Zwischen Bildung und Betreuung - Volkswirtschaftliche Potenziale des Ganztags-Rechtsanspruchs für Kinder im Grundschulalter - Bertelsmann Stiftung
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Zwischen Bildung
und Betreuung
Volkswirtschaftliche Potenziale des Ganztags-
Rechtsanspruchs für Kinder im Grundschulalter
Tom Krebs, Martin Scheffel, Manuela Barišić und Dirk Zorn
Zwischen Bildung
und Betreuung
Volkswirtschaftliche Potenziale des Ganztags-
Rechtsanspruchs für Kinder im Grundschulalter
Tom Krebs, Martin Scheffel, Manuela Barišić und Dirk ZornInhalt
Vorwort 8
Gute Ganztagsschulen zahlen sich aus 8
Zentrale Annahmen und Ergebnisse 10
Zentrale Annahmen 10
Zentrale Ergebnisse 11
1 | Einleitung 12
Investitionsprogramm 12
Kennziffern 13
Ergebnisse der Untersuchung 14
Grundlegende Eigenschaften des Modellrahmens 15
2 | Methodisches Vorgehen 16
Modellrahmen 16
Wirkungskanäle 17
Kennziffern 18
Kalibrierung 20
3 | Ausbau des Ganztagsangebots für Kinder im Grundschulalter 21
Bedarfsanalyse 21
Investitionsprogramm 21
Implementierung 22Zwischen Bildung und Betreuung. Volkswirtschaftliche Potenziale des Ganztags-Rechtsanspruchs für Kinder im Grundschulalter
4 | Ergebnisse der Simulation 24
Wachstum und Beschäftigung 24
Ungleichheit 26
Öffentliche Finanzen 27
5 | Fazit und Ausblick 28
Anhang 30
A | Makroökonomischer Hintergrund 30
B| Kalibrierung 31
C| Investitionsprogramm 34
C.1 | Empirische Evidenz: Ganztagsbetreuung und Erwerbstätigkeit 34
C.2 | Empirische Evidenz: Ganztagsqualität und Bildungserfolg 35
C.3 | Implementierung des Investitionsprogramms 37
Literatur 39
Über die Autoren 43Verzeichnisse: Tabellen und Abbildungen
Tabellen
Tabelle 1 Auswirkungen des Ganztagsausbaus: Überblick 14
Tabelle 2 Auswirkungen des Ganztagsausbaus auf die Wachstums- und Beschäftigungsdynamik 24
Tabelle 3 Auswirkungen des Ganztagsausbaus auf die Ungleichheitsdynamik 26
Tabelle 4 Auswirkungen des Ganztagsausbaus auf die Dynamik der öffentlichen Finanzen 27
Tabelle 5 Intergenerationale Übergangsmatrix 32
Tabelle 6 Charakterisierung der empirischen Verteilung 33
Tabelle 7 Charakterisierung der empirischen Verteilung, adjustiert 33
Abbildungen
Abbildung 1 Beschäftigungsdynamik nach Beschäftigungsumfang 25
Abbildung 2 Beschäftigungsdynamik nach Effekten 25
Abbildung 3 Dynamik der Arbeitslosigkeit 25
Abbildung 4 Dynamik des jährlichen Bruttoinlandsprodukts 25
Abbildung 5 Dynamik der öffentlichen Finanzen 27
Abbildung 6 Kumulierte Nettomehreinnahmen 27
Abbildung 7 Renditegleichung (Kind aus niedrig qualifiziertem Haushalt) 37
Abbildung 8 Renditegleichung (Kind aus mittel qualifiziertem Haushalt) 38
7Zwischen Bildung und Betreuung. Volkswirtschaftliche Potenziale des Ganztags-Rechtsanspruchs für Kinder im Grundschulalter
Vorwort
Gute Ganztagsschulen zahlen sich aus
Endlich kommt wieder Schwung in den Ausbau der Ganztagsschulen in Deutschland. Die Große Koalition hat
sich auf einen Rechtsanspruch auf einen Ganztagsplatz für Kinder im Grundschulalter verständigt und sieht
dafür in der laufenden Legislaturperiode 2 Milliarden Euro an öffentlichen Investitionsmitteln vor. Dieser Schritt
soll – wie in der ersten Dekade des neuen Jahrtausends das damalige Investitionsprogramm Zukunft Bildung und
Betreuung des Bundes – eine neue Dynamik in Gang setzen, um die Nachfrage nach Ganztagsplätzen besser
zu decken. Damit würde Deutschland auch Anschluss an die Praxis von Ländern mit vergleichbaren Volkswirt-
schaften gewinnen, in denen Ganztagsschulen längst Standard sind. Den „Luxus“, die Kinder mehrheitlich mit-
tags nach Hause zu schicken, kann sich Deutschland nicht mehr leisten.
Während der ganztägige Besuch einer Kindertagesstätte im letzten Jahr vor dem Eintritt in die Schule auch
hierzulande üblich ist, stehen viele Eltern mit der Einschulung ihrer Kinder vor einem Problem. Fehlende
Betreuungsmöglichkeiten am Nachmittag erschweren die Erwerbstätigkeit von Eltern, vor allem von Allein-
erziehenden. Die derart eingeschränkte finanzielle Lage beeinträchtigt wiederum die gesellschaftlichen Teil-
habechancen der betreffenden Kinder. Fehlende Lern-, Förder- und Entwicklungsmöglichkeiten am Nachmit-
tag gehen aber auch auf Kosten der Bildungsgerechtigkeit und verhindern den Abbau herkunftsbedingter Nach-
teile.
Die vorliegende Studie zeigt deutlich: Der weitere Ausbau der Ganztagsschulen birgt auch einen mittel- und
langfristigen volkswirtschaftlichen Nutzen. In ihrer Studie Zwischen Bildung und Betreuung. Volkswirtschaft-
liche Potenziale des Ganztags-Rechtsanspruchs für Kinder im Grundschulalter schätzt die Forschungsgruppe um
die Ökonomen Tom Krebs und Martin Scheffel die ökonomischen Effekte des Ausbaus ganztägiger Angebote
für Grundschulkinder ab. Dabei nimmt sie neben den Wirkungen auf Wachstum, Beschäftigung und die Reduk-
tion von Ungleichheit auch die Frage der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen in den Blick. Die Gruppe unter-
scheidet zwischen zwei Effekten qualitätsvoller Ganztagsangebote: Der Betreuungseffekt erlaubt es insbeson-
dere Müttern, Familie und Beruf besser zu vereinbaren, ihr Arbeitsangebot auszuweiten oder überhaupt erst
eine Arbeit aufzunehmen. Der Bildungseffekt verhilft darüber hinaus den ganztägig lernenden Kindern langfris-
tig zu besseren Bildungsabschlüssen und damit zu höherwertigen Erwerbsperspektiven.
Zusammen betrachtet gilt für beide Effekte: Sie tragen zum Wirtschaftswachstum bei, wirken sich positiv auf
die Beschäftigungsdynamik aus und reduzieren die Zahl der Empfänger staatlicher Transferzahlungen – und
damit auch die Zahl derjenigen, die mit Kindern in prekären Verhältnissen leben müssen. Auch die Staatskasse
profitiert: Die Kosten für einen qualitätsvollen Ausbau ganztägiger Angebote für Kinder im Grundschulalter
amortisieren sich innerhalb von 17 Jahren. Danach könnten die Haushaltsüberschüsse zur Schuldentilgung ein-
gesetzt werden.
8Vorwort
Guter Ganztag für Grundschulkinder kennt also viele Gewinner. Damit die in der Studie simulierten Gewinne
auch tatsächlich anfallen, müssen die politischen Weichen jetzt rasch gestellt werden. Gebraucht werden neben
investiven Mitteln vor allem verlässliche Standards für bundesweit gute Ganztagsschulen. Dazu gehört auch
ein tragfähiges Konzept zur Verbindung von Betreuungs- und lern- und entwicklungsförderlichen Maßnahmen,
also ein Brückenschlag zwischen Schule einerseits und Kinder- und Jugendhilfe andererseits. Und nicht zuletzt
werden dringend Konzepte gegen den Lehr- und Fachkräftemangel benötigt – sonst bleibt der rechtlich gesi-
cherte und volkswirtschaftlich sinnvolle Ausbau der Ganztagsschulen mangels Personal auf der Strecke.
Die Befunde dieser Studie sollten Bildungs- und Finanzpolitikern Mut machen, Ganztagsschulen in Deutschland
konsequent und in der erforderlichen Qualität weiter auszubauen. Denn gute Ganztagsschulen zahlen sich aus:
für die Kinder und Jugendlichen, insbesondere diejenigen aus benachteiligten Familien, für die Eltern und letzt-
lich auch für den Staatshaushalt.
Aart De Geus Dr. Jörg Dräger
Vorstandsvorsitzender Mitglied des Vorstands
der Bertelsmann Stiftung der Bertelsmann Stiftung
9Zwischen Bildung und Betreuung. Volkswirtschaftliche Potenziale des Ganztags-Rechtsanspruchs für Kinder im Grundschulalter
Zentrale Annahmen und Ergebnisse
Zentrale Annahmen
Die vorliegende Simulation untersucht die volkswirtschaftlichen Effekte des im Koalitionsvertrag der Großen
Koalition festgeschriebenen Rechtsanspruchs auf einen Ganztagsplatz für Kinder im Grundschulalter, der ab
dem Jahr 2025 gelten soll. Die Studie geht davon aus, dass die in diesem Zusammenhang in Aussicht gestellten
Investitionsmittel zum Ausbau von Ganztagsplätzen für Grundschulkinder in Höhe von 2 Milliarden Euro in den
Jahren 2019 bis 2021 abfließen. Angenommen wird, dass damit insgesamt 500.000 zusätzliche Plätze geschaf-
fen werden können. Außerdem wird unterstellt, dass der Bund in der darauffolgenden Legislaturperiode erneut
investive Mittel in identischer Höhe bereitstellt, sodass bis 2025 kumuliert eine Million zusätzliche Ganztags-
plätze bereitstehen.
Die Verfügbarkeit des dafür erforderlichen pädagogischen Personals wird, ebenso wie die Möglichkeit, die er-
forderlichen Räumlichkeiten bereitzustellen, als gegeben vorausgesetzt; die in der Simulation berechneten öko-
nomischen Effekte sind aber prinzipiell unabhängig davon, ob die zusätzlichen Plätze bis zum Jahr 2025 oder
erst später geschaffen werden können. Angenommen wird, dass die investiven Mittel des Bundes zusätzliche
laufende Kosten des pädagogischen Personals bei Ländern und Kommunen mit sich bringen und dass diese Kos-
ten ebenfalls aufgebracht werden. Die in der Studie unterstellte Personalausstattung entspricht der sogenann-
ten pragmatischen Variante aus Klemm und Zorn (2017), die wiederum auf dem im Auftrag von vier Stiftungen
entwickelten Konzept Mehr Schule wagen basiert (Bertelsmann Stiftung et al. 2017). Das Konzept sieht neben
pädagogischen Fachkräften (Erzieher, Sozialarbeiter etc.*) auch einen anteiligen Einsatz ausgebildeter Lehr-
kräfte in den außerunterrichtlichen Angeboten des Ganztags vor. Gemäß der pragmatischen Variante nutzen
Schulkinder im Mittel die Hälfte der zusätzlich zur Verfügung stehenden Zeit im Ganztag, die sich aus der Diffe-
renz zwischen einer 40-stündigen Mindestöffnungszeit der Schule und den Unterrichts- und Pausenzeiten er-
gibt. In Zeitstunden umgerechnet entspricht dies einer Mehrzeit von 9,4 Zeitstunden wöchentlich. Die zusätz-
lichen Kosten zur personellen Abdeckung dieser Mehrzeit belaufen sich im voll ausgebauten Zustand von einer
Million zusätzlicher Plätze auf 1 Milliarde Euro jährlich.
Innerhalb dieses Modells simuliert die Studie die zwei folgenden voneinander unterscheidbaren Effekte des In-
vestitionsprogramms:
1. Betreuungseffekt. Hierbei wird auf den volkswirtschaftlichen Nutzen durch eine bessere Vereinbarkeit von
Beruf und Familie abgestellt.
2. Bildungseffekt. Dieser Effekt schätzt ab, wie sich ein qualitätsvoller Ganztag auf den Bildungserfolg derjeni-
gen Grundschulkinder auswirkt, die ganztägige Angebote nutzen. Der simulierte Bildungseffekt kommt ins-
besondere Kindern aus weniger privilegierten Elternhäusern zugute und äußert sich in einer langfristigen
Verbesserung der Qualifikation der künftigen Erwerbspersonen.
* Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird in diesem Bericht bei der Nennung von Personengruppen zumeist die männliche Form verwendet.
10Zentrale Annahmen und Ergebnisse
Zentrale Ergebnisse
Die Investitionen in den Ausbau der Ganztagsbetreuung an Grundschulen vereinfachen die Vereinbarkeit von
Familie und Beruf und ermöglichen es insbesondere Frauen mit Kindern, ihre Erwerbstätigkeit auszuweiten
(Betreuungseffekt). Zusätzlich erhöht die ganztägige Betreuung durch qualifiziertes Fachpersonal die Bildungs-
chancen insbesondere für Kinder aus nicht privilegierten Elternhäusern und führt langfristig zu einer Verbesse-
rung der Qualifikationen (Bildungseffekt).
Die simulierten langfristigen Effekte einer solchen Investitionspolitik stellen sich folgendermaßen dar: Bis 2050
steigt die Beschäftigung um 71.500 vollzeitäquivalente Stellen an.1 Im selben Zeitraum wechseln 37.600 Er-
werbspersonen aus der Grundsicherung in gute Arbeit und 43.100 Erwerbspersonen aus der Arbeitslosigkeit in
ein Beschäftigungsverhältnis. Der wachsende Bildungserfolg insbesondere von Kindern aus nicht privilegierten
Elternhäusern schlägt sich in einer bis 2050 um mehr als 1,3 Prozentpunkte schrumpfenden Einkommenslücke
dieser Kinder nieder. Durch die Beschäftigungs- und Produktivitätszuwächse steigt die jährliche Produktions-
leistung, sodass bis 2050 das jährliche Bruttoinlandsprodukt um gut 4,4 Milliarden Euro zulegt.
Der Betreuungseffekt zeichnet für rund drei Viertel der langfristigen Effekte auf dem Arbeitsmarkt – Anstieg
der Beschäftigung, Rückgang der Zahl der Erwerbspersonen in Grundsicherung und Rückgang der Arbeitslo-
sigkeit – verantwortlich. Demgegenüber lassen sich über 90 Prozent des Rückgangs der erwarteten Einkom-
menslücke von Kindern aus nicht privilegierten Elternhäusern dem Bildungseffekt zuschreiben. Der Anstieg des
jährlichen Bruttoinlandsprodukts ist zu rund zwei Dritteln auf die Ausweitung der Beschäftigung durch den Be-
treuungseffekt und zu rund einem Drittel auf die Produktivitätsgewinne infolge einer verbesserten Bildungs-
teilhabe zurückzuführen.
Eine tiefergehende Betrachtung der Beschäftigungs- und Produktionsdynamik zeichnet das folgende Bild: Die
Gewinne durch den Betreuungseffekt werden innerhalb von nur zehn Jahren weitestgehend realisiert. Zum
gleichen Zeitpunkt beginnt der Bildungseffekt, seine ersten positiven Impulse zu setzen, denn dann tritt die
erste Kohorte der Kinder, die von den verbesserten Bildungschancen profitieren, in den Ausbildungs- und Ar-
beitsmarkt ein. Sind demzufolge 2030 die geschätzten Gesamteffekte fast ausschließlich auf den Betreuungs-
effekt zurückzuführen, so nimmt der Anteil des Bildungseffekts von da an stetig zu und wird auch über das Jahr
2050 hinaus noch positive Impulse setzen.
Die fiskalischen Effekte des Investitionsprogramms sind positiv. Den anfänglichen Investitionskosten für den
Ausbau der Ganztagsbetreuung sowie den dadurch entstehenden laufenden Personalkosten stehen wach-
sende Einnahmen aus Kapitalertrag- und Lohnsteuer sowie fallende Transferleistungen gegenüber. Das Investi-
tionsprogramm amortisiert sich bereits nach 17 Jahren und trägt von da an zum Abbau der Staatsschulden bei.
Damit leistet es trotz der anfänglichen fiskalischen Defizite einen Beitrag zur Generationengerechtigkeit.
1 Diese Beschäftigungssteigerung berücksichtigt dabei nicht explizit die für die Ausweitung der Ganztagsplätze zusätzlich benötigten Erzieherinnen
und Lehrkräfte. Ab 2025 – nach Abschluss des in der Studie angenommenen Ausbaus – würden hierfür etwa rund 17.000 vollzeitäquivalente Stellen
(ca. 6.000 Erzieherinnen und ca. 11.000 Lehrkräfte) benötigt.
11Zwischen Bildung und Betreuung. Volkswirtschaftliche Potenziale des Ganztags-Rechtsanspruchs für Kinder im Grundschulalter
1 | Einleitung
Die Bundesregierung plant, das ganztägige Bildungs- ändert langfristig die Struktur der Qualifikation der
und Betreuungsangebot für Kinder im Grundschul- zukünftigen Erwerbspersonen. Beide Effekte, der Be-
alter weiter auszubauen. Konkret heißt es dazu im treuungseffekt und der Bildungseffekt, leisten einen
Koalitionsvertrag: Beitrag zur Behebung des Fachkräftemangels, set-
zen positive wirtschaftliche Impulse und fördern die
„Wir werden ganztägige Bildungs- und Betreuungsan- Chancen- und Generationengerechtigkeit.
gebote für alle Schülerinnen und Schüler im Grund-
schulalter ermöglichen. Wir werden deshalb einen In dieser Studie werden die gesamtwirtschaftlichen
Rechtsanspruch auf Ganztagsbetreuung für alle Kin- und fiskalischen Auswirkungen des geplanten Aus-
der im Grundschulalter schaffen. Dafür werden wir ge- baus des ganztägigen Angebots für Kinder im Grund-
meinsam mit den Ländern die Angebote so ausbauen, schulalter untersucht. Ein besonderes Augenmerk
dass der Rechtsanspruch im Jahre 2025 erfüllt wer- wird dabei auf die Auswirkungen auf die wirtschaftli-
den kann. Der Bund stellt für Investitionen in Ganz- che Inklusion einzelner Personengruppen – insbeson-
tagsschul- und Betreuungsangebote zwei Milliarden dere Frauen mit Kindern, Alleinerziehende und Kin-
Euro zur Verfügung. Bei der Umsetzung des Rechtsan- der aus bildungsfernen Elternhäusern – gelegt.
spruchs werden wir auf Flexibilität achten, bedarfsge-
recht vorgehen und die Vielfalt der in den Ländern und
Kommunen bestehenden Betreuungsmöglichkeiten Investitionsprogramm
der Kinder- und Jugendhilfe und die schulischen An-
gebote berücksichtigen und darauf aufbauen. Für die Im Schuljahr 2015/2016 gab es 2,8 Millionen Grund-
Ausgestaltung wollen wir das Sozialgesetzbuch (SGB) schulkinder, von denen eine knappe Million Ganztags-
VIII nutzen. Um diesen Rechtsanspruch bis 2025 zu angebote nutzten. Bis zum Schuljahr 2025/2026 wird
verwirklichen, bedarf es konkreter rechtlicher, finanzi- gemäß Bevölkerungsvorausschätzung die Zahl der
eller und zeitlicher Umsetzungsschritte, die wir in einer Grundschulkinder auf 3,2 Millionen steigen, sodass
Vereinbarung von Bund und Ländern unter Einbezie- gegenüber dem Schuljahr 2015/2016 formal eine
hung der kommunalen Spitzenverbände festlegen wer- Lücke von bis zu 2,2 Millionen Ganztagsplätzen ent-
den. Dabei wird der Bund sicherstellen, dass insbeson- steht.2 Verschiedene Studien belegen, dass 70 bis 80
dere der laufenden Kostenbelastung der Kommunen Prozent der Familien mit Schulkindern in der Primar-
Rechnung getragen wird.“ (Koalitionsvertrag 2018, und Sekundarstufe I eine umfassende ganztägige Be-
Seite 28) treuung wünschen (BMFSFJ 2014, Wößmann et al.
2015, Killus und Tillmann 2017). Hieraus ergibt sich
Aus ökonomischer Perspektive hat der Ausbau ganz- (bei Nichtberücksichtigung der von der Ganztags-
tägiger Angebote für Kinder im Grundschulalter zwei schulstatistik der Kultusministerkonferenz teilweise
Effekte. Erstens ermöglicht das verbesserte Betreu- nicht erfassten Schulkinder, die Hortangebote wahr-
ungsangebot es den betroffenen Eltern, insbeson- nehmen) eine Lücke zwischen den nachgefragten und
dere den Müttern, ihre Erwerbstätigkeit auszuweiten. den angebotenen Plätzen von mindestens 1,4 bis 1,6
Zweitens steigert ein verbessertes Bildungsangebot Millionen.
den Bildungserfolg der betroffenen Kinder und ver-
2 Vgl. hierzu Klemm und Zorn (2017).
121| Einleitung
In dem hier simulierten Investitionsprogramm wer- gischen Fachkräften (Erzieher, Sozialpädagogen, So-
den in dieser und der kommenden Legislaturperiode zialarbeiter etc.) und 50 Prozent ausgebildeten Lehr-
jeweils 2 Milliarden Euro aus Bundesmitteln in den kräften, die im Rahmen multiprofessioneller Teams
(räumlichen) Ausbau der Ganztagsbetreuung für außerunterrichtliche Zeiten im Ganztag personell ab-
Grundschulkinder investiert. Bei angenommenen In- decken und ausgestalten. Konzeptionell stützt sich
vestitionskosten von 4.000 Euro pro Ganztagsplatz diese qualitative Ausgestaltung auf die Studie Mehr
können somit in der Ganztagsbetreuung von 2019 bis Schule wagen, die im Auftrag von Bertelsmann Stif-
2021 jährlich 167.000 und von 2022 bis 2025 jährlich tung, Robert Bosch Stiftung, Stiftung Mercator und
125.000 zusätzliche Plätze geschaffen werden. Diese Vodafone Stiftung im Mai 2017 vorgestellt wurde
Zahlen sind in ihrer Größenordnung vergleichbar mit (Bertelsmann Stiftung et al. 2017). Die Kosten einer
dem Ausbau des schulischen Ganztags in den Jahren derartigen personellen Ausstattung mit Fachkräften
des ersten Investitionsprogramms des Bundes von belaufen sich beim angenommenen zusätzlichen Be-
2003 bis 2009 (allerdings für Primarstufe und Sekun- treuungsumfang von 9,4 Zeitstunden auf rund 1.000
darstufe I zusammen; vgl. Klemm und Zorn 2017). Euro pro Kind und Jahr. Angenommen wird, dass da-
durch nicht nur die Vereinbarkeit von Beruf und Fa-
Zu den einmalig anfallenden Investitionskosten für milie für die Eltern der derart betreuten Kinder ver-
den Ausbau der räumlichen Kapazitäten und der er- bessert wird, sondern dass qualitativ hochwertige
forderlichen Ausstattung kommen laufende Kos- Lern-, Förder- und Entwicklungsmöglichkeiten im
ten für das pädagogische Fachpersonal hinzu. In Ganztag auch den Bildungserfolg insbesondere von
Bezug darauf stellt sich die Frage, welche Qualitäts- Kindern aus nichtakademischen Elternhäusern stei-
standards mit dem Ausbau erfüllt werden sollen und gern (vgl. hierzu auch Abschnitt C2 im Anhang). Dies
in welchem Umfang und personellen Mix zusätzli- hat langfristige Auswirkungen auf die Struktur der
che Fachkräfte benötigt werden. Konkret untersucht Qualifikation der Erwerbspersonen in Deutschland.
diese Studie einen Ausbau der Ganztagsangebote, die
in ihrem zeitlichen Umfang der sogenannten pragma-
tischen Variante von Klemm und Zorn (2017) folgen. Kennziffern
Sind im Durchschnitt über die Bundesländer hinweg
21,2 Zeitstunden wöchentlich durch Unterrichts- und Das Ziel der vorliegenden Studie besteht darin, die
Pausenzeiten abgedeckt, so würden für eine Abde- Auswirkungen des Ganztagsausbaus für Grundschul-
ckung von 40 Zeitstunden (also fünf Öffnungstage zu kinder auf die Parameter „inklusives Wachstum“ und
je acht Zeitstunden) zusätzlich 18,8 Zeitstunden pro „Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen“ zu untersu-
Woche benötigt. Die pragmatische Variante berück- chen und zu quantifizieren. Inklusives Wachstum wird
sichtigt, dass das zeitliche Ganztagsangebot nicht von dabei verstanden als ein wirtschaftliches Wachstum,
allen Schulkindern in vollem Umfang in Anspruch ge- das allen Menschen die Möglichkeit bietet, am wirt-
nommen wird, sodass im Mittel nur 50 Prozent der schaftlichen Erfolg teilzuhaben (Chancengleichheit).
erforderlichen Zusatzöffnungszeit, das heißt 9,4 Zeit- Eine wirtschaftspolitische Maßnahme erzeugt inklu-
stunden pro Woche, personell abgedeckt werden sives Wachstum, wenn sie zu einem Wachstum führt,
müssten. Der in dieser Studie angenommene zeitli- das überproportional den weniger privilegierten
che Betreuungsumfang ist damit deutlich niedriger Menschen einer Gesellschaft zugutekommt.
angesetzt als etwa die Betreuungszeiten, die Münder
in seinem Gutachten für das Bundesfamilienministe- Die reinen Wachstumseffekte werden in dieser Stu-
rium zur Einführung des Rechtsanspruchs auf einen die als Veränderungen des Bruttoinlandsprodukts
Ganztagsplatz anführt und die gegebenenfalls über operationalisiert. Zusätzlich werden detaillierte Be-
die wöchentliche Öffnungszeit während des Schul- schäftigungseffekte berechnet, um die langfristigen
betriebs hinaus auch die Ferien umfassen müssten Auswirkungen verschiedener Maßnahmen auf den
(Münder 2017). Arbeitsmarkt darzustellen.
Was die Struktur der Qualifikation des zusätzlich er- Um die wirtschaftliche Inklusion zu messen, ver-
forderlichen pädagogischen Personals anbelangt, wendet die Studie zwei verschiedene Methoden.
folgt die Studie ebenfalls Klemm und Zorn (2017). Im Rahmen der ersten Methode werden verschie-
Diese unterstellen einen Mix aus 50 Prozent pädago- dene Kennzahlen berechnet, welche die Ungleichheit
13Zwischen Bildung und Betreuung. Volkswirtschaftliche Potenziale des Ganztags-Rechtsanspruchs für Kinder im Grundschulalter
der Einkommensverteilung aller privaten Haushalte schaftspolitischen Maßnahme durch drei Kennziffern
oder Erwerbspersonen messen, wobei der Schwer- gemessen: öffentliche Nettomehreinnahmen, lang-
punkt auf dem unteren Ende der Einkommensvertei- fristige Veränderung der Staatsschuldenquote und
lung liegt – repräsentiert durch die Armutsquote und fiskalische Amortisationszeit.
die Niedriglohnschwelle. Im Rahmen der zweiten Me-
thode werden Einkommenslücken bestimmter Per-
sonengruppen erfasst – Frauen mit Kindern, allein- Ergebnisse der
erziehende Frauen sowie Kinder aus bildungsfernen
Familien –, indem deren Einkommen mit dem Einkom- Untersuchung
men ihrer jeweiligen Vergleichsgruppe in Beziehung
gesetzt wird. Der Ausbau der Ganztagsangebote für Kinder im
Grundschulalter steigert die Produktion, weitet die
Eine umfassende gesamtwirtschaftliche Beurteilung Beschäftigung aus, reduziert die Ungleichheit und ge-
staatlicher Investitionsprogramme muss zusätzlich neriert langfristige fiskalische Überschüsse. Das In-
die fiskalischen Konsequenzen und die damit verbun- vestitionsprogramm fördert inklusives Wachstum
dene Frage der Tragfähigkeit der öffentlichen Finan- und ist fiskalisch effizient. Tabelle 1 bietet eine Über-
zen berücksichtigen. Investitionen der öffentlichen sicht über die mittel- und langfristigen Ergebnisse des
Hand erzeugen fiskalische Kosten, denen fiskalische Investitionsprogramms, wobei neben dem Gesamtef-
Gewinne durch Mehreinnahmen aus Steuern und So- fekt der Betreuungs- und der Bildungseffekt jeweils
zialversicherungsbeiträgen und durch entfallende gesondert ausgewiesen werden.
Transferzahlungen gegenüberstehen. Wenn ein öf-
fentliches Investitionsprogramm hinreichende fiska- Die mittelfristigen Ergebnisse (bis 2030) werden wei-
lische Gewinne erwirtschaftet und die zukünftigen testgehend vom Betreuungseffekt bestimmt. Die ver-
Nettomehreinnahmen zur Schuldentilgung verwen- besserte Vereinbarkeit von Familie und Beruf führt
det werden, dann verringert dies langfristig die staat- zu schnell realisierbaren Produktionsgewinnen und
liche Schuldenquote. In diesem Sinne können öf- Beschäftigungszuwächsen. Darüber hinaus fallen fis-
fentliche Investitionsprogramme einen Beitrag zur kalische Mehreinnahmen an, da die Beschäftigungs-
langfristigen Sicherung der öffentlichen Finanzen effekte die Einnahmen aus Steuern und Sozialver-
leisten (Generationengerechtigkeit). In der vorliegen- sicherungsabgaben steigern und gleichzeitig den
den Studie wird die fiskalische Effizienz einer wirt- Umfang der Transferzahlungen senken.
TABELLE 1 Auswirkungen des Ganztagsausbaus: Überblick
Gesamteffekt Anteilig Betreuungseffekt Anteilig Bildungseffekt
2030 2050 2030 2050 2030 2050
Wachstum und Beschäftigung
Jährliches Bruttoinlandsprodukt (in Milliarden Euro) +2,26 +4,41 +2,25 +3,02 +0,01 +1,39
Beschäftigung (in vollzeitäquivalenten Stellen) +54.800 +71.500 +53.700 +54.900 +1.100 +16.600
Arbeitslosigkeit (in Personen) –30.300 –43.100 –29.400 –30.200 –900 –12.900
Ungleichheit (Einkommenslücken)
Frauen mit Kindern (in Prozentpunkten) –0,97 –1,00 –0,97 –0,99 0,00 –0,01
Alleinerziehende (in Prozentpunkten) –1,36 –1,39 –1,36 –1,39 0,00 0,00
Kinder aus bildungsfernem Elternhaus (in Prozentpunkten) –0,20 –1,31 –0,13 –0,13 –0,07 –1,18
Öffentliche Finanzen
Öffentliche Nettomehreinnahmen (in Milliarden Euro) +0,37 +2,35 +0,36 +1,44 +0,01 +0,91
Alle Angaben sind inflationsbereinigte Veränderungen der jeweiligen Variablen im Verhältnis zu ihren Ausgangswerten 2017. Der Ausgangswert des Bruttoinlandsprodukts
ist 3.237 Milliarden Euro, der Ausgangswert der Zahl der vollzeitäquivalenten Stellen ist 34,6 Millionen, der Ausgangswert der Arbeitslosenzahl ist 3,56 Millionen Personen
(inklusive Erwerbspersonen in Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik). Die Einkommenslücke ist die prozentuale Abweichung des durchschnittlichen Bruttoein-
kommens der jeweiligen Personengruppe von der entsprechenden Vergleichsgruppe. Für Frauen mit Kindern sowie für alleinerziehende Frauen ist die Vergleichsgruppe die
Gruppe der Männer mit Kindern. Für Kinder aus bildungsfernen Familien ist die Vergleichsgruppe die Gruppe der Kinder aus Akademikerfamilien. Die Einkommenslücke hat
zwei Komponenten: die Differenz der Bruttostundenlöhne (Entgeltlücke) und die Differenz der Wochenarbeitszeiten. Der Ausgangswert der Einkommenslücke ist 48,7 Pro-
zent für Kinder aus bildungsfernen Familien, 63,3 Prozent für Frauen mit Kindern und 61,3 Prozent für alleinerziehende Frauen.
Quelle: Eigene Berechnungen. Vgl. Anhang B.
141 | Einleitung
Der Bildungseffekt verzögert sich hingegen, da die passungen der privaten Haushalte und Unternehmen
ersten Kohorten von Schulkindern, die von verbesser- sowie Wechselwirkungen zwischen Arbeits-, Kapital-
ten Ganztagsangeboten profitieren, frühestens nach und Gütermärkten verursacht werden.
zehn Jahren produktions- und arbeitsmarktrelevante
Ergebnisse erzielen. Erst von da an setzt der Bildungs- Das dieser Studie zugrundeliegende Modell bildet
effekt nach und nach positive Impulse auf Wachstum, wesentliche Eigenschaften realer Volkswirtschaf-
Beschäftigung und fiskalische Mehreinnahmen. ten ab, die zur Verzerrung privater Investitionsan-
reize führen und die Notwendigkeit öffentlicher In-
In Bezug auf die Chancengleichheit wirken sich der vestitionen bedingen. So sind im Modell wie auch in
Betreuungs- und der Bildungseffekt auf die einzelnen der realen Welt viele private Haushalte kreditbe-
Personengruppen sehr unterschiedlich aus. Während schränkt und unvollständig gegen Einkommensrisi-
der Betreuungseffekt insbesondere die Einkommens- ken versichert. Zudem steigen die Steuer- und Sozial-
lücke von Frauen mit Kindern reduziert, führt der Bil- abgaben der privaten Haushalte mit dem geleisteten
dungseffekt zu einer substanziellen Reduktion der Arbeitsvolumen. Diese Faktoren wirken sich negativ
Einkommenslücke von Kindern aus bildungsfernen El- auf das Arbeitsangebot und die privaten Bildungsan-
ternhäusern. Demzufolge fördern beide Varianten die reize aus, sodass dem Staat im Bildungsbereich eine
Inklusion von Frauen mit Kindern. Der Bildungseffekt zentrale Rolle zufällt. Außerdem behindern Such-
fördert zusätzlich die Inklusion von Kindern aus bil- friktionen auf den Arbeitsmärkten die optimale Allo-
dungsfernen Elternhäusern und trägt somit im Beson- kation der Produktionsfaktoren, und Externalitäten
deren zur Annäherung an das Ziel der Chancengleich- treiben einen Keil zwischen private und soziale Ren-
heit bei. diten. Aus diesen Gründen können öffentliche Inves-
titionen alle Haushalte besserstellen (Pareto-Verbes-
Das Investitionsprogramm ist fiskalisch effizient und serung) und einen wichtigen gesellschaftspolitischen
amortisiert sich im Lauf von 17 Jahren. Es trägt somit Beitrag leisten, auch wenn die Möglichkeit einer zu
zu mehr Generationengerechtigkeit bei. Staatliche starken Ausweitung der öffentlichen Investitions-
Nettomehreinnahmen fallen erstmals bereits sieben tätigkeit theoretisch nicht ausgeschlossen werden
Jahre nach dem Start des Investitionsprogramms an. kann. Die vorliegende Studie kann diesbezüglich Klar-
heit schaffen.
Grundlegende Eigenschaf-
ten des Modellrahmens
Die vorliegende Studie nutzt die Methoden der mo-
dernen Makroökonomik und untersucht die unter-
schiedlichen Investitionsprogramme auf der Basis
eines mikroökonomisch fundierten makroökonomi-
schen Modells der deutschen Volkswirtschaft. Der
zugrundeliegende Modellrahmen ist ein Wachstums-
modell mit Sach- und Humankapital, heterogenen
Haushalten und Friktionen auf den Arbeits-, Kapital-
und Gütermärkten, die wesentliche Aspekte realer
Märkte abbilden. Das Hauptaugenmerk der gesamt-
wirtschaftlichen Analyse liegt auf der Entwicklung
des Produktionspotenzials der deutschen Volkswirt-
schaft. Kurzfristige keynesianische Nachfrageeffekte
werden vernachlässigt. Die hier verwendete Methode
erlaubt eine empirisch fundierte dynamische Analyse
wirtschaftspolitischer Maßnahmen. Diese berück-
sichtigt neben den direkten Effekten der Maßnahmen
auch deren indirekte Effekte, die durch Verhaltensan-
15Zwischen Bildung und Betreuung. Volkswirtschaftliche Potenziale des Ganztags-Rechtsanspruchs für Kinder im Grundschulalter
2 | Methodisches Vorgehen
In dieser Studie wurden die Methoden der modernen wickelt. Die wesentlichen Annahmen und Bestand-
Makroökonomik verwendet, um die Auswirkungen teile des Modells lauten wie folgt:
eines Ausbaus der Ganztagsbetreuung an Grundschu-
len auf inklusives Wachstum und die Tragfähigkeit • Haushalte unterscheiden sich hinsichtlich des
der öffentlichen Finanzen zu untersuchen. Die Ana- Kinderstatus (Kinder oder keine Kinder), der Art
lyse erfolgte in drei Schritten. Im ersten Schritt wurde externer Kinderbetreuung (Ganztagsbetreuung
das mikroökonomisch fundierte gesamtwirtschaftli- oder keine Ganztagsbetreuung), der Zahl der
che Wachstumsmodell von Krebs und Scheffel (2017) Erwerbspersonen im Haushalt (alleinstehend oder
erweitert und an die Fragestellung der Studie ange- Paargemeinschaft) und der Qualifikationen der
passt. Im zweiten Schritt wurde das Modell kalibriert. Erwerbspersonen (kein Berufsabschluss, Berufs-
Hierbei wurden die Modellparameter auf der Basis abschluss oder Hochschulabschluss). Diese Haus-
mikro- und makroökonomischer Evidenz bestimmt, haltsmerkmale verändern sich im Zeitverlauf nicht
um das quantitative Modell fest in der wirtschaftli- (konstanter Haushaltstyp).
chen Realität zu verankern. Im dritten und letzten
Schritt wurden die Auswirkungen eines Ausbaus der • Erwerbspersonen unterscheiden sich zusätzlich im
Ganztagsbetreuung an der Primarstufe im Hinblick Hinblick auf ihren Beschäftigungszustand (Vollzeit-
auf die zentralen Parameter simuliert und die Ergeb- arbeit, Teilzeitarbeit, geringfügige Beschäftigung,
nisse der Simulationsanalyse interpretiert. Kurzzeitarbeitslosigkeit, Langzeitarbeitslosigkeit).
Der Beschäftigungszustand einer Erwerbsperson
Dieses Kapitel bietet eine kurze Übersicht über die verändert sich im Zeitverlauf. Die Übergänge zwi-
ersten beiden Schritte der Analyse und stellt die we- schen den einzelnen Beschäftigungszuständen sind
sentlichen Merkmale des Modells sowie die generelle zwar stochastisch, die Übergangswahrscheinlich-
Kalibrierungsstrategie kurz vor. Weitere Details zu keiten werden jedoch von den Suchentscheidungen
Modellrahmen und Kalibrierungsstrategie finden sich der Erwerbspersonen bestimmt.
im Anhang und in den Vorgängerstudien von Krebs
und Scheffel (2015, 2016a, 2016b, 2017) sowie in den • Erwerbspersonen entscheiden über ihre Suchin-
dort diskutierten Referenzen. tensität sowie daneben über den Grad der beruf-
lichen Fort- und Weiterbildung, den Konsum und
die private Ersparnis. Da alle Entscheidungen Er-
Modellrahmen gebnis eines mikroökonomisch fundierten Op-
timierungsproblems sind, reagieren Erwerbs-
Das dieser Studie zugrundeliegende Modell ist – wie personen auf die Anreize, die durch veränderte
in der Einleitung im Abschnitt Grundlegende Eigen- sozioökonomische Rahmenbedingungen gesetzt
schaften des Modellrahmens beschrieben – ein Wachs- werden. Die Entscheidungen aller Haushalte be-
tumsmodell mit Sach- und Humankapital, heteroge- stimmen das gesamtwirtschaftliche Arbeitsange-
nen Haushalten, unvollkommenen Finanzmärkten bot und das Angebot an Finanzkapital.
und Suchfriktionen auf dem Arbeitsmarkt. Der Mo-
dellrahmen wurde in einer Reihe von Arbeiten von • Unternehmen produzieren Konsum- und Investiti-
Krebs und Scheffel (2015, 2016a, 2016b, 2017) ent- onsgüter. Sie wählen den Einsatz der Produktions-
162 | Methodisches Vorgehen
faktoren Arbeit (Humankapital) und Sachkapital Zweitens steigert ein erweitertes Betreuungs- und
und bestimmen somit die gesamtwirtschaftliche Bildungsangebot mit qualifizierten pädagogischen
Arbeitsnachfrage sowie die Nachfrage nach Sach- Fachkräften, die in multiprofessionellen Teams unter
kapital (private Investitionen). Einschluss von Lehrkräften kooperieren, den Bil-
dungserfolg der betroffenen Kinder, sodass langfristig
• Beschäftigung, Investitionen, Produktion, Löhne der Anteil der Erwerbspersonen mit abgeschlossener
und Zinssatz werden im Gleichgewicht durch den Berufsausbildung oder Hochschulabschluss zunimmt.
Ausgleich von Angebot und Nachfrage auf den Die Arbeitsproduktivität zukünftiger Generationen
Arbeits-, Kapital- und Gütermärkten bestimmt. steigt an, deren Chancen auf dem Arbeitsmarkt ver-
Des Weiteren ergeben sich die öffentlichen Ein- bessern sich und es werden zusätzliche Wachstums-
nahmen aus Steuern und Sozialabgaben, die Aus- impulse gesetzt. Dieser zweite direkte Effekt, der auf
gaben für staatliche Transferzahlungen und die eine Verschiebung der langfristigen Qualifikations-
Veränderung der öffentlichen Neuverschuldung struktur und den damit einhergehenden Beschäfti-
aus den im Arbeits-, Güter- und Kapitalmarkt- gungs- und Produktionseffekt zurückgeht, ist der Bil-
gleichgewicht bestimmten volkswirtschaftlichen dungseffekt des Investitionsprogramms. Während
Größen. Die Einkommensverteilung (Jahres- und sich der Bildungseffekt erst mit einer erheblichen
Lebenseinkommen) ist endogen und folgt aus den Zeitverzögerung niederschlägt, führt der Betreuungs-
individuellen Entscheidungen über die Intensität effekt unmittelbar zu mehr Beschäftigung und höhe-
der Arbeitssuche, den Investitionen in Fort- und rem Wirtschaftswachstum.
Weiterbildung sowie der Ersparnis aller Erwerbs-
personen. Neben den direkten Effekten des Investitionspro-
gramms tritt eine Reihe indirekter Effekte auf, die
durch Verhaltensanpassungen der privaten Haus-
Wirkungskanäle halte und Unternehmen sowie durch Wechselwirkun-
gen zwischen Arbeits-, Kapital- und Gütermärkten
Die Stärke makroökonomischer Modelle liegt darin, entstehen. Beispielsweise stimulieren Produktivitäts-
dass sie die zentralen Wirkungskanäle abbilden und gewinne die Arbeits- und Kapitalnachfrage der Un-
dadurch die Analyse kausaler Zusammenhänge er- ternehmen, sodass Beschäftigung, Stundenlöhne und
lauben. Für die Analyse der Investitionen in den Aus- private Investitionen steigen. Die mit diesen Entwick-
bau der Ganztagsbetreuung an Grundschulen ist lungen einhergehenden Beschäftigungszuwächse,
zwischen direkten und indirekten Effekten zu unter- Produktivitätssteigerungen und Lohnzuwächse ver-
scheiden. Ziel der hier durchgeführten makroökono- mehren die zusätzlichen Einnahmen der öffentlichen
mischen Analyse ist es, diese direkten und indirekten Hand aus Steuern und Sozialabgaben und reduzie-
Effekte widerspruchsfrei zu erfassen und ihre ökono- ren gleichzeitig die Ausgaben für Sozialleistungen.
mischen Konsequenzen zu evaluieren. Es werden langfristig öffentliche Mittel frei, die zur
Schuldentilgung oder zur Finanzierung weiterer, aus
Zunächst sind zwei direkte Effekte des Investitions- gesellschaftlicher Sicht sinnvoller Investitionen ver-
programms zu beachten. Erstens trägt ein Ausbau wendet werden können.
der Ganztagsbetreuung dazu bei, die Vereinbarkeit
von Familie und Beruf zu fördern, indem er es Frauen Der hier verwendete Modellrahmen bildet wesent-
mit Kindern im Grundschulalter ermöglicht, ihre Er- liche Eigenschaften realer Volkswirtschaften ab, die
werbstätigkeit auszuweiten. Mit einem Wechsel aus zur Verzerrung privater Investitions- und Arbeitsan-
geringfügiger Beschäftigung in Teilzeit oder Vollzeit reize führen und die Notwendigkeit öffentlicher In-
bzw. aus Teilzeit in Vollzeit geht typischerweise ein vestitionen bedingen. So sind im Modell wie auch in
Anstieg der Arbeitsproduktivität einher, der zusätzli- der realen Welt viele private Haushalte kreditbe-
che Wachstumsimpulse setzt. Dieser erste direkte Ef- schränkt und unvollständig gegen Einkommensrisiken
fekt, der auf eine Ausweitung der Beschäftigung auf- versichert. Eine De-facto-Zugangsbeschränkung zum
grund einer verbesserten Ganztagsbetreuung von Arbeitsmarkt für Frauen mit Kindern aufgrund feh-
Grundschulkindern zurückzuführen ist, ist der Be- lender Ganztagsbetreuung verstärkt und verstetigt
treuungseffekt des Investitionsprogramms. Einkommensrisiken für die besagten Frauen. Hinzu
kommt, dass die zu leistenden Steuer- und
17Zwischen Bildung und Betreuung. Volkswirtschaftliche Potenziale des Ganztags-Rechtsanspruchs für Kinder im Grundschulalter
Sozialabgaben der privaten Haushalte sowohl mit benenfalls nur um wenige Stunden erhöhen. Aus ge-
dem geleisteten Arbeitsvolumen als auch mit der Ent- samtwirtschaftlicher Sicht wird somit der Effekt auf
lohnung der Arbeit steigen. Diese Faktoren wirken die gesamtwirtschaftlich geleisteten Arbeitsstunden
sich negativ auf das Arbeitsangebot und die Anreize unterschätzt. Zweitens nimmt die Studie eine kons-
aus, in Fort- und Weiterbildung zu investieren. In Ver- tante Suchintensität der Unternehmen an. Diese An-
bindung mit Externalitäten treibt dies einen Keil zwi- nahme impliziert, dass die positiven Effekte einer
schen private und soziale Renditen,3 sodass dem Staat Steigerung der Unternehmensproduktivität die Such-
eine zentrale Rolle im Bildungsbereich und, aufgrund anreize der Unternehmen nicht beeinflussen. Des-
verschiedener Wechselwirkungen, auf den Arbeits- halb werden durch erhöhte Suchanreize verursachte
märkten zufällt. positive Impulse auf die Übergangsraten aus der Ar-
beitslosigkeit in eine Beschäftigung bzw. in höher-
Aus diesen Gründen können öffentliche Investitionen wertige Beschäftigungsverhältnisse in der Analyse
in den Ausbau ganztägiger Angebote für Kinder an vernachlässigt, und die Beschäftigungseffekte wer-
Grundschulen – und die damit einhergehende Locke- den dementsprechend unterschätzt. Drittens werden
rung der De-facto-Marktzugangsbeschränkung für kurzfristige Effekte, die durch den keynesianischen
Mütter – alle Haushalte besserstellen (Pareto-Ver- Nachfragekanal erzeugt werden und zu einer vorü-
besserung) und einen wichtigen gesellschaftspoliti- bergehenden Stimulation der wirtschaftlichen Leis-
schen Beitrag leisten. Ob dies gelingt, hängt letztlich tungsfähigkeit führen, vernachlässigt.
davon ab, ob die Produktivitätsgewinne in Verbin-
dung mit der Entlastung des öffentlichen Haushalts
aufgrund steigender Einnahmen aus Einkommen- Kennziffern
steuer und Sozialabgaben sowie sinkender Transfer-
zahlungen ausreichen, um die Kosten des Ausbaus Ziel der vorliegenden Studie ist es, den Effekt des
von Ganztagsangeboten für Grundschulkinder zu de- Ausbaus ganztägiger Angebote für Kinder im Grund-
cken. Antworten auf diese Frage kann das dieser Stu- schulalter auf die wirtschaftspolitischen Zielgrößen
die zugrundeliegende Modell liefern. inklusives Wachstum und Tragfähigkeit der öffentli-
chen Finanzen zu beziffern.
Bei der Interpretation der Ergebnisse ist zu beach-
ten, dass diese Studie nur einen Teil der möglichen Der Analyse werden zunächst die üblichen wirt-
Anpassungsreaktionen der Haushalte und Unter- schaftspolitischen Erfolgsmaße zu Wachstum und
nehmen berücksichtigt. Insbesondere werden drei Beschäftigung vorangestellt, um eine allgemeine
Transmissionskanäle vernachlässigt, die tendenziell Einordnung der Ergebnisse zu erleichtern und einen
die positiven Effekte des Investitionsprogramms Rahmen für die weitergehende Analyse zu schaffen.
stärken, sodass die hier beschriebenen Ergebnisse Wachstumseffekte werden als langfristige Verände-
eine vorsichtige Abschätzung der Effekte am unte- rungen des realen Bruttoinlandsprodukts gemessen.
ren Rand des Spektrums liefern. Erstens wird die Zahl Die Wachstumsanalyse konzentriert sich also auf die
der Arbeitsstunden innerhalb einer Beschäftigungs- Beantwortung der Frage, inwieweit öffentliche In-
art (Vollzeitarbeit, Teilzeitarbeit, Minijob) in der Mo- vestitionen das Produktionspotenzial der deutschen
dellanalyse konstant gehalten. Diese Annahme ver- Volkswirtschaft stärken und so zu einer dauerhaften
einfacht die Analyse und die aufwendige Berechnung Steigerung des Wohlstands beitragen.4 Da der Para-
des Gleichgewichtsmodells. Damit wird jedoch aus- meter des inklusiven Wachstums den Anteil der Per-
geschlossen, dass infolge der Ganztagsbetreuung sonen am unteren Ende der Einkommensverteilung
einzelne Personen ihre Wochenarbeitszeiten gege- betrachtet, werden neben den Auswirkungen auf die
3 Die private Rendite beschreibt in diesem Zusammenhang die Rendite zusätzlicher Bildungsinvestitionen aus der Sicht einer einzelnen Erwerbsper-
son. Diese Rendite liegt dem Entscheidungskalkül der Person zugrunde und bestimmt ihre Entscheidung, in Fort- und Weiterbildung zu investieren.
Im Gegensatz dazu beinhaltet die soziale Rendite die zusätzlichen Effekte der individuellen Haushaltsentscheidungen auf gesamtwirtschaftlicher
Ebene, die sich beispielsweise in einem höheren Aufkommen aus Steuern und Sozialabgaben sowie geringeren Transferzahlungen der öffentlichen
Hand niederschlagen. Daher fallen die individuellen Bildungsinvestitionen typischerweise geringer aus, als es aus gesamtwirtschaftlicher Sicht
wünschenswert wäre.
4 In der ökonomischen Literatur wird der Wohlstandsbegriff häufig auf die Produktion von Wirtschaftsgütern und das monetäre Einkommen reduziert,
es werden jedoch auch alternative Wohlstandsindikatoren diskutiert. Der Sachverständigenrat hat die verschiedenen Beiträge in einem Bericht
zusammengefasst und eigene Vorschläge zum Thema ausgearbeitet (Sachverständigenrat 2010). In der wissenschaftlichen Literatur zu mikroökono-
misch fundierten makroökonomischen Modellen wird üblicherweise zur Analyse von Wohlstandsfragen eine Wohlfahrtsfunktion genutzt.
182 | Methodisches Vorgehen
Beschäftigung auch die Effekte auf die Arbeitslosig- bzw. ALG II) gemessen.7 Der zweite Ansatz zur Mes-
keit und die Beschäftigung im Niedriglohnsektor be- sung der wirtschaftlichen Inklusion zielt darauf ab, die
rechnet. Insofern werden die folgenden Kennziffern Chancenungleichheit für bestimmte Personengrup-
zu Wachstum und Beschäftigung betrachtet: pen mit festen Merkmalen zu erfassen. In der vorlie-
genden Studie wird diese Idee durch die Berechnung
• gesamtwirtschaftliche Produktion (Potenzial- von Einkommenslücken für die verschiedenen Perso-
wachstum), nengruppen operationalisiert. Die Berechnung von
• Beschäftigung und Arbeitslosigkeit, Einkommenslücken ist in der Literatur zur beruflichen
• Beschäftigung im Niedriglohnsektor – Anteil der Gleichstellung von Frauen üblich und kann auch auf
Erwerbstätigen mit einem Bruttostundenlohn un- andere Personengruppen angewendet werden. Kon-
terhalb der Niedriglohngrenze von zwei Dritteln kret wird in dieser Studie die wirtschaftliche Inklusion
des Medianlohns. durch die folgenden Kennzahlen gemessen:8
Inklusion bedeutet Teilhabe aller Menschen am wirt- • Armutsquote – Anteil der Erwerbspersonen in
schaftlichen und gesellschaftlichen Leben. Inklusives Grundsicherung (ALG-II-Bezug),9
Wirtschaftswachstum ist ein wirtschaftliches Wachs- • Einkommenslücke der Frauen mit Kindern,
tum, das allen Menschen die Möglichkeit bietet, am • Einkommenslücke der alleinerziehenden Frauen,
wirtschaftlichen Erfolg teilzuhaben (Chancengleich- • erwartete Einkommenslücke von Kindern aus bil-
heit). Diese Definition wirft die Frage auf, wie die Idee dungsfernen Familien.
der „Gleichheit der Möglichkeiten“ durch messbare
Kennzahlen operationalisiert werden kann. Der übli- Für eine umfassende gesamtwirtschaftliche Beurtei-
che Ansatz in der angewandten Literatur ist, die Un- lung des öffentlichen Ausbaus ganztägiger Angebote
gleichheit der Wohlstandsverteilung als Kennziffer der für Grundschulkinder müssen darüber hinaus die fis-
Evaluation zu verwenden und den individuellen Wohl- kalischen Konsequenzen und die damit verbundene
stand durch das (Lebens-)Einkommen einer Person Frage der Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen be-
oder eines Haushalts zu messen.5 Diese Vorgehens- rücksichtigt werden. Öffentliche Investitionen erzeu-
weise wird auch in der vorliegenden Studie verfolgt, gen fiskalische Kosten, denen fiskalische Gewinne
wobei zwei konzeptionell unterschiedliche Methoden durch Mehreinnahmen aus Steuern und Sozialversi-
zur Messung der Ungleichheit verwendet werden.6 cherungsbeiträgen sowie rückläufige Transferzahlun-
gen gegenüberstehen. Wenn ein öffentliches Investi-
Die erste Methode betrachtet die Verteilung der tionsprogramm hinreichend hohe fiskalische Gewinne
Bruttojahreseinkommen und identifiziert Ungleich- erwirtschaftet, dann verkleinert es langfristig die
heit anhand der Zahl der Erwerbspersonen und Haus- staatliche Schuldenquote und verbessert damit die
halte am unteren Ende der Einkommensverteilung. In Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen.
der vorliegenden Studie wird diese Art der wirtschaft-
lichen Inklusion durch den Anteil der Erwerbsperso- Die fiskalischen Auswirkungen eines öffentlichen In-
nen im Grundsicherungsbezug (Arbeitslosengeld II vestitionsprogramms werden in dieser Studie durch
5 Einige Studien zu Verteilungsfragen verwenden das Vermögen als Kennzahl des individuellen Wohlstands (siehe Grabka und Westermeier 2014 für
eine empirische Untersuchung der Vermögensungleichheit in Deutschland).
6 Theorien der Chancengleichheit („equal opportunity”) unterscheiden üblicherweise zwischen einem Ex-ante-Zustand („Start des Rennens“) und
einem Ex-post-Zustand („Ergebnis des Rennens“) und leiten dann Ex-ante-Gleichheit aus fundamentalen Axiomen ab (siehe Rawls 1981 für die wohl
bekannteste Anwendung dieser Methode und Roemer 1998 für eine ausführliche Diskussion der verschiedenen Ansätze in der Literatur). Die erste
der hier vorgestellten Methoden legt den Ex-ante-Zustand auf einen Zeitpunkt während des Erwerbslebens, während die zweite den Ex-ante-Zeit-
punkt teilweise (Frauen mit Kindern) oder ganz (Kinder aus bildungsfernen Familien) vor den Beginn des Erwerbslebens legt. Hayek (1960) plädiert
für eine Theorie der Chancengleichheit, die den Ex-ante-Zeitpunkt so weit zurücksetzt, dass nur für Dynastien Chancengleichheit gelten muss, nicht
aber für Kinder unterschiedlicher Herkunft.
7 Mit Ausnahme der hier definierten Armutsquote werden die obigen Kennziffern allgemein in der internationalen Literatur verwendet. Siehe zum
Beispiel Kapitel 2, „Integrating Inclusiveness into the Going for Growth Framework“, der OECD-Studie Going for Growth (2017).
8 Die Einkommenslücken beziehen sich auf das jährliche Bruttoarbeitseinkommen der jeweiligen Gruppen und werden berechnet als prozentuale
Abweichung des Durchschnittseinkommens der Gruppe vom Durchschnittseinkommen der Komplementärgruppe (Vergleichsgruppe). Für weitere
Überlegungen zur Entwicklung der Einkommensungleichheit und der sozialen Mobilität in Deutschland siehe auch BMF (2017).
9 Im Gegensatz zur Armutsgefährdungsquote basiert die hier verwendete Armutsquote auf einem durch die Gesellschaft definierten absoluten Maß
der Armut. Zudem ist die Verweildauer im ALG-II-Bezug im Durchschnitt sehr hoch, sodass Personen in Grundsicherung nicht nur über ein aktuell
niedriges Einkommen verfügen, sondern auch ein niedriges Lebenseinkommen zu erwarten haben. Beispielsweise sind über drei Viertel der Langzeit-
arbeitslosen auch nach einem Jahr noch langzeitarbeitslos. Die hier untersuchte Armutsquote ist eng verbunden mit der Altersarmutsquote, die in
der Studie von Haan et al. (2017) ausführlich diskutiert wird.
19Zwischen Bildung und Betreuung. Volkswirtschaftliche Potenziale des Ganztags-Rechtsanspruchs für Kinder im Grundschulalter
die Entwicklung der öffentlichen Nettomehreinnah- Kalibrierung
men bzw. Nettomehrausgaben und der damit verbun-
denen Entwicklung der staatlichen Schuldenquote Die Modellparameter wurden so gesetzt, dass das ka-
dargestellt. Die Tragfähigkeit der öffentlichen Fi- librierte Modell mit der relevanten mikroökonomi-
nanzen wird mittels der fiskalischen Amortisations- schen und makroökonomischen Evidenz in Einklang
zeit und der langfristigen Entwicklung der staatlichen steht. Neben einer Vielzahl von aus den Daten ge-
Schuldenquote (Staatsschuldenquote im Jahr 2050) wonnenen statistischen und ökonomischen Kennzif-
operationalisiert. Die fiskalische Amortisationszeit fern bildet das kalibrierte Modell insbesondere drei
definiert den Zeitpunkt, zu dem die öffentliche Ver- wesentliche Eigenschaften des deutschen Arbeits-
schuldung nach kurzem Anstieg aufgrund der anfal- markts realistisch ab.
lenden Investitionskosten ihr ursprüngliches Niveau
wieder erreicht hat. Ein öffentliches Investitionspaket Erstens impliziert es eine Verteilung der Haushalte
mit geringer fiskalischer Amortisationszeit senkt die über Haushaltstypen sowie der Erwerbspersonen
Staatsschuldenquote für kommende Generationen über Beschäftigungszustände, die der empirischen
und verbessert so die Tragfähigkeit der öffentlichen Verteilung der Haushalte und Erwerbspersonen im
Finanzen. Insgesamt verwendet diese Studie die fol- Alter von 20 bis 64 Jahren entspricht. Zweitens bil-
genden Kennziffern der fiskalischen Effizienz: det das zugrundeliegende Modell das Suchverhalten
der Arbeitslosen, der geringfügig Beschäftigten und
• öffentliche Nettomehreinnahmen, der teilzeitbeschäftigten Erwerbspersonen in einer
• langfristige Staatsschuldenquote, empirisch fundierten, mit mikroökonomischen Stu-
• fiskalische Amortisationszeit. dien konsistenten Weise ab. Drittens entsprechen die
im Modell ausgedrückten Korrelationen zwischen der
In der wirtschaftspolitischen Debatte wird die Tragfä- Beschäftigungsart (Vollzeitarbeit, Teilzeitarbeit, Mini-
higkeit der öffentlichen Finanzen häufig mit der Frage job) und der Arbeitsproduktivität den jeweiligen em-
der Generationengerechtigkeit in Verbindung ge- pirischen Werten. Eine detaillierte Beschreibung der
bracht.10 Fiskalisch nachhaltige öffentliche Investiti- Kalibrierung findet sich im Anhang sowie in Krebs
onen senken langfristig die staatliche Schuldenquote und Scheffel (2015, 2016a, 2016b, 2017).
und verringern so die Schuldenlast für kommende Ge-
nerationen. Damit tragen sie zur Erhöhung der Gene- Bei der Interpretation der Ergebnisse ist zu beach-
rationengerechtigkeit bei. ten, dass mittels des gesamtwirtschaftlichen Modells
nur reale Größen bestimmt wurden. Um die jeweili-
gen nominalen Größen zu erhalten, wurden die realen
Größen mit dem entsprechenden Preisdeflator für
2017 multipliziert.11
10 Der BMF-Monatsbericht zur BMF-Tragfähigkeitskonferenz am 30. Mai 2016 formuliert dies in der Präambel wie folgt: „Die Sicherung fiskalischer
Tragfähigkeit ist finanzpolitische Daueraufgabe und Auftrag der Generationengerechtigkeit.“ (BMF 2016)
11 Für 2017 wurde das Bruttoinlandsprodukt 2017 auf 3.237 Milliarden Euro angesetzt, die Zahl der Erwerbspersonen auf 45,7 Millionen.
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