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STADTWANDERUNG SVPW
LOBBYING IM REGIERUNGSVIERTEL DER BUNDESSTADT
Claude Longchamp
Politikwissenschafter/Historiker und Stadtwanderer
Bern, 04. Februar 2021
Text- und Bildfassung2 1. Station: Vor dem Hotel Bellevue Palace Abbildung 1 – Hotel Bellevue Palace Quelle: Eigene Aufnahme Wir stehen von dem Hotel Bellevue Palace. Es ist ein Hotspot des Lobbyings in Bundesbern. Deshalb beginne ich hier. Definition(en) Die populärste Umschreibung von Lobbying meint, LobbyistInnen seien noch nicht Teil der staatlichen Institutionen, aber auch nicht mehr des Volkes. Wenn das Bellevue der Staat wäre und die PassantInnen die BürgerInnen, wären wir hier ziemlich richtig. Ein Schritt mehr, und wir wären in der Lobby. Was tun solche Intermediäre? Das Cambridge English Dictionary umschreibt es so: “[Lobbying is] the activity of trying to persuade someone in authority, usually an elected member of a government, to support laws or rules that give your organization or industry an advantage.” (Cambridge Dictionary 2020) Es geht also um Überzeugungsarbeit. Um Mitglieder des Regierungssystems. Und um Vorteile für die eigene Organisation.
3
Während meinen 25 Jahren als Dozent für Lobbying am Verbandsmanagement
Institut der Universität Freiburg bin ich weiteren Definitionen begegnet:
Zuerst der recht undifferenzierten Umschreibung von Lobbying als
Interessenvertretung. Sie sagt, dass ParlamentarierInnen wie LobbyistInnen
Interessen vertreten. Doch liefert sie keine Unterscheidungskriterien. Ein
Ausweg wäre, alle Gewählten noch als LobbyistInnen zu betrachten. Das
wären dann nur Nicht-Gewählte, die Einfluss nehmen.
Dann die Definition vieler
Kommunikationsfachleute. Für sie ist Lobbying
nicht nur Kommunikationsmanagement, um
politische Entscheidungen zu steuern. Jede
strategische Äusserung im Vorfeld gehört dazu.
Das verwischt die Grenze zur Information, die
für die Demokratie unabdingbar ist.
Schliesslich die interessante Version von Fritz
Sager, Politologie-Professor am
Kompetenzzentrum für Public Management der
Universität Bern. Er schreibt: «Lobbying
bezeichnet die Vertretung von politischen
Interessen [bei Berufs- und Milizlobbyakteuren
Abbildung 2 – Das Freiburger
im Rahmen ihrer Mandate] und die Management-Modell
Beeinflussung von politischen Quelle: Lichtsteiner et al.
(2020)
Entscheidungsprozessen durch diese
Interessen.» (Sager und Pleger 2018)
Das ist angepasst auf die Schweiz. Es geht tatsächlich um Interessen, aber es
braucht zielgerichtete Mandate und es zählen die Handlungen hierzu. Das
könnten Top-Leute sein, aber auch VereinspräsidentInnen.
Formen
Sagers Analysen im internationalen Vergleich legen zwei weitere Eigenheiten des
Lobbyings in der Schweiz offen: es ist an ParlamentarierInnen ausgerichtet, und
es finden medial vermittelt statt. In angelsächsisch geprägten Politsystemen wird
es stärker durch Geld getrieben, und findet weniger personalisiert statt.
Meine Beobachtungen zum Lobbying in Bundesbern haben mich gelehrt,
Lobbying nicht auf Prozesse der Gesetzgebung zu reduzieren. Häufig geht es um
Ausnahmen von Gesetzen. Oder um Subventionen. Oder um Grossprojekte, um4
öffentliche Beschaffungen. Oder um Transferzahlungen, etwa im
Sozialversicherungsbereich.
Lobbying
Privilegien Subventionen Transferzahlungen Beschaffungswesen Grossbauten
z.B. z.B. z.B. z.B. z.B.
Gastgewerbe Gesundheitswesen Sozialversicherungen Informatik Gotthard
Abbildung 3 – Wofür wird lobbyiert?
Quelle: Eigene Darstellung
Nötig ist auch die Unterscheidung zwischen legislativem und dem exekutiven
Lobbying. Ersteres findet gegenüber dem Parlament und seinen Parteien statt,
letzteres gegenüber dem Bundesrat und der Bundesverwaltung.
Lobbying
Legislatives Exekutives
Lobbying Lobbying
Parlament
Parteien Bundesrat Bundesverwaltung
(Kommissionen)
Abbildung 4 – Adressaten
Quelle: Eigene Darstellung
Eine erste Bewertung
Unter AnalytikerInnen und Beobachtenden herrscht weitgehende Einigkeit:
Lobbying findet in der Schweiz statt. Weitgehender Konsens herrscht auch, dass
es unterreglementiert ist, dass sich erwünschte Funktionen mit unerwünschten
mischen. Typisch dafür ist die jüngste Publikation von Transparency International
zum hiesigen Lobbying im europäischen Vergleich: Die Gesamtnote ist mittelgut
bzw. mittelschlecht (Biscaro und Biedermann 2019).5 Rang Land / Institution Gesamtbewertung 1 Slowenien 55% 2 Europäische Kommission 53% 3 Litauen 50% 4 Vereinigtes Königreich 44% 5 Österreich 40% 6 Irland 39% 6 Lettland 39% 8 Europäisches Parlament 37% 9 Niederlande 34% 10 Polen 33% 11 Schweiz 30% 12 Estland 29% 12 Tschechien 29% 14 Frankreich 27% 15 Slowakei 26% 16 Bulgarien 25% 17 Deutschland 23% 17 Portugal 23% 19 Spanien 21% 20 Italien 20% 21 Rat der Europäischen Union 19% 22 Ungarn 14% 22 Zypern 14% Durchschnitt Alle Länder & EU-Institutionen 31% Tabelle 1 – Die Transparenz der Schweiz im europäischen Vergleich Quelle: Biscaro und Biedermann (2019) Am besten schneiden wir wegen des tendenziell gleichberechtigten Zugangs zu Behörden ab. Ausgewogene Konsultationsverfahren und Expertengruppen sind die Pluspunkte, auch im Vergleich zur EU. Ähnlich wie in der EU wird die Integrität unseres Lobbyings bewertet. Verhaltenskodizes für Beschäftigte im öffentlichen Sektor sind da unser Plus; die fehlende Gesetzgebung für LobbyistInnen an sich jedoch das Minus. Am schlechtesten bewertet wird die Transparenz des Lobbyings in der Schweiz – geringer noch als in der EU! Es mangle vor allem an Offenlegungspflichten für LobbyistInnen, die hinreichend überwacht würden. Und es gebe keinen legislativen Fussabdruck.
6
Transparenz CH EU
Informationsfreiheit 50%
Registrierung und Offenlegungspflichten von
Lobbyisten 3%
Überwachung von Registern und Sanktionen 0%
16%
Legislativer Fussabdruck 13%
Transparenz (Gesamt) 16% 25%
Integrität CH EU
Restriktionen zu ehemaligen und
zukünftigen Arbeitsverhältnissen 8%
Verhaltenskodex für Beschäftigte des
öffentlichen Sektors 75%
Gesetzlicher Verhaltenskodex für Lobbyisten 0%
29%
Ethikkodizes zur Selbstregulierung 33%
Integrität (Gesamt) 29% 33%
Gleichberechtigter CH EU
Zugang
Konsultationen und öffentliche Teilnahme
an Entscheidungsprozessen 58%
Zusammensetzung von Beratungs- und
30%
44% Expertengruppen
Gleichberechtigter Zugang (Gesamt) 44% 33%
Tabelle 2 – Abschneiden der Schweiz nach Bereich
Quelle: Biscaro und Biedermann (2019)
Als ich 1995 begann, Lobbying zu unterrichten, wussten die meisten nicht, dass
es das gab. 1998 änderte sich das mit dem nachrichtenlosen Vermögen. Wir
lernten, dass ausländische Organisationen Einfluss auf unser Bankengeheimnis
nehmen. Damals stand Botschafter Borer auf Seiten der Verteidiger der Schweiz.
Die Kasachstan-Affäre 2015 war ein zweiter Einschnitt. Betroffen war unsere
damalige Nationalratspräsidentin Christa Markwalder. Ebenfalls betroffen war
Thomas Borer, nun Lobbyist für das Ausland. Beide wurden beschuldigt, für die
Anerkennung des autoritären Regimes in Kasachstan mit Vorstössen im
Parlament lobbyiert zu haben. Mittlerweilen wurden die Verfahren eingestellt.
Wir werden uns so des Lobbyings in der Schweiz allmählich bewusst.7
Würdigung und Kritiken
Viele ParlamentarierInnen sind noch nicht soweit. Für sie ist die Einflussnahme
auf den Gesetzgeber die logische Folge des Milizsystems. Darüber werden wir
noch sprechen.
Ausserhalb kann man verschiedene Grade an Kritik unterscheiden:
Lobbywatch
SPAG
•Lobbying als Rück-/ Transparency International •Systemverträgliches •Das Lobbying ist mit
Einbindung der Lobbying: Korruption
Politik in die Transparenz, verwandt.
Gesellschaft Bewusstsein,
•Mehr Lobbying ist Beschränkung
gut für die
Demokratie.
Abbildung 5 – Beurteilung des Lobbyings in der Schweiz aus der Perspektive externer Akteure
Quelle: Eigene Abbildung
Die sehr gemässigte Kritik aus der Branchenvereinigung SPAG, die Zugang zum
Parlament durch Akkreditierung wie in der EU möchte.
Die Anhänger der liberalen Demokratie wie Fritz Sager, für welche Lobbying
zwar nichts Anrüchiges hat, solange dieses transparent und geregelt erfolgt.
Die starke Kritik meist von links, bisweilen aber auch von rechts, die Lobbying
mit verdeckter Manipulation und Korruption gleichsetzt.
Selber stufe ich mich nahe, wenn auch nicht identisch mit Transparency
International ein. Und damit es klar ist: Ich bin kein Lobbyist. Aber ich habe
mich als Wissenschafter mit vielen LobbyistInnen auseinandergesetzt.
Manche mögen meine Analyse und nutzen sie. Andere finden sie
überzeichnet und lehnen sie ab.
Wir haben hier begonnen, bleiben aber nicht hier stehen. Wir machen einen
Rundgang durch das Regierungsviertel mit allen wichtigen Institutionen und
AkteurInnen.
Los geht’s!8
2. Station: Bundesplatz
Wir stehen auf dem Bundesplatz. Er repräsentiert den modernen Bundesstaat.
Die 26 Brunnen sind die Kantone, die gesamte Fläche repräsentiert den Bund.
Schweizer Demokratiegeschichte
Man könnte den Bundesplatz auch als Platz der Demokratie bezeichnen. In den
1830er Jahren wurden die meisten Kantone, welche der Wiener Kongress
geschaffen oder bestätigt hatte, demokratisiert. 1848 entstand, nach einem
kurzen Bürgerkrieg, der Bundesstaat mit Volk und Ständen als Souveräne.
Damals waren wir noch eine repräsentative Demokratie mit dem Parlament im
Zentrum, aber ohne Volksrechte. Diese kamen in den 1860er Jahren in den
Kantonen hinzu. 1874 wurde das Gesetzesreferendum gegen
Parlamentsbeschlüsse und 1891 die Volksinitiative für Verfassungszusätze
eingeführt. Wir wurden so schrittweise zur halbdirekten Demokratie. Diese
begünstigte ihrerseits die Entwicklung der Konsensdemokratie als Alternative zur
Mehrheitsdemokratie. Bei uns wird verhandelt, um zur besten Lösung zu
gelangen. Dafür war die Inklusion sozialer Gruppen wie der katholisch-
konservative Bevölkerung, der Bauern- und der Arbeiterschaft nötig. Mehr Mühe
hatte (bzw. hat) die Schweiz mit der Integration der Frauen, der jungen Menschen
und der AusländerInnen.
Jahr/Periode Ereignis
1830er Jahre Regeneration der Kantone mit gescheiterter Bundesverfassung
Bundesstaat mit erster Verfassung
1848
Demokratische Phase
Revision der ersten Bundesverfassung, Referendumsdemokratie
1874
Direktdemokratische Phase
1981 Halbdirekte Demokratie
1918 Proporzwahlen, BGB/SP werden relevant
Sozialpartnerschaft
1937
Sozialpartnerschaftliche Phase
1971 Frauenstimmrecht
Stimmrechtalter 18
1991
Globalisierungsphase
Tabelle 3 – Einige Entwicklungen in der Geschichte der Eidgenossenschaft
Quelle: basierend auf comparis.ch (2018)9 Machteliten Eine ganz andere Interpretation habe ich in den 1970ern in meinem Studium an der Universität Zürich bei der Lektüre von «The Power Elite» entdeckt. Autor Charles Wright Mills (1956) analysiert darin die USA nach dem Zweiten Weltkrieg. Er hält fest, dass der Staat, das Militär und die Wirtschaft zu einer Superballung von Macht zusammengewachsen waren, welche die Demokratie bedroht. Eingebürgert hat sich, dies den militärisch-industriellen Komplex, kurz MIK, zu Abbildung 6 – The Power Elite nennen. Quelle: Wright Mills (1956) Heute liest sich das Buch von Mills wie eine Verschwörungstheorie. Geblieben ist aber die zentrale Frage der Macht in der Demokratie. Heutige DemokratietheoretikerInnen sprechen in diesem Zusammenhang von Korporatismus. Gemeint ist damit, dass organisierte Wirtschaftsinteressen in den Staat integriert sind. Genau genommen spricht man vom Neokorporatismus oder liberalen Korporatismus. Denn die Mitgliedschaft in Wirtschaftsorganisationen ist heute freiwillig. Wenngleich ebendiese Organisationen die Regierung nicht mehr direkt bilden, sind sie doch nach wie vor tief ins Regierungssystem integriert. In der Schweiz sind das beispielsweise die Sozialpartner, also Gewerkschaften, Gewerbeverband und Arbeitgeber. Sie verpflichten sich, weder zu streiken, noch Arbeiter auszusperren, aber miteinander zu verhandeln. Den Anfang nahm dieses System 1937 in der Metallindustrie, also kurz vor dem Zweiten Weltkrieg. Trotz Schwierigkeiten besteht es heute noch und gilt als wichtige Systemstütze. Die zentrale Vorstellung ist, dass durch diese Partnerschaft innerer Friede einkehrt und Verbände einen Beitrag zum Allgemeinwohl leisten. Vom Korporatismus zum Pluralismus Hanspeter Kriesi, der Schweizer Wright Mills, schrieb vor diesem Hintergrund seine wegeweisende Habilitationsschrift. Er erstellte aufgrund von Experteninterview eine Rangliste der zugeschriebenen Macht für die Schweiz der 1970er Jahre. Sie sah den Gewerkschaftsbund an der Spitze, gefolgt von Vorort (Schweizerischer Handels- und Industrieverein), der Vorläuferorganisation der economiesuisse. An dritter Stelle folgte der Gewerbeverband, womit sich alle drei vor Bundesrat, weiteren Branchenverbänden und den politischen Parteien in die Rangliste einreihen. Das war Neokorporatismus pur. Der Bundesrat regiert für das ‘big business’ unter Einschluss der Gewerkschaften (Kriesi 1980).
10 1971–1976 (Kriesi 1980) 2001–2006 (Sciarini 2015) 92% Schweizerischer Gewerkschaftsbund 92% SVP 91% economiesuisse 88% economiesuisse 87% Schweizerischer Gewerbeverband 87% Bundesrat 84% Bundesrat 82% SP 81% Schweizer Bauernverband 77% FDP.Die Liberalen 74% CVP 77% CVP 73% FDP.Die Liberalen 76% Schweizerischer Gewerkschaftsbund 72% SP 74% Eidgenössisches Finanzdepartement 64% Schweizerische Nationalbank 63% Konferenz der kant. Finanzdirektoren 63% ED Wirtschaft, Bildung und Forschung 61% Schweizerischer Gewerbeverband Tabelle 4 – Machtverteilung im zeitlichen Vergleich Quelle: Kriesi (1980), Sciarini (2015) Pascal Sciarini (2015), Kriesis wichtigster Schüler, wiederholte die Studie 30 Jahre später. Sein neuer Hauptbefund aus dem Jahre 2015: Der Verbandseinfluss ist weitgehend gesunken. Nur die economiesuisse konnte sich auf der Höhe des Bundesrats halten. Vor beiden liegt aber mit der SVP eine transformierte Regierungspartei. Hinter ihnen kommen alle anderen Regierungsparteien. Sie rangieren noch vor den weiteren Verbänden und neu den Spitzen der Finanzverwaltungen in Bund und Kantonen. Nicht mehr das vorparlamentarische Verfahren entscheidet; vielmehr sind die Kommissionen im Parlament massgebend. Eine eigene Studie mit direktem Bezug auf das Lobbying bestätigte das. Dafür liess ich die LobbyistInnen die jeweils anderen einschätzen. So erfuhr ich Allerlei. Mein Hauptergebnis ist, dass der Einfluss des Lobbyings steigt, je intensiver er betrieben wird. Mein Ranking sah economiesuisse, den Dachverband der Wirtschaft, an der Spitze, umgeben von Umwelt- und KonsumentInnenverbänden. Der Bundesrat kommt selbstredend nicht vor, aber die Parteien, die Verwaltung und die Kantone erscheinen plötzlich als wichtige Lobbygruppen (Burson-Marsteller und gfs.bern 2011). Solche Ergebnisse führten zu einer neuen Diagnose. Die Interessenvertretung ist heute nicht mehr vorwiegend korporatistisch, aber pluralistisch. Pluralismus meint, dass die Zahl und Art der relevanten Interessenvertretungen zunimmt, sich diese nicht mehr auf Wirtschaftsverbände konzentrieren und vom politischen System nicht zwingend vorgesehen sein müssen.
11
Populärwissenschaftliche Diagnosen
Wirksames Lobbying gemäss Burson-Marsteller und gfs.bern (2011):
Erfolgreiche Lobbyisten sind Wirtschafts- und Umweltverbände sowie
KonsumentInnen-Organisationen.
Erfolglos sind demgegenüber die Kirchen.
Mit der wahrgenommenen Intensität des Lobbyings steigt auch der
wahrgenommene Erfolg eines Akteurs/einer Akteurin.
Als relativ erfolgreich gelten insbesondere die Verwaltung und die Kantone.
Die Trennung zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Lobbyakteuren wird
Sobsolet.
tre udiag ram m Erfo lg / Häufig ke it Lo bby-Org anis atio ne n
"Uns interessieren auch die im Lobbying tätigen Organisationen. Sie sehen in der Folge eine Liste von Organisationen oder
Als vergleichsweise
Interessengruppen. erfolglos
Beurteilen Sie bitte fallen
auch für jede NGOs, PA-Agenturen
Organisation/Interessengruppe, ob diese in derund Think
Schweiz sehr Tanks ab.
erfolgreich/häufig, eher erfolgreich/häufig, eher erfolglos/selten oder sehr erfolglos/selten lobbyiert."
100
Wirtschaftsverbände
80
Umwelt-Organisationen
KonsumentInnen-Organisationen
Kantone Pol. Parteien
Verbände allg.
60 Arbeitnehmerorg.
Öffentliche Verwaltung NGO
Unternehmen Public Affairs Agenturen
Medien/Verlage
40
Kultur-Organisationen
Experten
Journalisten
Erfolg Akteure
20
Kirchen Think Tanks
0
0 20 40 60 80 100
Häufigkeit Akteure
Abbildung 7 – Streudiagramm Erfolg & Häufigkeit
Lobby-Akteure
gfs.bern, Lobbying Survey 2011, April/Mai 2011 (N = 143)
Quelle: Burson-Marsteller und gfs.bern (2011)
Diese Erkenntnisse sind zwischenzeitlich als Populärwissenschaft in den
Massenmedien angekommen. Zu Zeiten Kriesis gab der Tages-Anzeiger-Journalist
Hans Tschäni die gleiche Antwort wie der Politologe. Dieser hat nämlich 300
GeneralistInnen und SpezialistInnen der Schweizer Politik identifiziert, welche die
entscheidenden Weichen bei den wichtigsten Herausforderungen gestellt haben.
Das war unsere Powerelite (Tschäni 1983).
Gut 30 Jahre nach Tschäni gab ein Schweizer Autorenkollektiv, das für die
deutsche Zeitung «Die Zeit» recherchierte, eine abweichende Antwort. Sie
glauben, auch in fortgeschrittenen Demokratien gäbe es eine Entwicklung zur
Postdemokratie. Dabei hätten Experten die Macht übernommen. Die
demokratischen Formen würden weiterbestehen, allerdings von Fachleuten so
gestaltet, dass die Entscheidungen vorhersehbar seien und vom Volk kaum mehr
beeinflusst würden.12
Immerhin stellen die Autoren bezogen auf die Schweiz eine für die direkte
Demokratie des Landes typische Reaktion auf die geschilderten Entwicklungen
fest. Hier sei es zu einer Retrodemokratie mit den Massenmedien im Zentrum
gekommen. Diese würden Demokratie inszenieren. Hauptdarsteller sei der
Volkstribun Christoph Blocher mit seiner SVP. Er bilde, in der pluralistisch
geprägten, liberalen Demokratie, das eigentliche Machtzentrum (Daum et al.
2014).
Abbildung 8 – Bücher: "Wer regiert die Schweiz?"
Quelle: Daum et al. (2014), Tschäni (1983)
Neuerliche Umbrüche
Natürlich stellt sich heute die Frage, ob die Interpretation von 2014 noch stimmt.
Die Polarisierung durch die SVP hat wohl 2015 ihren Höhepunkt erreicht. 2019
haben SVP und SP die Wahlen verloren. Zahlreiche Interessengruppen haben ihre
Vertretung im Parlament verloren. Dazu gehörten die Sozialpartner, aber auch die
GesundheitspolitikerInnen. Politische Macht gewonnen haben die VertreterInnen
der Grünen und die Frauen. Sie erreichten im Jahr der Klima- resp. Frauenwahl
Spitzenwerte. Das alles spricht für noch mehr Pluralismus.
Bis COVID-19 kam! 2020 erlebten wir eine massive Neubelebung des
Neokorporatismus. Vielleicht sogar einen Neo-Neokorporatismus. Denn seit der
«zweiten Welle» sind Verbände der Wirtschaft und der Freizeitindustrie, aber
auch Fachleute wie EpidemiologInnen und Massenmedien von zentraler
Bedeutung, wenn es um Einflüsse auf den stark geforderten Bundesrat geht.13
Bereich/Organisation «Götti» in der BV Badge-InhaberIn Rolle
Leiterin Finanz- &
Gewerbeverband Jean-François Rime Alexandra Krattinger Steuerpolitik
Dieter Kläy Leiter Mobilität
Gewerbeverband Hans-Ueli Bigler Baumeisterverband
Bernhard Salzmann
Arbeitgeberverband Peter Schilliger Roland A. Müller Direktor
Schweiz Tourismus Claude Béglé Anja Wyden Guelpa Verwaltungsrätin
Treuhand Suisse Thomas Egger Stefan Wyer Leiter Kommunikation
Hauseigentümer-
verband Thomas Müller Monika Sommer Direktorin
Hauseigentümer-
verband Claudio Zanetti Felix Schneuwly -
Nestlé Sebastian Frehner Jean-Christophe Britt Head PA
Swisscom Bernhard Guhl Stefan Kilchenmann Head PA
Leiter Chemie &
Unia Corrado Pardini Manuel Wyss Pharma
Leiterin
Travail Suisse Adrian Wüthrich Linda Rosenzkranz Kommunikation
santésuisse Heinz Brand Verena Nold Direktorin
Groupe Mutuel Felix Müri Miriam Gurtner Head PA
Comparis Claudio Zanetti Felix Schneuwly Head PA
Tabelle 5 – Beispiele aus dem "Götti"-System: Parlamentarier und die von ihnen vergebenen Badges
Quelle: Bernet (2019)14 3. Station: Das Regierungsviertel als Miniatur Abbildung 9 – Bronze-Miniatur des Bundeshauses Quelle: Peter Klaunzer/Keystone Wir stehen hier vor dem Kern des Regierungsviertels. Allerdings nur im Kleinformat. Das Grossformat ist gleich hinter uns. Wir überblicken hier das Parlaments- und zwei Regierungsgebäude. Sie beinhalten die beiden Säle für National- und Ständerat sowie den Sitz des Bundesrats und einzelne seiner Departemente. Gewaltenverschränkung nicht Gewaltenteilung In der klassischen Lehre sind die beiden Gewalten getrennt, um sie kontrollieren zu können. In der Schweiz ist diese Teilung eher wenig entwickelt. Man spricht deshalb vorwiegend von Gewaltenverschränkung denn Gewaltenteilung. Dies hat Folgen für den Gesetzgebungsprozess. Über Gesetze entscheidet zwar das Parlament, ihre Vorbereitung und Umsetzung liegt aber weitgehend in den Händen der Regierung. Selbst wenn ein Gesetz beschlossen ist, aber ein Referendum zu Stande kommt, ist das zwar noch ein Teil der Entscheidung, aber vom Bundesrat bestimmt. Generell stellt die Politikwissenschaft eine Verlagerung fest, bei welcher die zentrale Bedeutung des Parlaments schwindet und jene der Regierung wächst.
15
Machen wir ein Beispiel: Nach der abgelehnten Volksabstimmung über den
Gripen kam das Parlament zu Schluss, die Stimmberechtigten sollten nur über den
Kredit für ein neues Kampfflugzeug bestimmen, nicht aber über den Typ.
Entsprechend stimmten wir letztes Jahr nur über den Kredit von 6 Milliarden CHF
ab; dies ohne zu wissen, welches Flugzeug damit gekauft würde. Denn das
bestimmt nun der Bundesrat in eigener Regie. Im Vergleich zur
Kompetenzordnung von 2013 fand hier eine De-Parlamentarisierung statt.
Analysen verschiedener Berner
PolitikwissenschafterInnen zeigen,
dass dieser Trend bis in die 90er
Jahre überwog. Seither gibt es aber
auch eine Gegenbewegung, die
man Re-Parlamentarisierung
nennt. Sie ist eine Reaktion auf die
EWR-Entscheidung 1992, als sich
die innenpolitischen Kräfte wie das
Parlament und die Kantone
tendenziell übergangen fühlten.
Seither verlangen sie mehr
Abbildung 10 – Die Schweiz im Vergleich mit ihren Mitspracherechte gerade in
Vorbildern über die Zeit (Niederlande, Weimarer
Republik und USA) aussen- und europapolitischen
Quelle: Vatter et al. (2020) Entscheidungen.
Der Entscheidungsprozess
Der Berner Politologe Wolf Linder hat die Stationen der Entscheidungsfindung
minutiös in einem Rad-Diagramm nachgezeichnet (siehe unten, Linder 2005). In
der vorparlamentarischen Phase unterscheidet er das Wirken von
verwaltungsinternen Arbeitsgruppen, externen Experten und Vernehmlassungen
bei betroffenen Organisationen. Das alles mündet in die Botschaft des Bundesrats
an das Parlament.
Das Parlament bestimmt einen Erst- und Zweitrat. Beide verfahren
hintereinander, aber gleich: Zuerst beraten die Kommissionen, dann das Plenum.
Kommen beide Kammern zu unterschiedlichen Schlüssen, kommt es zur
Differenzbereinigung und schliesslich den Schlussabstimmungen.
Alsdann folgt die Referendumsphase, wenn eine Nachentscheidung des Volkes
verlangt wird. Hier hat sich vordergründig der Abstimmungskampf mit
Bürgerbeteiligung etabliert.16
Vollzugskomplex Vorparlamentarischer Entscheidungsprozess
Departemente, Ämter, Vollzugsbeteiligte, Interessengruppen,
beauftragte Dritte, beratende Kommissionen,
Private, Kantone Expertenkommissionen des Bundesrats
starke informelle Kontakte
ANTRAG AUF
Revision Gesetz oder Verfassung
Neuerlass Gesetz oder Verfassung
VORPROJEKT
VOLLZUG
des zuständigen
Departements
Departemente und
Ämter, beauftragte
Dritte und Private
Verordnungsgebung
und
Vollzugserfahrung EXPERTENENTWURF
INKRAFTSETZUNG
durch von Bundesrat
Bundesrat ernannte Kommission
starke informelle Kontakte
VERNEHMLASSUNG
ABSTIMMUNG
BUNDES-
RAT Stellungnahme
doppeltes Mehr für Interessengruppen,
Verfassungsvorlagen als leitende Parteien, Kantone
Behörde
BUNDESRATENTWURF
ANSETZUNG ABSTIMMUNG
nach Auswertung der
durch Bundesrat Vernehmlassung
REFERENDUMSVORBEHALT KOMMISSIONSENTWÜRFE
Volksinitiative obligatorisch für nach Beratung Ständerats- und Parlamentarische
Standesinitative Verfassungsrevisionen Nationalratskommission Motion
fakultativ für Gesetze
PARLAMENTSVORLAGE
Fakultatives Parlamentarische
Referendum Verabschiedung nach Eintreten Initiative
Detailberatung und Schluss-
abstimmung beider Kammern
Mitwirkung des Volkes Parlamentarischer Entscheidungskomplex
Wahlen National- und Ständerat; Nachentscheidung Zwei gleichberechtigte Kammern mit je 12 ständigen
Verfassungs- und Gesetzesvorlagen; Verfassungsinitiative, Kommissionen und 11 gemeinsamen Delegationen und
kantonale Initiativen und Mitwirkung an der Kommissionen; Differenzbereinigungsverfahren
Vernehmlassung nach kantonalem Recht Fraktionen und informelle Interessengruppen
Abbildung 11 – Der politische Entscheidungsprozess beim Bund
Quelle: Linder (2005)
Geht das Referendum zugunsten der Behörden aus, beginnt die Vollzugsphase
mit Verordnungen und Massnahmen. Allenfalls kommt es wieder zu einer
Vernehmlassung, nicht mehr aber zu einer parlamentarischen Beratung.
Dass der Bundesrat im Entscheidungsprozess wichtiger als das Parlament
geworden ist, hat mit seiner Involvierung im ganzen Prozess zu tun. Das Parlament
entscheidet zwar über Gesetze, ist aber nicht durchgehend beteiligt. Zudem ist
seitens des Bundesrats meistens nur ein Mitglied involviert, während im17
Parlament entweder alle oder die Mitglieder der entsprechenden Kommissionen
mitwirken.
Im Grossen und Ganzen ist sich die Forschung einig, dass der Ständerat dabei
tendenziell mehr Gewicht hat als der Nationalrat. Er ist kleiner, verhandelt
konsensualer und ist häufiger näher beim Bundesrat. Deshalb ist er meist
schneller fertig und somit schneller offen für Neues. So kommt es, dass er
häufiger als Erstrat wirkt. Erst ganz am Schluss, im Falle von Uneinigkeiten
zwischen den Räten, ist der Nationalrat in der Einigungskonferenz leicht
bevorteilt.
Folgen für das Lobbying
Das alles hat Folgen für das Lobbying. Transparency International hat versucht,
Licht in diese Sache zu bringen. In der vorparlamentarischen Phase sind die
Vernehmlassung und die Expertenkommissionen am wichtigsten. Während der
parlamentarischen Phase gelten die Beratungen in den Kommissionen als
zentrales Moment. In der Referendumsphase ist namentlich der
Abstimmungskampf von Bedeutung und im Vollzug bieten Verordnungen häufig
ein letztes Mal Gelegenheit zur Intervention (Biscaro und Biedermann 2019).
Generell wird heute die Auffassung vertreten,
wichtiger als punktuelle Interventionen sei die
Behandlung ganzer Prozesse durch Lobbyisten. Die
eine geglückte Einflussnahme im
vorparlamentarischen Prozess bedeutet noch
keinen gesicherten Erfolg im Parlament und eine
Mehrheit in beiden Räten garantiert noch keine
sichere Mehrheit in der Volksabstimmung.
LobbyistInnen sind demnach
ProzessbegleiterInnen. Sie müssen in der Lage
sein, fachlich vertiefte Vernehmlassungen zu
beeinflussen. Sie müssen einen direkten Draht ins
Parlamentsgeschehen haben. Und sie müssen
einen Abstimmungskampf führen können. Abbildung 12 – Bericht der
Transparency International
Das kann sich über mehrere Jahre hinweg dehnen. Schweiz: Lobbying in der Schweiz
Das macht es für EinzelkämpferInnen unter den Quelle: Biscaro und Biedermann
(2019)
LobbyistInnen schwieriger. Einfacher haben es da
Verbände und Agenturen, die fachlich spezialisiert
sind und etablierte Kompetenzen haben.18
Wirksames Lobbying
Die wichtigste Folge daraus lässt sich am Profil guter LobbyistInnen ablesen.
Eigentlich sagen alle, dass die Führung von Prozessen mittels Informationen
massgeblich ist. Man könnte es auch so zusammenfassen: Das Richtige im
richtigen Moment an der richtigen Stelle in der richtigen Form einfliessen zu
lassen, das macht den Unterschied aus.
Das hat zur Konsequenz, dass sich Lobbyisten nicht nur nach dem
Entscheidungsverfahren der Politik richten, sondern auch nach dem Lebenszyklus
eines Konfliktthemas. Da unterscheidet man zwischen der Latenzphase mit neu
auftretenden Themen, der Emergenzphase, wenn diese zum öffentlichen Thema
werden, der eigentlichen Krisenphase mit einer politischen Kontroverse und der
Regulationsphase, in welcher die verbindlichen Entscheidungen getroffen
werden. Die Öffentlichkeit interessiert sich meist am stärksten für die
Krisenphase. Was davor und was danach geschieht, erscheint weniger von Belang.
Latenz Emergenz Krise Regulation
Aufmerksamkeit
Handlungsspielraum
Einzelereignis Öffentliches Anliegen Konflikt-Issue Anspruchs- Zeit
Ansprüche befriedigung
Betroffene
Interessenvertreter (z.B. Aktivisten, Wissenschaftler)
Medien, Politiker
Anspruchsgruppen, Behörden
Abbildung 13 – Issue-Lebenszyklus
Quelle: Ingenhoff & Röttger (2006), Liebl (2000)
Ganz anders sehen das die LobbyistInnen. Sie wissen, dass man in der Latenz- und
Emergenzphase viel mehr erreichen kann als in der Krisen- und Regulationsphase.
Wenngleich die öffentliche Aufmerksamkeit in der Krisenphase ihren Höhepunkt
erreicht, ist zu diesem Zeitpunkt der Handlungsspielraum der Akteure schon stark
eingeschränkt. Deshalb sind die der Krise zuvorkommenden Phasen von zentraler
Bedeutung. Zu Beginn des Issue-Lebenszyklus äussern sich nur Betroffene. Dann
kommen AktivistInnen und ExpertInnen hinzu. Sie mobilisieren Medien und
PolitikerInnen, bevor der Staat handelt. Diese Phasen zu beherrschen ist die
wichtigste kommunikative Aufgabe von LobbyistInnen. Deshalb ist für sie deren
Früherkennung das A und O wirksamer Lobbying-Arbeit.
So, jetzt ab ins Parlament.19 4. Station: Parlamentsgebäude Abbildung 14 – Aussicht von der Kirchenfeldbrücke auf das Parlamentsgebäude Über uns tagt der Nationalrat. Würden wir von Weitem die Fassade betrachten, könnte man meinen, in einem Theater zu sein. Ganz anders ist die Symbolik des Ständerats. Die Fassade auf der anderen Seite gleicht einem griechischen Tempel und steht für das Göttliche in der Schweizer Politik. Schwergewichte im Parlament Die bereits erwähnte Polarisierung der politischen Landschaft hat die Parlamentsarbeit verändert. Zunächst sind gemeinsame Entscheidungen der Regierungsparteien eine Rarität geworden. Erfolgreiche Allianzen bestehen in der Regel aus drei Fraktionen, sei es nun aus SVP, FDP und CVP(resp. Mitte) oder aus SP, FDP und CVP. Allianzen aus nur zwei Regierungsparteien sind riskanter und weniger erfolgreich. Sodann sind die Fraktionen einheitlicher geworden. Ihre Geschlossenheit hat zugenommen. An den Polen war das immer so. Heute findet man es aber auch bei der FDP und der CVP resp. Mitte. Das beeinflusst auch das Lobbying. Waren früher die Zugänge zu einzelnen Mitgliedern interessanter, richtet man sich heute mehr an die Schwergewichte im Parlament. Ein regelmässig publiziertes Rating der SonntagsZeitung der einflussreichsten Mitglieder im Parlament berücksichtigt Faktoren, die auch uns
20
interessieren: Positionen im Parlament, Ämter in der Partei, Resonanz in den
Medien und vieles mehr (von Burg et al. 2019).
Gold ging 2019, wie übrigens in den Jahren zuvor, an Christian Levrat, den
Freiburger Ständerat und damaligen SP-Präsidenten. Silber erhielt Pirmin Bischof,
Solothurner Ständerat, und Bronze bekam Thomas Aeschi, der Zuger Nationalrat
und Fraktionspräsident der SVP.
Relevant für das Rating sind folgende Kriterien:
Mitgliedschaft und Stellung in den Gremien der Räte (Kommissionen, Büro,
Präsidium);
Stellung innerhalb der Partei, gemessen an den Parteiämtern;
parlamentarische Tätigkeit, gemessen einerseits an der Anzahl erfolgreicher
Vorstösse und andererseits an der Anzahl und dem Gewicht (Länge) der Voten
in den Debatten;
Medienpräsenz;
gesellschaftliches und wirtschaftliches Gewicht anhand von
ausserparlamentarischen Mandaten
und nicht zuletzt die Reputation im Parlament, einerseits gemessen an der
Fähigkeit, andere ParlamentarierInnen mittels Unterschriften für Vorstösse
für die eigenen Anliegen zu gewinnen und andererseits an der Einschätzung
der ParlamentskollegInnen. Für letzteres wurde eine breite Umfrage im
Parlament durchgeführt (von Burg et al. 2019).
Rang Name Rat Partei Kanton
1 Christian Levrat SR SP FR
2 Pirmin Bischof SR CVP SO
3 Thomas Aeschi NR SVP ZG
4 Balthasar Glättli NR GPS ZH
5 Gerhard Pfister NR CVP ZG
6 Tiana Angelina Moser NR glp ZH
7 Filippo Lombardi SR CVP TI
8 Hannes Germann SR SVP SH
9 Andrea Caroni SR FDP AR
10 Albert Rösti NR SVP BE
11 Roger Nordmann NR SP VD
12 Heinz Brand NR SVP GR
Tabelle 6 – Top 12 des Parlamentarier-Ratings der SonntagsZeitung
Quelle: von Burg et al. (2019)21
Herzstück Kommissionen
Damit sind wir bei den Kommissionen angelangt. Das sind die Arbeitsausschüsse
der Parlamentskammern. Sie haben in beiden Räten die gleiche Struktur, sind von
unterschiedlicher Grösse und berücksichtigen die Stärken der Fraktionen unter
der Bundeskuppel. Wer fraktionslos im Nationalrat sitzt, kann nicht in
Kommissionen mitwirken (Schaub 2019).
In der Öffentlichkeit am bekanntesten sind die Sachbereichskommissionen,
wovon es neun gibt (siehe unten). Die wohl prestigeträchtigste ist die WAK.
Deshalb wird sie auch am liebsten untersucht. Eine an der ZHAW eingereichte
Bachelorarbeit ergab folgendes: Wenn sich deren Mitglieder in beiden Räten
treffen, sitzen 150 bis 200 mandatierte Interessen mit am Tisch (Schnurrenberger
2018). Gemäss Transparency International sind das mehr als 10% aller
Interessenbindungen in beiden Räten (Biscaro und Biedermann 2019). Denn die
Gesamtzahl liegt bei knapp 2'000, verteilt auf 1'700 Organisationen (Ruh und
Rittmeyer 2016).
Aussenpolitische Kommissionen für Soziale Kommissionen für Umwelt,
Kommissionen (APK) Sicherheit und Gesundheit Raumplanung und Energie
(SGK) (UREK)
Kommissionen für Verkehr und Sicherheitspolitische Kommissionen für Wirtschaft
Fernmeldewesen (KVF) Kommissionen (SiK) und Abgaben (WAK)
Kommissionen für Staatspolitische Kommissionen Kommissionen für Wirtschaft,
Rechtsfragen (RK) (SPK) Bildung und Kultur (WBK)
Tabelle 7 – Die neun Sachbereichskommissionen des eidgenössischen Parlaments
Quelle: parlament.ch
Auswertungen nach Parteien belegen, dass die Dichte in der letzten
Legislaturperiode in der politischen Mitte, sprich bei BDP, FDP und CVP, mit zehn
bis elf Mandaten pro Mitglied am grössten war. Absoluter Spitzenreiter war
damals Kurt Fluri von der Solothurner FDP mit 31 Mandaten. Zum Zeitpunkt der
Untersuchung kamen auf 241 ParlamentarierInnen 1'959 Mandate, woraus sich
ein Schnitt von rund acht Mandaten pro ParlamentarierIn ergibt. Laut einem
aktuelleren Artikel der NZZ am Sonntag soll der Schnitt in der aktuellen
Legislaturperiode bei rund sieben Mandaten pro ParlamentarierIn liegen; auf 246
Personen kommen rund 1'650 Mandate. Drei von vier ParlamentarierInnen
würden für ihre nebenamtlichen Tätigkeiten entschädigt. In Sachen Transparenz
habe sich aber laut Transparency International seit der letzten Periode kaum
etwas geändert (Friedli und Häuptli 2020).
Gemäss NZZ haben mindestens 17 Branchen einen direkten Draht ins Parlament.
An erster Stelle stehen dabei, etwas unerwartet, Hilfswerke, Nonprofit-22
Organisationen und soziale Institutionen. Es folgen Medien, Telekommunikation
und Kultur. An dritter Stelle kommt die Bauwirtschaft, knapp vor Bildung und
Forschung. Eines wird bereits hier offensichtlich: Es handelt sich durchwegs um
Wirtschaftszweige, die auf Subventionen angewiesen sind (Ruh und Rittmeyer
2016).
Schnitt (in Mandate pro
Partei Anzahl Mandate Anzahl ParlamentarierInnen
ParlamentarierIn)
FDP 488 46 10.6
SVP 419 70 5.6
SP 400 55 7.3
CVP 388 41 9.5
BDP 86 8 10.8
GPS 75 12 6.3
übrige 50 14 3.6
Tabelle 8 – Verteilung der Mandate über alle Branchen 2016
Quelle: Eigene Darstellung basierend auf Ruh und Rittmeyer (2016)
Vom Milizparlament zum Halbberufsparlament
Die zentrale Rechtfertigung für eine solch starke persönliche Vernetzung der
ParlamentarierInnen leitet sich aus dem Milizsystem ab. Namentlich bürgerliche
ParlamentarierInnen loben das. Es sichere die praktische Erfahrung der
GesetzgeberInnen und mobilisiere günstig Wissen und Erfahrung, das der Politik
sonst abgehen würden. Daran wird insbesondere von links her Kritik geübt. Was
sich in den Kantonen unverändert bewähre, sei auf Bundesebene Fiktion.
Gemäss politikwissenschaftlichen Untersuchungen setzen die PolitikerInnen wohl
80% einer normalen Arbeitszeit für ihre Mandate im Bundeshaus ein. Im
Ständerat sind es eher mehr, denn die Kommissionsmandate sind da auf weniger
Personen verteilt. Im Nationalrat kommen demgegenüber häufiger Ämter für die
Partei hinzu.
Die Website des Parlaments spricht denn auch nicht mehr von einem
Milizparlament. Andererseits scheint man auch den Begriff des Berufsparlaments
nicht zu mögen. Entsprechend haben wir in der Schweiz ein
«Halbberufsparlament».23
Interessenvertretung via Zusatzmandate
Eine 2019 extern durchgeführte Untersuchung zu den Einkommensverhältnissen
zeigt, dass die Mitglieder der grossen Kammer mit im Schnitt knapp 150'000 CHF
für ihre Parlamentstätigkeit entschädigt werden und sie rund 30'000 CHF
zusätzlich aus ihrer politischen Arbeit beziehen. Ständeräte stehen etwas besser
da. Die mittlere Entschädigung, die von Kanton zu Kanton variiert, beträgt rund
175'000 CHF; im Schnitt kommen noch 110'000 CHF hinzu. Wahrscheinlich ist die
Varianz hierbei aber gross. Das hängt auch mit der Mandatsstruktur zusammen.
Spitzenverdienende sollen auf ein Gehalt wie ein Bundesrat kommen (Müller
2019).
Abbildung 15 – Einkommen der ParlamentarierInnen 2019 (mit Anzahl und Einnahmen
der Mandate jeweils im Durchschnitt inkl. Spesen; in CHF)
Quelle: Müller 2019, gemäss Urs Klingler
Eine Studie, welche jüngst in der Schweizerischen Zeitschrift für
Politikwissenschaft publiziert wurde, macht deutlich, dass es bei der Übernahme
von Mandaten auf zwei Determinanten ankommt: zunächst auf die Fraktion, dann
auf die Amtsdauer. Linke PolitikerInnen haben im Schnitt weniger externe
Mandate und ihre Zahl nimmt mit der Amtsdauer nicht zu. Rechts angesiedelte
PolitikerInnen haben
in der Regel mehr
Mandate inne und
deren Zahl steigt bis
zu einer Amtsdauer
von 12 Jahren
kontinuierlich an.
Danach ist der
Verlauf
uneinheitlich. Dies
wohl aber, weil es zu
wenig beobachtete
Fälle gibt. Die
Abbildung 16 – Linke ParlamentarierInnen: Durchschnittliche Anzahl Studienautoren
Interessenbindungen pro Kopf nach Branche
Quelle: Huwyler und Turner-Zwinkels (2020b) erklären sich die
Unterschiede24
zwischen den Fraktionen damit, dass die Wählerschaft linker PolitikerInnen
Verbindungen zu Unternehmen skeptischer gegenübersteht und die
MandatsträgerInnen im Ernstfall bei anstehenden Wahlen sanktioniert würden
(Huwyler und Turner-
Zwinkels 2020a,
siehe auch Huwyler
und Turner-Zwinkels
2020b).
Wolf Linder hat das
auf eine griffige
Formel gebracht:
MilizpolitikerInnen,
die viel gearbeitet
aber wenig verdient
hätten, würden dazu
neigen, mal wenig zu
arbeiten, aber viel zu Abbildung 17 – Bürgerliche ParlamentarierInnen: Durchschnittliche
verdienen. Anzahl Interessenbindungen pro Kopf nach Branche
Quelle: Huwyler und Turner-Zwinkels (2020b)
Entsprechend harzig
verlaufen Reformversuche. Noch in der Pipeline ist eine parlamentarische
Initiative von Ständerat Rieder, die es TrägerInnen wirtschaftlicher Mandate
untersagen würde, in Kommissionen Einsitz zu nehmen, die entsprechende
Tätigkeiten regulieren.
LobbyistInnen in der Lobby
Lobbying im Sinne der externen InteressenvertreterInnen wird so noch gar nicht
erfasst. Geht es um externe VertreterInnen, kommen schnell die berühmten
Badges zur Sprache, mit welchen Externen Zutritt zum Parlamentsgebäude
verschafft werden kann.
Für die Kommissionsarbeiten sind diese nicht von zentraler Bedeutung. Die
Beziehungen der LobbyistInnen zu den SpezialistInnen wird meist schriftlich
geregelt.
Wichtiger wird die Lobby für die Plenumsberatungen. Doch nur im Ausnahmefall
produzieren diese ganz andere Ergebnisse als vorgezeichnet. Zwar sind die
LobbyistInnen da gut sichtbar, aber ihre Bedeutung wird tendenziell überschätzt.
Aktuell kann jedes Mitglied des eidgenössischen Parlaments zwei Badges
vergeben. Davon machen die meisten ParlamentarierInnen Gebrauch.
Anteilsmässig am meisten Badges vergibt die glp, am wenigsten die SVP. Gemäss25
NZZ sind die LobbyistInnen die hauptsächlichen NutzniesserInnen, gefolgt von
persönlichen MitarbeiterInnen und weiteren Gästen.
Allerdings sind dies längst nicht alle Privilegierten. Denn auch alt
ParlamentarierInnen können ihren Badge behalten, wenn sie dies wollen. Jedes
Departement und die Bundeskanzlei haben 10 weitere Badges zu ihrer Verfügung
und auch jede Konferenz der Kantone resp. ihrer Direktionen hat einen solchen.
Total haben knapp 500 Personen einen freien Zugang zur Lobby des Parlaments;
an einem Sessionstag werden im Schnitt 200 dieser Badges tatsächlich.
Gäste Persönliche Mitarbeiter Lobbyisten Nicht vergeben
0 100 200 300 400 500
0 0 0 0
Nationalrat
Ständerat
Total
Abbildung 18 – Die BesucherInnen der ParlamentarierInnen
Quelle: Parlamentsdienste (Stand: 04.06.2019)
Ein Systemwechsel zu einem personenunabhängigen Akkreditierungssystem, wie
es etwa das EU-Parlament kennt, ist bisher nicht geglückt. Allerdings macht man
neuerdings eine Unterscheidung zwischen Personen mit einem permanenten
Zugang und solchen, die nur als Tagesgäste ins Parlamentsgebäude kommen.
Der informelle Bereich als Corona-Opfer
Die Systematik der Zugänge zum Parlament wird durch diese formalisierten
Beziehungen nur unzureichend abgedeckt. Vernachlässigt werden so
beispielsweise die überparteilichen parlamentarischen Gruppen, die sich einfach
aus den Interessierten an einem Thema bilden können. Sie tagen meist einmal
pro Session, und werden nicht selten von einer entsprechenden
Lobbyorganisation geführt.
Noch lockerer ist das Verhältnis von informellen Schnittstellen am Rande des
Parlaments. Sie bilden sich um spezifische Interessen und bereiten häufig
parlamentarische Interventionen unter Gleichgesinnten vor.
Last but not least sei auf Sportanlässe, Veranstaltungen zum Vergnügen und
Reisen verwiesen, die meist ohne explizite Agenden stattfinden, aber der
Vernetzung von ParlamentarierInnen und LobbyistInnen dienen. «Fun & Food»
ist eine beliebte Formel der Beziehungspflege!
2020 brachte eine Rekordwelle an Vorstössen im Parlament. Das hat vor allem
mit eingereichten Fragen zu tun. Diese haben im Corona-Jahr explosionsartig26 zugenommen. Man kann das auch als Symptom sehen, dass das Informelle der Beziehungen im Parlament rückläufig ist, das Formelle demgegenüber aber zunimmt. Abbildung 19 – Anzahl eingereichte Vorstösse nach Einreichungsjahr Quelle: parlament.ch Das hat auch die NZZ vor allem mit Blick auf die Neugewählten beobachtet. Deren Vernetzungsmöglichkeiten seien erschwert. Zudem würden relevante taktische Winkelzüge so undurchschaubarer. Zeuge dieser Sichtweise ist Martin Schläpfer, heute Verwaltungsrat bei Farner, davor langjähriger Lobbyist der Migros. Widerspruch kassierte er aber von Gerhard Pfister. Corona zeige, twitterte dieser als Antwort, dass solches Lobbying via Apéro unnütz sei und dass dessen Einfluss nur von LobbyistInnen erfunden werde, um ihre eigene Wichtigkeit zu bezeichnen. Es kann sein, dass Pfister damit recht hat. Er braucht es nicht. Er sitzt als Lobbyist der Tourismusbranche mit Albert Rösti, Petra Gössi und Matthias Aebischer in einer Arbeitsgruppe, die direkt beim Bundesrat interveniert. Das ist unser nächstes Thema.
27 5. Station: Bundesratsgebäude Abbildung 20 – Südseite des Bundesratsgebäude mit Balkon Quelle: Eigene Aufnahme Wir stehen unter dem Balkon des Bundesratszimmers. Die Aussicht auf den Berner Hausberg, den Gurten, sind ausgezeichnet. Weniger gute Einsicht haben wir in die Funktionsweise des Lobbyings gegenüber dem Bundesrat. Selbst das kürzlich erschienene Buch «Blackbox Exekutive», herausgegeben vom Kompetenzzentrum für Public Management, hilft hier nicht viel weiter (siehe Ritz et al. 2019). Die Wahl in den Bundesrat Für unser Thema hilfreich ist der Einstieg über die Wahl in den Bundesrat. Das hat Adrian Vatter für die vergangenen 30 Jahre in seinem Buch «Der Bundesrat. Die Schweizer Regierung» untersucht. Für ihn ist klar, dass die politische und parlamentarische Verankerung der Kandidierenden entscheidend ist. Sie müssen aus der richtigen Partei stammen; sie müssen von der Fraktion nominiert worden sein. Dabei werden sowohl geschriebene (wie z.B. jene zur Sprachregion) als auch ungeschriebene Regeln (wie z.B. zum Geschlecht des Kandidaten/der Kandidatin) berücksichtigt. Praktisch unabdingbar ist die Erfahrung im Bundesparlament; damit zusammenhängend kristallisiert sich ein gewisses Alter und eine gewisse politische Erfahrung als Voraussetzung heraus.
28 Zu meiner Überraschung schreibt Vatter, die Verankerung in der Wirtschaft sei kein signifikantes Wahlkriterium. Vielleicht hängt es auch damit zusammen, dass er das anhand von Verwaltungsratspräsidien in der Privatwirtschaft untersucht hat. Klarer wird das Ergebnis, wenn man es auf Verbandsmitgliedschaften bezieht. Bei der Wahl von FDP-KandidatInnen war das nur in Ausnahmefällen nicht gegeben. Bei der SVP und SP haben starke Minderheiten mindestens ein solches Mandate bei der Wahl innegehabt. Lediglich bei der CVP war es lediglich eine kleine Minderheit (Vatter 2020). Abbildung 21 – Beispiel eines Netzwerks um SVP BundesratskandidatInnen 2015 Quelle: Tscherrig (2015) (siehe auch lobbywatch.ch) Was das heisst, sah man beispielsweise 2015, als die SVP ihren zweiten Bundesratssitz zurückerhielt. Norman Gobbi, der Kandidat aus dem Tessin, scheiterte. Er war «nur» Mitglied der Lega, bewarb sich als Regierungsrat, stand aber ohne Wirtschaftsmandate da. Zur Auswahl standen zudem Thomas Aeschi, der Zuger Nationalrat und Fraktionspräsident, sowie Guy Parmelin, der Weinbauer aus der Waadt. Letzterer machte das Rennen. Lobbywatch zeigte auf, wie gut er sich davor im Parlament vernetzt hatte. Er war Mitglied zweier wichtiger Kommissionen und wirkte in mindestens vier Parlamentsgruppen mit. Zudem war er in Vorständen verschiedener Arbeitgeberorganisationen sowie Organisationen der Landwirtschaft und Gentechnologie aktiv. Bestens bekannt war er Thomas Cueni, dem legendären Lobbyisten der Interpharma. Das alles förderte seine breite Verankerung; ein Kriterium, das Thomas Aeschi letztlich abging (Tscherrig 2015).
29 Die DepartementsvorsteherInnen Einmal gewählt, müssen Bundesratsmitglieder diese Verbindungen abgeben. Anders als ParlamentarierInnen sind sie offiziell BerufspolitikerInnen. Das ist selbst bei alt Bundesräten wie Christoph Blocher oder Johann Schneider-Ammann so; beides erfolgreiche Unternehmer und Milliardäre, die in die Milizpolitik eingestiegen und da erfolgreich aufgestiegen sind. Was bleibt, sind die Netzwerke, die sich Bundesratsmitglieder meist in jahrelanger Kleinarbeit aufgebaut haben. Das ist auch nötig, denn als DepartementsvorsteherIn führt man einen Teil der Verwaltung. Departement Bundesrat/Bundesrätin Eidgenössisches Departement für Verteidigung, Viola Amherd Bevölkerungsschutz und Sport VBS Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement EJPD Karin Keller-Sutter Eidgenössisches Finanzdepartement EFD Ueli Maurer Eidgenössisches Departement des Innern EDI Alain Berset Eidgenössisches Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation UVEK Simonetta Sommaruga Eidgenössisches Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF Guy Parmelin Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten EDA Ignazio Cassis Tabelle 9 – Aktuelle Departementsverteilung Quelle: Schweizerische Bundeskanzlei 2020 Nicht alle Departemente sind gleich gross und wichtig: Umfassend sind das UVEK und das EDI; die Anforderungen sind multipel. Schlanker sind das VBS, das EDA und das EJPD. Sie gehen meist an die «Novizen» im Gremium. Auf Anhieb bekommt ein Bundesrat kaum die Finanzen oder die Wirtschaft. Sie gelten als Querschnittsdepartemente und haben deshalb viel Gewicht. Der Prozess der Willensbildung Ein politischer Entscheidungsprozess in einem Departement kennt drei Phasen: die amtsinterne Vorbereitung in Arbeitsgruppen, die Phase der Expertenkommission mit Fachleuten von aussen und die Phase der Vernehmlassung. In allen drei Phasen kommt Lobbying zum Zug. Geregelt ist das vor allem bei Vernehmlassungen. So werden Projekte der Regierung einem Lackmustest unterzogen, bevor sie ins Parlament kommen. Es
30
gilt, sie wetterfest zu machen. Man könnte es auch Vetospiel nennen, denn in
Vernehmlassungen werden vor allem solche Gruppen gewichtig berücksichtigt,
die erfolgreich ein Referendum gegen einen Parlamentsbeschluss erheben
könnten.
Jahr Ereignis
1874 Einführung, um Wirksamkeit von Referenden durch Abschätzung der
Opposition resp. Veränderung von Vorlage zu bremsen
1947 Wirtschaftsartikel formalisiert die politische Praxis, die sich im Zweiten
Weltkrieg entwickelt und politisch etabliert hatte
1970 Richtlinien für das Vorverfahren der Gesetzgebung (Folge der Mirage-Affäre)
1991 Verordnung über das Vorverfahren
2005 Vernehmlassungsgesetz
Gründe
Parlament soll referendumssichere Vorlagen verabschieden
Heute jährlich weit mehr als 100 Verordnungen
Verfahren
Vorgängige Konsultationen
Eingaben einsehbar
Botschaft des Bundesrats ans Parlament
Beteiligte
Kanton
Parteien
Verbände
Bürger*innen
Tabelle 10 – Vernehmlassungsverfahren: Vom informellen zum institutionalisierten Verfahren
Selbst Transparency International lobt das Vernehmlassungsverfahren in der
Schweiz als geregelte Form der Einflussnahme durch Lobbygruppen im
vorparlamentarischen Verfahren. Nur die Gewichtung der Eingaben durch den
Bundesrat wird als unzureichend nachvollziehbar kritisiert.
Ebenfalls weniger klar ist, warum ExpertInnen-Kommissionen entstehen und wie
sie bestückt werden. Da ist der Einfluss von DepartementsvorsteherInnen und
Verwaltungsinteressen durchaus gegeben. Doch auch hier gibt es eine bewährte
Regel: Politik, Wirtschaft und Gesellschaft sollen mit ihren Vertrauensleuten
integriert werden. ExpertInnen sind deshalb bei Weitem nicht nur
WissenschafterInnen. Vielmehr sind es mit der Materie vertraute, bewährte
Fachleute.
Weitgehend ungeregelt ist schliesslich, wie die verwaltungsinternen
Arbeitsgruppen entstehen. Da ist der Handlungsspielraum von Verwaltung und
Regierung am grössten.31
Das Fallbeispiel
Ein anschauliches Beispiel für das Zusammenspiel von Lobbying und Behörden
war der Vorschlag aus dem Wirtschaftsdepartement, die Ausfuhr von
Kriegsmaterial zu lockern. Der Vorschlag, welcher 2018 vorgebracht wurde, sah
vor, dass die Ausfuhr neu auch in kriegsführende Länder erlaubt wird.
«Weniger als neun Monate ist es her, seit die vereinten Chefs der Schweizer
Rüstungsindustrie ihr «Begehren» an die Sicherheitspolitische Kommission des
Ständerats gerichtet haben: die Lockerung der Kriegsmaterialverordnung. […] Dem
Vernehmen nach hatten die beiden SP-Bundesratsmitglieder Alain Berset und
Simonetta Sommaruga sowie CVP-Bundesrätin Doris Leuthard in Mitberichten
grundsätzliche Bedenken gegen die Lockerung angemeldet – unter anderem
gestützt auf neutralitätspolitische Überlegungen, aber auch mit dem Verweis auf
die Tatsache, dass die Schweiz immerhin Sitzstaat des Internationalen Komitees
vom Roten Kreuz (IKRK) ist […].» (Gmür 2018)
Die NZZ mokierte sich umgehend darüber, das Vorhaben sei mit
generalstabsmässiger Zielstrebigkeit aus dem WBF in und durch den Bundesrat
gepeitscht worden. In der Öffentlichkeit kam der Vorschlag aber gar nicht gut an.
Man warf dem Bundesrat vor, sein Versprechen bei der letzten Volksabstimmung
gegen die Waffenausführ gebrochen zu haben. Im Nationalrat setzte die BDP ihre
Forderung durch, dem Bundesrat die Kompetenz für die Bestimmung der Liste
von ausfuhrfähigen Ländern zu entziehen. Und die Zivilgesellschaft mobilisierte
subito mit der Ankündigung einer Volksinitiative, welche die Praxis verschärfen
sollte. Angesichts der Opposition verzichtete der Bundesrat schliesslich auf seine
Forderung und zog das Geschäft zurück.
Verschiedene Quellen bestätigten, dass das Generalsekretariat des WBF
federführend war. Unterstellt wird auch, dass man damit die Interessen der
Metallindustrie bedient habe. Das wäre dann klassisches Lobbying gegenüber der
Exekutive. Dem stand aber ein neuartiges Lobbying der Zivilgesellschaft
gegenüber, die ihre Fähigkeit zur Opposition mittels angedrohten Volksinitiativen
dank den neuen Möglichkeiten der Digitalisierung demonstriert hatte. Letztlich
hat sie sich in der Allianz mit der Öffentlichkeit und dem Druck aus dem Parlament
durchgesetzt.
Der Generalsekretär aus dem WBF verliess dieses bald danach; heute ist er
Direktor von Swissmem. Vorwürfe der Interessenkollision wurden durch die
Bundesanwaltschaft untersucht. Das Verfahren wurde eingestellt, als man
befand, dass die Verfehlungen nur geringfügig gewesen sind.
Die Aufwertung der Generalsekretariate zur Führung von Departementen ist ein
Kind der jüngsten Regierungsreform. Die eigentliche Staatsleitungsreform,
basieren auf der Bundesverfassung von 1999, misslang. Realisiert wurden aber
Teilreformen. Die GeneralsekretärInnen gelangten damit in einer ArtSie können auch lesen
