Effiziente Transferwege der Bundesmittel im föderalen Gefüge - Forum Föderaler Staat
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Forum Föderaler Staat Effiziente Transferwege der Bundesmittel im föderalen Gefüge Berlin, den 15.06.2021 Prof. Dr. Thomas Lenk
Föderales Forum |
AGENDA
A: Föderales Finanzsystem
B: Kommunale Problemlage
C: Steuerzuordnung und bundesstaatlicher Finanzausgleich
D: Transmissionskanäle der originären Bundesmittel an die Kommunen
E: Herausforderungen und Fazit
Prof. Dr. Thomas Lenk 2Föderales Forum | A. DAS FÖDERALE FINANZSYSTEM
− Aufgabenverteilung ist der Finanzverteilung vorgelagert
− Kommunen sind verfassungsrechtlich Bestandteile der Länder
grundsätzliche Verantwortung der Länder für die Finanzausstattung ihrer Kommunen
Bund
? Länder
kreisangehörige Gemeinden
Gemeinden kreisfreie Städte
Landkreise
Ämter
Prof. Dr. Thomas Lenk 3Föderales Forum | A. DAS FÖDERALE FINANZSYSTEM
− Welcher Grad an Zentralität führt zu einer möglichst effizienten Aufgabenerfüllung?
− finanzwissenschaftliche Grundprinzipien wie Autonomie, fiskalische Äquivalenz und Konnexität
Entscheidungs- Ausführungs- Finanzierungs-
kompetenz kompetenz kompetenz
Entscheidungs- Entscheidungskonnexität
kompetenz
Finanzierungs-
kompetenz
Ausführungs-
kompetenz
Prof. Dr. Thomas Lenk 4Föderales Forum | A. DAS FÖDERALE FINANZSYSTEM
− Welcher Grad an Zentralität führt zu einer möglichst effizienten Aufgabenerfüllung?
− finanzwissenschaftliche Grundprinzipien wie Autonomie, fiskalische Äquivalenz und Konnexität
Entscheidungs- Ausführungs- Finanzierungs-
kompetenz kompetenz kompetenz
Entscheidungs-
kompetenz
Finanzierungs-
kompetenz
Ausführungs-
kompetenz Ausführungskonnexität
Prof. Dr. Thomas Lenk 5Föderales Forum | A. DAS FÖDERALE FINANZSYSTEM
− Welcher Grad an Zentralität führt zu einer möglichst effizienten Aufgabenerfüllung?
− finanzwissenschaftliche Grundprinzipien wie Autonomie, fiskalische Äquivalenz und Konnexität
Entscheidungs- Ausführungs- Finanzierungs-
kompetenz kompetenz kompetenz
Entscheidungs- Entscheidungskonnexität
kompetenz
Finanzierungs-
kompetenz
Ausführungs-
kompetenz Ausführungskonnexität
Prof. Dr. Thomas Lenk 6Föderales Forum | A. DAS FÖDERALE FINANZSYSTEM
− Art. 104a Abs. 1 GG (allgemeiner Lastenverteilungsgrundsatz):
− ,,Der Bund und die Länder tragen gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben...“
− gilt nicht, wenn im Grundgesetz selbst etwas anderes bestimmt ist
− Art. 91 a, b, c, d, e GG Gemeinschaftsaufgaben
− Art.104 a Abs. 2 – 6 GG spezielle Lastenverteilungsregeln
(Bundesauftragsverwaltung, Geldleistungsgesetze, Bundesfinanzhilfen und Verwaltungsausgaben)
− gegenwärtiges System: Mischfinanzierung ist im Rahmen der Finanzreform 1969 entstanden.
Bund
Art. 104a Abs. 1 GG
allgemeiner
Lastenverteilungsgrundsatz
=
Ausführungskonnexität Länder
Entscheidungskonnexität
kreisangehörige Gemeinden | kreisfreie
Städte
Gemeinden
Landkreise | Ämter
Prof. Dr. Thomas Lenk 7Föderales Forum | A. DAS FÖDERALE FINANZSYSTEM
Abb.: Steuerverteilung in der Bundesrepublik
Gemeinschaftliche Steuern
Bundessteuern Körperschaftsteuer / nicht
50 % 50 % Ländersteuern
veranlagte Steuern vom Ertrag
Verbrauchsteuern L Vermögensteuer
Lohnsteuer und veranlagte
73%
(Branntwein-, Kaffee-, B
14%
42,5 % 42,5 % ä Erbschaftssteuer
3%
Mineralöl-, Schaumwein-, u Einkommensteuer
Strom- ,Tabaksteuer) n Verkehrsteuern (soweit
Solidaritätszuschlag n 52,8 % Umsatz- (Mehrwert-) Steuer 45,2 % nicht von Bund u.
d Ländern gemeinsam)
Versicherungsteuer d Kapitalertragsteuer
44 % 44 % e Biersteuer
(Abgeltungsteuer)
r Spielbankabgabe etc.
12 % 2% 15 %
Umlage
Umlage
EU (Eigenmittel) Gemeinden
Gemeindesteuern
1%
Zölle, Abgaben,
MWSt- Eigenmittel, Gewerbesteuer
BSP-Eigenmittel
9%
Grundsteuer
Örtliche Verbrauch und Aufwandsteuer (Hunde-, Vergnügungssteuer)
Prof. Dr. Thomas Lenk Quelle: BMF, Finanzbericht 2021, S. 102, 236.8Föderales Forum | A. DAS FÖDERALE FINANZSYSTEM
Abb.: Das föderale Finanzsystem
45,9% Bundesförder-
bundes- programme /
Bundes-
Bund staatlicher Pauschalen
steuern Finanzaus-
gleich
(2020ff.)
Gemein-
schafts- 45,4%
steuern
Länder- Länder Zuwendungen
(74% steuern kommunaler und
des Gesamt- Zuweisungen
Finanzaus-
aufkommens) ex FAG
gleich
8,7% kreisangehörige Gemeinden | kreisfreie Städte
Landkreise | Ämter
Gemeinden
Gemeinde-
steuern 38% der
26% der 55% der 39% des
laufenden
Personal- Investitions- laufenden
Zuschüsse
ausgaben* ausgaben* Sachaufwands*
an Dritte*
* jeweils bezogen auf die Summe der Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Gemeinden) ohne Sozialversicherung, Darstellung einschließlich Extrahaushalte auf Basis der Daten 2019.
Prof. Dr. Thomas Lenk 9Föderales Forum | B. DIE KOMMUNALE PROBLEMLAGE
Abb.: Kassenmäßige Steuereinnahmen der Gebietskörperschaften nach Steuerverteilung in % des Gesamtaufkommens von 1970 bis 2019
100 %
90 %
80 %
70 %
60 %
50 %
40 %
30 %
20 %
10 %
0%
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Quelle: BMF (o.J.); Eigene Darstellung
Gemeinden Länder Bund EU-Eigenmittel
Prof. Dr. Thomas Lenk 10Föderales Forum | B. DIE KOMMUNALE PROBLEMLAGE
Abb.: Entwicklung Umsatzsteuerbeträge in Mio. € nach Gebietskörperschaften.
300.000 60%
in % des Ust-Gesamtaufkommens
250.000 50%
200.000 40%
In Mio. €
150.000 30%
100.000 20%
50.000 10%
3,17% 3,39% 4,13%
2,00% 2,00% 2,00% 2,00% 2,00% 2,23% 2,23% 2,66%
0 0%
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Ländebetrag -absolut- Gemeindebetrag -absolut- Bundesbetrag -absolut-
Länderbetrag -relativ- Gemeindebetrag -relativ- Bundesbetrag -relativ-
Quelle: Bundesministerium der Finanzen (2021); Eigene Berechnung; Eigene Darstellung.
Prof. Dr. Thomas Lenk 11Föderales Forum | B. DIE KOMMUNALE PROBLEMLAGE
− unzureichende Finanzlage der
Abb.: Nettoinvestitionen nach Gebietskörperschaften
Kommunen sichtbar
15 − Insg. ein Nettoverzehr von -87,7 Mrd. €.
Die positiven Nettoinvestitionen von
rund 28,7 Mrd. € wurden rechnerisch
10 zwischen 2002-2009 bereits vollständig
aufgezehrt.
5
in Mrd. €
− Nettoinvestitionen der Gemeinden
liegen seit ca. 2 Dekaden im negativen
0 Bereich.
− unzureichendes Investitions- und
-5 Ausgabeverhalten der kommunalen
Ebene hat zu einem signifikanten
-10 Investitionsrückstand geführt
− Funktionseinschränkungen und
potenzieller Funktionsverlust
Bund Länder Gemeinden Sozialversicherung Staat insgesamt
wahrscheinlich
Quelle: Statistisches Bundesamt (2020b); Eigene Darstellung.
Prof. Dr. Thomas Lenk 12Föderales Forum | B. DIE KOMMUNALE PROBLEMLAGE
Abb.: Entwicklung ausgewählter Ausgabepositionen auf der
kommunalen Ebene. Indexiert (2000=100%).
240 % − Die letzten beiden Dekaden zeigen eine
überproportionale Entwicklung der kommunalen
220 %
Sozialausgaben im Vergleich zur unterproportionalen
200 % Entwicklung der Infrastrukturausgaben und
Index: 2000 = 100 %
180 % Sachinvestitionen
160 %
− Verdoppelung der Sozialausgaben um den Faktor
140 % 2,25
120 % − Infrastrukturausgaben: 1,4
− Sachinvestitionen: 1,28
100 %
− Bereinigte Ausgaben: 1,78
80 %
60 % − Ein erheblicher Anteil der kommunalen Ausgaben-
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
dynamik lässt sich somit auf die Zuwächse der
Sozialausgaben erklären.
Infrastrukturausgaben Sachinvestitionen
Sozialausgaben Bereinigte Ausgaben
Quelle: Statistisches Bundesamt (2020c); Eigene Darstellung.
Prof. Dr. Thomas Lenk 13Föderales Forum | B. DIE KOMMUNALE PROBLEMLAGE
Abb.: Kommunaler Umsatzsteueranteil in Euro je EW für 2020
− Art. 106 (5a) GG
− Die Gemeinden erhalten ab dem 1. Januar 1998
189
200
einen Anteil an dem Aufkommen der
180
Umsatzsteuer. Er wird von den Ländern auf der
147
160 Grundlage eines orts- und wirtschafts-
bezogenen Schlüssels an ihre Gemeinden
121
140
120
117
113
In Euro je EW
weitergeleitet. […].
110
120 109
98
95
94
91
89
100
83
−
82
Basis: Umsatzsteueraufkommen im Bundesgebiet
75
70
80
(nicht Landesgebiet)
60
40
− Grundsatz: Verteilung nach gewerbeorientiertem
20 Schlüssel
0
BB MV SH ST TH RP BE SN NI SL BW BY NW HE HB HH
− Es profitieren insb. jene Länder, bei denen die
Nach §1 Abs. 1 FAG Nach §1 Abs. 2 FAG Länderschlüsselzahlen größer sind, als die
insgesamt Durchschnitt relativen Einwohneranteile (Länder über dem
Durchschnitt).
Prof. Dr. Thomas Lenk 14Föderales Forum | C. STEUERZUORDNUNG UND BUNDESSTAATLICHER FINANZAUSGLEICH
Abb.: Umsatzsteuerverteilung in Euro je EW
3.000
2.500 Zu- und
Abschläge
2.000 nach
Finanzkraft
1.500
Festbeträge +
1.000 Kita-Qualitäts
und Teilhabe
500 verbesserungs
gesetz
0
-500
nach
Einwohnern
-1.000
NW BY BW NI HE SN RP ST SH TH BB MV SL BE HH HB
Nach § 1 Abs. 1 FAG Nach § 1 Abs. 2 und 5 FAG Zu- und Abschläge Gesamteffekt
Quelle: Bundesministerium der Finanzen (2021); Eigene Berechnung; Eigene Darstellung.
Prof. Dr. Thomas Lenk 15Föderales Forum | C. STEUERZUORDNUNG UND BUNDESSTAATLICHER FINANZAUSGLEICH
Abb.: Strukturelle Mehreinnahmen im neuen System im Vergleich zum alten System
715 €/EW
1.000 €/EW
− Einnahmen 2020 gegenüber einer
800 €/EW Fortsetzung des alten Systems
527 €/EW
229 €/EW
600 €/EW
228 €/EW
221 €/EW −
134 €/EW
Durch das neue System werden insb.
151 €/EW
118 €/EW
107 €/EW
150 €/EW
400 €/EW
95 €/EW
93 €/EW
die neuen Länder in Bezug auf die
97 €/EW
79 €/EW
86 €/EW
83 €/EW
200 €/EW Umsatzsteuer schlechter gestellt
0 €/EW
− Eine Kompensation erfolgt aufgrund
-200 €/EW der allgemeinen BEZ und
-400 €/EW
Gemeindesteuerkraftzuweisungen
HB SL MV TH SN BE BB ST HH BY RP HE BW SH NI NW
primäre Einnahmen (Land+Kommunen) Umsatzsteuer und horizontaler Ausgleich allgemeine BEZ
SoBEZ Gemeindesteuerkraftzuweisungen Forschungs-BEZ
Insgesamt
Quelle: Lenk/Glinka (2018).
Prof. Dr. Thomas Lenk 16Föderales Forum |C. STEUERZUORDNUNG UND BUNDESSTAATLICHER FINANZAUSGLEICH
Abb.: Das föderale Finanzsystem
45,9% Bundesförder-
bundes- programme /
Bundes-
Bund staatlicher Pauschalen
steuern Finanzaus-
gleich
(2020ff.)
Gemein-
schafts- 45,4%
steuern
Länder- Länder Zuwendungen
(74% steuern kommunaler und
des Gesamt- Zuweisungen
Finanzaus-
aufkommens) ex FAG
gleich
8,7% kreisangehörige Gemeinden | kreisfreie Städte
Landkreise | Ämter
Gemeinden
Gemeinde-
steuern 38% der
26% der 55% der 39% des
laufenden
Personal- Investitions- laufenden
Zuschüsse
ausgaben* ausgaben* Sachaufwands*
an Dritte*
* jeweils bezogen auf die Summe der Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Gemeinden) ohne Sozialversicherung, Darstellung einschließlich Extrahaushalte auf Basis der Daten 2019.
Prof. Dr. Thomas Lenk 17Föderales Forum | D. TRANSMISSIONSKANÄLE DER BUNDESMITTEL AN DIE KOMMUNEN
Abb.: Ausgewählte Transmissionskanäle
Transmissionskanal Beispiel Beispielvolumen (2020)
Geldleistungsgesetze
Kosten der Unterkunft (KdU) rd. 12,4 Mrd. € p.A.
Art. 104a Abs. 3 GG
Gemeindeanteil an der
Umschichtung von USt-Anteilen rd. 9 Mrd. € p.A.
Umsatzsteuer nach FAG
Kommunalinvestitions-
Bildung von Sondervermögen insg. 7 Mrd. €
förderungsfonds (KInvFErrG)
direkte Finanzhilfen nach
Digitalpakt Schule rd. 5 Mrd. € insgesamt
Art. 104 b, c, d GG
Gemeindesteuerkraft-
Bundesergänzungszuweisungen rd. 1,5 Mrd. € p.A.
zuweisungen
Instrument Gemeinschaftsaufgabe(n) Verbesserung regionale
Art. 91a ff. GG rd. 1 Mrd. € p.A.
Wirtschaftsstruktur (GRW)
Prof. Dr. Thomas Lenk 18Föderales Forum | D. TRANSMISSIONSKANÄLE DER BUNDESMITTEL AN DIE KOMMUNEN
Abb.: Ausgewählte Transmissionskanäle
Transmissionskanal Beispiel Beispielvolumen (2020)
Geldleistungsgesetze
Kosten der Unterkunft (KdU) rd. 12,4 Mrd. € p.A.
Art. 104a Abs. 3 GG
Gemeindeanteil an der
Umschichtung von USt-Anteilen rd. 9 Mrd. € p.A.
Umsatzsteuer nach FAG
Kommunalinvestitions-
Bildung von Sondervermögen insg. 7 Mrd. €
förderungsfonds (KInvFErrG)
direkte Finanzhilfen nach
Digitalpakt Schule rd. 5 Mrd. € insgesamt
Art. 104 b, c, d GG
Gemeindesteuerkraft-
Bundesergänzungszuweisungen rd. 1,5 Mrd. € p.A.
zuweisungen
Instrument Gemeinschaftsaufgabe(n) Verbesserung regionale
Art. 91a ff. GG rd. 1 Mrd. € p.A.
Wirtschaftsstruktur (GRW)
Prof. Dr. Thomas Lenk 19Föderales Forum | D. TRANSMISSIONSKANÄLE DER BUNDESMITTEL AN DIE KOMMUNEN
qualitative Einordnung anhand folgender Kriterien:
− Transparenz:
− Können Bürger und Institutionen nachvollziehen, warum Mittelzuflüsse in einer bestimmten Höhe fließen
(und warum dies u.U. nicht geschieht), damit das fiskalische Ergebnis auch anerkannt wird?
− Effizienz:
− Inwiefern kann durch ein Instrument ein Ziel mit geringstmöglichen Aufwand erreicht werden?
− Inwiefern entstehen durch ein Instrument negative externe Effekte, die es zu vermeiden gilt?
− Zielgenauigkeit:
− Wirkt ein Instrument in jenem Zielbereich, der zuvor aus einer theoretischen Überlegung heraus angestrebt
worden ist?
Prof. Dr. Thomas Lenk 20Föderales Forum | D. TRANSMISSIONSKANÄLE DER BUNDESMITTEL AN DIE KOMMUNEN
Abb.: Einordnung der Transmissionskanäle
Anreizwirkungen /
Transmissionskanal Transparenz Zielgenauigkeit
Effizienz
Geldleistungsgesetze
Art. 104a Abs. 3 GG
Umschichtung von USt.-Anteilen
direkte Finanzhilfen nach
Art. 104 b, c, d GG
Prof. Dr. Thomas Lenk 21Föderales Forum | D. TRANSMISSIONSKANÄLE DER BUNDESMITTEL AN DIE KOMMUNEN
45,9% Bundesförder-
Bundes- programme /
Bundes-
Bund staatlicher Pauschalen
steuern Finanzaus-
gleich
(2020ff.)
Gemein-
schafts- 45,4%
steuern
Länder- Länder Zuwendungen
(74% steuern kommunaler und
des Gesamt- Zuweisungen
Finanzaus-
aufkommens) ex FAG
gleich
8,7% kreisangehörige Gemeinden | kreisfreie Städte
Landkreise | Ämter
Gemeinden
Gemeinde-
steuern 38% der
26% der 55% der 39% des
Personal- laufenden
Investitions- laufenden
ausgaben* Zuschüsse
ausgaben* Sachaufwands*
an Dritte*
* jeweils bezogen auf die Summe der Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Gemeinden) ohne Sozialversicherung, Darstellung einschließlich Extrahaushalte auf Basis der Daten 2019.
Prof. Dr. Thomas Lenk 22Föderales Forum | E. HERAUSFORDERUNGEN UND FAZIT
1. Aufgabenverteilung zwischen Bund, Ländern und Kommunen überprüfen
2. aufgabengerechte Verteilungsmaßstäbe normieren (für Länder und Kommunen)
3. Umsatzsteuer anpassen
4. Flankierung von Geldleistungen beibehalten
5. weiterführende Instrumente überdenken
Prof. Dr. Thomas Lenk 23Föderales Forum |
Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit!
Prof. Dr. Thomas Lenk
Institut für öffentliche Finanzen und Public Management
Professur für Finanzwissenschaften
T +49 341 97-33580 F +49 341 97-33589
lenk@uni-leipzig.de
www.uni-leipzig.de
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