Warum öffentlich-private Partnerschaften kein Erfolgsmodell sind - Oktober 2018 Eine Studie koordiniert von Eurodad
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Warum öffentlich-private
Partnerschaften kein
Erfolgsmodell sind
Oktober 2018 • Eine Studie koordiniert von Eurodad
FRANKREICH
INDONESIEN
KOLUMBIEN
SCHWEDEN
LESOTHO
SPANIEN
LIBÉRIA
INDIEN
PÉROU
Danksagung Dieser Bericht wurde von zivilgesellschaftlichen Organisationen (ZGO) aus verschiedenen Ländern erarbeitet. Die Fallstudien wurden von Autoren verfasst, die für diese ZGO tätig und auch für die Inhalte der Fallstudien verantwortlich sind. Nach Wissen der Autoren entsprechen alle Angaben in diesem Bericht dem Sachstand vom 25. September 2018. Ein besonderer Dank gilt denjenigen, die in verschiedenen Phasen mit ihrer wertvollen Unterstützung und Beratung zur Entstehung dieses Berichts beigetragen haben: David Boys, Adrian Chikowore, Penny Davies, Bodo Ellmers, Henrik Ennart, Aida Gamboa, Jesse Griffiths, Jörg Haas, Tim Jones, Fredrik Mellgren, Patricia Miranda, Ashina Mtsumi, Lidy Nacpil, Stefano Prato, Xavier Sol, Sandra Vermuyten, Luiz Vieira und Lidija Zivcic. Der Gesamtbericht wurde von Cécilia Gondard koordiniert und von María José Romero und Julia Ravenscroft (Eurodad) redigiert. Gestaltung und Grafiken: James Adams Lektorat: Vicky Anning und Julia Ravenscroft Aus dem Englischen von Andreas Bredenfeld In Zusammenarbeit mit der Heinrich-Böll-Stiftung e. V.
Inhalt
Zusammenfassung Einführung
4 7
1 2 3 4 5
Liberia Education Kraftwerksprojekt Das Castor- Nya Karolinska Queen Mamohato
Acceleration Tata Mundra Projekt: Offshore- Solna Hospital Memorial Hospital
Programme Ultra Mega Power Gasspeicher (NKS)
(LEAP) Plant
9 12 15 18 21
6 7 8 9 10
Neuer Internationaler Schiffbarkeit des Wasserversorgung Ausbau der
Justizpalast Flughafen Río Magdalena Jakarta Wasserversorgung
Paris Chinchero – Cuzco in Khandwa
25 28 31 33 36
Fazit und Endnoten
Warum öffentlich-private Handlungsempfe-
hlungen
Partnerschaften kein
39 41
Erfolgsmodell sind
3
History RePPPeated
Zusammenfassung
Zunehmend wird dafür geworben, die Finanzierungsprobleme bei der Verwirklichung
der Ziele für die nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development Goals, SDG) durch
öffentlich-private Partnerschaften (ÖPP) zu lösen. Im globalen Norden und im globalen
Süden werden ÖPP genutzt, um wirtschaftliche Infrastruktur wie Eisenbahnverbindungen,
Straßen, Flughäfen und Häfen zu bauen und zentrale Leistungen der öffentlichen
Daseinsvorsorge wie Gesundheit, Bildung, Wasser- und Stromversorgung zu erbringen.
Die Einbindung der Privatwirtschaft in die zivilgesellschaftliche Experten in den vergangenen
Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen ist Jahren getätigt haben. Sie wurden von Autoren
kein neues Phänomen, aber gegenwärtig ist das verfasst, die häufig mit den von den Projekten
politische Interesse an ÖPP als einer wichtigen betroffenen Gruppen oder im Umfeld dieser
Möglichkeit, privates Kapital zu mobilisieren, Gruppen arbeiten.
besonders groß. Geberländer und Finanzinstitute
Die untersuchten Projektländer sind: Kolumbien,
wie die Weltbankgruppe (WBG) und andere
Frankreich, Indien, Indonesien, Lesotho, Liberia,
multilaterale Entwicklungsbanken (MEB)
Peru, Spanien und Schweden. Dabei werden die
werben dafür, die einzelstaatlichen Regelwerke
folgenden Sektoren behandelt: Bildung, Energie,
so zu ändern, dass ÖPP möglich werden, und
Gesundheitsversorgung, Verkehr, Wasser- und
unterstützen ÖPP-Vorhaben durch Beratung und
Abwasserversorgung.
finanzielle Förderung.
Die 10 geschilderten Fälle machen auf
In den Entwicklungsländern steigt die Summe
anschauliche Weise deutlich, welche Probleme bei
der Investitionen in ÖPP seit 2004 rasant an. Seit
ÖPP häufig auftreten. Sie werfen damit die Frage
2012 verläuft diese Entwicklung zwar unstet,
auf, ob ÖPP zu Ergebnissen führen können, die im
doch die MEB machen sich weiterhin dafür stark,
Interesse des Gemeinwohls liegen.
in Schwellen- und Niedrigeinkommensländern
private Finanzierungsmodelle zu nutzen – zum
Beispiel mit dem „Cascade“-Ansatz der WBG, bei Dabei stellten wir Folgendes fest:
dem die private Finanzierung Vorrang hat vor der
Alle 10 Projekte waren mit hohen Kosten für die
Finanzierung aus öffentlichen Mitteln oder aus
öffentliche Hand und übermäßigen Risiken für
konzessionären Krediten (also Krediten, die zu
den öffentlichen Sektor verbunden und wurden
Vorzugsbedingungen gewährt werden). Dies zeugt
damit zu einer schweren Belastung für die
von einem zunehmend entschlossenen Bemühen,
Bürgerinnen und Bürger. Das Queen Mamohato
die Risiken so zu reduzieren, dass private
Hospital in Lesotho zum Beispiel hat erhebliche
Investoren sich engagieren.
negative und nicht kalkulierbare finanzielle
Viele Projekte werden als ÖPP vergeben, um Folgen für die öffentlichen Haushalte. Nach
Budgetzwänge zu umgehen und dafür zu neuesten Zahlen ist das jährliche ÖPP-Entgelt,
sorgen, dass die fiskalischen Kosten erst zu das der Staat zu zahlen hat, doppelt so hoch wie
einem späteren Zeitpunkt zu Buche schlagen. die Summe, den die Regierung von Lesotho und
Mit bestimmten Buchführungspraktiken können die Weltbank (WB) als Projektberater zu Beginn
Staaten die Projektkosten und die mit einem der Vertragslaufzeit als bezahlbar eingestuft und
Projekt verbundenen Eventualverbindlichkeiten aus genehmigt hatten. Grund für den Kostenanstieg
ihrer Bilanz „ausklammern“. So entstehen jedoch ist unter anderem ein unzweckmäßiges
unverhältnismäßig hohe Risiken für den Fiskus. Die Finanzmodell, das einen zu hohen jährlichen
aktuellen Sparmaßnahmen und strikte politische Inflationsfaktor für das ÖPP-Entgelt ansetzt und
Vorgaben, die Haushaltsdefizite niedrig zu halten, das Kreditausfallrisiko übermäßig erhöht. Die
sind ein weiterer unsinniger Anreiz für ÖPP. Baukosten des Krankenhauses Nya Karolinska
Solna (NKS) in Schweden explodierten von 1,4 auf
Dieser Bericht untersucht in einer eingehenden
2,4 Milliarden Euro, zudem leidet das Projekt an
faktengestützten Analyse die Auswirkungen
technischen Mängeln. Inzwischen wird der Bau
von 10 ÖPP-Projekten in Industrie- und
als „teuerstes Krankenhaus der Welt“ bezeichnet.
Entwicklungsländern in vier Kontinenten. Die
10 Fallstudien stützen sich auf Recherchen, die
4
History RePPPeated
Bei allen untersuchten ÖPP waren die Risiken Arbeit ihr Überleben zu sichern. Das ÖPP-Projekt,
für den Staat größer als für die beteiligten mit dem die Schiffbarkeit des Río Magdalena in
Privatunternehmen, weil bei Problemen oder Kolumbien verbessert werden sollte, war schlecht
Fehlentwicklungen der Staat einspringen geplant. Zwar wurde nie mit der baulichen
und die Kosten übernehmen musste. Ein Umsetzung begonnen – das Vorhaben scheiterte,
aussagekräftiges Beispiel ist der Fall Jakarta Water nachdem das betreffende Unternehmen die nötigen
in Indonesien: Hier entstanden dem öffentlichen Mittel nicht zusammenbringen konnte –, aber schon
Wasserversorgungsunternehmen PAM Jaya durch die Vorarbeiten verursachten Umweltschäden im
zwei ÖPP-Verträge erhebliche Verluste. 2011 Fluss selbst und in seinem Umfeld.
bezifferte PAM Jaya das Minus auf 18 Millionen USD.
Bei neun der zehn Projekte mangelte
Schätzungen zufolge dürften sich die Verluste im
es and Transparenzund/oder es gab
weiteren Verlauf auf 2,4 Milliarden USD summieren,
keine Konsultationen mit betroffenen
wenn die Kooperationsvereinbarung wie geplant bis
Gemeinwesen und mangelhafte demokratische
zu ihrem Auslaufen im Jahr 2022 fortbesteht.
Rechenschaftspflicht. Angesichts der Risiken,
Fünf der 10 untersuchten ÖPP hatten negative die der Staat mit einem ÖPP-Vertrag übernimmt,
Folgen für ärmere Bevölkerungsgruppen und ist es nicht hinnehmbar, dass die Einzelheiten
verschärften die Kluft zwischen Reich und Arm. solcher Verträge nicht öffentlich gemacht
In Lesotho fehlte durch die steigenden Kosten und werden. In der indischen Stadt Khadwa zum
die starre Kostenstruktur beim ÖPP-finanzierten Beispiel wurde eine ÖPP für die kommunale
Queen Mamohato Hospital das Geld für nötige Wasserversorgung auf den Weg gebracht – die
Investitionen in die primäre und sekundäre Bevölkerung wurde vier Jahre nicht darüber
Gesundheitsversorgung im ländlichen Raum, in informiert, was sie eigentlich erwartet. Innerhalb
dem drei Viertel der Bevölkerung leben und der von 30 Tagen legten über 10.000 Haushalte
mit steigenden Sterblichkeitsraten zu kämpfen Beschwerde gegen das Projekt ein – und das
hat. Seit in Jakarta ein privater Betreiber (Jakarta in einer Stadt, in der es überhaupt nur 15.000
Water) die Wasserversorgung übernommen hat, reguläre Hauswasseranschlüsse gibt. In Liberia
sind die Monatsrechnungen für die Verbraucher gliederte die Regierung ihre öffentlichen Vor-
drastisch gestiegen und für viele arme Familien und Grundschulen per Outsourcing an die Firma
nicht mehr bezahlbar. Viele Bewohner behelfen sich Bridge International Academies Ltd (BIA) aus.
mit Grundwasser aus Gemeinschaftsbrunnen oder Dabei gab es weder ein Wettbewerbsverfahren
müssen Wasser in Benzinkanistern kaufen, das noch ordnungsgemäße Konsultationen, und
mitunter ein halbes Tageseinkommen kosten kann. allgemein mangelte es an Transparenz.
Drei der untersuchten ÖPP hatten gravierende Alle untersuchten Fälle zeigen, dass ÖPP
soziale und ökologische Auswirkungen. Diese schwer auszuhandeln und zu verwirklichen
Auswirkungen waren zum Teil auf schlechte sind und der Staat besondere Kapazitäten
Planung und mangelnde Wahrnehmung der braucht, um – auch bei Nachverhandlungen – das
Sorgfaltspflicht zurückzuführen. Bei dem Interesse des Gemeinwohls durchzusetzen. In
Kohlekraftwerksprojekt unweit der Küstenstadt Peru wurde bei Nachverhandlungen über den
Mundra im indischen Bundesstaat Gujarat zum ÖPP-finanzierten Bau eines neuen Flughafens
Beispiel wurde von Anfang an in gravierender in Chichero die gesamte Finanzierungsstruktur
Weise gegen soziale und ökologische des Projekts über den Haufen geworfen. Nach
Standards verstoßen. Aufgrund unzulänglicher einem schonungslosen Bericht des Obersten
Folgenabschätzungen verschlechterte sich die Rechnungshofs über den wirtschaftlichen Schaden
Wasserqualität und die Fischbestände wurden für den Staat musste die peruanische Regierung
dezimiert; Luftverschmutzung führte zu spürbaren unter dem Eindruck der landesweiten Empörung
Folgen für die öffentliche Gesundheit; Angelplätze den Vertrag schließlich im nationalen Interesse
waren nicht mehr zugänglich, und Fischer wurden auflösen. Der Bau eines Justizgebäudes in Paris
zwangsumgesiedelt. Auch für Frauen wirkte sich erwies sich als dermaßen komplex, kostspielig
das Projekt nachteilig aus: Vor allem Mädchen und kontrovers, dass die neue französische
waren gezwungen, den Schulbesuch aufzugeben Justizministerin beschloss, sich mit ihrem
und stattdessen durch körperliche und häusliche Ministerium nie wieder auf eine ÖPP einzulassen.
5
History RePPPeated
Drei der untersuchten ÖPP-Verträge mussten Bei Beginn großer Infrastruktur- oder
wegen offenkundiger Verfahrensfehler aufgelöst Dienstleistungsprojekte muss eine
werden, weil zum Beispiel versäumt wurde, verantwortungsvolle und demokratische
durch eine ordnungsgemäße Wahrnehmung der Regierungsführung sichergestellt werden. Hierfür
Sorgfaltspflicht die möglichen Auswirkungen sollten fundierte Konsultationen durchgeführt, die
des Vorhabens zu untersuchen. Das Castor- Zivilgesellschaft breit einbezogen werden und die
Projekt – gefeiert als Spaniens größter Offshore- Teilhabe lokaler Gemeinwesen, Gewerkschaften und
Gasspeicher – wurde gestoppt, nachdem durch das anderer Interessenträger sicher gestellt werden. Das
Einpumpen von Gas in diesen Speicher über 1.000 Recht auf freie Einwilligung nach vorhergehender
Erdbeben verursacht worden waren. Auch wenn fundierter Information muss ebenso gewährleistet
es nie in Betrieb genommen wurde, kostete das werden wie der Entschädigungsanspruch aller
Castor-Projekt die öffentliche Hand 3,28 Milliarden betroffenen Gemeinwesen. Die Rechte betroffener
Euro, die nun durch höhere Gasrechnungen Bevölkerungsgruppen müssen berücksichtigt werden.
hereingeholt werden müssen.
Strenge Transparenzstandards müssen
Die ZGO, die diese Studie gemeinschaftlich erstellt durchgesetzt werden, insbesondere mit Blick
haben, formulieren die folgenden Empfehlungen auf die Abrechnung öffentlicher Mittel – der
an die Adresse der Weltbankgruppe, des Auftragswert des ÖPP-Projekts und seine
Internationalen Währungsfonds (IWF) und anderer langfristigen haushaltspolitischen Auswirkungen
öffentlich-rechtlicher Entwicklungsbanken sowie müssen in der öffentlichen Haushaltsplanung
an die Regierungen wohlhabender Länder, die in berücksichtigt werden. Verträge und
diesen Institutionen eine führende Rolle spielen: Forstschrittsberichte sozialer und wirtschaftlicher
Infrastrukturprojekte sollten unaufgefordert
Das aggressive Werben und die offensiven
öffentlich gemacht werden. Das öffentliche
Anreize für ÖPP als Modell für die Finanzierung
Interesse hat einen höheren Stellenwert als
sozialer und wirtschaftlicher Infrastruktur
wirtschaftliche Interessen.
müssen eingestellt und die finanziellen und
sonstigen Risiken, die mit ÖPP verbunden sind, Wir appellieren dringend an all jene, denen
öffentlich zur Kenntnis genommen werden. Gerechtigkeit, Gleichbehandlung, Nachhaltigkeit
und Menschenrechte ein wichtiges Anliegen sind,
Öffentliche Auftraggeber müssen
der Ausbreitung von ÖPP entgegenzutreten und
dabei unterstützt werden, die beste
sich dafür stark zu machen, dass Leistungen
Finanzierungsmöglichkeit für die Versorgung
der öffentlichen Daseinsvorsorge qualitativ
mit sozialer und wirtschaftlicher Infrastruktur
hochwertig erbracht, öffentlich finanziert und
zu finden, die verantwortungsvoll, transparent,
demokratisch kontrolliert werden und wirksamer
ökologisch und finanzpolitisch nachhaltig sein
Rechenschaftspflicht unterliegen. Dies ist eine
und den menschenrechtlichen Verpflichtungen
entscheidende Voraussetzung für das Wohl unseres
der Länder gerecht wird. Die Finanzierung
Gemeinwesens und unserer Gesellschaften.
aus Steuermitteln muss Priorität haben und
gegebenenfalls durch langfristige externe
und inländische, konzessionäre und nicht-
konzessionäre Finanzierungen ergänzt werden.
6
History RePPPeated
Einführung
Zunehmend wird dafür geworben, bei denen die Privatwirtschaft Infrastrukturgüter
öffentlich-private Partnerschaften – kurz und -dienstleistungen bereitstellt, die
ÖPP – als Finanzierungsmöglichkeit für herkömmlicherweise von staatlicher Seite
Entwicklungsprojekte zu nutzen. Für viele bereitgestellt wurden, wie Krankenhäuser,
Regierungen, Entwicklungsinstitutionen und Schulen, Justizvollzugsanstalten, Straßen,
privatwirtschaftliche Unternehmen stehen sie Flughäfen, Eisenbahnen, Wasserversorgungs-
ganz oben auf der Agenda. ÖPP spielten eine und Abwasseranlagen, und bei denen die Risiken
wesentliche Rolle im Aktionsplan von Addis zwischen der öffentlichen Hand und dem privaten
Abeba, der 2015 bei der UN-Konferenz über Sektor geteilt werden.
Entwicklungsfinanzierung verabschiedet wurde,
Zuverlässige Daten über das weltweite
und werden insbesondere als ein „Mittel zur
Gesamtvolumen von ÖPP sind schwer zu finden.
Umsetzung“ der Agenda 2030 für nachhaltige
Da der Begriff „ÖPP“ unterschiedlich definiert
Entwicklung angepriesen. Mit anderen Worten:
wird, gibt es eine verwirrende Vielfalt von
ÖPP gelten als ein relevantes Instrument zur
Berichtspraktiken. Nach neueren Berechnungen,1
Verwirklichung der Ziele für die nachhaltige
die Eurodad auf Basis der verfügbaren Daten
Entwicklung (Sustainable Development Goals,
angestellt hat, steigt in den Entwicklungsländern
SDG). Die SDG beziehen sich auf Bereiche wie
seit 2004 die Summe der in ÖPP investierten
Gesundheit, Bildung und Wasserversorgung – die
Mittel rasant an. Wie Abbildung 1 zeigt, begann
die elementaren Menschenrechte der Bürgerinnen
der Anstieg des Investitionsvolumens 2004 und
und Bürger berühren – und auf die Schaffung
erreichte 2012 einen Höhepunkt. Innerhalb von
einer widerstandsfähigen Infrastruktur, die eine
acht Jahren haben sich die jährlichen Investitionen
wesentliche Voraussetzung für die Stärkung der
im Rahmen von ÖPP versiebenfacht: von 19
ökologischen Nachhaltigkeit und zur Förderung
Milliarden USD 2004 auf 144 Milliarden USD
eines integrativen Wachstums ist.
im Jahr 2012. Seither verläuft die Entwicklung
Eine allgemeingültige Definition des Begriffs „ÖPP“ unstet. 2017 folgte ein erneuter Anstieg von
gibt es nicht. Für diesen Bericht definieren wir 40 Prozent mehr Investitionen im Vergleich
ÖPP als langfristige vertragliche Vereinbarungen, zum Vorjahresniveau. Auch die Zahl der ÖPP-
Abbildung 1 150 500
Gesamtinvestitionen
in Infrastruktur-ÖPP in
Entwicklungsländern
120 400
in Mrd USD (linke
Skala) und Anzahl
der Projekte (rechte
Skala), 2014-2017
90 300
60 200
30 100
Quelle: Eurodads eigene
Berechnungen auf Basis der
Weltbank-Datenbank “Private 0 0
Participation in Infrastructure” 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
(Beträge bereinigt nach dem
US Verbraucherpreisindex,
Stand vom Januar 2018) In ÖPP investierte Beträge Anzahl der Projekte
7
History RePPPeated
Projekte nahm im gleichen Zeitraum zu, aber der Frage nachgegangen, wie ÖPP sich auf die
noch deutlicher ist die Aufwärtsentwicklung beim öffentlichen Haushalte und auf die Bedürfnisse
durchschnittlichen Projektumfang, der von 88 der Menschen auswirken und – allgemeiner
Millionen USD auf 315 Millionen USD im Jahr 2017 gesprochen – ob ÖPP Ergebnisse liefern, die im
zunahm. Dies ist ein Indiz dafür, dass zunehmend Interesse der Allgemeinheit liegen. Außerdem
für groß angelegte ÖPP-Infrastrukturprojekte nehmen wir den ÖPP-Prozess und seine
geworben wird. Auswirkungen auf Demokratie, Gleichbehandlung
und Grundrechte unter die Lupe. Dabei richten
Dass multilaterale Entwicklungsbanken
wir das Augenmerk auch auf die Menschenrechte,
(MEB) gegenwärtig für die Nutzung privater
die sozialen Rechte und die Umweltrechte.
Finanzierungsmodelle in Schwellen- und
Wir ziehen Lehren aus den hier vorgestellten
Niedrigeinkommensländern werben zeugt von
Fallbeispielen und formulieren zentrale politische
einem zunehmend entschlossenen Bemühen, die
Handlungsempfehlungen, damit im größtmöglichen
Risiken so zu reduzieren, dass private Investoren
Umfang öffentliche Mittel eingesetzt werden, wenn
sich engagieren. Ein Beispiel ist der „Cascade“-
es darum geht, auf nachhaltige, transparente
Ansatz der WBG, bei dem die private Finanzierung
und verantwortungsbewusste Weise qualitativ
Vorrang hat vor der Finanzierung aus öffentlichen
hochwertige Leistungen der öffentlichen
Mitteln oder aus konzessionären Krediten.
Daseinsvorsorge zu erbringen.
Interessanterweise verlief in den vergangenen
In diesem Bericht werden 10 Fälle geschildert:
zehn Jahren die Entwicklung von ÖPP in Europa
anders als in den Entwicklungsländern. Zwischen
2007 und 2016 haben sich die Anzahl und der Liberia Education Acceleration
1.
Gesamtwert der ÖPP-Verträge nahezu halbiert. Programme (Liberia)
2016 betrug das Gesamtvolumen aller ÖPP-
Transaktionen 12 Milliarden Euro – ein Rückgang Kraftwerksprojekt Tata Mundra Ultra
um 22 Prozent gegenüber 2015 (15,6 Milliarden 2.
Mega Power Plant (Indien)
Euro).2 Zum Teil lässt sich der Rückgang der
ÖPP-Projekte durch die weltweite Finanzkrise
Castor-Projekt: Offshore-Gasspeicher
von 2008 erklären, die in kurzer Zeit zu einer 3.
(Spanien)
„Eurokrise“ wurde. Die Krise bremste neue
Infrastrukturprojekte in Europa und führte
dazu, dass weniger privates Kapital für ÖPP zur 4. Nya Karolinska Hospital (Schweden)
Verfügung stand. Aufgrund der Krise ließ zumal
in einigen stark betroffenen Ländern wie Portugal
und Griechenland auch bei den Regierungen die Queen Mamohato Memorial Hospital
5.
Bereitschaft nach, sich auf neue ÖPP einzulassen. (Lesotho)
Zivilgesellschaftliche Organisationen (ZGO)
beteiligen sich aktiv an der Debatte über ÖPP. 6. Neuer Justizpalast Paris (Frankreich)
In dieser Studie haben verschiedene ZGO ihre
Forschungs- und Rechercheergebnisse aus den
Internationaler Flughafen Chinchero –
vergangenen Jahren zusammengestellt. Die 7.
Cuzco (Peru)
Studie schließt an das PPP-Manifest an, das im
Oktober 2017 veröffentlicht3 und von über 150
Organisationen und Gewerkschaften in aller Schiffbarkeit des Río Magdalena
8.
Welt unterstützt wurde. Er soll einen Beitrag zur (Kolumbien)
zivilgesellschaftlichen Diskussion über dieses sehr
wichtige Thema liefern und in laufende politische Wasserversorgung Jakarta
9.
Prozesse auf verschiedenen Ebenen einfließen. (Indonesien)
Dieser Bericht untersucht in einer eingehenden
Ausbau der Wasserversorgung in
faktengestützten Analyse die Auswirkungen 10.
Khandwa (Indien)
von 10 ÖPP-Projekten in Industrie- und
Entwicklungsländern in vier Kontinenten. Wir sind
8
History RePPPeated
1 Von Ashina Mtsumi, Global Initiative for Economic, Social and Cultural Rights
Liberia Education Acceleration Programme (LEAP)
Im Januar 2016 gab das liberianische Bildungsministerium
Land bekannt, es wolle im Rahmen eines einjährigen Pilotprogramms
Liberia
seine Vor- und Grundschulen per Outsourcing an das
Region Unternehmen BIA ausgliedern.4 Dieses Vorhaben rief erhebliche
Afrika öffentliche Empörung hervor und wurde von verschiedenen
Sektor Seiten kritisiert. Daraufhin überarbeitete die liberianische
Bildung Regierung das Vorhaben, wählte in einem wettbewerblichen
Verfahren sieben weitere private Dienstleister aus und band sie in
Jahr
das Projekt ein. Trotz dieser Veränderungen kamen unabhängige
2016
Evaluierungen zu keinem guten Urteil.
Vertragslaufzeit
Programa
piloto de 3 años
Das Liberia Education Advancement Dienstleister aus und nahm weniger Schulen in
Programme (LEAP) das Pilotprojekt auf. Die erste Phase des PSL-
Pilotprojekts begann im September 2016 mit 93
Die Ausgliederung der öffentlichen Vor- und
Schulen, die von acht privaten Anbietern betrieben
Grundschulen Liberias an BIA im Rahmen eines
und von schätzungsweise 20.000 bis 40.000 Kindern
einjährigen ÖPP-Pilotprogramms5 war der
besucht wurden. BIA erhielt ohne wettbewerbliches
erste Schritt auf dem Weg zu den sogenannten
Auswahlverfahren die meisten Schulen (25)11.12
Partnership Schools for Liberia (PSL), die vor
Kurzem in Liberia Education Advancement Das Pilotprogramm war auf drei Jahre angelegt und
Programme (LEAP) umbenannt wurden. sollte mittels einer randomisierten kontrollierten
Studie (RKS)13 durch unabhängige Gutachter extern
BIA ist ein gewinnorientiertes Unternehmen
evaluiert werden. 14 Dabei sollte gemessen werden,
mit Hauptsitz in den USA6 und betreibt eine
was privat betriebene Schulen im Vergleich zu
gewerbliche Kette von Kindertagesstätten
staatlich geführten Schulen leisten. Die Coalition
und Grundschulen.7 BIA erhält Geldmittel
for Transparency and Accountability in Education
von verschiedenen großen Gesellschaften,
(COTAE) warf die Frage auf, warum nicht darüber
Investoren und Organisationen der
informiert wurde, wie die „unabhängigen Gutachter“
Entwicklungszusammenarbeit. Unter anderem von
ausgewählt wurden. Dies war besonders
der Internationalen Finanz-Corporation (IFC) der
problematisch, weil die Evaluierungsergebnisse
Weltbankgruppe, der britischen Commonwealth
der Gutachter darüber entscheiden sollten, ob das
Development Corporation gefördert aus Mitteln
Pilotprojekt ausgeweitet wird.
des britischen Ministeriums für internationale
Entwicklung (Department for International Die Finanzierungsformel für PSL sah vor, dass
Development, DFID), und der US-amerikanischen die Betreiber im ersten Jahr zusätzlich zur
Overseas Private Investment Corporation (OPIC).8 staatlichen Investition von 50 USD je Schulkind einen
spendenfinanzierten Zuschuss von ebenfalls 50 USD
Dieses Vorhaben löste in der Öffentlichkeit
je Kind erhalten. Das ist nahezu derselbe Betrag,
erhebliche Empörung aus und wurde von der
den der Staat jeder anderen öffentlichen Schule
Zivilgesellschaft, von Lehrergewerkschaften9
zahlen muss (es wird ausgegangen, dass bis 2020 die
und sogar vom UN-Sonderberichterstatter für
Staatsausgaben pro Kind auf 101 USD steigen).
das Recht auf Bildung, Kishore Singh, kritisiert.
Singh äußerte die Auffassung, dass Liberia mit Die Kosten für die PSL-Pilotphase beliefen sich
dem geplanten Schritt seine „rechtlichen und auf 3,9 Millionen USD, von denen 2,5 Millionen
moralischen Pflichten“ verletze.10 USD durch Drittmittel finanziert werden mussten.
Den Rest steuerte die Regierung bei. Darin
Auf diesen Widerstand hin überarbeitete die
enthalten sind Zuschüsse an den Betreiber, Kosten
Regierung ihr Vorhaben, wählte in einem
für Evaluierung und Kapazitätsaufbau, nicht
wettbewerblichen Verfahren sieben weitere private
9
History RePPPeated
aber Forschungs- und Entwicklungskosten des Lernmöglichkeiten, aber im ersten Jahr war das
Betreibers und Kosten, die durch wegfallende Programm keine kosteneffektive Lösung, um zu
Größenvorteile entstehen.15 besseren Lernergebnissen zu kommen.25
Die Entscheidung darüber, ob das PSL verlängert Die COTAE zeigt in ihrem Bericht auch
werden soll, wurde ursprünglich davon abhängig Finanzierungsprobleme auf und gibt jenen Kritikern
gemacht, was die im ersten Jahr durchgeführte Recht, die es für gefährlich halten, wenn man sich
RKS ergibt. Im Februar 2017 verkündete der bei Programmen mit weitreichenden finanziellen
Bildungsminister jedoch, dass ab September Implikationen und nicht gesicherter Tragfähigkeit
2017 für das zweite Jahr 100 neue Schulen in das von Entwicklungshilfegeldgebern abhängig macht.
PSL-Programm aufgenommen werden sollten.16 So erhielt das Lehrpersonal der von BIA betriebenen
Dies sorgte für Besorgnis bei den Projektberatern, Schulen zum Beispiel seine Gehälter erst mit
die davor warnten, das Projekt vor Bekanntgabe Verspätung. Auch hatten diese Schulen kein Geld,
der Auswertungsergebnisse im August 2017 um Auflademöglichkeiten für die elektronischen
auszuweiten.17 Geräte anzuschaffen, die dort eingesetzt wurden.26
Mitunter mussten Schulverwaltung, Lehrerinnen und
Der Minister vergab für das zweite Jahr des PSL-
Lehrer einspringen, um solche Probleme zu lösen.27
Programms auch die meisten neuen Schulen (43)
Das Lehrpersonal musste also nicht nur auf seine
an BIA. Insgesamt betrieb BIA damit 68 Schulen,
Bezahlung warten, sondern zusätzlichen finanziellen
während der zweitgrößte Betreiber (BRAC)
Aufwand treiben, damit die von BIA betriebenen
insgesamt 33 Schulen übernahm.18
Schulen ordnungsgemäß arbeiten konnten.
Zumindest einige Projektunterlagen sind öffentlich
Ähnliche Probleme gab es auch bei dem besonders
zugänglich.19 Nach Meinung der National Teachers’
wichtigen Schulspeisungsprogramm. Nach
Association of Liberia (NTAL) bleibt PSL jedoch
Aussage der COTAE wurden die Schülerinnen und
nicht nur unabhängige Nachweise schuldig, die das
Schüler im Rahmen der Schulspeisung für die von
Handeln der Regierung plausibel machen, sondern
BIA angebotenen verlängerten Unterrichtszeiten
krankt auch an mangelnder Transparenz. So wurde
nur unregelmäßig mit Mahlzeiten versorgt; in
bis heute keine der Vereinbarungen zwischen
manchen Schulen bekamen die Schülerinnen
den Dienstleistern und dem Bildungsministerium
und Schüler nur zweimal in der Woche etwas zu
öffentlich gemacht.20
essen.28 Die verlängerten Unterrichtszeiten wurden
ohne entsprechende Planung eingeführt, wodurch
Überhöhte Kosten und schlechtes Preis-
die Abbrecherquote sich erhöhte.29
Leistungs-Verhältnis
Letztlich erwies sich das Projekt als so teuer, dass Fehlende Transparenz und Rechenschaftspflicht
es für die Regierung nicht länger tragbar war.
Laut Prüfbericht der COTAE wurde „keiner der
Laut einer Studie der Columbia University hatte
an dem Pilotprogramm beteiligten Anbieter in
die Regierung rund 20 USD pro Schüler und damit
einem transparenten und wettbewerblichen
insgesamt 600.000 USD pro Jahr an Mehrkosten
Vergabeverfahren ausgewählt“.30 Anders als von der
zu tragen, weil die Lehrer an PSL-Schulen
Regierung behauptet, kann die staatliche Kommission
überdurchschnittlich hohe Gehälter bekommen.21
für das Beschaffungs- und Auftragswesen keine
Allein die Durchführung der RKS schlug während
Belege dafür vorlegen, dass das Bildungsministerium
der drei Projektjahre mit etwa 900.000 USD zu
vor der Vergabe an BIA und die anderen
Buche – die Kosten für die Auswertung nicht
Betreiber des Pilotprojekts ein transparentes
eingerechnet. Hinzu kommen die Ausgaben der
Wettbewerbsverfahren durchgeführt hat.
Betreiber: Allein BIA gab im ersten Jahr mehr
als 6 Millionen USD aus. Die Aufwendungen der Laut COTAE-Bericht hatte die Allgemeinheit nur sehr
anderen Betreiberfirmen dürften sich auf weitere begrenzte Beteiligungsmöglichkeiten und kaum
3 Millionen USD belaufen. Über die dreijährige Zugang zu Informationen über das Programm. In den
Projektlaufzeit dürfte das PSL-Projekt somit mehr meisten beteiligten Regionen waren die Bürgerinnen
als 25 Millionen USD gekostet haben.22 und Bürger – und sogar die Bediensteten des
Bildungsministeriums – über das Pilotprogramm
Die vorläufige Auswertung nach dem ersten
nicht informiert und hatten keine klare Vorstellung
Jahr ergab Folgendes: „Dass das Programm
davon, was damit erreicht werden sollte.31
in durchschnittlichen liberianischen Schulen
funktioniert, mit einem tragfähigen Haushalt, Ein weiteres Beispiel für das undurchsichtige
einem tragfähigen Personalbestand und ohne Vorgehen war die Weigerung des
negative Nebenwirkungen für andere Schulen, Bildungsministeriums, eine parallele unabhängige
ist noch nicht erwiesen.“23 Darüber hinaus stellen Untersuchung des PSL-Pilotprogramms
die Gutachter fest, dass die Kosten des PLS- zuzulassen. Der damalige Bildungsminister George
Programms höher ausfielen als angekündigt Werner hinderte zunächst ein unabhängiges
und im zweiten Jahr voraussichtlich noch Forscherteam der University of Wisconsin – das
weiter steigen werden.24 Die Auswertung zeigte: von Education International und ActionAid32
Die PSL-Schulen bieten bessere Lehr- und beauftragt worden war – an der Arbeit mit dem
10History RePPPeated
In den Verträgen war auch geregelt, dass die
ERKENNTNISSE Klassenstärke begrenzt werden darf. Von dieser
Möglichkeit machte allerdings im Unterschied zu
den staatlichen Schulen und anderen privaten
• Die Regierung von Liberia muss der
Betreibern nur BIA Gebrauch. Das führte an den
Öffentlichkeit eine echte Chance geben,
BIA-Schulen zu einer drastischen Senkung der
sich in ÖPP-Prozesse einzubringen,
Schülerzahlen, während sie an benachbarten
und dafür sorgen, dass ihre Meinung
Schulen in die Höhe schnellten und eine bereits
gebührend berücksichtigt wird. Bei ÖPP-
stark beanspruchte Infrastruktur noch stärker
Prozessen muss jeder Schritt transparent
belasteten. Auf diese Weise wurden durch das
und partizipatorisch sein und nach einem
Vorgehen von BIA die Schulen in der Umgebung
geordneten Verfahren ablaufen.
unmittelbar geschwächt. Zudem kamen nicht alle
Schüler, die von den BIA-Schulen abgewiesen
• Manche Akteure und insbesondere wurden, an anderen Einrichtungen unter, weil die
einflussreiche, große, kommerzielle benachbarten Schulen bereits ausgelastet und für
Akteure sind wegen möglicher ungleicher die Abgewiesenen die Anfahrtswege zu anderen
Machtverhältnisse eine Gefahr, wenn es Schulen zu weit waren.
um die Planung von ÖPP geht – zumal
Großen Einfluss auf die Lernerfolge hat auch die
dann, wenn die Regierung schwach
Qualität des Lehrpersonals. Wie bei der Auswertung
ist. Dieser Fall zeigt, dass große
der RKS festgestellt wurde, machten die privaten
kommerzielle Akteure nicht zwangsläufig
Betreiber sich beim Bildungsministerium
effektiver sind als kleine lokale Akteure.
erfolgreich dafür stark, dass gerade mit dem
In die Betreiberfirma Bridge International
Studium fertig gewordene Absolventen der
Academies Ltd (BIA) wurden große
Lehrerausbildungsinstitute an PSL-Schulen
Summen investiert, die nur marginale
entsendet werden.37 Die Arbeitsbedingungen
Einnahmen einbrachten; Gutachter kamen
für Lehrerinnen und Lehrer sind an BIA-Schulen
zu dem Ergebnis, dass die Firma nicht
indes schlecht. Gehälter werden verspätet gezahlt,
wirtschaftlich arbeitet.
Lehrer müssen ohne Umzugsunterstützung und
angemessenen Ausgleich an entlegene Orte
übersiedeln38 und häufig sehr lange unterrichten,
Hinweis, es seien Zweifel an der Objektivität
ohne dass sie eine Mahlzeit erhalten.39 Angesichts
der beiden Organisationen angebracht, weil die
der hohen Arbeitslosigkeit in Liberia sind die
sich mit dem Thema ÖPP auseinandersetzen.
Lehrerinnen und Lehrer leider gezwungen, die
Gutachten, die von den PSL-Betreiber veröffentlicht
dürftigen Jobangebote anzunehmen.
wurden, begrüßte das Ministerium hingegen.33 Das
veranlasste eine Gruppe von 30 Wissenschaftlern,
ihre Besorgnis in einem offenen Brief an Minister
Werner zum Ausdruck zu bringen.34
Begrenzung des Bildungszugangs und
Auswirkungen auf die Lernerfolge
Ein weiterer Kritikpunkt am PSL-Programm lautet,
dass es die sozial schwächsten und am stärksten
benachteiligten Gruppen nicht einbeziehe. „Die
PSL-Schulen befinden sich generell in qualitativ
höherwertigen Gebäuden und in verkehrsgünstiger
gelegenen Orten als die staatlichen Schulen. BIA
zum Beispiel verlangte, dass seine Schulgebäude
bestimmten Standards genügen und in der
Nähe von Hauptverbindungsstraßen mit gutem
Ein weiterer Kritikpunkt
Internetanschluss und gutem Mobilfunkempfang
liegen müssen.“35
am PSL-Programm
Auch andere wichtige Faktoren wirkten sich lautet, dass es die sozial
zugangsbeschränkend aus.36 So fiel den
unabhängigen Gutachter zum Beispiel auf, dass schwächsten und am
die Verträge die Betreiberfirma BIA berechtigten,
überzählige Schüler sowie Lehrer, die nicht die stärksten benachteiligten
erwartete Leistung bringen, an staatliche Schulen
abzuschieben. An BIA-Schulen wurden 74 Prozent Gruppen nicht einbeziehe.
des Lehrpersonals entlassen – ein Verstoß gegen
das Ziel des Programms, beim Staat beschäftigte
Lehrer weiterzubilden, zu betreuen und anzuleiten.
11History RePPPeated
2 Von Anuradha Munshi, Centre for Financial Accountability, und Elizabeth Summers, Bank Information Center
Kraftwerksprojekt Tata Mundra
Ultra Mega Power Plant
Das Projekt Tata Mundra Ultra Mega Power Plant ist Teil einer Initiative zum Bau
Land mehrerer Kohlekraftwerke. Der Standort liegt strategisch günstig in einer Hafen- und
Indien Sonderwirtschaftszone, die sich nahe der Stadt Mundra im indischen Bundesstaat
Region Gujarat über 72 Kilometer an der Küste des Arabischen Meeres entlang erstreckt und
Asien 10 Küstensiedlungen umfasst. In einigen dieser Siedlungen leben seit Jahrhunderten
Sektor Fischer, die den Großteil ihrer Zeit an der Küste ihrer Arbeit nachgehen. Inzwischen
Energie ist das Projekt seit mehr als fünf Jahren in Betrieb. Die Meeresumweltschäden sind
immens: Heißes Wasser aus dem Kühlsystem des Kraftwerks wird ins Meer geleitet,
Jahr
die Mangroven werden zerstört, der Fischbestand geht zurück. Das Projekt zwang
2006
beraubte Menschen ihrer Existenzgrundlage und zwang sie zur Umsiedlung. Eswurde
Vertragslaufzeit von keiner echten Konsultation begleitet. Verschärfend kommt hinzu, dass das
25 Jahre Kraftwerk wegen des Preisanstiegs für Importkohle Verluste einfährt. Inzwischen will
der private Betreiber das Kraftwerk verkaufen, während die Regierung aufgrund der
Vertragsgestaltung den größten Teil der Haftung wird übernehmen müssen.
Die Entstehungsgeschichte des ÖPP-Projekts in mehreren Bundesstaaten) über die Lieferung
von 3.800 MW Strom aus dem UMPP Mundra über
2005 brachte die indische Regierung die Initiative
einen Zeitraum von 25 Jahren.41
„Power for All by 2012“ auf den Weg. Um die nötige
Kapazitätserweiterung voranzutreiben, wollte sie Der erste 800-MW-Kraftwerksblock ging im März
mit der Initiative den Bau kohlebefeuerter „Ultra- 2012 in Betrieb. 2013 nahm das Kraftwerk den
Mega-Kraftwerke“ (Ultra Mega Power Plants, Vollbetrieb mit allen Blöcken auf.42
UMPP) mit einer Kapazität von jeweils mindestens
Die Gesamtkosten für das Projekt wurden auf 4,14
4.000 MW erleichtern. Realisiert werden sollten
Milliarden USD veranschlagt. Die Investoren waren
die UMPP als ÖPP-Projekte nach dem BOO-Modell
ein Konsortium von Banken, dem auch multilaterale
(Build-Own-Operate/Bauen-Besitzen-Betreiben).
Entwicklungsbanken angehörten, sowie Export-
Bei diesem Modell erklärt sich der öffentlich-
Import-Banken. In die Finanzierung flossen
rechtliche Vertragspartner bereit, die von dem
42,50 Milliarden INR (rund 600 Millionen USD)
Projekt produzierten Güter und Dienstleistungen
Eigenkapital, kommerzielle Kredite ausländischer
zu einvernehmlich vereinbarten Konditionen zu
Kreditgeber von bis zu 1,8 Milliarden USD und
„kaufen“. Den Zuschlag für das erste UMPP in
Inlandskredite in Höhe von 55,50 Milliarden INR
Indien, das UMPP Mundra, erhielt das Unternehmen
(rund 800 Milliarden USD).43 Auslandskredite
Tata Power im Rahmen eines Bieterwettbewerbs,
gewährten die Internationale Finanz-Corporation
bei dem der angebotene Tarif das entscheidende
(IFC) der Weltbankgruppe und die Asiatische
Vergabekriterium war.
Entwicklungsbank (ADB) mit jeweils 450 Millionen
Für die Realisierung des UMPP Mundra wurde 2006 USD und außerdem die Export-Import Bank of
die Zweckgesellschaft Coastal Gujarat Power Ltd. Korea, die Korea Export Insurance Corporation und
(CGPL) gegründet. Im Dezember 2006 erhielt die BNP Paribas. Als nationale Finanzinstitute sind die
Tata Power Company Ltd. den Zuschlag mit einem State Bank of India, die India Infrastructure Finance
durchschnittlichen Tarif von 2,26 indischen Rupien Company Ltd., die Housing and Urban Development
(INR)/kWh – das ist der durchschnittliche Tarif, den Corporation Ltd., die Oriental Bank of Commerce,
die Erzeugungsanlage im Markt bekommen muss, die Vijaya Bank, die State Bank of Bikaner & Jaipur,
damit sie kostendeckend arbeitet. die State Bank of Hyderabad, die State Bank of
Travancore und die State Bank of Indore beteiligt.
Im April 2007 erwarb Tata Power 100 Prozent
der Anteile von CGPL,40 und CGPL schloss Da das Projekt teilweise von der ADB und der
einen Strombezugsvertrag mit den öffentlichen IFC finanziert wurde, galten für verschiedene
Auftraggebern (öffentlichen Energieversorgern Dokumente deren Offenlegungsgrundsätze. Zu
12History RePPPeated
Das Tata Mundra Ultra Mega Power Project hat die Lebensgrundlagen lokaler Fischer zerstört. Foto: Joe Athialy
diesen Dokumenten gehörten soziale, ökologische den Stromsektor (Appellate Tribunal for Electricity,
und meeresökologische Folgenabschätzungen, APTEL) bestätigt.
Umsiedlungspläne, Monitoringberichte, der
Gegen diese Entscheidung klagten mehrere
Zuzugsmanagement-Plan und das endgültige
staatseigene Stromversorgungsunternehmen vor
Rahmenwerk für das Vergütungsmanagement.
dem Obersten Gericht Indiens. Sie argumentierten,
es dürfe Stromerzeugern nicht gestattet werden,
Die Kosten für die öffentliche Hand
höhere Tarife zu verlangen, um Preisänderungen bei
Ohne die massiven staatlichen Zuschüsse wäre Kohleeinfuhren zu kompensieren; dies sei Teil des
dieses Vorhaben nicht verwirklicht worden. Geschäftsrisikos. Die aus zwei Richtern bestehende
Schon bevor das Projekt als ÖPP-Projekt Kammer hob die Urteile der Vorinstanzen auf. Das
vergeben wurde, war die Regierung für eine Reihe Oberste Gericht urteilte, Stromunternehmen
unterstützender Maßnahmen verantwortlich dürften ihre Tarife nicht erhöhen, weil Brennstoff
– vom Landerwerb bis zur Erteilung der infolge von Gesetzesänderungen in ausländischen
Umweltgenehmigung für den Stromverkauf. Rechtsordnungen sich verteuert, und kippte damit
die Beschlüsse der Regulierungsstellen.46
Die finanzielle Tragfähigkeit des Projekts war wegen
der instabilen Preisentwicklung für Importkohle Nachdem das Oberste Gericht den Kompensationstarif
von vornherein zweifelhaft. Das Kraftwerk sollte rechtskräftig abgelehnt hatte, musste Tata Power mit
mit Kohle aus Indonesien befeuert werden. Verlusten rechnen. Für Coastal Gujarat Power Ltd.
2010 beschloss die indonesische Regierung würden sich die Verluste über die 25-jährige Laufzeit
allerdings, den Preis für Kohleausfuhren künftig an des Strombezugsvertrags nach heutigem Stand auf
internationale Tarife zu koppeln. Trotzdem verfolgte umgerechnet 6,98 Milliarden USD summieren.47 Bis
Tata das Vorhaben weiter in der Hoffnung, den zum 31. März 2017 machte das Projekt bereits einen
Tarif im Rahmen des Strombezugsvertrags mit Verlust von 948 Millionen USD – bei einem Eigenkapital
den öffentlichen Energieversorgern nachbessern von 894 Millionen USD und ausstehenden langfristigen
zu können. Tata Power Company Limited und Darlehen von 1,49 Milliarden USD.
Adani Power wandten sich an die indische
Tata Power schlug vor, die staatlichen
Regulierungskommission für die Stromwirtschaft
Energieversorgungsunternehmen sollten zum Preis
(Central Electricity Regulatory Commission, CERC),44
von einer Rupie 51 Prozent des Aktienkapitals von
die 2013 urteilte, dass beide Unternehmen einen
CGPL übernehmen und das Projekt dadurch entlasten,
höheren Tarif verlangen dürfen, um den Anstieg
dass sie den Strom zu einem Tarif kaufen, der die
der Kohlepreise zu kompensieren.45 Dieses Urteil
Unterdeckung der Brennstoffkosten hereinholt.
der CERC wurde 2016 vom Berufungsgericht für
13History RePPPeated
Die Folge: Die Wasserqualität verschlechterte
ERKENNTNISSE sich, die Fischbestände wurden dezimiert,
Angel- und Trocknungsplätze waren nicht mehr
zugänglich, Fischer wurden zwangsumgesiedelt,
• Bevor ein Projekt bewilligt wird, muss seine finanzielle Tragfähigkeit
Luftverschmutzung führte zu spürbaren Folgen
bedacht werden. Dabei sollten nicht nur die Bau- und Betriebskosten
für die öffentliche Gesundheit, und die Zerstörung
berücksichtigt werden, sondern auch der Schaden für die Umwelt
natürlicher Lebensräume – insbesondere der
und die Tatsache, dass Menschen umgesiedelt werden müssen und
Mangrovenwälder – nahm verheerende Ausmaße
ihre Existenzgrundlage verlieren. Auch staatliche Zuschüsse müssen
an. Durch Ausbaggerungsarbeiten wurden
mit in die Berechnung eingehen. Im vorliegenden Fall ist dies nicht in
einige für den Fischfang besonders wertvolle
gebührender Weise geschehen.
Meereslebewesen wie Garnelen erheblich dezimiert.
Auch die Lebenshaltungskosten stiegen, weil
• Dieses ÖPP-Modell – bei dem die Rolle des Staates sich darauf
während des Kraftwerksbaus natürliche
beschränkt, die gesamte Haftung zu übernehmen, wenn das Projekt
Trinkwasserquellen zerstört wurden und die
scheitert – gehört auf den Prüfstand. Im hier untersuchten Fall will
Gemeinden im Projektgebiet jetzt für Trinkwasser
das privatwirtschaftliche Unternehmen aus dem unrentablen Projekt
bezahlen müssen. Hinzu kommen Mehrkosten
auszusteigen und es an den Staat zu verkaufen.
für die längere Anfahrt zu den Fischfanggebieten.
Auch für das Leben von Frauen, die früher die
Fische sortierten, trockneten und auf dem Markt
Wenn es dazu kommt, wäre dies für Tata Power eine verkauften, blieb das Projekt nicht folgenlos: Vor
„Win-Win-Situation“: Die gesamte Haftung ginge an allem Mädchen waren gezwungen, den Schulbesuch
den Staat über, der das Projekt mit öffentlichen Mitteln aufzugeben und stattdessen durch körperliche und
weiterbetreibt. Die Stromerzeuger (Unternehmen häusliche Arbeit ihr Überleben zu sichern.
wie Tata Power), die enorme finanzielle Verluste
Nach Beschwerden der ortsansässigen
hinnehmen müssen, zeigen sich selbst bei voller
Bevölkerung wurden diese ökologischen und
Auslastung der Kraftwerkskapazität unfähig, ihre im
sozialen Auswirkungen in Prüfberichten der
Strombezugsvertrag vereinbarten Verpflichtungen
unabhängigen Ombudsstelle (Compliance Advisor
zu erfüllen. Allen fünf Bundesstaaten, die Strom
Ombudsman, CAO)50 – dies ist der unabhängige
aus dem UMPP Mundra beziehen, erhalten zu wenig
Beschwerdemechanismus für die IFC der Weltbank
Strom zu dem vereinbarten Durchschnittstarif,
– und des Compliance Review Panel51 (CRP) der ADB
sodass sie Strom zu höheren Preisen zukaufen
anerkannt. In beiden Berichten wurde bemängelt,
müssen. Dies führt dazu, dass die Verbraucher in
dass während der Projektplanungsphase keine
diesen Bundesstaaten aufgrund einer Anordnung
angemessenen und umfassenden Konsultationen
der Regierung des Bundesstaats Gujarat höhere
mit den Fischergemeinden stattfanden. Die CAO
Energiepreise bezahlen müssen.48 Für den Staat wäre
stellte fest: „Es wurde die Chance versäumt,
die Übernahme andererseits eine Möglichkeit, das
mögliche negative Auswirkungen des Projekts zu
Projekt zu retten, und zudem eine politisch bequeme
beurteilen, zu vermeiden und zu mindern, wie es
Lösung. Der Projektstandort liegt im Übrigen im
den in Leistungsstandard 1 der IFC formulierten
Heimatbundesstaat des indischen Premierministers,
Zielen entsprochen hätte.“52
der in seinem angestammten Wahlkreis ungern ein
gescheitertes Projekt sehen würde. Im Prüfbericht des CRP heißt es: „Das CRP
ist der Auffassung, dass seit dem ersten
Vor Kurzem rief die Regierung des Bundesstaats
Monitoringbericht kaum Fortschritte erzielt wurden,
Gujarat eine hochkarätig besetzte Kommission
was die Offenlegung von Informationen und die
ins Leben.49 Sie soll Lösungen für Kraftwerke
Durchführung von Konsultationen angeht.“ 53 Daran
vorschlagen, die mit Importkohle befeuert und
wird deutlich, dass auch mehrere Jahre nach
aus wirtschaftlichen Gründen nicht mit voller
Inbetriebnahme grundlegende Voraussetzungen
Auslastung betrieben werden.
wie faire öffentliche Anhörungen immer noch nicht
gegeben sind
Massive ökologische Auswirkungen
Das CRP stellte außerdem fest, dass die
Bei dem Projekt wurden von Anfang an soziale
Betriebsrichtlinien und Verfahrensanweisungen der
und ökologische Standards massiv verletzt.
ADB für die thermische und chemische Verunreinigung
Ein zentrales Problem war die mangelhafte
der vom Kraftwerk eingeleiteten Abwässer nicht
Sozialfolgenabschätzung, in der behauptet wurde,
eingehalten wurden – mit schädlichen Auswirkungen
das Projektgebiet sei unbesiedelt. Dementsprechend
für Fischer, die im Wasser stehend angeln.
wurden die betroffenen Fischergemeinden nicht
als Projektbetroffene anerkannt. Nennenswerte Dass das Projekt finanziell nicht überlebensfähig ist,
öffentliche Anhörungen fanden nicht statt. Auch bremst zudem den Eifer des Unternehmens, wenn
die meeresökologische Folgenabschätzung war es darum geht, die schädlichen Folgen des Projekts
fehlerhaft und ignorierte die potenzielle Gefährdung für Gesellschaft und Umwelt zu beseitigen.54
der Meeresfauna und -flora, die sich auf den
Fischfang in dem Gebiet auswirkt.
14History RePPPeated
3 Von Marta Conde, Josep Nualart, Monica Guiteras und Alfons Pérez, Observatori del Deute en la Globalitzaci (ODG)
Das Castor-Projekt: Offshore-Gasspeicher
Das sogenannte Castor-Projekt sollte Spaniens größter Offshore-
Land Gasspeicher werden. Die Anlage verursachte mehr als 1.000 Erdbeben
Spanien in einem Gebiet, in dem es zuvor keine seismischen Aktivitäten
Region gegeben hatte. Obwohl es nie in Betrieb genommen wurde, kostete
Europa das Castor-Projekt die öffentliche Hand 3,28 Milliarden Euro, die nun
Sektor durch höhere Gasrechnungen hereingeholt werden müssen. Darin sind
Energie 1,35 Milliarden Euro an ungerechtfertigten Entschädigungszahlungen
enthalten, die an die beteiligten Privatunternehmen geleistet wurden,
Jahr als die Anlage verstaatlicht wurde.
2008
Vertragslaufzeit
30 Jahre
Die Entstehungsgeschichte des Castor-Projekts und einer Prognose des Generalsekretariats
für Energieplanung begründet, die für die Jahre
Das Castor-Projekt ist ein unterirdisches
2005 bis 2011 einen Anstieg des Gasverbrauchs
Erdgasreservoir in einer ausgebeuteten
voraussagte.56 Diese Prognose war maßlos
Erdöllagerstätte 22 km vor der Küste der
übertrieben, wie die spanische Nationale
spanischen Provinzen Castellón und Tarragona. Es
Energiekommission 2012 in einem Bericht
umfasst drei Elemente:
einräumte, in dem sie die Gasplanung früherer
1) eine Plattform im Meer mit 13 Pumpleitungen Jahre kritisierte.57
2) eine mit Verdichtungsanlagen ausgestattete Transparenz und demokratische Beteiligung
Betriebsstation auf dem Festland
In Spanien gibt es keine speziellen Vorschriften für
3) eine 30,3 km lange Pipeline mit 76 cm ÖPP-Projekte. Im Unterschied zu vielen anderen
Durchmesser, die auf einer Strecke von 21,6 km Ländern existiert dort bislang keine Behörde, die
unter Wasser und auf 8,7km im Festlandboden für ÖPP-Produkte zuständig ist. Im Oktober 2015
verläuft und durch die das Erdgas zwischen der richtete die spanische Regierung eine Nationale
Plattform (auf dem Meer) und der Betriebsstation Evaluierungsstelle ein, die für eine qualitative
(auf dem Festland) hin- und herbefördert Verbesserung von Investitionsvorhaben sorgen
werden sollte. In der Anlage sollten bis zu 1.900 soll, aber bis September 2018 ihre Arbeit noch
Milliarden Kubikmeter Erdgas gespeichert nicht aufgenommen hat.58
werden – genug, um den spanischen Bedarf für Der Vertrag für das Castor-Projekt ist
50 Tage zu decken.55 öffentlich zugänglich, aber mehrere andere
wichtige Dokumente fehlen – so zum
Die Erkundungsphase für das Projekt begann in
Beispiel die Dokumente, die Informationen zu
the 1990er Jahren auf Betreiben der spanischen
Versicherungsgesellschaften und Garantiegebern
Niederlassung der Spain Canada Resources
enthalten. Ein Konsultationsverfahren gab es
Inc.. Die entsprechende Genehmigung wurde
zwar für das Projekt, aber gegen die Aarhus-
1996 erteilt. 2004 ging diese Genehmigung
Konvention über die Öffentlichkeitsbeteiligung
an das Unternehmen ESCAL UGS SL (ESCAL)
an Entscheidungsverfahren wurde dennoch
über. Bis Dezember 2007 befand ESCAL sich im
verstoßen: Die Bürgerinnen und Bürger hatten
Mehrheitsbesitz des Tiefbaukonzerns ACS Group.
nur 30 Tage Zeit, sich zu beteiligen, und diese
Mit dem Königlichen Erlass 855/2008 vom 16. Mai
30-Tages-Frist fiel just in die Monate August
2008 erhielt ESCAL einen ÖPP-Konzessionsvertrag
und September, in denen die meisten Bewohner
mit einer Laufzeit von 30 Jahren.
der Region im Urlaub weilten. Das Dokument
Die Notwendigkeit eines neuen Gasreservoirs umfasste zudem 600 Seiten, war fachsprachlich
wurde mit der Sorge um die Energiesicherheit und obendrein auf Englisch und nicht auf Spanisch
15History RePPPeated
verfasst, sodass die Bevölkerung nur begrenzt die bekannt, dass die Verwaltung des Projekts an
Möglichkeit hatte, das Dokument kritisch zu prüfen. das Privatunternehmen ENAGÁS TRANSPORTE,
S.A.U übergeben werde, an dem der Staat mit fünf
Finanzierung des Projekts Prozent beteiligt war, und ESCAL eine finanzielle
Entschädigung erhalten werde.
Das Anfangsprojekt wurde von Privatbanken
finanziert und 2011 und ein weiteres Mal 2013 Ein Indiz für die Absicht, die Zahlung an ACS
von der Europäischen Investitionsbank (EIB) durch ESCAL abzusichern, war die Billigung einer
finanziell unterstützt, die bei der Umsetzung des Ministerialverordnung (Order IET/2805/2012) durch
Vorhabens eine sehr wichtige Rolle spielte. Es den früheren Minister für Industrie, Energie und
wurde als Pilotprojekt in die Initiative „Europa- Tourismus, José Manuel Soria, von der Partido
2020-Projektanleihen“ aufgenommen, die die Popular. Dank dieser Verordnung konnte die
Europäische Kommission und die EIB 2012 auf den Frist, in der der privatwirtschaftliche Partner die
Weg brachten.59 Projektanleihen sind eines der Auflösung des Konzessionsvertrags verlangen
Finanzinstrumente, mit denen privates Kapitel für kann, von 5 auf 25 Jahre verlängert werden.63
Infrastrukturinvestitionen mobilisiert wird. ESCAL zog sich im Juli 2014 aus dem Projekt
zurück – ein Schritt, zu dem es ohne Billigung der
Im April 2011 bewilligte die EIB – deren
Ministerialverordnung nicht gekommen wäre, weil
Vizepräsidentin war von 2010 bis 2014 die frühere
er außerhalb der zulässigen Frist erfolgt wäre.
spanische Ministerin für Entwicklung, die der
Sozialistischen Partei angehörende Magdalena Minister Soria unterzeichnete außerdem ein
Álvarez – einen 100-Millionen-Euro-Kredit an Königliches Gesetzesdekret, das ESCAL für die
ESCAL. 2013 stellte die EIB weitere 500 Millionen getätigten Investitionen eine Entschädigung
Euro für das Projekt bereit – als unterstützende von 1,46 Milliarden Euro zusprach. Nach Abzug
Maßnahme für die Ausgabe von Projektanleihen im früherer Zahlungen sollte der Staat damit
Umfang von 1,4 Milliarden Euro.60 1,35 Milliarden Euro an ESCAL zahlen. Die
Zahlung an das Unternehmen ist allerdings
Dass die EIB sich beteiligte, war von
bis heute strittig. Im Dezember 2017 erklärte
entscheidender Bedeutung. Es sorgte
das Verfassungsgericht das Verfahren, das
fürZahlungssicherheit für die Investoren sorgte
zu der Verordnung führte, für nichtig und
und machte die Anleihen für den Markt attraktiv,
verfassungswidrig, fordert die bereits gezahlten
weil sie mit einem guten Rating bedacht wurden
Summen allerdings bisher nicht von dem
und die EIB selbst einen Teil dieser Anleihen kaufte.
Unternehmen zurück.64 Die spanische ZGO „Debt
Auch die ACS Group bat die EIB um Unterstützung,
Observatory in Globalisation“ (ODG) stellte 2018
weil ihre Tilgungsmodalitäten (25 Jahre) attraktiver
Strafanzeige gegen mehrere Minister und die
waren als die Konditionen, die das aus 17 Banken
Chefs der Unternehmen, die hinter dem Projekt
bestehende Konsortium geboten hatte, das
stehen.65 Nachdem die Klage vom Obersten
dieses Projekt zunächst finanziert hatte (mit einer
Gerichtshof abgewiesen wurde, will ODG nun vor
Tilgungsdauer von sieben Jahren).
das Verfassungsgericht ziehen.
Für die Ausgabe der Anleihen gründeten
die Chefs von ESCAL und ACS zudem ein Die hohen fiskalischen Kosten des Projekts
Unternehmen namens Watercraft Capital SA61
Die Kosten des Projekts verdreifachten sich
mit Sitz in Luxemburg, was unter steuerlichen
zwischen Januar 2007 und März 2010 von
Gesichtspunkten fragwürdig sein könnte.
400 Millionen auf nahezu 1,27 Milliarden
Euro. Nach einem Bericht des Ministeriums
Der Betrieb des Projekts
für Industrie, Energie und Tourismus von
2013 wurde damit begonnen, Puffergas 201466 gab es beim Bau des Gasspeichers
einzupumpen, um die Anlage validieren und unerklärliche Unregelmäßigkeiten, die während
in Betrieb nehmen zu können. Durch diese der Realisierungsphase nicht entdeckt wurden.
Gaseinspeisungen wurden mehr als 1.000 Dies führte dazu, dass die Kosten stiegen und
Erdbeben in der Küstenregion verursacht, die vor die Arbeiten zum größten Teil an ACS oder an
allem Valencia und Katalonien erschütterten und Unternehmen vergeben wurden, die mit dem
große Besorgnis auslösten. Die Einspeisungen Konzern verbunden sind.
wurden daraufhin ausgesetzt.
Der Konzessionsvertrag bürdete obendrein dem
Am 18. Juli 2014 informierte ESCAL das Staat und damit den spanischen Bürgerinnen
Ministerium für Industrie, Energie und und Bürger ein unverhältnismäßig hohes Risiko
Tourismus (MIET) in einem Schreiben über seine auf. Durch den umstrittenen Artikel 14 wurde
Entscheidung, vom Vertrag zurückzutreten und die Möglichkeit einer Entschädigung geschaffen
Schadenersatz zu verlangen.62 Gemäß Königlichem für den Fall, dass das Projekt hinfällig wird
Erlass 13/2014 erklärte der Staat, das Projekt oder beendet wird – das ist gängige Praxis.
werde „auf Eis gelegt“ – Gaseinspeisungen oder Ungewöhnlich an diesem Artikel war, dass die
Gasausspeisungen würden also nicht mehr Entschädigung selbst bei vorsätzlichem oder
möglich sein. Außerdem gab die Regierung fahrlässigem Fehlverhaltens des Unternehmens
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