeln
                             wollen, die nun an die Grenzwerte der LRV stossen (vorab NO2).
                             Diesen Grundkonflikt kann nur der Bundesgesetzgeber lösen. Für Investoren ist die
                             heutige Situation unhaltbar, weil trotz oder gerade wegen der Bundesgerichtspraxis
                             eine grosse Rechtsunsicherheit herrscht.»

b. Behandlungsstand          Der Bundesrat beantragt dem Parlament am 1.3.1999, die Motion in ein Postulat
                             umzuwandeln. Der Ständerat überwies die Motion am 10.3.1999, der Nationalrat
                             am 21.6.2000.
                             Die Federführung der Bearbeitung liegt beim Bundesamt für Umwelt-, Wald und
                             Landschaft BUWAL.

                             1.1.2    Motion UREK-NR (99.3574) vom 23.11.1999

a. Wortlaut                  «Der Bundesrat wird beauftragt, alle gesetzlichen, organisatorischen und sonstigen
                             Massnahmen zu treffen bzw. vorzuschlagen, um zu erreichen, dass die raumplane-
                             risch erwünschte Entwicklung von städtischen Zentren und Agglomerationen ver-
                             wirklicht werden kann (z.B. auch die Umnutzung von Industriebrachen). Es soll
                             verhindert werden, dass als Folge von Bau- und Umweltauflagen eine Auslagerung
                             an nicht geeignete Standorte stattfindet (z.B. in den Grüngürtel).»

b. Behandlungsstand          Der Bundesrat erklärte sich am 1.3.2000 bereit, die Motion entgegenzunehmen. Der
                             Nationalrat überwies die Motion am 24.03.2000, der Ständerat am 5.10.2000.
                             Die Federführung der Bearbeitung liegt beim Bundesamt für Raumentwicklung
                             ARE.

Publikumsintensive Einrichtungen: Verbesserte Koordination zwischen Luftreinhaltung und Raumplanung            15
1.2      Weitere verwandte parlamentarische Vorstösse

     1.2.1    überwiesene Motion UREK-NR (99.077) vom 17.4.2000
              betr. Luftreinhaltekonzept

     Der Vorstoss, eine Reaktion auf den bundesrätlichen Bericht über die lufthygieni-
     schen Massnahmen des Bundes und der Kantone vom 23.6.1999, lautet wie folgt:
     «Der Bundesrat wird beauftragt, dem Parlament ein Konzept vorzulegen, wie die
     Luftreinhalte-Ziele des Bundesrates erreicht und die Grenzwerte der Luftreinhalte-
     Verordnung bei allen Schadstoffen eingehalten werden können. Zu prüfen ist dabei
     auch, ob Änderungen der Zielvorgaben aus umwelt- und gesundheitspolitischen
     Gründen erforderlich sind. Das Konzept soll die bisher getroffenen lufthygienischen
     Massnahmen im Hinblick auf ihre Zieleffizienz evaluieren und die zu ergreifenden
     Massnahmen insbesondere in Bezug auf die Schadstoffe Stickoxide, flüchtige orga-
     nische Verbindungen, Feinstaub und Ammoniak aufzeigen und quantitativ bewer-
     ten.»

     1.2.2    zurückgezogene Parlamentarische Initiative Bosshard vom 19.3.1999
              (99.411)

     Die Parlamentarische Initiative Bosshard schlug in einem ausformulierten Entwurf
     konkrete Änderungen des RPG und des USG vor. Dies mit dem Ziel, in raumplane-
     risch bezeichneten «Entwicklungszonen» gelockerte Grenzwerte der Luftreinhalte-
     sowie der Lärmschutzverordnung einzuführen. Die Parlamentarische Initiative wur-
     de am 23.11.1999 zugunsten der Motion UREK-NR vom 23.11.1999 zurückgezo-
     gen, welche das Grundanliegen ohne Festlegung des einzuschlagenden Weges
     übernommen hatte.

     1.3      Gemeinsamkeiten und Unterschiede
              der Motionen Büttiker und UREK-NR

     Die Motionäre beanstanden die reale oder vermeintliche raumplanerische Fehl-
     steuerung durch Luftreinhaltevorschriften. Diese Vorschriften sehen aufgrund ihres
     Grenzwertkonzepts verschärfte Emissionsbegrenzungen nur für übermässig bela-
     stete Gebiete vor. Damit wird nach den Vermutungen des Parlaments tendenziell
     die Ansiedlung von verkehrsintensiven baulichen Nutzungen an zentral gelegenen
     Verkehrsknotenpunkten erschwert, wenn nicht gar verhindert. Raumplanerisch,
     wohl aber auch aus der Sicht des Umweltschutzes, würde indessen die Konzentrati-
     on der verkehrsintensiven Nutzungen an Verkehrsknotenpunkten dem Konzept
     einer nachhaltigen Entwicklung besser dienen.

     Die Motion Büttiker verlangt eine Gesetzesänderung. In der Begründung favori-
     sierte der Motionär eine Differenzierung der Immissionsgrenzwerte, wie sie im

16   Publikumsintensive Einrichtungen: Verbesserte Koordination zwischen Luftreinhaltung und Raumplanung
Lärmschutz bekannt ist3. Die Motion UREK-NR ist offener formuliert: Sie will die
                             Beseitigung einer allfälligen Fehlsteuerung durch «geeignete Massnahmen». Offen-
                             sichtlich war in der UREK-NR erkannt worden, dass eine Grenzwertdifferenzie-
                             rung, wie sie die zurückgezogene Parlamentarische Initiative Bosshard verlangt
                             hatte, ihrerseits zu schweren Zielkonflikten führt, indem der Bevölkerung von luft-
                             schadstoffbelasteten Zentrumsgebieten dauernd gesundheitsschädliche Schadstoff-
                             konzentrationen zugemutet werden.

                             1.4      Haltung des Bundesrates

                             Der Bundesrat hatte in seiner Stellungnahme zur Motion Büttiker darauf hingewie-
                             sen, dass allfällige Zielkonflikte zwischen raumplanerisch erwünschten, aber um-
                             weltschutzrechtlich problematischen Entwicklungen mit einem frühzeitigen Einbe-
                             zug der Umweltschutzanliegen in die Raumplanung vermieden werden könnten. Er
                             anerkannte indessen, dass die gesetzlich vorgesehene enge Abstimmung von
                             Raumplanung und Umweltschutz in der Praxis nicht in jedem Fall reibungslos vor
                             sich geht. Die Ursache dafür hat er jedoch nicht in der aktuellen Gesetzgebung,
                             sondern beim Vollzug geortet. Er hat sich bereit erklärt, gezielte Unterstützung bei
                             der Verbesserung des Vollzuges zu leisten. Der Bundesrat hatte sich insbesondere
                             in der parlamentarischen Debatte mündlich explizit gegen eine Aufweichung der
                             Immissionsgrenzwerte der Luftreinhalteverordnung gewandt4.

                             1.5      Umsetzung des parlamentarischen Auftrages

                             Die beteiligten Bundesämter für Umwelt-, Wald und Landschaft (BUWAL) sowie
                             für Raumentwicklung (ARE) wollen den parlamentarischen Auftrag in folgenden
                             Schritten umsetzen:
                             • Analyse und Beurteilung des Zusammenwirkens von Luftreinhalte- und Raum-
                                planungsrecht bei grossen publikumsintensiven Einrichtungen;
                             • Analyse und Beurteilung des Vollzugs von Luftreinhalte- und Raumplanungs-
                                recht bei grossen publikumsintensiven Einrichtungen;
                             • Zusammenstellung von Vorschlägen für die Verbesserung des Zusammenwir-
                                kens beider Bereiche.

                             3
                                 So ganz klar das Referat des Motionärs anlässlich der VLP-ASPAN-Tagung vom 26. Oktober 2000 in
                                 Aarau.
                             4
                                 Bundesrat Moritz Leuenberger, Vorsteher des Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und
                                 Kommunikation, in amtl. Bulletin des Ständerates 1999 S. 155 (10. März 1999).

Publikumsintensive Einrichtungen: Verbesserte Koordination zwischen Luftreinhaltung und Raumplanung                         17
1.6      Auftrag an den Berichtverfasser

     Der Auftragnehmer wurde mit der Erarbeitung eines Berichts zuhanden der betei-
     ligten Bundesämter beauftragt. Der Bericht soll aufgrund von fünf Fallstudien des
     Bundesamtes für Raumentwicklung die Analysen, Beurteilungen und Vorschläge
     gemäss Ziff. 2.6. oben entwerfen.

     1.7      Vorgehen

     In der Schweiz existiert keine allgemein anerkannte Definition der in den erwähnten
     parlamentarischen Vorstössen anvisierten publikumsintensiven Einrichtungen wie
     Einkaufs- und Fachmarktzentren, Freizeitzentren, Multiplexkinos usw. Ebenso
     wenig liegen Listen der in Betrieb stehenden oder gar der projektierten Einrichtun-
     gen vor. Damit die vom Parlament erteilten Aufträge innert der vom Parlaments-
     recht zur Verfügung gestellten Zeit und mit vernünftigem Aufwand erfüllt werden
     können, wurde auf eine flächendeckende Erhebung der Anlagen verzichtet. Statt
     dessen stützt sich dieser Bericht auf die folgenden Erhebungen:
     • Anhand von fünf von Raumplanungsexperten ausgearbeiteten Fallstudien wur-
        den typische, für die hier diskutierte Fragestellung interessante Fälle in verschie-
        denen Landesteilen untersucht. Es interessierten vorab die konkret verfügten
        luftreinhalterechtlichen Auflagen für publikumsintensive Einrichtungen, die an
        raumplanerisch erwünschten Standorten erstellt wurden. Berücksichtigt wurden
        Beispiele in den Agglomerationsräumen Bern-Burgdorf, Basel-Pratteln, Luzern,
        Limmattal und St. Gallen-West.
     • Die schweizerische Kantonsplanerkonferenz und die Konferenz der Luftrein-
        haltefachstellen der Kantone und Städte (Cercl’Air) fragten ihre Mitglieder in
        einer Kurzumfrage nach Fällen, in denen der Bau von publikumsintensiven Ein-
        richtungen durch luftreinhalterechtliche Auflagen verhindert worden ist. Die
        Umfrage sollte es ermöglichen, neben den 5 detaillierten Fallstudien weitere für
        die Fragestellung interessante Fälle zu finden und nötigenfalls vertieft zu untersu-
        chen.
     • Eine Reihe weiterer Fälle wurde der Dokumentationsstelle der Schweizerischen
        Vereinigung für Landesplanung entnommen. Die Unterlagen stammen aus der
        Rechtsprechung, aus Tageszeitungen sowie anderen öffentlich zugänglichen
        Quellen.

     Nicht Gegenstand dieses Berichts sind die planungstechnischen Einzelheiten der im
     Verlauf der Erhebungen angetroffenen Praxisinstrumente zur besseren Abstimmung
     zwischen Raumplanung und Luftreinhaltung (Kapitel 7.3). Ebenfalls nicht Gegens-
     tand der Untersuchung war die Frage, inwiefern grosse nationale Verkehrsinfra-
     strukturen wie Strassentransitachsen und Flughäfen die Handlungsmöglichkeiten
     eines Kantons oder einer Region bei der Koordination von Luftreinhaltung und
     Raumplanung einschränken könnten. Existierende Koordinationsmodelle klammern
     die Einflüsse dieser Grossinfrastrukturen des Bundes aus (vgl. Ziff. 7.3.).

18   Publikumsintensive Einrichtungen: Verbesserte Koordination zwischen Luftreinhaltung und Raumplanung
2 Die schweizerische
                       Luftreinhaltepolitik im hier                                 5

                       interessierenden Bereich
                             2.1       Luftschadstoffbelastungen durch den Strassenverkehr
                             In der Schweiz herrscht dank einer grossen Anzahl Massnahmen6, die seit den
                             Achtziger Jahren ergriffen wurden, gute Luftqualität bezüglich der Schadstoffe
                             Schwefeldioxid (SO2), Kohlenmonoxid (CO) und Schwermetalle im Schwebestaub
                             und im Staubniederschlag. Hier werden die Immissionsgrenzwerte mittlerweile
                             überall eingehalten. Nicht eingehalten werden die Immissionsgrenzwerte für Stick-
                             stoffdioxid (NO2) in den Agglomerationen und in der Nähe stark befahrener Stra-
                             ssen. Ebenfalls überschritten sind die Immissionsgrenzwerte für Schwebestaub
                             (PM10)7 im ganzen Mittelland und in der Südschweiz sowie für Ozon (O3) in ei-
                             nem grossen Teil der Schweiz. Die Ursachen und Wirkungszusammenhänge sind
                             allerdings komplex.

                             Nach dem heutigen Wissensstand führt die Luftverschmutzung in der Schweiz zu
                             Atemwegserkrankungen und 3‘800 vorzeitigen Todesfällen sowie 719'000 Tagen
                             Arbeitsunfähigkeit pro Jahr. Sie hat ferner Ernteeinbussen in der Landwirtschaft
                             von 5 bis 15% zur Folge. Wälder und empfindliche Ökosysteme sind durch über-
                             mässige Säureeinträge sowie Überdüngung durch Luftschadstoffe gefährdet. Die
                             auf die Luftverschmutzung entfallenden externen, d.h. nicht von den Verursachern
                             bezahlten Kosten werden auf über 4 Milliarden Franken jährlich geschätzt8.

Abbildung 1:
Karte NO2 (Jahresmittel):
Der Immissionsgrenzwert
für NO2 von 30 µg/m³ ist
in den Agglomerationen
und entlang stark befah-
rener Strassen über-
schritten.

                             5
                                 Ausführlich dazu: Bericht des Bundesrates über die lufthygienischen Massnahmen des Bundes und
                                 der Kantone vom 9. Juni 1999 (BBl 1999 7735 ff.).
                             6
                                 BUWAL/BFS : Umwelt in der Schweiz, Kapitel 12 Luft, Bern 1997, S. 80
                             7
                                 Feindisperse Schwebestoffe mit einem aerodynamischen Durchmesser von weniger als 10 µm.
                             8
                                 Bericht des Bundesrates über die lufthygienischen Massnahmen des Bundes und der Kantone vom
                                 9. Juni 1999 (BBl 1999 7740 ff.); ferner: GVF-Bericht Nr. 272: Monetarisierung der verkehrsbedingten
                                 externen Gesundheitskosten (Synthesbericht), Mai 1996; für den Kt. Zürich allein betragen die ge-
                                 samten externen Kosten nach vorsichtigen Schätzungen jährlich 500 Mio. Fr. (Zürcher Umweltpraxis
                                 Nr. 10/1996).

Publikumsintensive Einrichtungen: Verbesserte Koordination zwischen Luftreinhaltung und Raumplanung                               19
Abbildung 2:
Karte PM10 (Jahresmit-
tel): Der PM10-Immis-
sionsgrenzwert für das
Jahresmittel von
20 µg/m³ ist in einem
grossen Teil des Mittel-
landes und des Südtes-
sins überschritten. Der
PM10-Immissionsgrenz-
wert für das Tagesmittel
(nicht dargestellt) wird im
ganzen Mittelland über-
schritten. Er ist nur an
Lagen über ca. 1000 m
eingehalten.

Abbildung 3:
Karte Ozon: Bei ausge-
prägten Schönwetterpe-
rioden im Sommer sind
die Ozongrenzwerte
grossräumig überschrit-
ten. Eine Ausnahme
bilden die alpinen Regio-
nen.

20                            Publikumsintensive Einrichtungen: Verbesserte Koordination zwischen Luftreinhaltung und Raumplanung
Der Strassenverkehr trägt massgeblich zu den übermässigen NO2, O3 und PM10-
                             Immissionen bei. Er ist ein Hauptverursacher von Stickstoffdioxid NO2; beim O3 ist
                             er als Hauptemittent der Stickoxide (NOX) und in geringerem Mass als Emittent der
                             Vorläuferschadstoffe NMVOC9 beteiligt, beim Feinstaub PM10 als bedeutender
                             Emittent der sogenannten primären Partikel und – über die NOX – als wichtige
                             Quelle der sogenannten sekundären Partikel. Weitere Beiträge zur Sanierung wer-
                             den darum insbesondere von den Plänen erwartet, im Einklang mit der Europäi-
                             schen Union (EU) die Abgasvorschriften für Motorfahrzeuge weiter zu verschär-
                             fen10.

                             In der Luftreinhaltung besteht somit immer noch erheblicher Handlungsbedarf11.
                             Einen wesentlichen Beitrag wird dabei der Strassenverkehr leisten müssen.

                             2.2        Rechtsgrundlagen der Luftreinhaltepolitik

                             Nach Art. 74 der Bundesverfassung und Art. 1 ff. des Umweltschutzgesetzes sind
                             Mensch und Umwelt vor den schädlichen Auswirkungen u.a. der Luftverschmut-
                             zung zu schützen. Die vom Bundesrat erlassenen Immissionsgrenzwerte dienen zur
                             Beurteilung der Schädlichkeit der Schadstoffbelastung12. Der Ausstoss von Schad-
                             stoffen ist an der Quelle zu begrenzen. Vorschriftswidrige Anlagen sind zu sanie-
                             ren. Für die Kostenverteilung gilt das Verursacherprinzip.

                             Die Immissionsgrenzwerte werden so festgelegt, dass unterhalb dieser Werte Men-
                             schen, Tiere, Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume nicht gefähr-
                             det und die Fruchtbarkeit des Bodens, die Vegetation und die Gewässer nicht be-
                             einträchtigt werden. Die Immissionsgrenzwerte gelten überall, wo sich Schutz-
                             objekte aufhalten. Ausgenommen ist lediglich der Bereich der luftverschmutzenden
                             Anlage selber, also z.B. das Betriebsareal einer Fabrik oder die Fahrbahn einer
                             Strasse. Die Immissionsgrenzwerte sind also praktisch überall einzuhalten. Sind die
                             Immissionsgrenzwerte überschritten, so gefährdet die bestehende Luftverschmut-
                             zung die menschliche Gesundheit und die Umwelt.

                             9
                                  flüchtige organische Verbindungen (Kohlenwasserstoffe) ausser Methan.
                             10
                                  BUWAL, Schriftenreihe Umwelt Nr. 255: Luftschadstoffemissionen des Strassenverkehrs 1950 bis
                                  2020: Zu früh zum Aufatmen, Bern 2000: Der Bericht über die Schadstoffentwicklung beim Strassen-
                                  verkehr zeigt Entwarnung bei den klassischen Luftschadstoffen wie NOX, flüchtige organische Ver-
                                  bindungen (Kohlenwasserstoff), Russ und Blei (Pb). Diese Emissionen werden bis 2020 auf den
                                  Stand der 50er Jahre zurückgehen. Sorgenkinder bleiben das Treibhausgas CO2 und PM10.
                             11
                                  Bericht über die lufthygienischen Massnahmen des Bundes und der Kantone von 23. Juni 1999, BBl
                                  38, S. 7735–7758.
                             12
                                  Art. 14 USG: «Die Immissionsgrenzwerte für Luftverunreinigungen sind so festzulegen, dass nach
                                  dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Immissionen unterhalb dieser Werte
                                  a. Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume nicht gefährden;
                                  b. die Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören;
                                  c. Bauwerke nicht beschädigen;
                                  d. die Fruchtbarkeit des Bodens, die Vegetation und die Gewässer nicht beeinträchtigen.»

Publikumsintensive Einrichtungen: Verbesserte Koordination zwischen Luftreinhaltung und Raumplanung                            21
Die EU-Grenzwerte waren früher deutlich weniger streng als die schweizerischen
     Immissionsgrenzwerte. Mit der Richtlinie 1999/30/EG und der Ozonrichtlinie
     2002/3/EU über den Ozongehalt der Luft haben sich die EU-Grenzwerte den
     schweizerischen Immissionsgrenzwerten angenähert. Bei einem korrekten Ver-
     gleich, bei dem jeweils gleiche Schutzobjekte (Mensch, Vegetation, Ökosystem)
     einbezogen werden müssen, zeigt sich, dass die Grenzwerte sehr ähnlich sind13.

     2.3        Umsetzung der Luftreinhaltepolitik gemäss USG und LRV

     2.3.1      Wirkungsweise

     Umgesetzt werden die Ziele der Luftreinhaltepolitik mittels eines zweistufigen
     Vorgehens14:

     1. Unabhängig von der bestehenden Luftschadstoffbelastung werden die Schad-
        stoffemissionen vorsorglich so weit begrenzt, als dies technisch und betrieblich
        möglich und wirtschaftlich tragbar ist. Es sollen, einfach gesagt, mit vertretba-
        rem Aufwand so wenig Schadstoffe wie möglich freigesetzt werden.

     2. In Gebieten mit übermässigen Immissionen (z.B. überschrittenen Immissions-
        grenzwerten oder, wenn für eine Substanz kein Immissionsgrenzwert festgelegt
        wurde, nach der Beurteilung gemäss Art. 2 Abs. 5 LRV) werden zwecks Sanie-
        rung gestützt auf Art. 11 und 12 USG verschärfte Emissionsbegrenzungen ange-
        ordnet. Verschärfte Emissionsbegrenzungen sind nicht mehr an den Vorbehalt
        der wirtschaftlichen Tragbarkeit gebunden. Stammen die übermässigen Immis-
        sionen von einer einzigen bestehenden oder neuen stationären Anlage, so werden
        die nötigen Emissionsbegrenzungen gegenüber dem Verursacher verfügt.
        Komplexer ist die Sanierung im Normalfall, wenn nämlich mehrere Anlagen zur
        Immissionsgrenzwertüberschreitung beitragen. Die Luftreinhalte-Gesetzgebung
        belegt Gebiete mit überschrittenen Immissionsgrenzwerten indessen nicht ein-
        fach mit einem Bauverbot für neue schadstoffemittierende Anlagen, sondern be-
        auftragt die für den Vollzug auf ihrem Gebiet zuständigen Kantonsregierungen,
        mit Massnahmenplänen für eine Sanierung zu sorgen (Art. 44a USG). Die kan-
        tonalen Massnahmenpläne verpflichten nach dem Prinzip der Lastengleichheit
        nicht nur neue, sondern auch bestehende Anlagen zu einem angemessenen Bei-
        trag an die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte. Einfach gesagt haben alle
        Luftschadstoffverursacher in übermässig belasteten Gebieten einen zusätzlichen
        Beitrag zur Verbesserung der Luftqualität zu leisten (verschärfte Emissionsbe-
        grenzungen). Der zusätzliche Beitrag kann beispielsweise in einer Verpflichtung
        zur Reduktion des erzeugten Motorfahrzeugverkehrs oder zur Erreichung eines
        zugunsten des öffentlichen Verkehrs verschobenen Modal-Splits bestehen. Die

     13
          vgl. dazu Schriftenreihe Umwelt Nr. 180: Die Bedeutung der Immissionsgrenzwerte der Luftreinhalte-
          Verordnung, Bern 1992.
     14
          eingehend dazu: Loretan Theo, Bau- und Nutzungsbeschränkungen aufgrund von umweltrechtlichen
          Vorschriften im Bereich Luftreinhaltung, in URP/DEP 1998 406 ff.

22   Publikumsintensive Einrichtungen: Verbesserte Koordination zwischen Luftreinhaltung und Raumplanung
Sanierungsfrist beträgt in der Regel fünf Jahre15..
                                  Dieser zusätzliche Beitrag ist es, der das Bundesparlament zur Vermutung eines
                                  Konflikts zwischen Luftreinhalte- und Raumordnungspolitik führte.16

                             2.3.2      Funktion der Massnahmenplanung17

                             Der Massnahmenplan ist ein Koordinationsinstrument der Kantonsregierungen, mit
                             dem in einer komplexen Situation aus einer Gesamtbetrachtung heraus alle geeig-
                             neten Massnahmen zur Sanierung der Luftqualität angeordnet werden18.

                             Der Massnahmenplan hat den Charakter einer (behördenverbindlichen) Verwal-
                             tungsverordnung und bildet damit für sich allein keine gesetzliche Grundlage für
                             behördliche Massnahmen gegenüber Privaten19. Auch kann der Massnahmenplan
                             die Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden sowie zwi-
                             schen den Legislativen und Exekutiven nicht verändern.

                             Massnahmenpläne sind keine Pläne, die sich auf das Raumplanungsgesetz stützen.
                             Deshalb gelten für sie beispielsweise die Verfahrensvorschriften des Raumpla-
                             nungsgesetzes nicht. Zu denken wäre in diesem Zusammenhang beispielsweise an
                             die Mitwirkung (Art. 4 RPG, nur für Pläne «nach diesem Gesetz») und an den
                             Rechtsschutz (Art. 33 RPG). Dagegen bilden die Massnahmenpläne zweifellos
                             Grundlagen für die kantonale Richtplanung im Sinne von Art. 6 RPG. Der Inhalt
                             und die Rechtswirkung von Massnahmenplänen bestimmen sich somit ausschliess-
                             lich nach dem Umweltschutzrecht (Art. 44a USG, Art. 31 und 32 LRV).

                             In Erfüllung dieser Aufgabe haben 25 Kantone Massnahmenpläne20 erlassen und
                             diese regelmässig nachgeführt. Massnahmenpläne unterscheiden in der Regel
                             • nach der Art der Verpflichtung: zwischen Massnahmen, die direkt verfügt wer-
                                den können, weil bereits eine gesetzliche Grundlage besteht, und Massnahmen,
                                für die eine gesetzliche Grundlage erst noch geschaffen werden muss sowie
                                Massnahmen, die auf die Verhaltensänderungen (z.B. freiwillige Beschränkun-
                                gen) und verbesserte Information abzielen;

                             15
                                  vgl. dazu Walker Urs, Rechtsprechung zur Luftreinhalteverordnung – eine Zwischenbilanz, in Raum&
                                  Umwelt 1994 S. 15 ff.
                             16
                                  vgl. Ziff. 2.1 oben.
                             17
                                  vgl. dazu Theo Loretan, Kommentar USG, Art. 44a Rz 13 ff.
                             18
                                  Art. 31 LRV: Die Behörde erstellt einen Massnahmenplan nach Artikel 44a des Gesetzes, wenn
                                  feststeht oder zu erwarten ist, dass trotz vorsorglicher Emissionsbegrenzungen übermässige Immis-
                                  sionen verursacht werden durch: a. eine Verkehrsanlage; b. mehrere stationäre Anlagen. Vgl. zur
                                  Rechtsnatur des Massnahmenplans Tobias Jaag in URP/DEP 1990 S. 132.
                             19
                                  Das USG, die LRV und oft auch das kantonale Recht bieten indessen zahlreiche Rechtsgrundlagen
                                  für direkte Anordnungen: vgl. zu diesen Fragen BGE 124 II 272; URP/DEP 1998 S. 197; AJP/PJA
                                  1998 S. 1231; RDAF 1999 p. 622 ss.; JT 1999 I 666.
                             20
                                  alle ausser dem Kt. Jura.

Publikumsintensive Einrichtungen: Verbesserte Koordination zwischen Luftreinhaltung und Raumplanung                             23
• nach Sachgebiet: zwischen verschiedenen Handlungsfeldern (z.B. St. Gallen
       1998: Feuerungen, VOC-Emittenten, Verkehr; Bern 2001: Personenverkehr,
       Schwerverkehr, Off-Road-Verkehr, Lösungsmittel).

     Die Vollzugspraxis hat gezeigt, dass die Luftreinhaltepolitik eng mit anderen
     Politikbereichen verflochten ist, namentlich der Energie-, Landwirtschafts-, Raum-
     ordnungs- und Verkehrspolitik. Diesem Aspekt ist in den genannten Politik-
     bereichen, namentlich jedoch in der Raumplanung, nicht immer ausreichend Rech-
     nung getragen worden. Historisch gesehen standen bei der ersten Generation der
     Massnahmenpläne denn auch die Feuerungsanlagen und die Industrieabgase im
     Vordergrund, während die Beeinflussung der längerfristigen Siedlungs- und Ver-
     kehrsentwicklung nur ansatzweise zum Thema gemacht wurde21. Die Geschäfts-
     prüfungskommission des Nationalrates stellte darum 1994 fest, dass der Vollzug der
     Luftreinhaltepolitik an mangelnder Kohärenz leide22. Sie forderte den Bundesrat
     auf, Lösungswege zur Bereinigung der Interessenkonflikte auszuarbeiten, wie sie
     bei der Umsetzung der Luftreinhaltepolitik bestehen, und diese mit den Kantonen
     zu koordinieren.

     2.3.3      Rolle der Verkehrs- und Raumordnungspolitik in der neueren
                Massnahmenplanung

     Angesichts der Erfolge in den traditionellen technischen Massnahmenplanbereichen
     «Feuerungsanlagen» und «Industrie» haben sich die neueren Massnahmenpläne
     vermehrt den Zusammenhängen zwischen Verkehrsentwicklung und Raumplanung
     zugewandt. Beigetragen zu dieser Neuorientierung hat ein bedeutendes Strassen-
     verkehrswachstum23 namentlich im Bereich des Freizeitverkehrs. Der Massnah-
     menplan 2001 des Kt. Bern24 beispielsweise verstärkt die Abstimmung mit der
     gleichzeitig ablaufenden Revision des kantonalen Richtplanes und mit der kanto-
     nalen Verkehrspolitik. Dies setzt nebst der Bezeichnung des ganzen Kantons als

     21
          vgl. dazu Kropf/Gloor/Sommer/Zuberbühler: Massnahmenpläne zur Luftreinhaltung, Analyse der
          Grundlagen und Arbeitsinstrumente im Bereich Verkehr, Bericht Nr. 69 des Nationalen Forschungs-
          programms Stadt und Verkehr, Zürich 1994, insbesondere S. 101; ferner: Knoepfel Peter, Imhof Rita,
          Zimmermann Willi: Massnahmenpläne zur Luftreinhaltung – Wie sich Behörden beim Umweltschutz
          arrangieren, Bericht Nr. 57 des Nationalen Forschungsprogramms Stadt und Verkehr, Zürich 1994;
          VLP/ASPAN, Bruno Hoesli: Mit welchen raumplanerischen Massnahmen können Gemeinden zur
          Luftreinhaltung beitragen? = Quelles sont les mesures d'aménagement du territoire permettant aux
          communes de contribuer à la protection de l'air ? Informationen der Dokumentationsstelle für Raum-
          planungs- und Umweltrecht, Bern 1991.
     22
          vgl. dazu den Prüfungsbericht vom 5. Mai 1994 der Geschäftsprüfungskommission des Nationalrates
          zuhanden des Bundesrates: Kohärenz staatlicher Aktivitäten: das Beispiel des Vollzugs der Luftrein-
          haltepolitik, BBl 1994 V 835.
     23
          Das Strassenverkehrswachstum wird dokumentiert durch den Mikrozensus 2000: Bundesamt für
          Statistik/Bundesamt für Raumentwicklung, Mobilität in der Schweiz – Ergebnisse des Mikrozensus
          zum Mobilitätsverhalten, Bern 2001. Zum Freizeitverkehr vgl. Ruedi Meier: Freizeitverkehr – Analy-
          sen und Strategien, Bericht D5 des Nationalen Forschungsprogramms Verkehr und Umwelt NFP 41,
          Bern 2000.
     24
          Massnahmenplan zur Luftreinhaltung 2000/2015 vom 20. Juni 2001.

24   Publikumsintensive Einrichtungen: Verbesserte Koordination zwischen Luftreinhaltung und Raumplanung
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