Aktuelle Herausforderungen der europäischen Bankenabwicklung - Bundesfinanzministerium
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Analysen und Berichte Monatsbericht des BMF
Mai 2021
Aktuelle Herausforderungen der europäischen
Bankenabwicklung
Analysen und Berichte
● Ziel des einheitlichen europäischen Abwicklungsmechanismus ist es, dass Banken abwick-
lungsfähig sind – zum Schutz der Finanzstabilität und der europäischen Steuerzahlerinnen und
Steuerzahler.
● Um Abwicklungspläne in der Praxis effektiv umsetzen zu können, werden vor allem die opera-
tiven Voraussetzungen bei den Banken verbessert und bail-in-fähiges Kapital, insbesondere in
Form nachrangiger Verbindlichkeiten, kontinuierlich aufgebaut.
● Falls bei einzelnen Banken Fortschritte nicht ausreichend sein sollten, stehen den Abwick-
lungsbehörden Sanktionsmöglichkeiten gegenüber den Banken zur Verfügung. Sie können
Maßnahmen durchsetzen, um die Abwicklungsfähigkeit des jeweiligen Instituts zu verbessern.
● Die Funktionsfähigkeit des einheitlichen europäischen Abwicklungsmechanismus wird durch
den Ausschuss für die einheitliche Abwicklung (Single Resolution Board) und die nationalen
Abwicklungsbehörden beständig fortentwickelt.
Einleitung schrittweise ausgebaut. Im ersten und bislang ein-
zigen Abwicklungsfall – der spanischen Banco Po-
Im Jahr 2016 wurde mit der zweiten Säule der Ban- pular – hat der SRM seine Funktionsfähigkeit unter
kenunion der einheitliche europäische Abwick- Beweis gestellt.
lungsmechanismus (Single Resolution Mechanism,
SRM) geschaffen. Ziel des Mechanismus ist es, eine Innerhalb des SRM arbeiten SRB und nationale
Bank in Schieflage geordnet abwickeln zu können, Abwicklungsbehörden – in Deutschland ist dies
ohne die Finanzstabilität zu gefährden oder öffent- die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsauf-
liche Gelder einsetzen zu müssen. Damit soll zur sicht (BaFin) – eng zusammen. Während der SRB
Lösung des „Too Big to Fail“-Problems beigetragen für bedeutende Institute unter Aufsicht der Euro-
werden. Diese Regelungen sind auch mehr als eine päischen Zentralbank und einige grenzüberschrei-
Dekade nach der Finanzkrise sehr relevant. tende Gruppen zuständig ist, übernehmen die na-
tionalen Abwicklungsbehörden die Planung von
Der weitere Aufbau des SRM schreitet voran: Der Abwicklungsmaßnahmen für weniger bedeutende
als europäische Agentur in Brüssel im Januar 2015 Institute. Im Rahmen sogenannter Internal Resolu-
neu errichtete Ausschuss für die einheitliche Ab- tion Teams wirken auch Beschäftigte der nationa-
wicklung (Single Resolution Board, SRB) hat die len Abwicklungsbehörden an der Planung für In-
institutionellen und operativen Grundlagen für stitute und Gruppen im Zuständigkeitsbereich des
die Durchführung von Abwicklungsmaßnahmen SRB mit.
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Aktuelle Herausforderungen der europäischen Bankenabwicklung Mai 2021
Im Fall einer Bankenabwicklung kann die Abwick- Fortschritte bei der
lungsbehörde bestimmte Maßnahmen gegenüber Schaffung der operativen
dem Institut in Schieflage anordnen. Das Abwick-
Voraussetzungen für eine
lungsrecht, die sogenannte SRM-Verordnung und
das Gesetz zur Sanierung und Abwicklung von In-
Bankenabwicklung
stituten und Finanzgruppen, hält dafür den ge-
eigneten Werkzeugkasten bereit: Das wichtigste Abwicklungspläne müssen in der Praxis kurzfris-
Werkzeug der Abwicklungsbehörde ist der soge- tig umsetzbar sein. Diese von den Abwicklungs-
nannte Bail-in, also die Beteiligung von Anteilsin- behörden erstellten Pläne sind eine wichtige Vor-
habern und Gläubigern einer Bank an der Deckung aussetzung, damit die Abwicklungsbehörde auf die
der Verluste und an der Rekapitalisierung einer mögliche Schieflage einer Bank vorbereitet ist und
Bank. kurzfristig mit geeigneten Maßnahmen agieren
kann. Aber auch bei den Banken selbst müssen die
operativen Voraussetzungen hierfür getroffen sein.
Bail-in
bezeichnet die Herabschreibung von
Kapitalinstrumenten und Verbindlichkeiten Erwartungen an die Banken
beziehungsweise deren Umwandlung in An-
teile. Dadurch werden Anteilsinhaber und Banken sind in der Mitwirkungspflicht. Vor die-
Gläubiger an den Verlusten und der Rekapi- sem Hintergrund wurde vom SRB das Dokument
talisierung beteiligt. zu Erwartungen an die Abwicklungsfähigkeit der
Banken („Expectations for Banks”)1 veröffentlicht.
Darin sind die Anforderungen genannt, die die In-
Eine Abwicklung nach den Vorschriften der stitute selbst erfüllen müssen. Dazu zählen bei-
SRM-Verordnung kommt nur für solche Banken spielsweise der Aufbau einer Bail-in-Kapazität und
infrage, bei denen eine Liquidation im regulären von Informations- und Datenbereitstellungssyste-
Insolvenzverfahren potenziell die Finanzstabili- men oder der Zugang zu Finanzmarktinfrastruk-
tät gefährden könnte. In Deutschland wäre gemes- turen, also zu Börsen und Zentralverwahrern, im
sen an der Gesamtanzahl der rund 1.350 Institute Abwicklungsfall. Sämtliche Anforderungen sollen
eine solche Abwicklung nur für sehr wenige Ban- bis spätestens zum Ende des Jahres 2023 bei allen
ken vorgesehen; für die ganz überwiegende Mehr- SRB-Banken vollständig erfüllt sein.
zahl der deutschen Banken wäre hingegen ein re-
guläres Insolvenzverfahren der geeignete Weg.
Die Bail-in-Kapazität
Die Abwicklungsbehörden legen den Fokus ih- ist das vorhandene Volumen an solchen Ka-
rer Arbeit daher auf die großen und potenziell sys- pitalinstrumenten und Verbindlichkeiten ei-
temrelevanten Banken. Ziel ihrer Arbeit ist es, dass ner Bank, die für die Durchführung eines
Banken zum Schutz der Finanzstabilität und der Bail-ins zur Verfügung stehen.
europäischen Steuerzahlerinnen und Steuerzahler
abgewickelt werden können.
Der SRB gibt den Banken die Prioritäten vor. Sie
werden vom SRB jährlich sowohl für alle bedeuten-
den Institute übergreifend als auch individuell für
einzelne Institute festgelegt. Im Jahr 2021 zählen zu
1 http://www.bundesfinanzministerium.de/mb/20210531
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den drei übergreifenden Prioritäten für alle Banken Operative Voraussetzungen für einen
die Verbesserung der Informationssysteme, die Si- Bail-in
mulation des Liquiditätsbedarfs im Abwicklungs-
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fall sowie die Schaffung der Voraussetzungen für Zu den wesentlichen Voraussetzungen für
einen Bail-in. die Durchführung eines Bail-in zählen
Bei der Schaffung der operativen Voraussetzungen ● ausreichende Bail-in-Kapazitäten,
findet stets das Prinzip der Proportionalität Beach-
tung; auch sind die individuellen Fortschritte der ● die Fähigkeit zur schnellen Datenbereit-
einzelnen Bank zu bewerten, die Abwicklungsfä- stellung in guter Qualität und
higkeit durch Justierung geeigneter Stellschrauben
zu verbessern. ● die Vorbereitung der Umsetzung mit
den Finanzmarktinfrastrukturen.
Das Werkzeug Bail-in wird im Folgenden bei-
spielhaft für die Schaffung von operativen Vor-
aussetzungen für eine Bankenabwicklung näher
betrachtet. Bail-in-Kapazitäten
Zur Sicherstellung ausreichender Bail-in-Kapazi-
Voraussetzungen für einen Bail-in täten wird eine institutsspezifische Mindestanfor-
derung an Eigenmittel und berücksichtigungsfä-
Grundvoraussetzung für einen Bail-in sind aus- hige Verbindlichkeiten (Minimum Requirement for
reichende Bail-in-Kapazitäten. Das heißt, Banken Own Funds and Eligible Liabilities, MREL) festge-
müssen im von der Abwicklungsbehörde festge- setzt. Die MREL-Anforderung dient dazu, sicherzu-
legten Umfang Eigenkapitalinstrumente und Ver- stellen, dass im Bedarfsfall ausreichend Kapitalins-
bindlichkeiten ausgegeben haben, die beim Bail-in trumente und Verbindlichkeiten für das Werkzeug
herangezogen werden können. Weiterhin müssen Bail-in zur Verfügung stehen. Eine Übersicht über
die Banken in der Lage sein, kurzfristig die hierzu die Haftungskaskade im Rahmen des Bail-ins und
von der Abwicklungsbehörde benötigten Daten in die jeweiligen Instrumente ist auf der Internetseite
guter Qualität bereitzustellen. Dafür sollten IT-Sys- der BaFin abrufbar.2
teme und interne Prozesse in den Instituten bereit-
stehen. Nach der Anordnung des Bail-ins durch die
Abwicklungsbehörde muss dieser auch mit den Fi- MREL
nanzmarktinfrastrukturen umgesetzt werden kön- bezeichnet die Mindestanforderungen an
nen. Eine strukturierte Vorbereitung und Planung Eigenmittel und berücksichtigungsfähi-
ist für diese zeitkritischen Prozesse, die im Zweifel ge Verbindlichkeiten. Die MREL-Anforde-
binnen weniger Tage umgesetzt werden müssen, rungen werden für jede Bank individuell
unerlässlich. festgelegt. Wenn für eine Bank keine Ab-
wicklung vorgesehen ist, dann entspricht
die MREL-Anforderung der aufsichtlichen
Eigenmittelanforderung.
2 http://www.bundesfinanzministerium.de/mb/20210532
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Soweit Institute noch nicht über ausreichende Fortschritte beim Aufbau dieser Kapazitäten wer-
Bail-in-Kapazitäten verfügen, müssen entspre- den regelmäßig veröffentlicht. Mit dem „MREL
chende Verbindlichkeiten sukzessive aufgebaut dashboard“3 stellt der SRB in jedem Quartal ei-
werden. Bis spätestens zum Jahresende 2023 müs- nen Überblick über die Höhe des Aufbaus von
sen alle Banken unter der SRB-Zuständigkeit ihre MREL-Kapazitäten in den einzelnen Ländern zur
MREL-Anforderungen vollständig erfüllen. Da- Verfügung. Dadurch wird ersichtlich, dass der Auf-
für werden kontinuierlich Kapitalinstrumente und bau voranschreitet, aber Unterschiede zwischen
Verbindlichkeiten, die verschiedenen Rängen in den Banken in einzelnen Ländern bestehen. Im
der Insolvenzrangfolge zugeordnet sein können, dritten Quartal 2020 wurden Instrumente im Wert
von den Banken am Markt emittiert (s. a. Abbil- von insgesamt 50,9 Mrd. € begeben. Deutsche Ins-
dung 1). Die Abwicklungsbehörden geben verbind- titute sind im Allgemeinen gut mit bail-in-fähigen
liche Zwischenziele vor und überwachen diesen Verbindlichkeiten ausgestattet.
Aufbau fortlaufend.
3 Single Resolution Board - “MREL-Dashboard”:
http://www.bundesfinanzministerium.de/mb/20210533
Abbildung 1
Emission von MREL-Instrumenten von Banken in Europa
in Mrd. €
120 112,1
100 91,7
88,2
76,7
80
60,2
56,6
60 50,9
40
20
0
Q1 2019 Q2 2019 Q3 2019 Q4 2019 Q1 2020 Q2 2020 Q3 2020
Stand: 3. Quartal 2020.
Quelle: SRB, „MREL dashboard“
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Aktuelle Herausforderungen der europäischen Bankenabwicklung Mai 2021
Bankenabwicklungsfonds Vorbereitung einer Banken
abwicklung und Sanktions
Ein weiterer wichtiger Baustein des SRM ist der
möglichkeiten
Analysen und Berichte
ebenfalls im Aufbau befindliche einheitliche Ab-
wicklungsfonds (Single Resolution Fund, SRF). Die Vorbereitung beziehungsweise Planung einer
Banken in den teilnehmenden Mitgliedstaaten Bankenabwicklung ist ein fortlaufender Prozess.
der Bankenunion (Euroraum sowie derzeit Bulga- SRB und nationale Abwicklungsbehörden koope-
rien und Kroatien) entrichten jährlich eine Abgabe, rieren dabei in sogenannten Internal Resolution
um den SRF zu befüllen. Aktuell befinden sich rund Teams für jeweils eine Bank in der Zuständigkeit
42 Mrd. € im SRF. Der SRF wird weiter gemäß den des SRB mit dem Ziel, die Abwicklungsfähigkeit der
gesetzlichen Vorgaben befüllt: Die Zielausstattung jeweiligen Bank zu verbessern. Der Fortschritt wird
des SRF zum Jahresende 2023 beläuft sich auf min- jährlich in den Abwicklungsplänen dokumentiert.
destens 1 Prozent der gedeckten Einlagen der Kre- Daraus ergeben sich auch die Prioritäten für die
ditinstitute in den teilnehmenden Mitgliedstaaten. von den Instituten umzusetzenden Maßnahmen.
Vorbehaltlich der Billigung durch die Mitgliedstaa-
ten sollen ab dem Jahr 2022 zusätzlich als letztes
Mittel Kreditlinien des Europäischen Stabilitäts- Umgang mit Hindernissen
mechanismus (ESM) an den SRF bis zur Höhe von
maximal 68 Mrd. € zur Verfügung stehen (soge- Abwicklungsbehörden bewerten die individuelle
nannter Common Backstop). Abwicklungsfähigkeit von Banken. Falls dabei po-
tenzielle Hindernisse für eine Abwicklung zu er-
kennen sind, werden die Institute aufgefordert,
Common Backstop diese zu beseitigen. Abwicklungshindernisse kön-
bezeichnet die Letztsicherung des Banken- nen z. B. das Fehlen von IT-Systemen zur schnellen
abwicklungsfonds durch Kreditlinien des Datenbereitstellung für die Umsetzung eines Bail-
ESM. ins oder eine Unterschreitung der MREL-Anforde-
rung sein.
Die Mittel des SRF stehen im Rahmen einer Ab- Die Abwicklungsbehörden haben auch Sanktions-
wicklung zusätzlich zum Bail-in für die Rekapitali- möglichkeiten: Wenn die Fortschritte bei der Besei-
sierung zur Verfügung, jedoch erst dann, wenn ein tigung wesentlicher Hindernisse nicht ausreichen,
Bail-in in Höhe von mindestens 8 Prozent der ge- können die Abwicklungsbehörden die Beseiti-
samten Verbindlichkeiten und Eigenmittel bei der gung von Abwicklungshindernissen bei den Ban-
betroffenen Bank erfolgt ist. Damit haften Anteils- ken per Verwaltungsakt anordnen. Darüber hinaus
eigner und Gläubiger, bevor sich gegebenenfalls können die Abwicklungsbehörden dem Institut
der SRF beteiligt. beispielsweise auch untersagen, Ausschüttungen
vorzunehmen.
Vor-Ort-Prüfungen und Testläufe
Abwicklungsbehörden werden künftig vermehrt
Vor-Ort-Prüfungen durchführen, um den Stand
der Vorbereitungen auf einen eventuellen Abwick-
lungsfall bei den Instituten zu überprüfen und
Stellschrauben im Hinblick auf die Abwicklungs-
fähigkeit zu justieren. Zeitkritische Prozesse der
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Aktuelle Herausforderungen der europäischen Bankenabwicklung Mai 2021
Datenbereitstellung dürfen nicht nur auf dem Pa- Ausblick
pier konzipiert sein, sondern sie müssen auch in
der Praxis durchführbar sein. Die Abwicklungsbe- Mit den weltweiten Reformen zur Lösung des
hörden prüfen dies anhand von Testläufen. „Too Big to Fail“-Problems – wie dem Aufbau des
SRM – wurde ein Paradigmenwechsel im Umgang
mit Banken in Schieflage vom Bail-out mit öffent-
Internationale Kooperation lichen Mitteln hin zum Bail-in privater Anteilsin-
haber und Gläubiger angestoßen. Global betrachtet
Grenzüberschreitende Kooperation ist eine Grund- zeigt die jüngste Evaluation des Finanzstabilitäts-
voraussetzung für die bestmögliche Vorbereitung rats (Financial Stability Board)4, dass die „Too Big
von Abwicklungsmaßnahmen. Das gilt sowohl in- to Fail“-Reformen die Banken widerstandsfähiger
nerhalb des einheitlichen Abwicklungsmechanis- und abwicklungsfähiger gemacht und systemische
mus als auch für die Zusammenarbeit mit den Ab- Risiken reduziert haben.
wicklungsbehörden von Drittstaaten außerhalb
der Bankenunion wie den USA oder dem Vereinig- Herausforderungen liegen in der praktischen An-
ten Königreich. wendung und der konsistenten Umsetzung der
Regelungen. Außerdem sind stetige Verbesserun-
In sogenannten Abwicklungskollegien kommen gen nötig, um neuen Gegebenheiten und Erfah-
daher jährlich alle relevanten Behörden der ein- rungen Rechnung zu tragen. Auch in Europa sollen
zelnen Staaten zusammen: Hier wird gemeinsam auf der Basis der gewonnenen praktischen Erfah-
über die Fortschritte und Herausforderungen bei rungen die bestehenden Regelungen weiterentwi-
der Herstellung der Abwicklungsfähigkeit eines ckelt werden: Im Jahr 2021 soll das europäische Re-
Instituts beraten. Zudem wird anhand operativer gelwerk für das Krisenmanagement zielgerichtet
Übungen die Effektivität grenzüberschreitender verbessert werden. Auch dabei wird der Schutz der
Kooperation getestet, beispielsweise im Rahmen europäischen Steuerzahlerinnen und Steuerzahler
einer sogenannten Trilateral Principle Level Exer- beziehungsweise der Einlegerinnen und Einleger
cise zwischen der Bankenunion, den USA und dem weiterhin im Vordergrund stehen.
Vereinigten Königreich.
4 http://www.bundesfinanzministerium.de/mb/20210534
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