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STUDIE im Auftrag des Deutschen Natur-
schutzrings (DNR)
Umweltschädliche Subventionen
in Deutschland: Fokus Biodiversität
Wie schädliche Anreize die biologische Vielfalt gefährden
Florian Zerzawy, Ann-Cathrin Beermann,
Swantje Fiedler, Matthias Runkel
Unter Mitarbeit von David Bohnenberger
Mai 2021
Im Auftrag von
Inhalt Die Kurzstudie erläutert zunächst unterschiedliche exemplarisch besonders bedeutende Subventionen Subventionsbegriffe und geht auf Erklärungen aus den vier Bereichen Rohstoffabbau, Landwirtschaft, Deutschlands zum Subventionsabbau im Rahmen in- Verkehr und Bauwesen ausführlich beschrieben. Für ternationaler Vereinbarungen wie der Biodiversitäts- diese wird eine Bewertung vorgenommen, in welchem konvention ein. Zudem wird die Berichterstattung Ausmaß sie biodiversitätsschädigend wirken. Zudem Deutschlands zu Subventionen dargestellt (Kapitel 1 wird der biodiversitätsschädigende Anteil dieser Sub- und 2). Im Anschluss nimmt sie eine Bestandsauf- ventionen quantifiziert. nahme vor, welche umweltschädlichen Subventionen es in Deutschland gibt, die sich negativ auf die Bio- diversität auswirken (Kapitel 3). In Kapitel 4 sind Herausgeber Auftraggeber Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft (FÖS) Deutscher Naturschutzring (DNR) Schwedenstraße 15a Marienstr. 19-20 13357 Berlin 10117 Berlin Tel +49 (0) 30 76 23 991 – 30 Tel. +49 (0) 30 678 1775-70 Fax +49 (0) 30 76 23 991 – 59 Fax +49 (0) 30 678 1775-80 www.foes.de - foes@foes.de www.dnr.de – info@dnr.de Über das FÖS Das Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V. durchgeführt, konkrete Konzepte entwickelt und (FÖS) ist ein überparteilicher und unabhängiger politi- durch Konferenzen, Hintergrundgespräche und Bei- scher Think Tank. Wir setzen uns seit 1994 für eine Wei- träge in die Debatte um eine moderne Umweltpolitik terentwicklung der sozialen Marktwirtschaft zu einer eingebracht. Das FÖS setzt sich für eine kontinuierli- ökologisch-sozialen Marktwirtschaft ein und sind ge- che ökologische Finanzreform ein, die die ökologische genüber Entscheidungsträger*innen und Multiplika- Zukunftsfähigkeit ebenso nachhaltig verbessert wie tor*innen Anstoßgeber wie Konsensstifter. Zu diesem die Wirtschaftskraft. Zweck werden eigene Forschungsvorhaben Bildnachweise Titelseite: neil-harvey-unsplash.com 3.1: mitifoto - Fotolia.com 3.2 CC01.0 3.3 Alois Köppl, CC BY 3.0, https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=16842808 3.4 Superbass, CC BY-SA 4.0, 2020-08-02-Neubaugebiet Efferen West-0008, 3.5 https://commons.wikimedia.org/wiki/File:WurmbergNeuerSkihang.jpg 3.6: 10017_© claudia Otte - Fotolia.com
Umweltschädliche Subventionen in Deutschland – Fokus: Biodiversität • Seite 3 von 35
Umweltschädliche Subventionen in Deutschland –
Fokus: Biodiversität
Inhaltsverzeichnis
1 Ausgangslage: Biodiversitätsschädigende Subventionen und Zielsetzungen zum Abbau............................ 5
2 Subventionsbegriffe und Berichterstattung über Subventionen ........................................................................ 7
3 Übersicht über umweltschädliche Subventionen in Deutschland....................................................................... 9
3.1 Rohstoffabbau.................................................................................................................................................................................... 10
3.2 Land- und Forstwirtschaft............................................................................................................................................................... 11
3.3 Verkehr ................................................................................................................................................................................................... 14
3.4 Bau- und Wohnungswesen ........................................................................................................................................................... 16
3.5 Tourismus .............................................................................................................................................................................................. 17
3.6 Energie.................................................................................................................................................................................................... 18
4 Vier Subventionen im Blickpunkt ............................................................................................................................. 21
4.1 Begünstigungen bei der Förderabgabe auf Bodenschätze ............................................................................................ 21
4.2 Reduzierte Mehrwertsteuer auf tierische Produkte .......................................................................................................... 23
4.3 Entfernungspauschale ................................................................................................................................................................... 25
4.4 Baukindergeld .................................................................................................................................................................................... 26
5 Fazit und Schlussfolgerungen .................................................................................................................................. 29
Literaturverzeichnis ............................................................................................................................................................ 31
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Zusammenfassung der Ergebnisse Mehrwertsteuersatz auf tierische Lebensmittel för-
dert den Konsum der ressourcenintensiven Le-
Der Klimawandel, eine intensive Landwirtschaft, die bensmittel Fleisch, Fisch, Milch und Eier.
Zerstörung und Zerschneidung von Lebensräumen
Beim Verkehr setzt die Entfernungspauschale An-
und eine zunehmende Versiegelung von Böden führen
reize für weite Pendeldistanzen, Dienstwagen- und
zu einem immer stärker werdenden Rückgang der Bio-
Dieselprivileg fördern den motorisierten Individual-
diversität in Deutschland.
verkehr.
Umweltschädliche Subventionen setzen wirtschaftli-
Mit dem Baukindergeld wird auch der flächen- und
che Anreize, naturschädigendes Verhalten zu beloh-
ressourcenintensive Neubau von Einfamilienhäu-
nen. Sie tragen so zum Verlust der biologischen Vielfalt
sern „auf der grünen Wiese“ gefördert.
bei. Die im Rahmen dieser Analyse identifizierten 29
Subventionen weisen ein Gesamtvolumen von mehr Im Energiebereich gibt es zahlreiche Ausnahmen
als 67 Mrd. Euro pro Jahr auf. Nicht alle Subventionen für die Industrie, die direkt den Verbrauch fossiler
wirken dabei jedoch als Ganzes biodiversitätsschädi- Energieträger begünstigen oder die Effizienz beim
gend, so dass der Gesamtumfang nicht mit dem bio- Stromverbrauch mindern.
diversitätsschädigenden Volumen gleichgesetzt wer- Für ausgewählte Subventionen wurde der biodiversi-
den kann. Wichtige Beispiele für Subventionen sind: tätsschädigende Anteil quantifiziert und das Ausmaß
Beim Rohstoffabbau sind viele Bodenschätze von der schädigenden Wirkung nach den Kategorien nied-
der Förderabgabe und von Wasserentnahmeent- rig, mittel und hoch bewertet (Tabelle 1). Kriterien dafür
gelten befreit. waren die Kausalität zwischen Subvention und Bio-
diversitätsverlust, die Flächenwirkung, die Wirkungsin-
In der Landwirtschaft besteht die erste Säule der
tensität sowie die Dauer des Eingriffs.
EU-Agrarpolitik noch immer hauptsächlich aus flä-
chenbezogenen Direktzahlungen. Der reduzierte
Tabelle 1: Bewertung der biodiversitätsschädigenden Wirkung ausgewählter Subventionen
Subventions- Ausmaß der schädigenden
Biodiversitätsschädigender Anteil
volumen Wirkung
Subvention
Mrd. Euro p.a. Mrd. Euro p.a.
Begünstigungen bei der
0,63 vollständig 0,63 mittel
Förderabgabe
Gemeinsame Agrarpolitik (GAP),
4,85 überwiegend 3,39 – 4,85* hoch
erste Säule*
Reduzierter Mehrwertsteuersatz
5,2 vollständig 5,20 hoch
auf tierische Produkte
Entfernungspauschale 4,8 teilweise 2,40 – 3,36 hoch
Baukindergeld 1,0 teilweise 0,265** hoch
Quelle: eigene Darstellung *Die Umwelt- und Naturschädlichkeit der GAP-Subventionen, insb. der ersten Säule, waren wiederholt Gegenstand
zahlreicher Untersuchungen und werden daher hier nicht näher betrachtet. Der biodiversitätsschädigende Anteil ist als Spanne ohne und
mit Greening-Maßnahmen angegeben (keine eigene Quantifizierung) **anteiliges Fördervolumen geteilt durch die Laufzeit (10 Jahre)
Die Mehrwertsteuerreduktion auf tierische Le- Beim Baukindergeld wirkt derjenige Anteil negativ
bensmittel schneidet dabei in allen Kategorien auf die Biodiversität, mit dem Neubauten, insbeson-
schlecht ab: die Subvention wirkt als Ganzes bio- dere außerhalb des gewachsenen Siedlungskerns,
diversitätsschädigend, sie weist ein hohes jährliches gefördert werden. Der finanzielle Umfang ist jedoch
Subventionsvolumen auf und hat eine besonders geringer als bei Mehrwertsteuerreduktion und Ent-
schädigende Wirkung auf die Biodiversität, indem sie fernungspauschale.
Fleisch, Fisch, Milch und Eier gegenüber pflanzli- Die Begünstigungen bei der Förderabgabe für Bo-
chen Alternativen teils steuerlich besserstellt. denschätze fallen zwar im finanziellen Umfang eben-
Auch die Entfernungspauschale hat eine stark schä- falls niedriger aus. Dennoch hat der Rohstoffabbau
digende Wirkung: Grund ist das hohe Subventions- am Eingriffsort häufig gravierende Folgen für Pflan-
volumen und die zahlreichen negativen Folgen des zen- und Tierwelt und die Rohstoffnutzung sollte da-
Straßenverkehrs, aber auch der Zersiedelung auf die her so effizient wie möglich erfolgen.
biologische Vielfalt.
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2020c). Die Subventionen sind ökologisch problema-
tisch und ökonomisch ineffizient (Gubler u. a. 2020).
Denn häufig müssen die Schäden, die sie verursachen,
1 Ausgangslage: durch die Allgemeinheit behoben werden. Sie verzer-
Biodiversitätsschädigende ren die Preise, so dass für die Biodiversität vorteilhafte
Subventionen und Zielsetzungen Produkte oder Produktionsweisen wie der ökologische
Landbau wiederum mit unnötig hohem Aufwand ge-
zum Abbau fördert werden müssen.
Der Rückgang der Biodiversität ist neben dem Klima- In Zusammenhang mit dem Erhalt der biologischen
wandel das drängendste Umweltproblem unserer Zeit Vielfalt ist die UN-Biodiversitätskonvention CBD die
(vgl. Dasgupta 2021). Auch in Deutschland nimmt die bedeutendste internationale Vereinbarung. Im Rah-
Biodiversität seit Jahrzehnten ab. Besonders auffällig men der Konvention haben sich die Mitgliedsstaaten
ist der Schwund bei den Insekten (vgl. Seibold u. a. 2010 mit den sogenannten Aichi-Zielen verpflichtet,
2019). Erst kürzlich zeigte eine umfassende Auswer- bis 2020 u.a. biodiversitätsschädigende Subventionen
tung aber auch einen Rückgang bei über 70 % der abzuschaffen, umzuleiten oder umzugestalten:
Pflanzenarten (Eichenberg u. a. 2020). Biodiversität ist
dabei nicht nur die quantitative Anzahl von Pflanzen
und Tieren einer Art, sondern vor allem die Diversität
von Arten, ihre genetische Vielfalt und die Existenz „Bis spätestens 2020 werden
vielfältiger Ökosysteme. der biologischen Vielfalt ab-
In Deutschland sind vor allem eine intensive Landwirt-
trägliche Anreize einschließ-
schaft, die Zerstörung und Zerschneidung von Lebens-
räumen und eine zunehmende Versiegelung von Bö- lich Subventionen beseitigt,
den zentrale Treiber des Biodiversitätsverlustes. Aber schrittweise abgebaut oder
auch Nähr- und Schadstoffeinträge aus Quellen au-
umgestaltet, um die negati-
ßerhalb der Landwirtschaft, Defizite bei der Waldbe-
wirtschaftung und in der Fischereiwirtschaft, wasser- ven Auswirkungen auf ein Mi-
bauliche Maßnahmen, Tourismus und der Klimawan- nimum zu reduzieren oder zu
del spielen eine große Rolle (BfN 2019). Durch den in-
vermeiden.“ (BfN 2010)
ternationalen Handel, den Import von Rohstoffen und
Konsumgütern wirkt Deutschland indirekt auch am
Biodiversitätsverlust in anderen Ländern mit (FÖS
2008). Die Defizite Deutschlands bei der Erhaltung der
2015 wurde diese Zielsetzung auf dem UN-Weltgipfel
biologischen Vielfalt sind zu einem wesentlichen Teil
für Nachhaltige Entwicklung auch in die Agenda 2030
auch darauf zurückzuführen, dass wirtschaftliche An-
für nachhaltige Entwicklung aufgenommen. Auch die
reize naturschädigendes Verhalten belohnen und es
Biodiversitätsstrategie 2020 der Europäischen
bisher nicht gelungen ist, dem ausreichend entgegen-
Union (Europäische Kommission 2011) strebt einen
zuwirken (BfN 2019). Je stärker diese wirtschaftlichen
Abbau umweltschädlicher Subventionen an. Die Kom-
Anreize sind, desto schwieriger wird es, dem allein mit
mission bekennt sich darin zu einer Zusammenarbeit
gesetzlichen Ge- und Verboten entgegenzutreten.
mit den Mitgliedstaaten, um auf die Reformierung, das
Idealerweise sollte sich naturverträgliches Verhalten
Auslaufen und letztlich der Abschaffung umwelt-
auch wirtschaftlich lohnen und naturschädigendes
schädlicher Subventionen hinzuwirken.
Verhalten nicht zu Vorteilen, sondern zu Nachteilen im
Wettbewerb führen. Die Nationale Biodiversitätsstrategie Deutschlands
fordert schließlich eine „stärkere Orientierung der
Im Widerspruch dazu gibt es in Deutschland jedoch
Steuer- und Förderpolitik an der Erhaltung der biologi-
weiterhin zahlreiche Subventionen und Regelungen
schen Vielfalt“ sowie einen „verstärkten Abbau ökolo-
mit Subventionscharakter, die sich negativ auf die Bio-
gisch kontraproduktiver Transferzahlungen“ (BMUB
diversität auswirken.
2015).
Diese bestehen fort, obwohl Deutschland im Rahmen
Das Ziel eines umfassenden Abbaus umweltschädli-
nationaler und internationaler Vereinbarungen wie bei
cher Subventionen ist in Deutschland wie in den ande-
G7, G20, der Organisation für wirtschaftliche Zusam-
ren Vertragsstaaten der Biodiversitätskonvention bis-
menarbeit und Entwicklung OECD, der Europäischen
her nicht erreicht worden. In Deutschland gibt es min-
Union (EU) sowie den Vereinten Nationen (UN) seit
destens 29 Subventionen mit einem Volumen von
knapp 30 Jahren wiederholt Erklärungen zum Abbau
mehr als 67 Mrd. Euro pro Jahr, die vollständig oder
umweltschädlicher Subventionen unterzeichnet und
teilweise biodiversitätsschädigend wirken. 2021 soll auf
sich selbst entsprechende Ziele gesetzt hat (vgl. FÖS
der 15. COP (Vertragsstaatenkonferenz) in Kunming,
Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V. • Green Budget Germany
Umweltschädliche Subventionen in Deutschland – Fokus: Biodiversität • Seite 6 von 35 China, eine Nachfolge-Rahmenvereinbarung, der Glo- bal Biodiversity Framework, für die im Jahr 2020 aus- laufenden Aichi-Ziele beschlossen werden. Dabei soll ein Abbau von besonders biodiversitätsschädigenden Subventionen bis 2030 vereinbart werden. Dieses Ziel muss jedoch mit konkreten Maßnahmen unterlegt werden, damit den Absichtserklärungen auch Taten folgen. Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V. • Green Budget Germany
Umweltschädliche Subventionen in Deutschland – Fokus: Biodiversität • Seite 7 von 35
2 Subventionsbegriffe und der Gemeinden werden dagegen nicht systematisch
erfasst.
Berichterstattung über
Mit dem Bericht kommt die Bundesregierung ihren
Subventionen Transparenzpflichten aus § 12 des Gesetzes zur Förde-
Subventionen sind Leistungen aus öffentlichen Mitteln rung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft
oder der Verzicht auf Steuern oder Abgaben, von de- (StabG) nach. Durch die Berichterstattung können
nen meist eine bestimmte Teilgruppe profitiert. Der Er- Zielkonflikte beispielsweise zwischen umwelt- und
halt ist in der Regel an bestimmte Verhaltensweisen wirtschaftspolitischen Zielen identifiziert und eine po-
gebunden, es wird jedoch keine unmittelbare Gegen- litische und gesellschaftliche Diskussion über die Not-
leistung gefordert (Bär u. a. 2011, Rave 2005). Darüber wendigkeit von Subventionen ermöglicht werden, wie
hinaus gibt es weder in der Praxis noch in der Wissen- im Bericht selbst erläutert:
schaft einen allgemeingültigen Subventionsbegriff
(Bär u. a. 2011). Grundsätzlich lassen sich unterschied-
lich enge Definitionen unterscheiden (siehe Kasten).
Je nachdem, wie weit der Subventionsbegriff gefasst „Auch mit Blick auf negative
ist, unterscheiden sich demnach die erfassten Zahlun- Umweltwirkungen sind Sub-
gen und auch das Subventionsvolumen. Vergleiche ventionen grundsätzlich kri-
sind daher nur dann möglich, wenn sie sich auf densel-
ben Subventionsbegriff beziehen. tisch zu hinterfragen, wenn ein
unverhältnismäßiger Ressour-
Subventionen im Subventionsbericht der Bundesre- cenverbrauch sowie Schäden
gierung
an Umwelt und Gesundheit
a. Direkte Finanzhilfen an private Unternehmen (z. B.
Zuschüsse für Stallbauten aus der Gemeinschafts-
hinzukommen bzw. Kosten für
aufgabe Verbesserung der Agrarstruktur). deren Beseitigung entstehen.“
b. Ausnahmetatbestände in Steuergesetzen für be- (BMF 2019)
stimmte wirtschaftliche Aktivitäten (z. B. Vergüns-
tigung des Agrarsektors für Agrardiesel)
c. Begünstigung der Verbraucher für bestimmte Gü-
ter- und Dienstleistungen, die ganz bestimmten Für die im Bericht aufgeführten Subventionen des
Branchen zugutekommen (z. B. Entfernungspau- Bundes führen die jeweils zuständigen Ressorts eine
schale, Baukindergeld) Nachhaltigkeitsprüfung durch, basierend auf der
Subventionen im Subventionsbericht des Umwelt- Deutschen Nachhaltigkeitsstrategie (BMF 2019). Da-
bundesamts, zusätzlich zu a-c: bei wird die ökonomische, soziale und ökologische Di-
mension der Nachhaltigkeit berücksichtigt. Allerdings
d. Fehlen von Tatbeständen in Steuergesetzen, die
ist die zugrundeliegende Analyse bisher wenig trans-
von der Systematik her einbezogen werden müss-
parent und erfolgt nicht für alle Nachhaltigkeitsdimen-
ten (z. B. Kerosin bei der Energiesteuer)
sionen ausführlich. Der Umfang der Prüfung unter-
e. Ordnungsrechtliche oder technische Bestimmun- scheidet sich zudem von Ressort zu Ressort (FÖS
gen, die zu einer Bevorzugung bestimmter Pro- 2017b). Im Ergebnis sieht die Bundesregierung für den
dukte führen (z. B. Biokraftstoffquote, Einspeise- größten Teil der umweltschädlichen Subventionen kei-
vergütungen im Rahmen des Erneuerbaren Ener- nen Reformbedarf und führt deshalb auch keine Stra-
gien Gesetzes) tegien zum Abbau auf. Vom Bundesfinanzministerium
Definition des Internationalen Währungsfonds (BMF) selbst beauftragte Evaluationen (FiFo Köln
(„price gap approach“), alternativ zu a-e: 2019) kommen dagegen zu anderen Ergebnissen und
f. Fehlende Einpreisung von externen Kosten z. B. empfehlen die Reform bzw. den Abbau zahlreicher
durch Emission von Klimagasen oder lokaler Luft- Subventionen.
verschmutzung Neben dem Subventionsbericht, der federführend
Quelle: FÖS (2017) vom BMF erstellt wird, veröffentlicht auch das Um-
weltbundesamt (UBA) einen eigenen Bericht (UBA
Mit dem Subventionsbericht der Bundesregierung gibt 2016), allerdings in unregelmäßigen Abständen. Zu-
es eine regelmäßige Berichterstattung über Finanzhil- letzt erschien der Bericht 2016. Er behandelt speziell
fen und Steuervergünstigungen des Bundes. Der aktu- umweltschädliche Subventionen in Deutschland. Ne-
ellste, 27. Subventionsbericht ist im November 2019 er- ben Finanzhilfen und Steuervergünstigungen sind
schienen (BMF 2019). Subventionen der Länder und auch andere Subventionstatbestände einbezogen (s.
Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V. • Green Budget Germany
Umweltschädliche Subventionen in Deutschland – Fokus: Biodiversität • Seite 8 von 35 Kasten) und umweltschädliche Subventionen der Bundesländer werden teilweise miterfasst. Der UBA- Subventionsbericht enthält darüber hinaus weitge- hende Vorschläge zum Subventionsabbau (UBA 2016). 2019 publizierte das Bundesamt für Naturschutz (BfN) einen Bericht zu naturschädigenden Subventionen, in dem deren Abbau und die Anlastung von Umweltkos- ten beim Verursacher durch die Erhebung von Abga- ben gefordert werden (BfN 2019). Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft e.V. • Green Budget Germany
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3 Übersicht über umweltschädliche durch den Straßenbau. Subventionen für den Roh-
stoffabbau und die intensive Landwirtschaft beschleu-
Subventionen in Deutschland nigen den Verlust der Artenvielfalt. Die nachfolgend
Ein Teil der in Deutschland gewährten Subventionen aufgeführten Subventionen aus den Bereichen Roh-
setzt Anreize zu umweltschädlichem Verhalten, Kon- stoffabbau, Land- und Forstwirtschaft, Verkehr,
sum und Produktion und trägt so zum Verlust von Bio- Bau- und Wohnungswesen, Tourismus sowie der
diversität bei. Derartige Subventionen sind in vielen Energieerzeugung und des Energieverbrauchs ha-
Bereichen vorzufinden: Zum Beispiel führt die Förde- ben einen negativen Einfluss auf die biologische Viel-
rung von Individualverkehr zur Flächenzerschneidung falt. Insgesamt wurden 29 Subventionen identifiziert
(Tabelle 2).
Tabelle 2: Übersicht über Subventionen mit potentiell* negativem Einfluss auf die Biodiversität
Volumen
Sektor Subvention (Mio. Euro p.a.) Jahr
Begünstigungen bei der Förderabgabe 629 2019
Rohstoffe
Begünstigungen bei Wasserentnahmeentgelten 17 2017
Direktzahlungen erste Säule GAP 4.850 Ø 2014-2020
Agrarsubventionen (2. Säule GAP)** 1.300 Ø 2014-2020
GA Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes 600 Ø 2014-2020
Land- Europäischer Meeres- und Fischereifonds (Fischereisubventionen EU) 30 Ø 2014-2020
und
Forstwirt- Fischereiflotte: Maßnahmen zur Anpassung und Entwicklung 1,7 2018
schaft, Fi- Strukturmaßnahmen für die Seefischerei 0,04 2018
scherei-
wirtschaft Reduzierter Mehrwertsteuersatz auf tierische Produkte 5.200 2012
Kfz-Steuerbefreiung Landmaschinen 470 2018
Steuerbegünstigung Agrardiesel 467 2018
Energiepflanzenanbau (EEG) k.A. -
Energiesteuervergünstigung Diesel (Dieselprivileg) 8.190 2019
Entfernungspauschale 4.800 2017
Steuervorteile Dienstwagen 4.395 2019
Energiesteuerbefreiung Kerosin 8.262 2019
Verkehr Mehrwertsteuerbefreiung internationale Flüge 4.191 2017
Subventionen für Regionalflughäfen 41 Ø 2014-2018
Energiesteuervergünstigung Binnenschifffahrt 141 2018
Energiesteuerbegünstigung von Arbeitsmaschinen in Seehäfen 25 2018
Finanzbeitrag an die Seeschifffahrt 47 2018
Baukindergeld 861 2020
Bau- und Wohnungsbauprämie 162 2018
Woh-
nungswe- GA Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur und Europäischer Re- 320 2018
sen gionalfonds
Förderung für fossile Heizungen 350 2020
Umsatzsteuerermäßigung für Beherbergungsleistungen 1.435 2018
Tourismus
Energiesteuerbegünstigung für die Stromerzeugung 1.800 2019
Energie Strompreisausnahmen Industrie 17.800 2012-2019
Energiesteuervergünstigungen Industrie 1.137 2019
Quelle: eigene Darstellung. Die Quellenangaben für die Subventionsvolumina finden sich in den nachfolgenden Beschreibungen der Subventio-
nen.*Subventionen sind vollständig, anteilig oder je nach Umsetzung biodiversitätsschädigend (siehe Kapitel 4). **überwiegend positive
Beiträge zur Biodiversität, siehe Kapitel 3.2
Diese Subventionen weisen ein Gesamtvolumen von sie fossile Energieträger fördern, die zum Klimawandel
über 67 Mrd. Euro pro Jahr auf. Dabei gibt es nicht in al- beitragen. Manche Subventionen – wie beispielsweise
len Fällen eine direkte Wirkung auf die Biodiversität. die Agrarförderung der EU – wirken auch nicht in ihrer
Beispielsweise wirken die Subventionen bei Energieer- Gesamtheit biodiversitätsschädigend, weil z. B. be-
zeugung und –verbrauch vorwiegend indirekt, indem
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stimmte Teilprogramme für den Natur- und Arten- Abbildung 1: Jährlicher Flächenverbrauch durch
schutz vorgesehen sind oder diesem förderlich sind. Rohstoffabbau (ha/a)
Dennoch enthalten sie schädigenden Anteile, weshalb ha/a
sie im Folgenden mit aufgeführt werden. Das Gesamt- 3.000
volumen des biodiversitätsschädigenden Anteils der
2.500
identifizierten Subventionen ließ sich im Rahmen die-
ser Studie nicht ermitteln. 2.000
1.500
3.1 Rohstoffabbau 1.000
500
0
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Torf Braunkohle
Industriemineralien Baumineralien
Quelle : UBA 2019a. Industriemineralien: Bims, Tone und Rohkaolin,
Feldspat und sonst. Sande (ab 2015), Quarzsande, Kalkstein
und Dolomitsteine. Baumineralien: Gips- und Anhydritstein,
Lavaschlacke (ab 2015), gebrochene Natursteine, Bausand,
Baukies etc., Lehm und Ziegelton (ab 2015), Naturwerksteine
Der Braunkohletagebau hat besonders gravierende
Umweltfolgen. Braunkohle ist, bezogen auf den Ener-
giegehalt, der fossile Energieträger mit der höchsten
Auswirkungen auf die Biodiversität Klima-, Umwelt- und Gesundheitsbelastung.
Der Braunkohletagebau hat, bezogen auf die För-
Der Rohstoffabbau in Deutschland geht mit einem un-
dermenge, eine besonders hohen Flächenbedarf (s.
widerruflichen Eingriff in Böden und Landschaften
Abbildung 1). Mit der Neuerschließung von Abbau-
einher. Wasserhaushalt und Wasserqualität können
gebieten ist die Zerstörung von Landschaft und
dauerhaft beeinträchtigt werden. Das hat Folgen für
Siedlungen verbunden.
die Biodiversität. Der Flächenverbrauch durch den Ab-
bau von Rohstoffen ist nach der Wiedervereinigung Der Abbau führt zur Schädigung des natürlichen
zunächst gefallen, steigt seit einigen Jahren jedoch Grundwasserhaushalts, was mit Beeinträchtigun-
wieder an und lag 2017 bei etwa 2.760 Hektar (ha) (Ab- gen von Trinkwasserbrunnen, Feuchtgebieten und
bildung 1). Das entspricht einer täglichen Flächenneu- deren Pflanzen- und Tierarten verbunden ist.
inanspruchnahme von etwa 7,5 Hektar oder mehr als 10 Zudem entstehen indirekte Auswirkungen auf die
Fußballfeldern. Der größte Teil davon geht auf die Ge- Artenvielfalt durch die Folgen des Klimawandels.
winnung von Baumineralien zurück, gefolgt vom Ab-
bau der Braunkohle und dem Torfabbau. Industriemi-
neralien werden in Deutschland dagegen nur in gerin-
gem Umfang gefördert.
Zwischen der Neuinanspruchnahme von Flächen für
den Rohstoffabbau und ihrer Renaturierung oder Re-
kultivierung können Jahre oder Jahrzehnte vergehen.
Die Fläche, die aktuell für den Rohstoffabbau genutzt
wird, ist daher wesentlich größer als die jährlich neu in
Anspruch genommene Fläche. Im Jahr 2017 waren ins-
gesamt 152.775 ha durch Bergbaubetriebe, Stein-
bruch, Tagebau und Gruben belegt. Das entspricht fast
der Fläche der beiden Stadtstaaten Berlin und Ham-
burg und ist etwa 55 Mal so viel, wie jährlich neu in An-
spruch genommen wird (UBA 2019a).
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Wichtige umweltschädliche 3.2 Land- und Forstwirtschaft
Subventionen
Begünstigungen bei der Förderabgabe
Die Förderabgabe wird auf den Abbau von Boden-
schätzen erhoben. Sie beträgt laut § 31 des Bundes-
berggesetzes (BBergG) 10 % des Marktwerts und
kann von den Bundesländern, die die Einzelheiten der
Erhebung und Bezahlung per Rechtsverordnung re-
geln, auf bis zu 40 % erhöht werden. Sowohl der Braun-
kohleabbau als auch die grundeigenen Baustoffe wie
Sande, Kiese und Natursteine sind jedoch in der Regel
von der Abgabe befreit. Für andere Bodenschätze wie
z. B. Steinsalze gelten häufig reduzierte Abgabensätze.
Auswirkungen auf die Biodiversität
Die entgangenen Einnahmen sind als Subvention zu
werten. Legt man den Umsatz als Marktwert zugrunde, In den letzten Jahrzehnten ist die landwirtschaftliche
liegt das Subventionsvolumen bei bis zu Flächennutzung von zunehmender Intensivierung und
629 Mio. Euro, davon ca. 180 Mio. Euro allein für die Spezialisierung gekennzeichnet (UBA 2016). Die in-
Braunkohle 1. tensive landwirtschaftliche Produktion ist eine der
wichtigsten Ursachen für den Verlust an biologischer
Begünstigungen bei Wasserentnahmeentgelten Vielfalt.
Wasserentnahmeentgelte spiegeln den Wert der öf- Besonders die in der Landwirtschaft anfallenden
fentlichen Leistung für die Inanspruchnahme von Res- Nährstoffüberschüsse und Schadstoffeinträge
sourcen wider und stellen zugleich Lenkungsabgaben wirken sich direkt und indirekt schädigend auf die
für eine nachhaltige Gewässerbewirtschaftung sowie Biodiversität aus. Überschüssige Nährstoffe gehen
zur Anlastung von Umwelt- und Ressourcenkosten in die Luft (v.a. Ammoniak und Lachgas) und in die
dar (§ 1 und § 6a Wasserhaushaltsgesetz). Für die Was- Gewässer (v.a. Nitrat). Dies führt zur Versauerung
serentnahme sind je nach Bundesland unterschiedli- und Eutrophierung von Land-, Gewässer- und Küs-
che Entgelte zu zahlen. Der Braunkohlebergbau so- tenökosystemen und nachfolgend zu einer Beein-
wie in manchen Bundesländern 2 auch der Abbau an- trächtigung der biologischen Vielfalt. Insbesondere
derer Bodenschätze ist davon jedoch bis heute be- der übermäßige Einsatz stickstoffhaltiger Dünge-
freit, insofern das Wasser keiner weiteren wirtschaftli- mittel trägt hierzu bei.
chen Verwendung zugeführt wird 3 (FÖS 2018, UBA Störungen des Nahrungsnetzes: Durch Breitband-
2018). Die Höhe der entgangenen staatlichen Einnah- Herbizide und Insektizide werden nicht nur die
men durch die Befreiung des Rohstoffabbaus von den „Unkräuter“ und Schadinsekten vernichtet, son-
Wasserentnahmeentgelten lässt sich auf Basis des An- dern auch andere Ackerwildkräuter und Insekten.
teils des wirtschaftlich nicht genutzten Wassers sowie Einer Vielzahl der in der Agrarlandschaft vorkom-
eines kalkulatorischen Wasserentnahmeentgelts be- menden Tierarten werden dadurch die Nahrung
rechnen. Aufgrund fehlender Daten konnte die Ab- und somit auch die Lebensgrundlage entzogen, mit
schätzung lediglich für die Braunkohle durchgeführt der Folge von Rückgängen oder Verlusten lokaler
werden. Die Kosten der Befreiung von den Wasser- und überregionaler Bestände, wie auch die drama-
entnahmeentgelten allein für die Braunkohle belie- tischen Bestandstrends vieler typischer Feldvogel-
fen sich im Jahr 2017 auf rund 17 Mio. EUR 4 (FÖS arten belegen.
2018). Neben stofflichen Belastungen führt die intensive
Landwirtschaft zu Bodenzerstörungen oder -be-
einträchtigungen, vor allem durch den Einsatz
1
Annahmen zur Abschätzung vgl. Kapitel 4.1 gilt sogenanntes Sümpfungswasser, das ausschließ-
2
z.B. Rheinland-Pfalz, Sachsen-Anhalt, Schleswig- lich zur Trockenlegung der Kohleflöze abgepumpt
Holstein, Niedersachsen. Bayern, Hessen und Thü- wird und ohne weitere Verwendung an anderer
ringen erheben gar keine Wasserentnahmeentgelte. Stelle wieder in den Wasserkreislauf eingespeist wird.
4
3
Ausnahme ist hier das Bundesland Nordrhein-West- auf Basis folgender Annahmen (vgl. FÖS 2018): Für
falen, wo seit Mitte 2011 ein Wasserentnahmeentgelt die Menge des abgepumpten Wassers, das keiner
auch für nicht wirtschaftlich genutztes Wasser ge- weiteren wirtschaftlichen Verwendung zugeführt
zahlt werden muss. Als nicht wirtschaftlich genutzt wurde, werden 392 Mio. m3 angesetzt. Der kalkulato-
rische Preis des Wasserentnahmeentgelts wird auf
4,2 Ct/m3 festgesetzt.
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schwerer Maschinen im Ackerbau und nicht stand- Derzeit verhandelt die EU (im Trilog aus Kommission,
ortangepasste Fruchtfolgegestaltung. EU-Ministerrat und Europäischem Parlament) die
Zudem verursacht die Landwirtschaft 7,4 % der Ausgestaltung der Förderperiode nach der jetzigen
Treibhausgas (THG)-Emissionen in Deutschland Übergangsphase ab 2023. Fest steht bereits, dass 20
(UBA 2020a) und schädigt damit indirekt über den bis 30 % der Direktzahlungen aus der ersten Säule für
Klimawandel die Biodiversität. sogenannte Öko-Regelungen (Eco-Schemes) vorge-
halten werden, die nur ausgezahlt werden, wenn zu-
sätzliche Leistungen für Umwelt- und Klimaschutz er-
Wichtige umweltschädliche bracht werden (Handelsblatt 2021).
Subventionen
Auch die Fischerei wird in Deutschland durch EU-
EU-Subventionen: Gemeinsame Agrarpolitik und Subventionen unterstützt und durch nationale Pro-
Fischereisubventionen gramme ergänzt:
In wesentlichen Teilen bestimmt die Gemeinsame Ag- Anlässlich der im Jahr 2014 durchgeführten Reform
rarpolitik (GAP) der Europäischen Union die wirt- der Gemeinsamen Fischereipolitik der Europäi-
schaftspolitischen Rahmenbedingungen für die deut- schen Union (GFP) wurde der Europäische Mee-
sche Landwirtschaft. In der vergangenen Förderperi- res- und Fischereifonds eingerichtet. Bis 2020
ode von 2014 bis 2020 standen in Deutschland GAP- sind für den deutschen Fischereisektor EU-Förder-
Mittel von rund 6,2 Mrd. Euro jährlich zur Verfügung. mittel in Höhe von jährlich etwa 30 Mio. Euro vor-
Dabei setzen sich die GAP-Gelder aus zwei Säulen zu- gesehen. Seit 2014 sind die Zahlungen jedoch an
sammen. Die erste Säule betrifft die Direktzahlungen Vorgaben für eine nachhaltige und umweltge-
der EU an die Landwirt*innen, die je Hektar landwirt- rechte Bewirtschaftung kommerziell genutzter
schaftlicher Fläche gewährt werden. Seit 2015 wird Fischbestände gekoppelt, sodass große Fischerei-
die erste Säule um sogenannte ,,Greening-Maßnah- fahrzeuge, die zur übermäßigen Ausbeutung der
men“ ergänzt, die für 30 % der Direktleistungen be- Fischbestände beitragen, nicht mehr von EU-Bei-
stimmte Umweltleistungen einfordern. Ursprünglich hilfen unterstützt werden (UBA 2016)
sollten die Direktzahlungen Landwirt*innen für die in Auf nationaler Ebene gibt es weitere direkte und in-
Europa geltenden höheren Standards kompensieren, direkte Förderungen oder Steuerbegünstigungen
um auf dem Weltmarkt keinen Preisnachteil zu erlei- für den Fischfang. Direkte Förderungen auf natio-
den. Die Direktzahlungen umfassen in Deutschland naler Ebene bestehen durch Maßnahmen zur An-
rund 4,85 Mrd. Euro jährlich und machen rund 40 % passung und Entwicklung der Fischereiflotte
des Einkommens der landwirtschaftlichen Betriebe (1,7 Mio. Euro im Jahr 2018) und Fördermittel zur
aus (BMEL 2019). Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit (Struk-
turmaßnahmen für die Seefischerei,
Die zweite Säule umfasst dagegen gezielt Förderpro- 38.000 Euro im Jahr 2018) (BMF 2019).
gramme für die nachhaltige und umweltschonende
Bewirtschaftung (was aus Biodiversitätssicht positiv zu Tierhaltung: Mehrwertsteuersenkung für tierische
werten ist) und die ländliche Entwicklung. In den Jah- Produkte
ren 2014 bis 2020 standen in Deutschland für die
Lebensmittel tierischen Ursprungs werden bis auf
zweite Säule jeweils 1,3 Mrd. Euro jährlich an EU-Mit-
wenige Ausnahmen nicht mit dem regulären Mehr-
teln zur Verfügung. Diese wurden durch weitere Mittel
wertsteuersatz von 19 %, sondern mit dem reduzierten
von Bund, Ländern und Kommunen kofinanziert sowie
Steuersatz von 7 % (in 2020 temporär 5 %) belegt. So-
durch Mittel der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesse-
zialpolitisch wurde dies damit begründet, allen Perso-
rung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“
nen gleichermaßen Zugang zu allen Grundnahrungs-
(GAK), an der sich der Bund im Mittel mit
mitteln zu ermöglichen. Mittlerweile konsumieren die
600 Mio. Euro im Zeitraum 2014 bis 2020 beteiligt
Deutschen jedoch zwei- bis viermal so viel Fleisch wie
hat. Im Bundeshaushalt 2020 sind sogar 1,13 Mrd.
von Gesundheitsorganisationen empfohlen, was mit
Euro eingeplant (Bundesregierung o.J.).
negativen Gesundheits-, Umwelt- und Klimaeffekten
Die EU-Fördermittel der zweiten Säule müssen aller- einhergeht. Aus diesem Grund sollten Anreize hin zu
dings nur zu mindestens 30 % für Extensivierungsmaß- einer stärker pflanzenbasierten Ernährung gesetzt
nahmen, den ökologischen Landbau oder die Förde- werden (FÖS 2020b). Denn für die Herstellung einer
rung naturbedingt benachteiligter Gebiete eingesetzt bestimmten Menge an Kalorien und Eiweiß in tieri-
werden. Auch andere Bereiche wie Investitionen in schen Produkten werden wesentlich mehr Wasser,
Tourismus, Gewerbeansiedlungen oder Dorfentwick- Dünger, Pestizide und Fläche benötigt, als wenn diese
lungsprojekte sind förderfähig (BMEL 2019), ohne da- durch pflanzliche Produkte direkt bereitgestellt wür-
bei Beiträge für Klima und Umwelt zu leisten. den (BfN 2019). Auf Grundlage von § 12 Abs. 2 Nr.1
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UstG entgingen dem Bund schätzungsweise Energien-Gesetzes (EEG) im Jahr 2000 ist der Be-
5,2 Mrd. Euro im Jahr 2012(UBA 2016) stand an Biogasanlagen in Deutschland zunächst stark
gestiegen. Seit 2012 kam es jedoch zu mehreren Ände-
Einsatz von Zugmaschinen: Kfz-Steuerbefreiung rungen der gesetzlichen Rahmenbedingungen (EEG
und Agrardiesel 2012, 2014 und 2017), wodurch sich der Leistungszu-
Zulassungspflichtige Zugmaschinen und Sonderfahr- bau im Biogasbereich reduzierte. Seit 2012 ist dieser
zeuge wie Traktoren oder Mähdrescher sowie Anhä- überwiegend von Anlagenerweiterungen, Umstellun-
nger sind nach § 3 Nr. 7 KraftStG vollständig von der gen auf den flexiblen Anlagenbetrieb sowie geringem
Kraftfahrzeugsteuer befreit. Die Steuerbefreiung Zubau im Bereich der Güllekleinanlagen und Anlagen
trägt nicht zur Umsetzung der Deutschen Nachhaltig- im Abfallbereich bestimmt, während Neuanlagen, die
keitsstrategie bei, die vorsieht, dass erneuerbare Na- allein auf Anbaubiomasse basieren, weitgehend un-
turgüter und Böden nur im Rahmen ihrer Regenerati- wirtschaftlich geworden sind (FÖS 2013). Dennoch
onsfähigkeit zu nutzen sind und Freisetzung von Stof- umfasst der Anbau von Energiemais für Biogas aktuell
fen nur unter Beachtung des Vorsorgeprinzips im Rah- weiterhin rund 1 Mio. Hektar in Deutschland (FNR
men der ökologischen Grenzen der Tragfähigkeit na- 2019).
türlicher Systeme zu verursachen sind. So werden
keine Anreize gesetzt, sich für möglichst kleine, effizi- Exkurs: Bioökonomie
ente Zugmaschinen und Anhänger zu entscheiden, die Neben der energetischen Nutzung von Biomasse hat
einen geringeren Kraftstoffverbrauch aufweisen und in den letzten Jahren auch die stoffliche Nutzung von
die für die Biodiversität wichtigen Böden (siehe Kapitel nachwachsenden Rohstoffen an Bedeutung gewon-
1) weniger stark belasten. Das Subventionsvolumen nen. Die wichtigsten biomassebasierten Industriepro-
betrug im Jahr 2018 470 Mio. Euro (BMF 2019) dukte sind dabei Spezialchemikalien, biobasierte
Kunststoffe („Bioplastik“) und Verbundstoffe, Tenside,
Land- und forstwirtschaftliche Betriebe zahlen zudem Lacke und Farben, Schmierstoffe sowie Papier und
einen ermäßigten Steuersatz auf Diesel (Agrardiesel). Zellstoff, Textilstoffe, Baumaterialien, Möbel und Phar-
Dieser beträgt 25,56 ct/l, gegenüber dem regulären mazeutika. Auch für diese gilt, dass eine intensive Be-
Steuersatz von 47,04 ct/l. Nach § 57 EnergieStG gilt wirtschaftung landwirtschaftlicher Flächen und Wäl-
die Steuerbefreiung für den Einsatz von Agrardiesel in der die Biodiversität gefährdet. Dazu kommen Beden-
Ackerschleppern, standfesten oder bewegliche Ar- ken zu gentechnischen Verfahren (FUE 2019). Die
beitsmaschinen und Motoren sowie in Sonderfahrzeu- staatliche Förderung von Bioökonomieprojekten kon-
gen. Die Steuermindereinnahmen betrugen im Jahr zentriert sich derzeit v.a. noch auf Forschung und Ent-
2018 467 Mio. Euro (BMF 2019). Durch die reduzierte wicklung und den Wissenstransfer. Da die Verfügbar-
Steuerlast werden Anreize für möglichst kleine, leichte, keit nachhaltig produzierbarer Biomasse in Deutsch-
energieeffiziente Landmaschinen reduziert. Schwere land begrenzt ist, sollte beim Ausbau der Bioökonomie
Landmaschinen führen zu Bodenverdichtung und hö- sorgfältig darauf geachtet werden, die Fehlanreize
heren CO2-Emissionen durch den höheren Treibstoff- beim Energiepflanzenanbau nicht zu wiederholen.
verbrauch (FÖS 2020b).
Energiepflanzenanbau
Auf mehr als 2,3 Mio. Hektar werden in Deutschland
Energiepflanzen angebaut (FNR 2021). Der Energie-
pflanzenanbau in Deutschland wird indirekt über die
Einspeise-Vergütungen im EEG für Biogasanlagen so-
wie über die Treibhausgasquote bei Kraftstoffen sub-
ventioniert. Die Produktion von Strom und Treibstoff
durch regenerative Energieträger ist ein wichtiger Bei-
trag zur Senkung von CO2-Emissionen, sofern die In-
tensität der Bewirtschaftung von landwirtschaftlich
genutzten Flächen keinen zusätzlichen Druck auf Um-
welt und Artenvielfalt ausübt. Die beiden Regelungen
erhöhen jedoch die Nachfrage nach landwirtschaftlich
genutzter Fläche bzw. die Intensität der Bewirtschaf-
tung (Konzentration auf wenige Kulturarten, dadurch
Verengung der Fruchtfolge) und haben dadurch in der
Tendenz einen negativen Einfluss auf die biologische
Vielfalt (BfN 2019). Mit Einführung des Erneuerbare-
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3.3 Verkehr Straßen verändern zudem das Mikroklima in ihrer di-
rekten Umgebung; Temperatur- und Lichtverhältnisse
ändern sich. Dadurch wird u.a. die Ausbreitung ge-
bietsfremder Arten gefördert und damit die Verdrän-
gung einheimischer Arten, was zu einer Destabilisie-
rung von Ökosystemen führt. Der motorisierte Verkehr
verschmutzt die anliegenden Ökosysteme mit Schad-
stoffen, Licht und Lärm.
Neben den CO2-Emissionen sind v.a. auch die
Stickoxidemissionen problematisch, welche groß-
räumig zur Eutrophierung von Lebensräumen bei-
tragen. Die Straßenentwässerung belastet Böden
und Gewässer in der Nähe von Straßen mit Schwer-
metallen sowie Mikroplastik aus dem Reifenabrieb
(Gubler u. a. 2020).
Licht- und Lärmemissionen wirken sich negativ
auf die Populationen in den angrenzenden Ökosys-
Auswirkungen auf die Biodiversität
temen aus: der Lärm stört die Kommunikation in-
Straßen stellen für viele Tier- und Pflanzenarten Barri- nerhalb der Arten und verursacht Stressreaktionen.
eren dar, die sie schwer oder gar nicht überwinden kön- Dadurch wird der Fortpflanzungserfolg ein-
nen. Sie zerschneiden Lebensräume und fragmentie- schränkt, was gesamte Populationen schwächen
ren diese in immer kleinere Gebiete. Die dort lebenden kann (Gubler u. a. 2020). Lichtemissionen verstär-
Arten werden isoliert. Dadurch erhöht sich ihr Ausster- ken die Trennwirkung der angrenzenden Lebens-
berisiko (Gubler u. a. 2020). Der Anteil unzerschnitte- räume zusätzlich wegen des Meideverhaltens vie-
ner verkehrsarmer Räume an der Gesamtfläche ler Arten.
Deutschlands ist im Zeitraum 2000 bis 2015 zurückge- Eine weitere negative Folge des Verkehrs ist die
gangen (Abbildung 2). Verkehrsmortalität, gerade für seltene Arten mit
Das Verkehrsnetz in Deutschland gehört zu den dich- geringen Bestandsgrößen eine ernst zu nehmende
testen in Europa. Die Gesamtlänge aller Autobahnen in Gefahr. Am stärksten gefährdet sind Amphibien,
Deutschland wuchs seit der Wiedervereinigung um die saisonal wandern (Gubler u. a. 2020).
fast 25 % (BMVI 2021). Zahlreiche Straßen wurden auf-
grund steigender Verkehrsdichten verbreitert. Aber auch der Luftverkehr hat negative Auswirkungen
Dadurch steigen auch die Barriere- und Isolationswir- auf die Biodiversität:
kungen für Arten und Lebensräume (BfN 2017). Rund Die Flughäfen tragen zur Versiegelung und somit
5 % der Gesamtfläche Deutschlands ist durch Ver- zum Lebensraumverlust bei.
kehrsfläche versiegelt (UBA 2020b).
Der Luftverkehr verursacht zudem Treibhaus-
gasemissionen sowie Schadstoffemissionen, die
Abbildung 2: Anteil der unzerschnittenen Räume zur großflächigen Eutrophierung und Versauerung
an der Landfläche Deutschlands (%) der Habitate sowie zum Klimawandel beitragen.
% Lärmemissionen verursachen bei vielen Arten
30 Stress.
26,5
25,4
25 23,2 23,5
Auch die Schifffahrt verursacht Biodiversitätsschäden
20 durch Luftschadstoffe sowie indirekt über die Begradi-
gung bzw. Vertiefung von Flüssen.
15
Schienenverkehr sowie öffentlicher Nahverkehr
10 weisen gegenüber dem motorisierten Individualver-
kehr pro zurückgelegtem Personenkilometer eine
5 deutlich geringere negative Wirkung auf die Biodiver-
sität auf. Zudem sind sie wesentlich klimafreundlichere
0 Fortbewegungsmittel. Daher werden Subventionen
2000 2005 2010 2015
für Bahnen und Busse nicht als umweltschädliche Sub-
Quelle : (UBA 2019b). Anteil der unzerschnittenen verkehrsarmen ventionen gezählt und sind in dieser Analyse nicht ent-
Räume (UZVR) mit 100 km² oder mehr. halten.
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Wichtige umweltschädliche dings kann, statt dem tatsächlich privaten Nut-
zungsanteil als Besteuerungsgrundlage (Fahrt-
Subventionen buchmethode) auch eine pauschale Besteuerung
Im Verkehrsbereich finden sich besonders viele um- in Höhe von 1 % des Bruttolistenpreises pro Monat
weltschädliche Subventionen. Im Straßenverkehr zäh- gewählt werden. Dasselbe gilt für laufende Kosten,
len dazu: wie Kraftstoffe, Reparaturen und Verschleiß. Mit
der pauschalen Regelung werden durchschnittlich
Energiesteuervergünstigungen Diesel (Diesel-
weniger als 40 % des tatsächlichen Vorteils ausge-
privileg): Nach § 2Abs. 2 EnergieStG fällt für Diesel
glichen (Harding 2014). Die Regelung vergünstigt
im Vergleich zu Benzin ein niedrigerer Energies-
die Nutzung von Dienstwagen im Vergleich zu pri-
teuersatz an, obwohl Diesel der klimaschädlichere
vat angeschafften Fahrzeugen und senkt Sozial-
und energiereichere Kraftstoff ist (FÖS/IKEM
versicherungsbeiträge und die Lohnsteuer. Gleich-
2016). Umgerechnet beträgt der Steuersatz des
zeitig werden Anreize zum Neuwagenkauf und zur
Diesels 179 Euro/tCO2, der des Benzins
ausgedehnten Nutzung umweltbelastender Ver-
288 Euro/tCO2. Die Vergünstigung in Anbetracht
kehrsmittel gesetzt.
der Energiesteuer wird nicht durch den höheren
Das Subventionsvolumen wird auf 4,39 Mrd. Euro
Kfz-Steuersatz auf Diesel-Pkw ausgeglichen (FÖS
geschätzt (FÖS 2020b). Die rechtliche Grundlage
2019). Dadurch entsteht ein Anreiz zur Kaufent-
hierfür bieten § 6 Abs. 1 Nr. 4Satz 2 und 3 und § 8
scheidung umweltschädlicher neuer Fahrzeuge
Abs. 2 S.2 bis 5 EstG.
und zu umweltschädlichem Mobilitätsverhalten.
Die Steuervergünstigung betrug im Jahr 2019
8,19 Mrd. Euro (eigene Berechnung, nach UBA Auch der Flugverkehr profitiert von Subventionen in
(2016a) auf Basis Destatis 2020). Das Subventions- verschiedenen Bereichen:
volumen ergibt sich aus der Differenz der Steuers- Energiesteuerbefreiung Kerosin: Energieer-
ätze auf Diesel und Benzin, multipliziert mit dem zeugnisse, die im gewerblichen inländischen Flug-
Absatz von versteuertem Dieselkraftstoff. verkehr verwendet werden, sind steuerfrei. Zu-
Entfernungspauschale: Die Entfernungspau- sätzlich ist auch das im Inland anfallende Kerosin,
schale begünstigt nach § 9 EstG Arbeitnehmer*in- das bei Flügen zu ausländischen Zielen verwendet
nen, indem diese ihre Wegkosten unabhängig vom wird, aufgrund internationaler Abkommen steuer-
Verkehrsmittel mit 30 ct je Kilometer in der Ein- frei und stellt eine wettbewerbsverzerrende, im
kommenssteuererklärung als Werbungskosten Subventionsbericht der Bundesregierung nicht ge-
geltend machen können. Damit wird das zu ver- nannte Steuerbefreiung dar (UBA 2016). Die recht-
steuernde Einkommen gesenkt, sofern der Wer- liche Grundlage hierfür ist § 27 Abs. 2 EnergieStG.
bungskosten-Pauschalbetrag von 1.000 Euro im Im Jahr 2019 betrug das Subventionsvolumen
Jahr überschritten wird. Weiterhin hängt die tat- 8,3 Mrd. Euro (FÖS 2020b).
sächliche Reduktion der Steuerlast von der Höhe Mehrwertsteuerbefreiung internationale Flüge:
des persönlichen Steuersatzes ab. Im Gegensatz zum inländischen gewerblichen
Im Rahmen des Klimaschutzprogramms wurde die Luftverkehr, ist der grenzüberschreitende Luft-
Pauschale ab dem 21. Entfernungskilometer seit verkehr in Deutschland aufgrund internationaler
Beginn des Jahres 2021 von 30 auf 35 ct erhöht, ab Abkommen von der Mehrwertsteuer befreit. Die
2024 bis 2026 wird der Betrag um weitere 3 ct er- rechtliche Grundlage bietet § 8 Abs. 2 Nr. 1 UstG.
höht. Dadurch sollen Kosten durch den im Jahr Die Mehrwertsteuerbefreiung beträgt knapp
2021 eingeführten CO2-Preis für Pendler*innen mit 4,2 Mrd. Euro (2017) (FÖS 2020b).
langen Arbeitswegen abgefedert werden.
Die Entfernungspauschale kostete den Staat zwi- Die Subventionierung von Regionalflughäfen setzt
schen 2012 und 2017 nach verschiedenen Schät- sich aus Betriebskostenzuschüssen, Verlustübernah-
zungen zwischen 4 und 5,6 Mrd. Euro jährlich men und Investitionszuschüssen der öffentlichen
(IfW Kiel 2018; Jacob u. a. 2016; UBA 2016). Die im Hand zusammen. Betriebskostenzuschüsse tragen zur
Klimaschutzprogramm vorgesehenen Erhöhungen Finanzierung des laufenden Betriebs bei und treten in
sollen in den Jahren 2021, 2022 und 2023 zusätzli- Gewinn- bzw. Verlustrechnungen als betriebliche Er-
che 20, 169 und 212 Mio. Euro kosten (Bundesre- träge auf. Sechs der 14 deutschen Regionalflughäfen
gierung 2019). haben Verlustübernahme- bzw. Gewinnabführungs-
Steuervorteile Dienstwagen (Dienstwagenprivi- verträge mit öffentlichen oder von der öffentlichen
leg): Dienstwagen sind gewerblich zugelassene Hand getragenen Gesellschaftern, welche mögliche
Fahrzeuge, deren zusätzliche private Nutzung als Jahresfehlbeträge ausgleichen. Investitionszuschüsse
geldwerter Vorteil versteuert werden muss. Aller- sind zweckgebundene Zuwendungen der öffentlichen
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Hand, durch die größere Investitionstätigkeiten zu- bringt. Zum einen gehen Lebensräume für Arten verlo-
meist passiv als Sonderposten aufgeführt werden und ren. Zum anderen führt die Zersiedlung zu weiterer
anschließend erfolgswirksam über die Gewinn- und Verkehrserzeugung, Landschaftszerschneidung und
Verlustrechnung dem Eigenkapital zugeführt und auf- Bodenversiegelung. Dies führt wiederum zur Belas-
gelöst werden. Zwischen 2014 und 2018 schwankte die tung von Klima, Wasser, Boden, Luft, mit Folgen für die
Summe der Subventionen in Form von Verlustüber- biologische Vielfalt.
nahmen sowie Betriebs- und Investitionszuschüssen Die Zerstörung und die Zerschneidung von Habitaten
zwischen 39 und 43 Mio. Euro (FÖS 2020c). als Folge der Ausdehnung der Siedlungs- und Ver-
kehrsfläche sind wichtige Ursachen für den Rückgang
Bei der Schifffahrt sind folgende umweltschädliche der biologischen Vielfalt (vgl. Kapitel 3.3).
Subventionen von Bedeutung:
Abbildung 3: Flächenverbrauch in Deutschland
Energiesteuerbefreiung der Binnenschifffahrt:
(ha/Tag)
Energieerzeugnisse, die in der Binnenschifffahrt
verwendet werden sind nach §§ 27 Abs. 1, 52 Abs. 1 ha/Tag
EnergieStG steuerfrei. Mit der Steuerbefreiung 150
des eingesetzten Dieselkraftstoffs werden keine
Anreize zum schadstoffarmen und energieeffizien- 100
ten Einsatz von Ressourcen gesetzt. 2018 betrug
die Steuerbefreiung 141 Mio. Euro
50
Energiesteuerbegünstigung für Arbeitsmaschi-
nen in Seehäfen: Nach § 3a EnergieStG wird für
Arbeitsmaschinen und Fahrzeuge, die aus- 0
schließlich dem Güterumschlag in Seehäfen die- 2000 2005 2010 2015 Ziel
2020
nen, nicht der Steuersatz für Kraftstoffe, sondern
der niedrigere Steuersatz für Heizstoffe ange- Ziel 2020
wendet. Die Subvention dient der Wettbewerbsfä- Wohnbau, Industrie, Gewerbe, Öff. Einrichtungen
Sport-, Freizeit, Friedhof
higkeit der Seehafenbetriebe, wirkt jedoch bezüg-
Verkehr
lich des Umweltschutzes kontraproduktiv. 2018
verzeichnete der Bund Steuermindereinnahmen Quelle : UBA 2020
von 25 Mio. Euro (BMF 2019).
Die Wohnfläche nimmt in Deutschland kontinuierlich
Darüber hinaus wird die Seeschifffahrt mit dem Finanz- zu. Sie stieg zwischen 2000 und 2016 um 16,3 % bei
beitrag an die Seeschifffahrt (47 Mio. Euro im Jahr praktisch gleichbleibender Höhe der Bevölkerung und
2018) gefördert, aus dem u.a. die Hochseefischerei fi- bei einem Anstieg der Anzahl der Haushalte von ledig-
nanzielle Mittel erhält (BMF 2019; Schmidt 2020). lich 8,3 %. Betrug die durchschnittliche Wohnfläche im
Jahr 2000 noch 39,5 m2, so waren es in 2016 bereits
46,5 m2 (BfN 2019). Dementsprechend hoch ist auch
3.4 Bau- und Wohnungswesen weiterhin der Flächenverbrauch für Gebäude (Abbil-
dung 3). Er liegt mit 56 ha im Jahr 2018 immer noch
über dem Ziel, dass die Bundesregierung in der Deut-
schen Nachhaltigkeitsstrategie für das Jahr 2020 für
alle Siedlungs- und Verkehrsflächen ausgerufen hat,
nämlich die Begrenzung auf 30 ha pro Tag. Insgesamt
bedeckten Siedlungs- und Verkehrsflächen 2016
knapp 14 % der Bodenfläche Deutschlands (BfN 2019).
Das Wachstum findet statt auf Kosten der Lebens-
räume wildlebender Arten und bedeutet einen Verlust
von Landschaft für die Erholung.
Auch die nicht versiegelten Flächen im Siedlungsbe-
reich und entlang von Verkehrstrassen werden in Mit-
leidenschaft gezogen, z. B. durch Scheucheffekte, Ver-
Auswirkungen auf die Biodiversität lärmung und Beeinträchtigung des Landschaftsbildes
(BfN 2019).
Wohnungsbau führt zu Flächenverbrauch und zuneh-
mender Zersiedlung, was direkt und indirekt vielfache
negative Auswirkungen auf die Biodiversität mit sich
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