Working Paper 01 / 2020 Zur anstehenden Regulierung von Whistle blowing in Deutschland - LMU ...
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Whistleblowing in der empirischen Forschung
Working
Paper
www.sfb1369.uni-muenchen.de 01 / 2020
Zur anstehenden
Regulierung von
Whistleblowing in
DeutschlandRalf Kölbel
Inhalt Vorbemerkung
6 24 Es gehört zu den Kennzeichen des Sonder- Whistleblowing und dessen Rahmen
Ralf Kölbel Ulrich Schmolke forschungsbereichs 1369 „Vigilanzkultu- setzung ergeben, nämlich nicht länger
ren“, die in seinem Titel bezeichneten entziehen. War es ihr bislang möglich,
Vorbemerkung Die neue EU-Richtlinie zum
Phänomene in einem weiten Bogen und sich einer rechtlichen Ausgestaltung der
Whistleblowerschutz und ihre einer außerordentlichen historischen Problematik (trotz mehrfacher Gesetzes
8 Umsetzung in Deutschland Vielfalt in den Blick zu nehmen. Darin ein- initiativen) immer wieder zu enthalten,
geschlossen sind ausgesprochen heutige steht sie dank des Europäischen Rechts
Ralf Kölbel, Nico Herold Spielarten von Vigilanz. Dies wiederum nunmehr für eine dezidierte Festlegung
Whistleblowing in der 32 kann zur Notwendigkeit führen, von ausdrücklich in der Pflicht. Dies war Anlass
empirischen Forschung Marie-Theres Tinnefeld, Kristina aktuellen Entwicklungen nicht nur Notiz für einen größeren SFB-Workshop, der
zu nehmen, sondern hierauf auch zu re- am 15.11.2019 stattfand. Hier wurde einigen
Harrer-Kouliev, Thomas Kastning
agieren. Für die Problematik des Whistle Fragen nachgegangen, die für die bevor-
14 und Roland Hefendehl blowings, die in einem der Teilprojekte stehende deutsche Whistleblowing-
Martin Franzen Statements zur des SFB bearbeitet wird, entstand dieser Legislatur maßgeblich sind – die empiri-
Arbeits- und Podiumsdiskussion Bedarf durch das Wirksamwerden der schen Bedingungen des Gegenstands,
Europäischen Richtlinie 2019/1937 (EU) des die derzeitigen Regelungsdefizite und
datenschutzrechtliche Fragen Europäischen Parlaments und des Rates die nunmehrigen Neuregelungsoptionen.
des „Whistleblowing“ vom 23. Oktober 2019. Dadurch kann sich Die Vorträge und die diskussionseinleiten-
die hiesige Rechtspolitik den durchaus den Statements sind in diesem Working
vielgestaltigen Problemen, die sich beim Paper dokumentiert.
SFB Vigilanzkulturen – Working Papers
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3Prof. Dr. Ralf Kölbel · Dr. Nico Herold Whistleblowing in der empirischen Forschung
Vortrag zur Veranstaltung oder Kollegen.5 Besonders selten ist externes Whistleblowing. Studienergebnisse uneinheitlich und zuweilen widersprüch-
Nach den meisten hierzu vorliegenden internationalen Studi- lich.9 Offenbar gibt es keinen steckbrieftauglichen Typus der
Prof. Dr. Ralf Kölbel / Dr. Nico Herold, LMU München en geben (deutlich) unter 10 % der Insider ihr Wissen (direkt) Whistleblower-Person. Vielmehr kann grundsätzlich jede/r
nach außen.6 Insgesamt muss man also davon ausgehen, dass in eine Situation geraten, in der er/sie sukzessive zum/r Hin-
erstens bei einem ganz erheblichen Anteil wahrgenommener weisgeber/in wird. Besser gesichert und klarer ist dagegen
Whistleblowing in der Missstände letztlich Stillschweigen gewahrt wird und dass
zweitens jene Personen, die die Dinge ansprechen, ganz klar
die interne Klärung bevorzugen. Externes Whistleblowing ist
die Whistleblowing-Relevanz einiger situativer Gegebenhei-
ten und Verläufe. Der Hauptfaktor, der Insider zu einer ers-
ten Meldung bringt, liegt danach sehr wahrscheinlich in der
empirischen Forschung dagegen ein atypisches Verhalten. Es zeigt sich über alle Stu-
dien hinweg, dass Whistleblower in aller Regel nur dann nach
außen gehen, wenn sie intern (nach ggf. wiederholten Versu-
Art und dem Ausmaß des wahrgenommenen Missstandes.10
Außerdem spielt etwa die individuell eingeschätzte Qualität
der Beweislage eine Rolle.11 Hemmend wirken vor allem die
chen) erfolglos geblieben sind.7 Fast nie wenden sie sich ohne Angst vor persönlichen negativen Konsequenzen (z.B. recht-
einen internen Abhilfeversuch gleich im ersten Schritt an die liche Verfolgung, finanzielle Nachteile, Reputationsschäden)
Strafverfolgungsbehörden oder die Medien.8 und die mangelnde Aussicht auf den Meldungserfolg.12
Allerdings handelt es sich bei den meisten Arbeiten, die
diesen Befunden zugrunde liegen, um sog. Laborstudien.13
I. Einleitung innerhalb der Organisation – etwa gegenüber der Behörden-/ III. Was führt zu Whistleblowing und Üblicherweise werden hier gewisse Gruppen von Studieren-
Unternehmensleitung oder einer speziellen Whistleblowing- wie wird man zum Whistleblower? den oder Unternehmensbeschäftigten zusammengestellt,
Die Frage nach einem gesetzlichen Rahmen für Whistle Stelle (einschließlich Ombudspersonen) – handelt es sich um denen man kurze, fiktive Fallschilderungen bzw. Geschich-
blowing in Deutschland ist (abermals) virulent geworden. internes Whistleblowing.3 Wenden sich die Hinweisgeber da- 1. Relevante Faktoren ten vorlegt und sie nach ihrem Verhalten in der jeweils be-
Nach dem Scheitern aller bisherigen rechtspolitischen gegen an Kontroll- und Strafverfolgungsbehörden oder gar Das wirft die Frage auf, unter welchen Bedingungen es zu schriebenen Situation fragt. Die hierauf gegebenen Antwor-
Vorstöße und Gesetzesentwürfe hat der Erlass der Whistle an die Medien, spricht man allgemein von externem Whistle diesen Ausnahmen kommt. Die internationale Whistleblo- ten werden dann auf statistische Zusammenhänge mit bspw.
blowing-Richtlinie (EU) 2019/1937 (im Folgenden: WB-RL) zu blowing. Die WB-RL knüpft hieran an, unterscheidet bei der wing-Forschung untersucht auch dieses Problem vorwiegend persönlichen Eigenschaften oder systematisch variierten
einer legislatorischen Inpflichtnahme geführt. Innerhalb der externen Variante aber zwischen „externen Meldungen“ an mit diversen Befragungsverfahren, wobei man sich auf eine Fallmerkmalen hin untersucht. Erhoben werden dabei aber
nächsten Jahre wird es eine neue dezidierte Regelung geben die zuständigen Behörden (Art. 5 Nr. 5) und der „Offenlegung“ Reihe von personalen und situativen Faktoren konzentriert im Grunde nur die Bedingungen von Handlungsabsichten,
müssen, bei deren Ausgestaltung es diverse Vorgaben der als dem „öffentlichen Zugänglichmachen von Informationen“ (zu den ebenfalls vertieften organisatorischen Faktoren siehe nicht aber die des Handelns selbst. Ob die befragten Perso-
WB-RL umzusetzen, aber auch manche Gestaltungsspielräu- (Art. 5 Nr. 6). unten V.2.). Diesen Studien zufolge hat die Persönlichkeit der nen jemals in eine der geschilderten Situationen kommen und
me auszufüllen gilt. Insofern ist mit einer Belebung der dahin- Insider auf die Entscheidung, das fragliche Wissen überhaupt dann tatsächlich in der von ihnen angegebenen Weise handeln
gehenden rechtspolitischen Debatte zu rechnen. Deren Gehalt (und an wen) weiterzugeben, den geringsten Einfluss. Zwar werden, ist völlig unklar.14 Fraglich bleibt auch, inwiefern die
dürfte profitieren, wenn sie sich nicht nur auf der Ebene des II. Wie oft kommt Whistleblowing vor? finden manche Untersuchungen durchaus gewisse Unter- meist sehr kleinen Untersuchungsgruppen überhaupt reprä-
Dafürhaltens und der politischen Reflexion bewegen muss, schiede zwischen der schweigenden Gruppe und jenen Perso- sentativ für die Bevölkerung sind.15 Deshalb ist die Tragweite
sondern die empirischen Gegebenheiten des Gegenstandes Was die praktische Relevanz dieser verschiedenen Spielar- nen, die sich an interne Stellen oder auch an externe Instituti- der besagten Forschungslinie letztlich begrenzt.
berücksichtigen kann. Daher soll im Folgenden ein Überblick ten betrifft, ist eine Differenzierung angezeigt: Die besten onen wenden. Das betrifft neben allgemeinen Wertehaltungen
über den Stand der einschlägigen Forschung gegeben werden. Hinweise zur Frage nach der Prävalenz von Whistleblowing oder der Akzeptanz von Whistleblowing ganz verschiedene
Dies setzt zunächst eine knappe Verständigung darüber ergeben sich aus Befragungen von Unternehmens- und Be- Merkmale (z.B. persönliche Autonomie, Dauer der Betriebs-
voraus, was in diesem Beitrag mit Whistleblowing gemeint hördenmitarbeitern. Diese sollen dabei Auskunft darüber ge- zugehörigkeit, innerorganisatorische Stellung, Verbunden-
ist. Die internationale empirische Literatur operiert hier mit ben, ob sie schon einmal Kenntnis von Missständen in ihren heitsgefühl). Doch insgesamt sind die hierzu vorliegenden
einem weiten Begriff und assoziiert Whistleblowing mit „the Organisationen erlangt und wie sie sich bejahendenfalls in 9 Siehe die Übersichtsarbeiten bei Lee/Xiao, Journal of Accounting Litera-
disclosure by organization members (former or current) of dieser Situation verhalten haben. Den so erhobenen Angaben ture 41 (2018), S. 32 ff.; Gao/Brink, Journal of Accounting Literature 38
(2017), S. 4; Herold, Whistleblower, 2016, S. 94 f., 210 ff., 316 jeweils m.w.N.
illegal, immoral or illegitimate practices under the control of zufolge nimmt – bei einer erheblichen Bandbreite der interna- 5 Entsprechende Daten bei Graaf, International Public Management Jour- 10 Übersicht bei Lee/Xiao, Journal of Accounting Literature 41 (2018),
their employers, to persons or organizations that may be able tionalen Einzelergebnisse – ungefähr jeder zweite Insider eine nal 22/2 (2019), S. 220 ff.; Ethics Resource Center (Hrsg.), National Business S. 38; Gao/Brink, Journal of Accounting Literature 38 (2017), S. 8; Herold,
Ethics Survey of the U.S. Workforce, 2014, S. 30; dies. (Hrsg.), Inside the Whistleblower, 2016, S. 357 f.; siehe auch Taylor/Curtis, Behavioral
to effect action“.1 Kennzeichnend ist also, dass sich ein “Insi- Meldung vor,4 dies aber offenbar mehrheitlich (zunächst auf Mind of a Whistleblower, 2012, S. 11 f.; Public Concern at Work (Hrsg.), Research in Accounting, 25/2 (2013), S. 32.
der”2 einer Organisation (sei es nun ein Unternehmen, eine dem normalen Dienstweg) an Verantwortliche, Vorgesetzte Whistleblowing: the inside story, 2013, S. 13. Beispielsweise erfolgten bei 11 Ethics & Compliance Initiative (Hrsg.), Global Business Ethics Survey.
Skivenes/Trygstad, Economic and Industrial Democracy 38/1 (2017), S. 130 Measuring Risk and Promoting Workplace Integrity, 2016, S. 19; Brink/
Behörde, ein Geheimdienst, die Streitkräfte, eine Universität
nur 17 % aller erhobenen Meldungen über das interne Lowe/Victoravich, Auditing: A Journal of Practice & Theory 32/3 (2013),
o.ä.) im Wissen um einen organisationsinternen Missstand Whistleblowing-System. S. 97 f.; Dworkin/Baucus, Journal of Business Ethics 17/12 (1998), S. 1296.
glaubt und diese Kenntnisse sodann weitergibt. Geschieht dies 6 Für eine Zusammenfassung diesbzgl. Befunde siehe Lewis/Brown/ 12 EU-Kommission, Summary results of the public consultation on whist-
Moberly, in: Brown et al. (Hrsg.) International Handbook on Whistleblowing leblower protection, 2018, S. 6; Skivenes/Trygstad, Economic and Industrial
3 Kein echtes internes Whistleblowing liegt vor, wenn die Meldung auf Research, 2014, S. 20; siehe auch die Studien bei Kölbel/Herold, Deviant Democracy 38/1 (2017), S. 129 f.; Guthrie/Taylor, Journal of Forensic Ac-
dem regulären Dienstweg erfolgt, etwa gegenüber direkt Vorgesetzten. Behavior 40/2 (2019), S. 6; Herold, Whistleblower, 2016, S. 349. counting Research 2/1 (2017), S. A8 ff.; Bussmann/Niemeczek/Vockrodt,
Siehe dazu etwa Herold, Whistleblower, 2016, S. 40 f., 46; vgl. auch Schmolke, 7 Vandekerckhove/Phillips, Journal of Business Ethics 159/1 (2019), S. 209. MschrKrim 99/5 (2016), S. 32 f.; Gold/Walden/Devine, Why Whistleblowers
1 Taylor, Public Administration Review 78/5 (2018), S. 718; Skivenes/ ZGR 48/5 (2019), S. 882; Miceli/Near, Australian Journal of Public Administ- Auch größere Surveys gelangen zu diesem Befund, vgl. etwa Miceli/Near, Wait, 2016, S. 9 ff.; Ethics & Compliance Initiative (Hrsg.), Global Business
Trygstad, Economic and Industrial Democracy 38/1 (2017), S. 120; Miceli/ ration 72/4 (2013), S. 435. Australian Journal of Public Administration 72/4 (2013), S. 438, 443 f.; Public Ethics Survey. Measuring Risk and Promoting Workplace Integrity, 2016,
Near, Australian Journal of Public Administration 72/4 (2013), S. 435 f.; 4 Olsen, in: Brown et al. (Hrsg.) International Handbook on Whistleblowing Concern at Work (Hrsg.), Whistleblowing: the inside story, 2013, S. 4, 12 f.; S. ; Gao/Greenberg/Wong-On-Wing, Journal of Business Ethics 126/1 (2015),
grundlegend Near/Miceli, Journal of Business Ethics 4/1 (1985), S. 4. Research, 2014, S. 178 ff., 184, 204. In 3 von 5 großen norwegischen Unter- an der “Kontraindiziertheit” externen Whistleblowings ändern im Übrigen S. 95; Firth-Cozens/Firth/Booth, Clinical Governance: An International
2 Typischerweise beruht der Insider-Status auf der Organisationsmitglied- suchungen meldeten zwischen 53 % und 55 % der Arbeitnehmer auch finanzielle Anreize wenig, siehe dazu z.B. U.S. Securities and Exchange Journal 8/3 (2003), S. 333 f.
schaft, etwa als (ehemalige/r) Mitarbeiter/in. Denkbar sind aber auch verschiedenster Felder. Siehe dazu Trygstad/Ødegård/Svarstad, in: Lewis/ Commission, Whistleblower Program. 2019 Annual Report to Congress, S. 18; 13 Kennzeichnend z.B. Mechtenberg/Muehlheusser/Roider, Whistleblower
gelockerte Formen der Organisationsmitgliedschaft (Lieferanten- oder Vandekerckhove (Hrsg.), Selected papers from the International Whistle National Whistleblowers Center, Impact of Qui Tam Laws on Internal Corpo- Protection: Theory and Experimental Evidence, 2018, S. 8.
Kundenbeziehung usw.). Vgl. auch Schmolke, ZGR 48/5 (2019), S. 880 f. Die blowing Research Network conference, 2017, S. 28 ff.; Skivenes/Trygstad, rate Compliance, 2010, S. 5 f.; Kesselheim/Studdert/Mello, New England Jour- 14 Siehe dazu grundlegend Mesmer-Magnus/Viswesvaran, Journal of
WB-RL legt einen sehr weiten persönlichen Anwendungsbereich an, der Economic and Industrial Democracy 38/1 (2017), S. 120, 129. Für ähnliche nal of Medicine 362/19 (2010), S. 1834. Business Ethics 62/3 (2005), S. 278 ff.; auch Gao/Greenberg/Wong-On-Wing,
gem. Art. 4 Abs. 4 b) sogar „Dritte, die mit den Hinweisgebern in Verbin- Befunde siehe auch Taylor, Public Administration Review 78/5 (2018), 8 Siehe z.B. Public Concern at Work (Hrsg.), Whistleblowing: the inside Journal of Business Ethics 126/1 (2015), S. 97.
dung stehen und in einem beruflichen Kontext Repressalien erleiden S. 719 f.; Ethics & Compliance Initiative (Hrsg.), Global Business Ethics story, 2013, S. 13; Donkin/Smith/Brown, in: Brown (Hrsg.), Whistleblowing in 15 Olsen, in: Brown et al. (Hrsg.), International Handbook on Whistle
könnten, wie z.B. Kollegen oder Verwandte des Hinweisgebers“ erfasst. Survey. Measuring Risk and Promoting Workplace Integrity, 2016, S. 8. the Australian public sector, 2008, S. 86 ff. blowing Research, 2014, S. 199 f.
4 5Prof. Dr. Ralf Kölbel · Dr. Nico Herold Whistleblowing in der empirischen Forschung
2. Eigene Verlaufsstudie genmaßnahmen aus, die sich in Schwere und Art schrittweise archie nehmen bspw. mit der Ranghöhe allgemein auch die scheinlichkeit mit der Anzahl der Mitteilungsversuche29 und
Vorzuziehen sind folglich Untersuchungen, die echte Fälle von steigern – und für die Betroffenen schließlich als ein eigener, Möglichkeiten zur Vertuschung und Vergeltung eindeutig zu. der Wahl externer Adressaten30 zuzunehmen scheint.
Hinweisgebern analysieren. Da es aber schwierig ist, solche neuer Missstand in den Vordergrund rücken. Da die Behand- Relevant ist in diesem Zusammenhang auch das konkrete Hi- Gerade im beruflichen Umfeld, d.h. unter den Kolle-
Personen zu erreichen, sind derartige Studien selten. Eine der lung der Hinweisgeber oft sensible persönliche Bereiche be- erarchieverhältnis zwischen Insider und Verantwortlichen.23 gen/-innen von Hinweisgebern, besteht also offenbar häufig
wenigen Ausnahmen haben wir im Rahmen eines DFG-For- rührt (Karriere, Gesundheit, persönliche Integrität etc.),19 das Gefühl, dass die Mitteilung eines Missstands dem Unter-
schungsprojektes durchgeführt.16 Die Arbeit beruhte im Kern überlagert sie vielfach das ursprünglich angezeigte Problem nehmen oder der Organisation schadet und deshalb Solidari-
auf Interviews mit 28 Whistleblowern ganz verschiedener und wird oft zu dem eigentlichen Grund, um schließlich nach IV. Die öffentliche Wahrnehmung von tätsnormen verletzt. Hierin liegt, das muss man klar konstatie-
Bereiche (Gesundheitswesen, öffentlicher Dienst, Unterneh- außen zu gehen. So gesehen stellt sich externes Whistleblo- Whistleblowing ren, auch eine Wirkungsgrenze des Rechts. Mögen alle Arten
men), aus deren Analyse sich ein typischer Verlaufsprozess wing oft ganz und gar nicht als ein nur-ethisch motiviertes von Repressionen, etwa das Mobbing von Hinweisgebern,
ergab, der sich mit den Ergebnissen ähnlich gelagerter inter- Verhalten dar. Stattdessen ist es beinahe immer ein Anzei- Eine weitere empirische Frage betrifft den Umgang mit deren Ausgrenzung, Diskriminierung und eine benachtei-
nationaler Studien weitgehend deckt.17 chen dafür, dass die organisationsinternen Mechanismen im Whistleblowing, sowohl im sozialen Umfeld der Whistleblo- ligende oder ungleiche Behandlung usw. auch verboten und
Umgang mit Missständen und Hinweisen schlecht funktionie- wer, als auch in der generellen öffentlichen Bewertung des sanktioniert sein (dazu jetzt etwa Art. 19 ff. WB-RL). Dass ein
a) Der typische Whistleblowing-Prozess ren20 – was die Hinweisgeber dazu bringt, mit der externen In- Phänomens. So ist anzunehmen, dass in einem Gemeinwesen, Hinweisgeber innerhalb seines Umfeldes isoliert wird oder
Demnach ist externes Whistleblowing charakteristischer- formationsweitergabe auch eigene Interessen zu verfolgen.21 das Whistleblowing prinzipiell wertschätzt, Insider vermut- die Zurückweisung der Kollegen erfährt, lässt sich mit rechtli-
weise das Ergebnis einer innerorganisatorischen Eskalation. lich eher zur Informationsweitergabe neigen und auch bes- chen Mitteln aber schwerlich (ganz) verhindern.31
Nach der Wahrnehmung des Missstands wird dieser durch den b) Verlaufsbeeinflussende Bedingungen sere Mitteilungswege vorfinden, als dies in einer Gesellschaft Deswegen ist es umso mehr von Belang, dass bzw. ob
Insider meist informell thematisiert, also bspw. bei beteilig- Für die subjektiv empfundene Dringlichkeit, mit der sich Insi- zu erwarten ist, die Whistleblowing ablehnt.24 Dort muss der Whistleblowing sozial akzeptiert wird. Vermutlich hängt
ten Personen oder Vorgesetzten angesprochen.18 Sofern das der zu Offenlegungshandlungen veranlasst sehen, ist zunächst Insider auch eher mit zurückweisenden Reaktionen seiner be- dies jedoch von zahlreichen Aspekten des Einzelfalls ab (um
nicht zu dem erwünschten Ergebnis führt, erfolgt in der Regel der jeweilige Missstand maßgeblich. Eine Handlungsnotwen- ruflichen und privaten Umgebung rechnen, was ihn schwer- welche Missstände geht es? schreibt man dem Hinweisgeber
eine Meldung an die Organisationsführung oder eine andere digkeit wird vor allem bei solchen gesehen, die Individual- lich ermutigen wird. Das könnte erklären, warum die Häufig- selbstsüchtige Absichten zu? wie ist er oder sie vorgegangen?
Stelle, nicht selten auch wiederholt. Wenn sich in der weiteren rechtsgüter betreffen (etwa: drohende gesundheitliche, und keit von Whistleblowing in jenen Ländern und Kulturen höher wo wurde das Wissen enthüllt?). Die wenigen hierzu vorliegen-
Folge dann auch der Gang an die Strafverfolgungs- und/oder nicht allein finanziellen Schäden). Besonders bedeutsam für ist, in denen sich die Bevölkerung in Befragungen vergleichs- den Befunde weisen nämlich recht klar darauf hin, dass das
Kontrollbehörden anschließt, so geschieht das indes meist die Handlungsmotivation ist zudem, ob sich die Insider per- weise positiv zu Whistleblowing äußert, was tendenziell eher öffentliche Bild des Hinweisgebers zwischen dem des Helden
nur im Zuge eines wechselseitigen Aufschaukelns. Dieses ba- sönlich durch den Missstand gefährdet sehen.22 Zugleich va- für westliche, individualistisch geprägte Gesellschaften gilt, und dem des Verräters changieren kann. Hierfür aufschluss-
siert teilweise darauf, dass die Mitteilungsempfänger anders riieren sie aber darin, wie ansprechbar sie für solche Anstöße allen voran die USA.25 reich sind Studien, die den Tenor der medialen Berichterstat-
reagieren, als es vom Whistleblower beabsichtigt ist, indem sind und in welchem Maße sie sich von nachteiligen Mittei- In der wissenschaftlichen Literatur wird allerdings ver- tung systematisch ausgewertet haben. Sie zeigen auf, wie kon-
sie den Missstand z.B. verleugnen, verharmlosen oder nur lungsfolgen abschrecken lassen. Nicht wenige Personen ste- mutet, dass die jeweiligen Einstellungen innerhalb einzelner krete Whistleblowing-Fälle (oder Whistleblowing allgemein)
vordergründig abstellen. In anderen Fällen greift die Orga- cken in den fraglichen Situationen eher zurück und vermei- Gesellschaften in dieser Frage keineswegs eindeutig sind. Je- in der Presse aufbereitet und präsentiert worden sind. Solche
nisation bzw. die verantwortliche Person sogar zu mehr oder den die Eskalation, etwa wenn sie generell eher konfliktscheu denfalls werden Hinweisgeber nicht selten als illoyal empfun- Untersuchungen liegen nicht nur international32, sondern
minder verdeckten Repressalien, um den Whistleblower von veranlagt sind. Andere Menschen zeigen eine offensivere Ten- den und abgelehnt, was man daran erkennen kann, dass sie auch für den deutschsprachigen Bereich vor33. Dort wurden
(weiteren) Handlungen abzubringen (besonders wenn dieser denz, insbesondere bei als moralisch besonders gewichtig ein- immer wieder soziale Zurückweisung erleben. Personen, die bspw. verschiedene Leitmotive ausgemacht, die die Grund-
bisher eine gewisse Beharrlichkeit zeigt). gestuften oder individuell relevanten Problemlagen. Das gilt einen Missstand organisationsintern oder -extern gemeldet ausrichtung des jeweiligen Textes prägten. Danach hatten
Die hierdurch ausgelöste Eskalationsdynamik setzt in der gerade auch dann, wenn sie sich in einer Weise behandelt füh- haben, berichten häufig (wenn auch nicht immer) davon, an- 42 % der ausgewerteten Pressebeiträge die Hinweisgeber als
Regel zunächst mit einer Verschlechterung des persönlichen len, die in ihnen Wut, Empörung oder Vergeltungsbedürfnis- schließend von ihren Kollegen/-innen informell sanktioniert Personen dargestellt, die Zivilcourage zeigen, d.h. der Öffent-
Verhältnisses zu den Verantwortlichen ein. Bis dahin strebt se weckt. Daneben haben wir aber auch noch einen anderen worden zu sein.26 Eine Befragung unter 1.000 deutschen Ar- lichkeit einen Dienst erweisen und dabei erhebliche Nachteile
der Insider nahezu immer eine schnelle, aufwandsarme und Typus gefunden. So kann bei Personen, die Missstände eher beitnehmern ergab z.B., dass Hinweisgeber zu 55 % (privater in Kauf nehmen. In der Regel wird diese positive Perspektive
geräuschlose Missstandsbehebung an, ohne Strafverfolgungs- nüchtern betrachten und ihre Handlungsmöglichkeiten und Sektor) bzw. 17 % (öffentlicher Sektor) Opfer von Vergeltungs- aber keineswegs durchgehend geteilt. Mit Blick auf dieselben
behörden oder Medien einschalten zu wollen. Fühlt er sich Erfolgsaussichten vernünftig abwägen, ein zentraler Antrieb maßnahmen wurden.27 International variieren die dahinge- Fälle haben 31 % der Veröffentlichungen die Whistleblower als
aber in seinen Bemühungen hingehalten oder zurückgewie- für die Mitteilungsbereitschaft auch (besonders später im henden Raten allerdings stark,28 wobei die Vergeltungswahr- eigennützige Personen angesehen, die sich in erster Linie be-
sen, weil sein Vorbringen nicht aufgegriffen oder gar abge- Verlauf ) in einem Selbstschutz- oder Rehabilitierungsbedürf- reichern oder profilieren wollen.34
wehrt wird, bleibt sein Handlungsimpuls hoch. Manchmal nis liegen. Wichtig bei all dem ist, dass die Organisationsge-
hat er das Gefühl, in seiner Integrität oder seiner Kompetenz gebenheiten den Rahmen für die Möglichkeiten setzen, eine 23 Beispiele bei Herold, Whistleblower, 2016, S. 280 ff.; siehe dazu auch
in Frage gestellt zu werden. Er gerät so zusehends unter Zug- Meldung ins Leere laufen zu lassen, einen Whistleblower zu Taylor/Curtis, Behavioral Research in Accounting 25/2 (2013), S. 30 ff.
24 So auch Schmolke, ZGR 48/5 (2019), S. 882 ff. 29 Public Concern at Work (Hrsg.), Whistleblowing: the inside story, 2013,
zwang, intern weiter gegen den Missstand vorzugehen. Lenkt maßregeln und so die eben angesprochene Eskalation aus-
25 Zur kulturellen Dimension und der im Detail uneindeutigen Erkennt- S. 3-4, 16-22; Ethics Resource Center (Hrsg.), Retaliation: When Whistle
er deswegen nicht ein (etwa auch aus dem Gefühl, im Recht zu zulösen. Bei Organisationen mit einer starken inneren Hier- nislage zusammenfassend Vandekerckhove, in: Brown et al. (Hrsg.) blowers Become Victims. A Supplemental Report of the 2011 National
sein), wird er zu einem „Störfaktor“ für die jeweiligen Verant- International Handbook on Whistleblowing Research, 2014, S. 37 ff.; Business Ethics Survey, 2012, S. 7.
Herold, Whistleblower, 2016, S. 89 ff., jeweils m.w.N. 30 Park/Bjørkelo/Blenkinsopp, Journal of Business Ethics 161/3 (2020), S. 595;
wortlichen und/oder die Organisation. Dies löst (weitere) Ge- 26 Park/Bjørkelo/Blenkinsopp, Journal of Business Ethics 161/3 (2020), S. 591 ff.; Rothschild, Current Sociology 56/6 (2008), S. 890.
Smith/Brown, in: Brown (Hrsg.), Whistleblowing in the Australian public sector, 31 Z.B. hatten Klagen nach US- bzw. UK-Schutzgesetzen bisher eine über-
19 Dies betrifft spiegelbildlich allerdings auch die vom Whistleblowing 2008, S. 122 ff.; Übersichten bei Herold, Whistleblower, 2016, S. 105 ff.; schaubare Erfolgsrate, siehe etwa Herold, Whistleblower 2016, S. 117 ff.
betroffenen Organisationsmitglieder. Deren Karriere ist ebenfalls gefähr- Smith, in: Brown et al. (Hrsg.) International Handbook on Whistleblowing m.w.N., Einschätzung eines interviewten Whistleblowers auf S. 284;
16 Siehe für das Folgende ausführlich Herold, Whistleblower, 2016, det, besonders im Zuge eines „stigma managements“ ihrer Organisation, Research, 2014, S. 232 ff. Public Concern at Work (Hrsg.), Whistleblowing: Time for Change, 2016, S. 6;
S. 158 ff., 313 ff. und zusammenfassend Kölbel/Herold, Deviant Behavior die die Verantwortung für strukturelle Missstände häufig als Einzelfall- 27 Ethics & Compliance Initiative (Hrsg.), Global Business Ethics Survey. Heumann et al., Public Integrity 16/1 (2013/2014), S. 30 ff.; Modesitt, Univer-
40/2 (2019), S. 133 ff.; dies. NK 16/4 (2015), S. 375 ff. und/oder Individualprobleme ausflaggt und einzelnen Personen zuschreibt Measuring Risk and Promoting Workplace Integrity, 2016, S. 19; dagegen sity of Kansas Law Review 62/1 (2013), S. 165 ff.
17 Vgl. etwa Vandekerckhove/Phillips, Journal of Business Ethics 159/1 (dazu etwa Warren, Business Ethics Quarterly 17/3 (2007), S. 483 ff.). aber Bussmann/Niemeczek/Vockrodt, MschrKrim 99/5 (2016), S. 32 f. 32 Siehe etwa Kuehn, Journalism 19/3 (2018), S. 402 ff.; Di Salvo/Negro,
(2019), S. 201 ff.; Hedin/Månsson, European Journal of Social Work 15/2 20 Vgl. z.B. auch Donkin/Smith/Brown, in: Brown (Hrsg.), Whistleblowing 28 So etwa in den Jahren 2013 bis 2017 zwischen 13 % und 44 % bei Ethics & Journalism 17/7 (2016), S. 805 ff.; Di Salvo, Celebrity Studies 7/2 (2015),
(2012), S. 151 ff. in the Australian public sector, 2008, S. 92. Compliance Initiative (Hrsg.), The State of Ethics & Compliance in the Work- S. 289 ff.
18 Siehe zu diesem Verhalten z.B. auch Bussmann/Niemeczek/Vockrodt, 21 Bei den in der Erhebung interviewten Whistleblowern lag im Übrigen place – Global Business Ethics Survey, 2018, S. 9; zwischen 1,9 % und 2,9 % 33 Zum Folgenden Vögele/Baudermann, Medien & Kommunikationswissen-
MschrKrim 99/5 (2016), S. 32; Ethics Resource Center (Hrsg.), National Busi- auch schon zu Beginn des Prozesses nicht nur eine altruistische Motivlage bei The Network (Hrsg.), 2015 Corporate Governance and Compliance Hot- schaft 64/4 (2016), S. 518-541.
ness Ethics Survey of the U.S. Workforce, 2014, S. 30; Donkin/Smith/Brown, vor. Es spielten immer auch persönliche Belange eine Rolle (etwa die line Benchmarking Report, S. 15 ff.; bis zu 80 % bei Public Concern at Work 34 Eine vom Whistleblower losgelöste Konzentration auf den offengeleg-
in: Brown (Hrsg.), Whistleblowing in the Australian public sector, 2008, eigene Betroffenheit vom oder Involvierung in den Missstand). (Hrsg.), Whistleblowing: Time for Change, 2016, S. 7; dies., Whistleblowing: ten Missstand fand sich in 26 % der Artikel. Die Rolle des Whistleblowers
S. 88. 22 Beispiele bei Herold, Whistleblower, 2016, S. 205, 224 f., 326. the Inside Story, 2013, S. 16 ff. rückte hier in den Hintergrund, blieb neutral und wurde nicht bewertet.
6 7Prof. Dr. Ralf Kölbel · Dr. Nico Herold Whistleblowing in der empirischen Forschung
Diese schillernde mediale Präsenz lässt sich als Ausdruck „Frühwarnsystem“43 der „Firmenhygiene“ dienen (und exter- durch Hotlines als Mitteilungskanal52 sowie klare und als fair die Gefahr, dass anonymen Meldungen weniger Glaubhaftig-
einer verbreiteten Haltung begreifen, für die Whistleblowing nes Whistleblowing letztlich unnötig machen)44, während es empfundene Richtlinien53), aber wohl auch durch rechtliche keit attestiert wird62.
ein ambivalentes und janusköpfiges Verhalten ist, dessen Ein- bei den externen Systemen eher um Außenkontrolle und die Schutzregelungen54 und eine Unternehmenspraxis, in der die Ungeachtet solcher Ausgestaltungsfragen ist festzuhalten,
ordnung perspektiven- und interessenabhängig von der Hel- Erlangung institutionell schwer zugänglicher Missstandsin- Meldemöglichkeiten und -verfahren klar in der Belegschaft dass interne Meldesysteme durchaus genutzt werden. Aller-
den- bis zur Schurkengeschichte reicht. Dabei wird speziell formationen geht45. In beiden Varianten stellt sich – gerade kommuniziert und trainiert werden55. Ähnlich soll es sich dings besteht Anlass, dies aus mehreren Gründen zu relati-
für Deutschland häufig eine moralisierende bis skeptische auch, weil diese im Zuge der WB-RL zunehmend obligatorisch (nach einer etwas widersprüchlicheren Forschungslage) bei vieren. Erstens ist zu berücksichtigen, dass es innerhalb der
Haltung unterstellt, die sich aus historischen Denunziations- werden – die Frage, ob dies tatsächlich auch gut funktioniert. speziellen Ansprechpartnern verhalten, etwa professionell Unternehmen neben den Hinweisgebersystemen auch kon-
erfahrungen speisen soll.35 Eine empirische Bestätigung die- eingerichteten „Audit Committees“ 56, Ombudspersonen und ventionelle Meldewege sowie etliche andere Aufdeckungsme-
ser Annahmen steht bislang aber noch aus.36 2. Organisationseigene Whistleblowing-Systeme anderen Dienstleistern.57 Anonymität oder Vertraulichkeit chanismen gibt. Die meisten Missstände werden daher auch
Organisationseigene Whistleblowing-Systeme sind im zent- wirken nur nach einem Teil der Studien meldungsfördernd.58 intern durch Kontrollen und systematische Überprüfungsver-
raleuropäischen Raum relativ weit verbreitet. Den neuesten Dagegen spricht auch nicht notwendigerweise der relativ hohe fahren entdeckt, z.B. durch offene Hinweise oder die interne
V. Was bringen Whistleblowing- Erhebungen nach verfügen etwa 59 % – 66 % über eine eigene Anteil anonymer, intern registrierter (Erst-)Meldungen (zwi- Revision und sogar öfter auch zufällig.63 Befragungen der
Systeme? Meldestelle, wobei die Verbreitung allerdings stark abhängig schen 48 % und 65 %59), da hieraus nicht hervorgeht, dass die deutschen Beratungsbranche zufolge habe die Entdeckung
von der Unternehmensgröße ist.46 Um die (trotz dieser Ver- Anonymität das entscheidende Meldekriterium war. O hnehin unternehmensintern bearbeiteter Compliance-Verstöße zu
1. Problemlage breitung) nicht selbstverständliche Effektivität zu beurteilen, wird die Wirksamkeit von Anonymität von vornherein da- 5 % bis 8 % auf Meldungen in den Hinweisgebersystemen
Seit einigen Jahren geht man vielerorts dazu über, sich nicht lassen sich insbesondere die Benchmark-Reports großer kom- durch limitiert, dass die Hinweisgeberidentität nicht selten beruht.64 Weitere Studien ermitteln hierfür Werte von 14 %
einfach nur auf die (zufällige) Eigeninitiative von Whistleblo- merzieller Anbieter von Hinweisgebersystemen heranzie- aus der gelieferten Information erschlossen oder über interne bis 22 %, wobei ca. ein Fünftel der Unternehmen angeben,
wern zu verlassen und deren Informationen entgegenzuneh- hen.47 In der Datenbank, die weltweit die meisten Hinweise Netzwerke preisgegeben werden kann.60 Zudem scheint die schon einmal Hinweise erhalten zu haben, die für die Entde-
men, sondern ihnen spezielle, auf sie zugeschnittene Melde- aus internen Whistleblowing-Systemen enthält, gingen im Validität offener Meldungen höher61 und es besteht (daher) ckung/Aufklärung entscheidend waren.65 Demnach liegt es
möglichkeiten bereitzustellen. Angeboten werden in der Regel Jahr 2018 bei 2.738 Unternehmen und Organisationen jeweils nahe, bei der Nutzung der Hinweisgebereinrichtung eher von
verschiedene Möglichkeiten der Kontaktaufnahme, typischer- mehr als 10 Meldungen ein (die relativen Werte betragen im einer Umlenkung oder Verlagerung von Meldungen auszuge-
weise eine Telefon-Hotline, ein verschlüsseltes Internet-Sys- Mittel maximal 1,4 Meldungen pro 100 Angestellte).48 Eine hen und nicht primär von einer Neuaktivierung der Insider.
tem, konventionelle Post- und E-Mail-Adressen oder direkt/ andere Studie ermittelte bei 1.392 Unternehmen aus Deutsch- Zweitens scheint es bei den eingehenden Hinweisen nicht
anonym ansprechbare Ombudspersonen.37 Dies zielt in sämt- land, Frankreich, Großbritannien und der Schweiz eine 52 Johansson/Carey, Journal of Business Ethics 139/2 (2016), S. 397 ff. besonders häufig um echte Delikte des Managements oder
lichen Spielarten darauf ab, Insidern ihre Hemmungen und durchschnittliche Meldeanzahl von 52 (65 bei Groß- und 16 bei 53 V.a. dazu, wer was wann wie melden darf. Vgl. Mannion et al., Health Unternehmens zu gehen. Zwar ist an 36 % bis sogar 81 % der
Services and Delivery Research 30/2018, S. 25 m.w.N.; Skivenes/Trygstad,
Ängste zu nehmen oder zumindest soweit abzubauen, dass sie Klein- und mittelgroßen Unternehmen).49 Auf der Ebene von Economic and Industrial Democracy 38/1 (2017), S. 131 f.; Lewis/Vandekerck- internen Eingaben dergestalt etwas „dran“, dass sie eine inter-
sich für eine Meldung entscheiden. Gerade dort, wo man sich Einzelunternehmen berichtet bspw. Siemens etwa für 2018 hove: Does Following A Whistleblowing Procedure Make A Difference?, in: ne Überprüfung der jeweiligen Informationen rechtfertigen66
dies. (Hrsg.), Developments in Whistleblowing Research, 2015, S. 93 ff.;
mit seinem Wissen auch anonym melden kann, soll ein risiko- von 647 Meldungen, die „weitere Sachverhaltsermittlungen Seifert/Stammerjohan/Martin, Behavioral Research in Accounting 26/1
und der Anteil echten Missbrauchs liegt regelmäßig im (nied-
loser Weg der Informationsweitergabe offeriert werden – um oder Untersuchungen erforderten“.50 (2014), S. 163 ff.; Barnett/Cochran/Taylor, Journal of Business Ethics 12/2 rigen) einstelligen Prozentbereich (für Deutschland bisweilen
(1993), S. 132 ff.
auf diese Weise einen Zuwachs an Hinweisen und Missstands- Der sich hierin abzeichnende Ertrag soll, so lauten jeden- auch über 10 %)67. Aber andererseits machen Sachverhalte,
54 Positiv z.B. Mechtenberg/Muehlheusser/Roider, Whistleblower Protecti-
enthüllungen zu stimulieren.38 Daher werden derartige Hin- falls verbreitete Erwartungen, durch bestimmte Ausgestal- on: Theory and Experimental Evidence 2018, S 32; gemischt Lee/Pittroff/ die bspw. auf Korruption, Untreue, Buchhaltungs- und Bilanz-
weisgebersysteme von Teilen der Presse,39 manchen Polizei- tungen der Hinweisgebersysteme beeinflusst werden können. Turner, Journal of Business Ethics 2018, DOI: 10.1007/s10551-018-4023-y: delikte hindeuten – und das sind die Delikte, zu deren Aufde-
bei deutschen Buchhaltern wirkungslos im Unterschied zu amerikani-
einheiten,40 nicht wenigen anderen Kontrollbehörden41 und Das betrifft einmal die Einführung von Schutzvorkehrungen schen; Brennan/Kelly, The British Accounting Review 39/1 (2007), S. 76 f. ckung solche Systeme in erster Linie eingeführt werden – nach
zahllosen (vor allem größeren) Unternehmen eingeführt42. und -garantien, die die Whistleblower vor Vergeltungsmaß- 55 Stöber/Kotzian/Weißenberger, Business Research 12/2 (2019), S. 400 ff.; den meisten dazu durchgeführten Auswertungen offenbar nur
Graaf, International Public Management Journal 22/2 (2019), S. 221 ff.
Dabei sollen die organisationseigenen Einrichtungen als nahmen bewahren. Die empirische Erkenntnislage ist aber 56 Lee/Fargher, Auditing: A Journal of Practice & Theory 37/1 (2018), S. 184;
ca. ein Fünftel der Meldungen aus, nicht selten auch weniger.
auch an dieser Stelle uneindeutig, nicht zuletzt wegen der me- Graaf, International Public Management Journal 22/2 (2019), S. 221 ff. In der Regel geht es stattdessen um Konflikte zwischen den
57 Gao/Greenberg/Wong-On-Wing, Journal of Business Ethics 126/1 (2015),
thodischen Schwächen der wenigen einschlägigen Studien.51 Mitarbeitern – also Personalangelegenheiten aller Art, z.B. um
S. 91 ff., 96; Waldron, The Effectiveness of Hotlines in Detecting and Deter-
35 So etwa Schmolke, ZGR 48/5 (2019), S. 884 f.; Schemmel/Ruhmannseder/ Unter diesem Vorbehalt soll das Hinweisaufkommen aber ring Malpractice in Organisations, 2012, S. 20 ff., 41 ff. Belästigungs- oder Mobbingvorwürfe, um Diskriminierung
Witzigmann, Hinweisgebersysteme, 2012, Kap. 1, Rn. 64 ff., 80 ff. m.w.N.; durch diverse Elemente gesteigert werden können: nament- 58 Übersichten m.w.N. bei Lee/Xiao, Journal of Accounting Literature 41 oder Diebstahl.68
Hefendehl, in: Böse/Sternberg-Lieben (Hrsg.), Grundlagen des Straf- und Straf- (2018), S. 40; Gao/Brink, Journal of Accounting Literature 38 (2017), S. 5 ff.;
verfahrensrechts. Festschrift für Knut Amelung, 2009, S. 617 ff.; T innefeld/ lich durch eine anwenderfreundliche Ausgestaltung (etwa ferner Bussmann/Niemeczek/Vockrodt, MschrKrim 99/5 (2016), S. 32 f.; Jo-
Rauhofer, DuD 32/11 (2008), S. 717 ff. hansson/Carey, Journal of Business Ethics 139/2 (2016), S. 397 ff.; Taylor/
36 Siehe aber das gegenteilige Ergebnis einer kleinen Umfrage, die Hefen- Curtis, Behavioral Research in Accounting 25/2 (2013), S. 21 f., 29; Waldron,
dehl unter Studierenden vorgenommen hat und der zufolge 72,4 % von 526 The Effectiveness of Hotlines in Detecting and Deterring Malpractice in 62 Guthrie/Norman/Rose, Behavioral Research in Accounting 24/2 (2012),
Teilnehmer/-innen den Whistleblower als „Retter“ sehen – im Gegensatz zu 43 Schemmel/Ruhmannseder/Witzigmann, Hinweisgebersysteme, 2012, Organisations, 2012, S. 44; vgl. auch The Network (Hrsg.), 2015 Corporate S. 97 ff.; Hunton/Rose, Journal of Management Studies 48/1 (2011), S. 89 ff.;
27,6 %, die ihn als „Verräter“ qualifizieren (https://strafrecht-online.org/ Kap. 3, Rn. 16 f. m.w.N. Governance and Compliance Hotline Benchmarking Report, S. 21; Ethics siehe auch die Ansichten bei Sauer/Blum, Personal 9/2011, S. 40; Fritz,
archiv/2018/7/16/whistleblowing/). 44 Koch, ZIS 3/10 (2008), S. 502; Berndt/Hoppler, BB 60/48 (2005), S. 2627 ff.; Resource Center (Hrsg.), Inside the Mind of a Whistleblower, 2012, S. 5; kein Personalwirtschaft 12/2009, S. 29 f.
37 Siehe z.B. Hauser/Hergovits/Blumer, Whistleblowing Report 2019, vgl. auch Möhlenbeck, CB 9/2013, S. 385. Effekt außerdem z.B. bei Schön, Situative Einflussfaktoren auf das Melde- 63 Siehe z.B. KPMG (Hrsg.), Licht ins Dunkel bringen, 2018, S. 27.
S. 34 ff.; KPMG (Hrsg.), Licht ins Dunkel bringen, 2018, S. 39; damit 45 BKA (Hrsg.), Bundeslagebild Korruption, 2019, S. 22; Denk, Das verhalten bei Korruption, 2016, S. 486; Kaplan et al., Advances in Accoun- 64 PwC (Hrsg.), Wirtschaftskriminalität in der analogen und digitalen
entsprechen diese Systeme insofern bereits den Vorgaben der WB-RL BKMS®-Hinweisgebersystem. Mediengespräch 2016, S. 4 ff. ting 28/1 (2012), S. 88 ff. Wirtschaft 2016, S. 43.
gem. Art. 9 Abs. 2 bzw. übertreffen sie sogar. 46 Hauser/Hergovits/Blumer, Whistleblowing Report 2019, S. 7, 17; KPMG 59 Penman/Hathorne, 2019 Ethics & Compliance Hotline & Incident 65 KPMG (Hrsg.), Licht ins Dunkel bringen, 2018, S. 27, 39; dies., Tatort
38 Dazu bspw. Denk, Das BKMS®-Hinweisgebersystem. Mediengespräch (Hrsg.), Licht ins Dunkel bringen, 2018, S. 35 ff., 63. Management Benchmark Report, S. 21; Hauser/Hergovits/Blumer, Whistle Deutschland: Wirtschaftskriminalität in Deutschland 2016, S. 34.
2016, S. 6 ff.; Hefendehl, in: Böse/Sternberg-Lieben (Hrsg.), Grundlagen des 47 Diese Dienstleister stellen ihren Kundenunternehmen die Infrastruk- blowing Report 2019, S. 59; The Network, Corporate Governance and 66 WhistleB, Whistleblowing Centre (Hrsg.), WhistleB Annual Customer Stu-
Straf- und Strafverfahrensrechts. Festschrift für Knut Amelung, 2009, tur entsprechender Meldesysteme zur Verfügung und werten die dort Compliance Hotline Benchmarking Report, 2015, S. 22 f. dy on Organisational Whistleblowing, 2019; Penman/Hathorne, 2019 Ethics
S. 617 ff.; siehe auch BKA (Hrsg.), Bundeslagebild Korruption, 2019, S. 22; eingehenden Meldungen für die Reports aus. 60 Beispiele bei Herold, Whistleblower, 2016, S. 190 f., 288 f.; vgl. auch & Compliance Hotline & Incident Management Benchmark Report, S. 24;
Baur/Holle, AG 62/11 (2017), S. 379; Möhlenbeck, CB 9/2013, S. 382 ff.; 48 Daten des kommerziellen Anbieters NAVEX Global (Internetseite, Tele- Hauser/Hergovits/Blumer, Whistleblowing Report 2019, S. 59: bei 38 % der Hauser/Hergovits/Blumer, Whistleblowing Report 2019, S. 58; The Network
Schemmel/Ruhmannseder/Witzigmann, Hinweisgebersysteme, 2012, Kap. 3, fon-Hotline, E-Mail, App, Postweg, persönliche Anlaufstelle) bei Penman/ anonymen Erstmeldungen wird „im Verlauf des Bearbeitungsprozesses die (Hrsg.), 2015 Corporate Governance and Compliance Hotline Bench
Rn. 16 ff. m.w.N. Hathorne, 2019 Ethics & Compliance Hotline & Incident Management Identität bekannt“. marking Report, S. 4 f., 7, 10, 14, 22 f.; PwC (Hrsg.), Compliance und
39 Etwa: https://www.zeit.de/administratives/2019-01/ Benchmark Report, S. 4, 9. Umfasst sind insgesamt 1.032.953 Meldungen 61 Die mittlere Begründetheitsrate („Substantiation Rate“) betrug 2017/18 Unternehmenskultur, 2010, S. 34 f.
technologiebranche-whistleblower-suche. bei über 44 Millionen Angestellten. Vgl. auch 3,3/1.000 bei Expolink (Hrsg.), bei Penman/Hathorne, 2019 Ethics & Compliance Hotline & Incident 67 Hauser/Hergovits/Blumer, Whistleblowing Report 2019, S. 58; KPMG
40 Etwa: https://www.bkms-system.net/bkwebanon/report/ Whistleblowing Benchmarking Report 2019, S. 7. Management Benchmark Report, S. 26 f. z.B. knapp 40 % bei anonymen (Hrsg.), Licht ins Dunkel bringen, 2018, S. 38; PwC (Hrsg.), Wirtschaftskri-
clientInfo?cin=lka149ni&language=ger. 49 Hauser/Hergovits/Blumer, Whistleblowing Report 2019, S. 9, 56. und 50 % bei offenen Meldungen; vgl. auch Waldron, The Effectiveness of minalität 2018, S. 4, 45; dies. (Hrsg.), Compliance und Unternehmenskultur,
41 Etwa BT-Drs. 19/1342, Anlage 2. 50 Siemens (Hrsg.), Nachhaltigkeitsinformation 2018, S. 37. Hotlines in Detecting and Deterring Malpractice in Organisations, 2012, 2010, S. 34 f.
42 Stellvertretend https://www.deutschebahn.com/de/konzern/ 51 Was meist auf einem fehlenden Vergleichsgruppendesign beruht. S. 37; siehe dagegen aber The Network (Hrsg.), 2015 Corporate Governance 68 Penman/Hathorne, 2019 Ethics & Compliance Hotline & Incident Ma-
compliance/hinweise_geben-1191634. Vgl. zudem auch oben bei Fn. 15. and Compliance Hotline Benchmarking Report, S. 16. nagement Benchmark Report, S. 4, 14 ff.; Expolink (Hrsg.), Whistleblowing
8 9Prof. Dr. Ralf Kölbel · Dr. Nico Herold Whistleblowing in der empirischen Forschung
Drittens liegen keine tragfähigen Studien zu der Frage die Meldung zu unternehmen. Nur etwa jeder Dritte berichtete das Gesundheitssystem oder Finanzwesen). Aufschlussreicher Daher sind zahlreiche Strafverfolgungs- und Kontrollbe-
vor, was mit den eingegangenen Hinweisen in den Unterneh- bis 2015 davon, dass der gemeldete Missstand zugegeben und/ wären Daten zu sektorenübergreifenden Meldestellen, also in hörden dazu übergegangen, spezielle digitale Hinweisgeber-
men geschieht. Dass die mitgeteilten Missstände tatsächlich oder beseitigt wurde, wobei die Quote interner Untersuchun- erster Linie der Polizei. systeme zu schalten (oft über die schon erwähnten, kommer-
ausermittelt und aufgearbeitet werden und dass man sodann gen mit mehrfachen internen Versuchen stieg.75 In Norwegen Diese verfügt schon insofern über ein faktisches Meldesys- ziellen Drittanbieter).87 Diese ermöglichen teilweise nicht
Vorkehrungen zu ihrer künftigen Vermeidung trifft, ist nur be- berichteten indes studienübergreifend ca. 36 % bis 71 % der tem, weil grundsätzlich jeder Organisationsinsider eine kon- nur einen aufwandsarmen Online-Kontakt, sondern auch
dingt empirisch nachvollziehbar. Dies beruht nicht zuletzt da- meist internen Whistleblower von einer vollständigen oder ventionelle Strafanzeige stellen kann (auch telefonisch, per eine technisch absolut gewährleistete Melder-Anonymität bei
rauf, dass sich die Unternehmen sehr bedeckt halten und nur teilweisen Missstandsbehebung.76 Es ist daher alles andere als E-Mail oder online).80 Allerdings ist dann zu beachten, dass gleichzeitiger Dialogmöglichkeit (für Rückfragen, Dateien-
sehr vage Angaben zu ihrem Umgang mit Missstandshinwei- unwahrscheinlich, dass manche Meldung unter den Tisch fällt die Ermittlungsbehörden die Identität des Anzeigeerstatters übermittlung, Fortgangsinformationen usw.).88 Seitens ein-
sen machen. Sie veröffentlichen nur selten die Konsequenzen, oder in einer Weise behandelt wird, die man sich von Rechts häufig nicht vertraulich behandeln (können). So mag es bspw. zelner Polizeibehörden liegen hierfür auch gewisse „Ertrags-
die sie aus den gemeldeten Missständen ziehen.69 Der „Integ- wegen anders vorstellen könnte. In Zukunft werden Organi- erforderlich sein, einen Verdächtigen mit der Aussage des In- Daten“ vor. Beim Landeskriminalamt Niedersachsen, das ein
rierter Bericht 2018“ der Deutschen Bahn spricht z.B. lediglich sationen allerdings dazu verpflichtet sein, Whistleblowern siders zu konfrontieren, was in der Regel dessen Benennung solches System bereits seit Beginn der 2000er Jahre einsetzt,
davon, dass „Korruptionsfälle im zweistelligen Bereich zentral nicht nur eine Eingangsbestätigung ihrer Meldung zukommen erforderlich macht. Sollte es im Weiteren zu einer Gerichts- liegt das jährliche Meldungsaufkommen bei 200 bis 300. Da-
über das Hinweismanagement eingegangen und geprüft“ und zu lassen, sondern gem. Art. 9 Abs. 1 b), f ) WB-RL spätestens verhandlung kommen, wird der Insider vielfach als Zeuge he- runter sind auch solche Anzeigen, die zu weiteren Abklärun-
erforderliche „Abhilfemaßnahmen […] eingeleitet“ wurden.70 nach drei Monaten auch zu kommunizieren, was daraus ge- rangezogen – sei es auf Antrag der Staatsanwaltschaft oder der gen führen und/oder in strafrechtliche Ermittlungsverfahren
Nach einer der wenigen einschlägigen Unternehmensbefra- worden ist. Ob dann in bestimmten, betriebswirtschaftlich Verteidigung. Er muss dann erscheinen und auch aussagen (es münden. Die große Mehrheit wird allerdings ergebnislos ein-
gungen haben intern untersuchte Problemlagen – die indes opportunen Fällen lediglich „Formrückmeldungen“ versandt sei denn, es besteht ausnahmsweise ein Befreiungsgrund).81 gestellt. Von den 2.729 im Zeitraum 01/2009 – 02/2019 einge-
nur in 14 % durch Hinweisgebersysteme/Ombudsleute be- werden, muss sich zeigen. Deshalb darf die Polizei dem Insider auch keine vollständige gangenen Meldungen boten 32,39 % einen Anfangsverdacht,
kannt geworden waren – aber immerhin zu 74 % bis 78 % zu Vertraulichkeit versprechen, weil sie eine solche Zusage ver- aber lediglich 1,14 % führten zu einer Verurteilung (bei 2,09 %
„Veränderung der Präventionsmaßnahmen“, in 60 % bis 66 % 3. Externe Whistleblowing-Systeme der fahrensrechtlich oftmals gar nicht einhalten kann. Sie ist dann noch offener Verfahren).89 In Österreich, wo dasselbe System
zu „organisatorischen Maßnahmen/Strukturveränderungen“, Behörden vielmehr gezwungen, den Hinweisgeber ziehen zu lassen, zur Wirtschaftsstrafverfolgung bundesweite Verwendung fin-
in 42 % bis 49 % zu „personellen Veränderungen bei den Ver- Die Funktionalität externer Hinweisgebereinrichtungen zu wenn dieser unter solchen Umständen lieber keine Anzeige det, verhält es sich ähnlich. Hier waren vom 01.04.2013 bis
antwortlichen/Zuständigkeiten“ und in 26 % zur Meldung an beurteilen, erweist sich als noch schwieriger. So ist es kaum erstatten will. Zwar ist es auch ohne Weiteres möglich, eine zum 31.03.2017 insgesamt 4.976 Meldungen eingegangen. Da-
die Aufsicht geführt.71 Nicht selten besteht die interne Hin- möglich, einen Überblick über die Vielzahl und erhebliche Anzeige anonym zu übermitteln, etwa per Brief ohne Absen- von führten knapp 10,71 % zur Einleitung eines Ermittlungs-
weisbearbeitung jedoch eher nur aus personellen Maßnah- Vielfalt solcher Systeme zu erlangen. Speziell die externen der. Bei einem solchen Vorgehen ist aber damit zu rechnen, verfahrens und nur 0,58 % zu einer Anklage. Hinzu kamen
men gegen die Verantwortlichen (Kündigungen oder sonstige Whistleblowing-Systeme im deutschen Sprachraum schei- dass der Meldung wenig Glauben geschenkt wird.82 Außerdem weitere ca. 2,5 % von Verfahren, die noch laufen bzw. in denen
Disziplinarmaßnahmen).72 Dies korrespondiert mit der gene- nen allerdings in der Praxis ohnehin oft ein Schattendasein gehört es dann in der Regel zur polizeilichen Aufklärungs- der Hinweis geeignet war, in ohnehin schon eröffneten Ermitt-
rellen Tendenz von Organisationen, Compliance-Verstöße vor- zu führen und kaum in Anspruch genommen zu werden. Bei pflicht, die Identität des Anzeigeerstatters trotzdem ermitteln lungsverfahren berücksichtigt zu werden. Insgesamt sind hier
wiegend als personelle und weniger als strukturelle Probleme etlichen Einrichtungen deutscher Bundesbehörden gehen so zu müssen. Das ist häufig schon deshalb erforderlich, um die die Werte noch niedriger als in Niedersachsen.90 Juristisch
zu kommunizieren.73 wenige Meldungen ein, dass gar keine gesonderte Auswertung Tragfähigkeit der Mitteilung einschätzen zu können. Ferner sind solche polizeilichen Hinweisgebersysteme ohnehin im-
Nach manchen Studien scheinen interne Anlaufstellen die erfolgt (etwa bei der Generalzolldirektion).77 Das Bundeskar- ergeben sich oftmals inhaltliche Fragen, die die Polizei dann mer umstritten geblieben (Gründe u.a.: staatliche Motivierung
ihnen zugehenden Meldungen weniger ernsthaft als externe tellamt erhält seit 2012 durchschnittlich etwa 300 Hinweise nicht per Rücksprache klären kann. Die Position des Insiders zur Preisgabe geschützter Geheimnisse,91 Erleichterung von
Empfänger in Ermittlungen einmünden zu lassen.74 Ähnliche pro Jahr, bei der BaFin stiegen die Eingaben von 123 (2016) bleibt zudem, wenn er die Polizei kontaktiert, nach (noch) gel- Falschverdächtigungen).92 Vom Gesetzgeber ist daher zu ver-
Hinweise ergeben sich auch aus Befragungen, die mit Whistle über 629 (2017) auf 665 (2018).78 Die meisten Meldungen re- tender Rechtslage durchgehend riskant, auch im Hinblick auf langen, bei der Umsetzung der WB-RL hier für eine Klärung zu
blowern zum Umgang mit ihren Meldungen durchgeführt gistrieren die Fehlverhaltensbekämpfungsstellen der gesetzli- eine eigene Strafbarkeit, die sich z.B. aus der Beschaffung der sorgen (zumal die Handhabung völlig anonymer Meldungen
wurden. Bei der UK-Whistleblower-Hilfs- und Beratungsorga- chen Krankenkassen (deutschlandweit im Zeitraum 2016/2017 Informationen83 oder ihrer Weitergabe ergeben kann84. Eine durch Art. 6 Abs. 2 WB-RL der nationalen Gesetzgebung gene-
nisation Public Concern at Work (PCaW, seit 10/2018 umbenannt insgesamt 33.041 wovon sie 3.371 an die Staatsanwaltschaften Strafanzeige bildet für ihn daher alles in allem (wenn er nicht rell anheimgestellt wird).
in „Protect“) schilderten die Befragten, dass die Standard-Re- weiterleiteten).79 In der Gesamtschau bleibt aber erneut vie- von vornherein offen auftreten will85) also keine attraktive
aktion ihrer Organisationen darin bestand, nichts in Bezug auf les unklar, auch was die tatsächliche Informationsnutzung Option. In der Konsequenz bleibt die Anzeigehäufigkeit bei
betrifft. Bei der Bewertung dieser Zahlen ist zudem zu berück- Korruption und vielen anderen „opferlosen Heimlichkeitsde-
sichtigen, dass es sich hierbei jeweils nur um Meldesysteme likten“ de facto notorisch gering.86
Benchmarking Report 2019, S. 10 f.; The Network (Hrsg.), 2015 Corporate für bestimmte, teilweise eng begrenzte Sektoren handelt (etwa
Governance and Compliance Hotline Benchmarking Report, S. 12; Lewis/
Kender, A Survey of Whistleblowing/Confidential Reporting Procedures in
the UK top 250 FTSE Firms, 2010, S. 20; vgl. auch WhistleB Whistleblowing 87 Etwa die BaFin unter https://www.bkms-system.net/bkwebanon/report/
Centre (Hrsg.), WhistleB Annual Customer Study on Organisational Whist- clientInfo?cin=2BaF6&language=ger oder die Fehlverhaltensbekämpfungs-
leblowing, 2019. Siehe zudem Statista (Hrsg.), Illegale Praktiken am Ar- 80 Siehe das allgemeine Anzeigerecht in § 158 StPO, das in der Literatur stellen einiger gesetzlicher Krankenkassen, z.B. der KKH unter https://
beitsplatz 2017. bisweilen sogar als Whistleblowing-Rechtfertigungsnorm (über)interpre- www.bkms-system.net/bkwebanon/report/
69 Bei Hauser/Hergovits/Blumer, Whistleblowing Report 2019, S. 53, gaben tiert wird (dazu Engländer/Zimmermann, NZWiSt 9/2012, S. 330). clientInfo?cin=118kkh&language=ger.
allein 8,7 % (Frankreich), 11,5 % (BRD), 12,2 % (Schweiz) und 16,3 % (UK) 75 Vandekerckhove/Phillips, Journal of Business Ethics 159/1 (2019), 81 Siehe §§ 48 Abs. 1 S. 1, 70 StPO; vgl. auch § 161a Abs. 1 S. 1 StPO und das 88 Für eine Beschreibung der Funktionsweise siehe etwa Denk, Das BK-
eine solche Praxis an. S. 213 ff.; aber 80 % schilderten einen für sie negativen Ausgang, Public Akteneinsichtsrecht gem. § 147 StPO. MS®-Hinweisgebersystem. Mediengespräch 2016, S. 5 f.
70 Deutsche Bahn (Hrsg.), Integrierter Bericht 2018, S. 255. Concern at Work (Hrsg.), Whistleblowing: Time for Change, 2016, S. 7, 11; 82 Vgl. Fn. 61, 62; siehe auch den Hinweis eines Staatsanwalts an das LKA 89 LKA Niedersachen, Abteilung 3, Dezernat 37 – Zentralstelle Korruption /
71 KPMG (Hrsg.), Licht ins Dunkel bringen, 2018, S. 30, 39 f.; dies. (Hrsg.), dies. (Hrsg.), Whistleblowing: the inside story, 2013, S. 30; siehe auch die Nds. bei Backes/Lindemann, Staatlich organisierte Anonymität als Ermitt- Interne Ermittlungen, Auswertung BKMS-System vom 07.03.2019; eine
Tatort Deutschland: Wirtschaftskriminalität in Deutschland, 2016, S. 37; niedrigen Zufriedenheitsraten bei Smith/Brown, in: Brown (Hrsg.), lungsmethode bei Korruptions- und Wirtschaftsdelikten, 2006, S. 48 Fn. 60. Zusammenfassung älterer Daten bei Herold, in: Boers/Schaerff (Hrsg.),
siehe ergänzend Smith/Brown, in: Brown (Hrsg.), Whistleblowing in the Whistleblowing in the Australian public sector, 2008, S. 112 ff. 83 Etwa nach §§ 202a/b/c StGB. Kriminologische Welt in Bewegung, 2018, S. 236 f.
Australian public sector, 2008, S. 116, wo nur zu 20 % organisationelle Maß- 76 Bei lediglich 7 %–25 % Repressionsquote, siehe Trygstad/Ødegård/ 84 Etwa nach §§ 202, 353b StGB. Dazu bspw. Schreiber, NZWiSt 8/9 (2019), 90 Siehe https://www.parlament.gv.at/PAKT/VHG/XXV/AB/AB_12165/
nahmen ergriffen wurden. Svarstad, in: Lewis/Vandekerckhove (Hrsg.) Selected papers from the S. 332 ff. imfname_638955.pdf; siehe auch Denk, Das BKMS®-Hinweisgebersystem.
72 The Network (Hrsg.), 2015 Corporate Governance and Compliance Hot- International Whistleblowing Research Network conference, 2017, S. 28 ff.; 85 Was aber gleichwohl die meisten (internen) Whistleblower zunächst Mediengespräch 2016, S. 5 f.
line Benchmarking Report, S. 4, 24 f. Für ähnliche Angaben siehe Siemens Skivenes/Trygstad, Economic and Industrial Democracy 38/1 (2017), tun, siehe Vandekerckhove/Phillips, Journal of Business Ethics 159/1 (2019), 91 Fn. 84.
(Hrsg.), Nachhaltigkeitsinformation 2018, S. 37 f.; konkrete Beispiele bei S. 120 ff., 131 ff. S. 209 ff.; Skivenes/Trygstad, Economic and Industrial Democracy 38/1 92 Aus der kritischen Literatur z.B. Auer, CB 1/2013, S. 2; Hefendehl, in:
BASF (Hrsg.), BASF-Bericht 2017, S. 136. Vgl. auch PwC (Hrsg.), Wirtschafts- 77 BT Drs. 19/14980, S. 22 ff. (2017), S. 121; Public Concern at Work (Hrsg.), Whistleblowing: Time for Böse/Sternberg-Lieben (Hrsg.), Grundlagen des Straf- und Strafverfahrens-
kriminalität 2018, S. 68. 78 BT Drs. 19/14980, S. 13, 17, Erkenntnisse zur Weiterverarbeitung liegen Change, 2016, S. 6. rechts. Festschrift für Knut Amelung, 2009, S. 630; Mahnhold, NZA 25/13
73 Fn. 19. nicht vor. 86 Schemmel/Ruhmannseder/Witzigmann, Hinweisgebersysteme, 2012, Kap. (2008), S. 739 f.; Backes/Lindemann, Staatlich organisierte Anonymität als
74 So die Hinweise in der Auswertung britischer PCaW-Daten bei Vande- 79 BT Drs. 19/14980, S. 8 ff., Informationen über den weiteren Verfahrens- 3, Rn. 28; Koch, ZIS 3/10 (2008), S. 501 f., siehe auch Kölbel/Herold, NK 16/4 Ermittlungsmethode bei Korruptions- und Wirtschaftsdelikten, 2006,
kerckhove/Phillips, Journal of Business Ethics 159/1 (2019), S. 214. verlauf liegen auch hier nicht vor. (2015), S. 376. S. 102 ff.
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