Ein CO 2-Grenzausgleich als Baustein eines Klimaclubs - Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie ...
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Ein CO2-Grenzausgleich als
Baustein eines Klimaclubs
Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats
beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi)
bmwi.deDer Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie hat sich in mehreren Sitzungen, zuletzt am 12. Februar 2021, mit dem Thema „Ein CO2-Grenzausgleich als Baustein eines Klimaclubs“ befasst und ist dabei zu der nachfolgenden Stellungnahme gelangt: Impressum Herausgeber Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) Öffentlichkeitsarbeit 11019 Berlin www.bmwi.de Stand 22. Februar 2021 Diese Publikation wird ausschließlich als Download angeboten. Gestaltung PRpetuum GmbH, 80801 München Zentraler Bestellservice für Publikationen der Bundesregierung: E-Mail: publikationen@bundesregierung.de Telefon: 030 182722721 Bestellfax: 030 18102722721 Diese Publikation wird vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit herausgegeben. Die Publikation wird kostenlos abgegeben und ist nicht zum Verkauf bestimmt. Sie darf weder von Parteien noch von Wahlwerbern oder Wahlhelfern während eines Wahl- kampfes zum Zwecke der Wahlwerbung verwendet werden. Dies gilt für Bundestags-, Landtags- und Kommunalwahlen sowie für Wahlen zum Europäischen Parlament.
1
Inhalt
I. Anlass des Gutachtens .................................................................................................................................................................................................................................................................... 2
II. Heimische CO2-Emissionen, internationaler Handel und
das Leakage-Problem ........................................................................................................................................................................................................................................................................ 7
II.1 Zwei Arten von Leakage.......................................................................................................................................................................................................................................................8
II.2 Güterhandel, territoriale CO2-Emissionen und der CO2-Fußabdruck............................................................9
II.3 Wie relevant ist Leakage?............................................................................................................................................................................................................................................10
III. Ziele und Nebenbedingungen von Ausgleichsmechanismen ............................................................................ 13
IV. Idealtypischer CO2-Preisausgleichsmechanismus .............................................................................................................................. 17
IV.1 Beschreibung................................................................................................................................................................................................................................................................................................18
IV.2 Zielerreichung............................................................................................................................................................................................................................................................................................19
IV.3 Erfüllung der Nebenbedingungen..........................................................................................................................................................................................................20
IV.4 Zur Äquivalenz mit einer Verbrauchsabgabe kombiniert mit
freier Zuteilung von Zertifikaten................................................................................................................................................................................................................23
V. Bewertung aktueller Vorschläge zu CO2-Preisausgleichsmechanismen ......................... 24
V.1 Vorschlag 1: Importseitiger Grenzausgleich .............................................................................................................................................................25
V.2 Zielerreichung – Grenzausgleich...............................................................................................................................................................................................................26
V.3 Erfüllung der Nebenbedingungen – Grenzausgleich............................................................................................................................27
V.4 Vorschlag 2: Verbrauchsabgabe...................................................................................................................................................................................................................28
V.5 Zielerreichung – Verbrauchsabgabe ...............................................................................................................................................................................................28
V.6 Erfüllung der Nebenbedingungen – Verbrauchsabgabe...............................................................................................................29
VI. Schlussfolgerungen und Empfehlungen ............................................................................................................................................................................ 31
Literatur .................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................... 34
Mitglieder ............................................................................................................................................................................................................................................................................................................................................ 37
Anhang: Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats seit April 1948 ............................................................. 402 I. Anlass des Gutachtens
I . A N L A S S D E S G U TA C H T E N S 3
Die Europäische Union (EU) und Deutschland ver- Güter im Inland verteuert und eine Fortsetzung
schärfen ihre klimapolitischen Anstrengungen. Die freier Zuteilung von Zertifikaten vorsieht.5 In beiden
EU will bis 2050 die Nettotreibhausgasemissionen Fällen geht es darum, internationale Unterschiede
auf null senken.1 Schon 2030 sollen die Emissionen in der Bepreisung von CO2-Emissionen auszuglei-
um mindestens 55 % unter dem Niveau von 1990 chen. Da die Verbrauchsabgabe keine handelspoli-
liegen; bisher waren Einsparungen von mindestens tische „Grenzmaßnahme“ darstellt, wird in der
40 % geplant. Die Europäische Kommission hat den Folge von „CO2-Preisausgleich“ gesprochen, wenn
Klimaschutz sogar zur „obersten politischen Priori- allgemein von beiden Instrumenten die Rede ist.
tät“ erklärt.2
Mit diesen Vorschlägen spricht die Politik das so
Die EU sieht sich als Vorreiter und will die Dekar- genannte Leakage-Problem an, das entsteht, wenn
bonisierung selbst dann vorantreiben, wenn andere die Reduktion von CO2-Emissionen im Inland zu
große Emittenten ihre Anstrengungen nicht ver- höheren Emissionen im Ausland führt. So soll
stärken. Noch ist unklar, mit welchen Instrumen- einerseits die Effektivität der europäischen Klima-
ten die EU ihre Ziele umsetzen will. Insbesondere politik verbessert und andererseits die Abwande-
ist noch nicht festgelegt, welche Rolle CO2-Preise rung von Industrieproduktion vermieden werden.
spielen werden. Dennoch hat der Europäische Rat Gleichzeitig darf ein solches System aber nicht zu
die Kommission am 12. Dezember 2020 aufgefordert, neuen Handelsstreitigkeiten führen, welche die
einen Vorschlag für ein CO2-Grenzausgleichssystem Vorteile der internationalen Arbeitsteilung und die
zu machen, „um WTO-konform die Umweltinteg- allgemeine Kooperationsbereitschaft der Länder
rität der politischen Maßnahmen der EU zu gewähr unterminieren.
leisten und eine Verlagerung von CO2-Emissionen
zu vermeiden“.3 Die Kommission hält ein solches Die Diskussion um Leakage illustriert einmal mehr,
System „in Ermangelung vergleichbarer ehrgeizige- dass unilateraler Klimapolitik bei der Lösung eines
rer Ziele unserer Partner“ für erforderlich.4 inhärent globalen Problems enge Grenzen gesetzt
sind. Daraus folgt, dass das zentrale Kriterium bei
In Politik und Öffentlichkeit werden gegenwärtig der Beurteilung jedes Ausgleichsmechanismus sein
vor allem zwei Vorschläge diskutiert: (i) ein Grenz- muss, ob dieser die internationale Kooperation –
ausgleichssystem, das Importe einer CO2-Bepreisung zum Beispiel durch die Einrichtung einer univer-
unterwirft (und eventuell Exporte von der heimi- sellen Bepreisung von CO2-Emissionen – voran-
schen CO2-Bepreisung freistellt), und (ii) eine Ver- bringt oder nicht.
brauchsabgabe, die den Verbrauch CO2-intensiver
1 In der Folge wird auf CO2-Emissionen abgestellt; andere Treibhausgase wie Methan, Distickstoffoxid, halogenierte Fluorkohlenwasserstoffe, Fluorkohlen-
wasserstoff und Schwefelhexafluorid können in CO2-Äquivalente umgerechnet und erfasst werden. Im Folgenden werden sie nicht separat erörtert.
2 Siehe etwa die Presserklärung der EU-Kommission vom 4. März 2020 (https://ec.europa.eu/commission/presscorner/api/files/document/print/en/
ip_20_335/IP_20_335_EN.pdf), ihre Mitteilung vom 17. September 2020 (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC056
2&from=EN).
3 Schlussfolgerungen der Ratssitzung vom 11./12. Dezember (https://www.consilium.europa.eu/media/47346/1011-12-20-euco-conclusions-de.pdf).
4 Mitteilung der EU-Kommission vom 17. September 2020. Ganz ähnlich Absatz 18 in der Entschließung des EU-Parlamentes vom 26. November 2020
(https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2020-0337_DE.pdf).
5 In der Folge ist unter „Inland“ die Europäische Union gemeint, bzw. die Mitglieder eines Klimaclubs, und unter „Ausland“ das Aggregat der restlichen Länder.4 I . A N L A S S D E S G U TA C H T E N S
Schon in früheren Gutachten hat der Beirat die Not Strafzolls ist nicht Gegenstand dieses Gutachtens,
wendigkeit internationaler Kooperation betont.6 weil sie nach geltendem WTO-Recht unzulässig
Solange es an technologischen Durchbrüchen fehlt, wäre und zu massiven handelspolitischen Konflik-
die den Einsatz fossiler Brennstoffe unwirtschaft- ten führen könnte. Stattdessen schlägt der Beirat
lich machen, muss ein hinreichend großer Kreis von ein CO2-Preisausgleichssystem vor, das Leakage
Ländern kooperieren, um den Klimawandel aufzu- verringert und eine konstruktive Rolle für die Sta-
halten. Kooperation wird dadurch erschwert, dass bilisierung eines Klimaclubs spielen könnte.
das Klima ein globales öffentliches Gut ist. Da die
Reduktion von CO2-Emissionen Kosten im Inland Aktuell ist die Gemeinschaft der Staaten weit ent-
verursacht, während der Nutzen sich über die ganze fernt von einem globalen Klimaclub. CO2-Preise
Welt verteilt, haben einzelne Länder unzureichende haben sich in vielen Teilen der Welt noch nicht als
Anreize zur Vermeidung von CO2-Emissionen, und Instrument der Klimapolitik durchgesetzt. Berech-
zwar umso mehr, je mehr andere Länder in Vorleis nungen der Weltbank zufolge unterliegen aktuell
tung gehen. Daher ist es von größter Wichtigkeit, nur etwa 16,0 % der globalen CO2-Emissionen einer
gleichwohl eine immense Herausforderung, hin expliziten Bepreisung; wenn weitere Vorhaben wie
reichend viele Länder in eine Politik der ambitionier- geplant umgesetzt werden (etwa ein nationales
ten Emissionsminderung einzubinden. Emissionshandelssystem in China), dann stiege die-
ser Anteil auf 22,3 %. Wo CO2-Preise existieren,
William Nordhaus, der für seine Forschung zur Öko werden diese nicht international koordiniert und
nomie des Klimawandels 2018 mit dem Nobelpreis sind unterschiedlich hoch. Daher entstehen Anreize,
ausgezeichnet wurde, hat in diesem Zusammenhang die Produktion CO2-intensiver Güter ins Ausland
vorgeschlagen, dass eine Koalition der wichtigsten zu verlagern und die heimische Nachfrage mit
Länder, die am meisten zum CO2-Ausstoß beitragen Importen zu bedienen. Für die EU entsteht so die
und ähnlich stark vom Klimawandel betroffen sind, Gefahr, dass die unilateralen Anstrengungen nicht,
sich auf ein gemeinsames Vorgehen einigt und einen oder nur teilweise, zu einer Verringerung der glo-
einheitlichen CO2-Preis einführt.7 Dieser „Klimaclub“ balen Emissionen führen. Außerdem wird befürch-
könne Länder, die keine eigenen Anstrengungen zur tet, dass Wertschöpfung an das Ausland verloren
Emissionsreduktion vornehmen, mit der Erhebung geht. Mit einem CO2-Ausgleichssystem soll versucht
eines Zolls auf ihre Exporte in den Klimaclub sank- werden, die Produktionsverlagerung einzudämmen
tionieren und so die internationale Koalition koope- und die Effektivität der europäischen Klimapolitik
rationswilliger Länder stabilisieren und vergrößern. zu verbessern.
Der Nordhaus-Vorschlag eines solchen Zolls unter-
scheidet sich in Ausgestaltung und Intention von Europa ist allerdings nicht die einzige Region, die
einem CO2-Preisausgleichssystem, weil er nicht durch aktuell ihre Klimaziele verschärft und etwaige
Einbeziehung des CO2-Gehalts der Importe einen Produktionsverlagerungen mit entsprechenden
Ausgleich herbeiführen und Leakage verringern, Maßnahmen verhindern will. In den USA will der
sondern Zölle als Strafmaßnahme bei Nichtkoope- neue Präsident ähnlich wie die EU bis 2050 Klima
ration einsetzen will. Die Einführung eines solchen neutralität erreichen, wobei unter anderem ein
6 Wissenschaftlicher Beirat beim BMWi, „Die essenzielle Rolle des CO2-Preises für eine effektive Klimapolitik“ (November 2016) und „Energiepreise und
effiziente Klimapolitik“ (Juni 2019).
7 Nordhaus (2015).I . A N L A S S D E S G U TA C H T E N S 5
CO2-Grenzausgleich diskutiert wird.8 Andere große wird gezeigt, dass selbst ein idealtypischer Aus-
Emittenten wollen ihre Anstrengungen ebenfalls gleichsmechanismus das Problem nur teilweise
verstärken, insbesondere China, das angekündigt lösen kann, weil er das indirekte Leakage nicht ver-
hat, bis 2060 klimaneutral zu werden.9 hindert. Der fünfte Abschnitt vergleicht die beiden
gegenwärtig hervorgehoben diskutierten Modelle –
Der zentrale Vorschlag dieses Gutachtens besteht Grenzausgleichssystem und Verbrauchsabgabe. Der
daher darin, dass die EU diese Dynamik nutzt, mit sechste Teil schließlich macht den Vorschlag eines
möglichst vielen Partnern, allen voran mit den mit einem Grenzausgleichsmechanismus bewehr-
USA, einen Klimaclub zu gründen und einen dort ten Klimaclubs.
vereinbarten Mindestpreis für CO2-Emissionen mit
Hilfe eines geeigneten Ausgleichssystems gegen- Der Beirat kommt zu folgenden Empfehlungen:
über Drittländern abzusichern. Im Handel zwischen
Mitgliedsländern des Klimaclubs würde sich daher 1. Die EU sollte den Amtsantritt des neuen ameri-
ein Grenzausgleich erübrigen. Ein geeignetes Grenz kanischen Präsidenten nutzen, um gemeinsam
ausgleichssystem könnte (i) außen stehende Länder mit den USA und anderen wichtigen Handels-
dazu bewegen, einem Klimaclub beizutreten: es partnern einen Klimaclub mit einem CO2-Min-
würde (ii) dazu beitragen, den gemeinsamen Wirt- destpreis zu gründen. Innerhalb dieses Clubs
schaftsraum (= den Klimaclub) vor Leakage zu schüt- kann auf einen CO2-Preisausgleich verzichtet
zen, und es würde (iii) das Risiko der Retorsion durch werden. Gegenüber Drittstaaten sollte der Klima-
wichtige Handelspartner reduzieren, weil diese von club einen gemeinsamen CO2-Grenzausgleich
vornherein eingebunden sind. Damit aber ein so einführen. Dadurch werden Anreize zur Koope-
konstruierter Klimaclub Anreize für eine möglichst ration und zum Beitritt in den Klimaclub ge
breite Kooperationsbereitschaft setzt, ist es hilfreich, geben.
wenn der Ausgleichsmechanismus im Ausland als
störende Maßnahme angesehen wird, deren Ver- 2. Die Einführung eines unilateralen CO2-Preis-
meidung erstrebenswert ist. Dies spricht für einen ausgleichssystems durch die EU sieht der Beirat
Grenzausgleich und gegen eine Verbrauchsabgabe. skeptisch. Ein solches System wäre mit hohen
politischen Kosten und Risiken verbunden, ohne
Das vorliegende Gutachten geht wie folgt vor: einen wirksamen Beitrag zum Klimaschutz zu
Abschnitt II erörtert, unter welchen Umständen leisten. Wirksamer Klimaschutz ist nur durch
Leakage ein ernsthaftes Problem ist. Dabei ist es multilaterale Kooperation möglich. Die politische
zentral, zwischen direktem und indirektem Leakage Situation in den USA eröffnet ein enges Zeit-
zu unterscheiden. Das dritte Kapitel diskutiert, wel- fenster von zwei Jahren, in denen die EU und
che Ziele mit einem Ausgleichssystem verfolgt wer- die USA gemeinsam aktiv werden sollten, um
den sollten und in welchem Ausmaß diese realisti- sich im Gespräch mit den wichtigsten Handels-
scherweise erreicht werden können. Im vierten Teil partnern und der Welthandelsorganisation (WTO)
8 Siehe dazu die Ausführungen im Wahlprogramm des jetzigen US-Präsidenten Joe Biden: https://joebiden.com/climate-plan. Das Programm lässt offen,
ob die USA einen nationalen CO2-Preis einführen. Dazu gab es in der Vergangenheit immer wieder Gesetzesinitiativen, die allesamt einen CO2-Ausgleichs-
mechanismus vorsahen. Gesetzesvorschläge in den USA, die eine CO2-Bepreisung einführen wollten, enthielten regelmäßig auch einen CO2-Grenzausgleichs-
mechanismus, so z. B. Section 768 der Waxman-Markey-Bill (American Clean Energy and Security Act) aus dem Jahr 2009 oder der Energy Innovation and
Carbon Dividend Act von 2019.
9 Siehe dazu einschlägige Presseberichte, z. B. https://www.theguardian.com/environment/2020/sep/27/china-carbon-pledge-put-energy-system-reverse-
wind-solar.6 I . A N L A S S D E S G U TA C H T E N S
auf einheitliche Grundsätze für eine multilate- für die EU oder die Mitgliedsstaaten. Sie eignet
rale Lösung zu einigen. Es herrscht zwar Zeitdruck, sich aber nicht zur Förderung der Kooperations-
aber die freie Zuteilung von Zertifikaten, die für bereitschaft anderer Länder oder als externe
einen gewissen Schutz gegen Leakage in den am Absicherung eines Klimaclubs. Die Verbrauchs-
stärksten betroffenen Sektoren sorgt, wird nur abgabe wäre ein zusätzliches Instrument, das
graduell bis 2030 abgeschafft, sodass es keinen konzeptionell im Widerspruch zum EU-ETS steht,
Grund für die überstürzte Einführung eines uni- weil es am heimischen Verbrauch (CO2-Fußab-
lateralen Grenzausgleichs gibt. druck) und nicht an der Produktion (territoriale
Emissionen) ansetzt, auf die sich alle internatio-
3. Der Beirat spricht sich gegen die Einführung nalen Vereinbarungen beziehen. Dadurch würde
einer Verbrauchsabgabe für einzelne Güter aus. die Komplexität der heimischen Klimapolitik
Diese ließe sich zwar relativ schnell einführen deutlich erhöht.
und verspricht kurzfristig zusätzliche Einnahmen7
II. H
eimische CO2-Emissionen,
internationaler Handel und
das Leakage-Problem8 I I . H E I M I S C H E CO 2 - E M I S S I O N E N , I N T E R N AT I O N A L E R H A N D E L U N D D A S L E A K A G E - P R O B L E M
II.1 Zwei Arten von Leakage Handelskosten (Zölle, Transportkosten etc.) und
je preiselastischer die Nachfrage und das Angebot
Leakage bezeichnet die Verlagerung von CO2-Emis- sind. Es ist klar, dass sich deshalb unterschiedliche
sionen ins Ausland, die entsteht, wenn nur ein Land Wirtschaftszweige hinsichtlich der Gefahr von
oder eine beschränkte Gruppe von Ländern eine Leakage unterscheiden.
CO2-Bepreisung oder andere regulatorische Eingriffe
mit dem Ziel der Reduktion von CO2-Emissionen Neben dem direkten gibt es „indirektes“ Leakage,
im Inland einführt. das durch die Veränderung der Rohstoffpreise
induziert wird. Wenn ein einzelnes, hinreichend
In der Diskussion um den CO2-Preisausgleich steht großes Land (das „Inland“) beschließt, aus der Ver-
das „direkte“ Leakage im Vordergrund. Direktes brennung fossiler Rohstoffe auszusteigen, dann
Leakage beschreibt die Verlagerung der Produktion reduziert die Absenkung der Nachfrage nach Gas,
von CO2-intensiven Gütern ins Ausland aufgrund Erdöl oder Kohle die Weltmarktpreise nach diesen
einer Veränderung der relativen Preise. Die unilate- Rohstoffen. Dies macht ihren Einsatz zur Energie-
rale Bepreisung von CO2-Emissionen führt zur gewinnung in Ländern, die keine Klimapolitik
Veränderung der relativen Kosten und mithin der betreiben, attraktiver. Sie fragen bei den verringer-
Preise von Gütern und Dienstleistungen. Dies hat ten Preisen mehr fossile Brennstoffe nach. Ein Teil
Einfluss auf die Struktur des internationalen Han- der im Inland eingesparten Emissionen wird somit
dels, weil Länder mit unilateralen CO2-Preisen vor- durch höhere Emissionen im Ausland kompensiert.
her potenziell existierende komparative Vorteile Bei einer gegebenen Menge eingesparter Emissio-
in der Produktion CO2-intensiver Güter einbüßen nen ist indirektes Leakage umso größer, je kleiner
und bei anderen Gütern aufbauen. In Ländern ohne das Inland relativ zum Ausland ist, je höher die
CO2-Preise geschieht das Gegenteil. Dieser Mecha- Preiselastizität der Nachfrage nach fossilen Brenn-
nismus wird durch die internationale Mobilität von stoffen ist, und je kleiner die Preiselastizität des
Unternehmen verstärkt. Er führt dazu, dass die Angebots an solchen Rohstoffen ausfällt. Indirektes
Produktion von CO2-intensiven Gütern und somit Leakage träte selbst dann auf, wenn außer fossilen
die CO2-Emissionen im Inland zurückgehen, die Brennstoffen keine weiteren Güter international
Verlagerung von Produktion in das Ausland dort gehandelt würden.11 Ein CO2-Preisausgleich kann
aber die Emissionen in die Höhe treibt.10 Die direkte nur das Problem des direkten Leakage, nicht aber
Leakage-Rate, also der Teil der Emissionsreduktion das des indirekten Leakage adressieren. Letzteres
im Inland, der nicht eingespart, sondern ins Ausland kann nur durch globale Klimapolitik bekämpft
verlagert wird, ist umso höher, je größer die Unter- werden, beispielsweise durch ein länderübergreifen-
schiede in den CO2-Preisen der Länder sind, je höher des Emissionshandels-System oder international
die CO2-Intensität der Produktion ist, je größer koordinierte CO2-Preise.
das Ausland relativ zum Inland ist, je geringer die
10 Direktes Leakage ist eine Variante des so genannten „pollution haven“-Effekts, durch den Länder mit laxen Umweltgesetzen einen komparativen Vorteil
in verschmutzungsintensiven Gütern erlangen (Levinson und Taylor, 2008).
11 In ihrer Studie für das Bundesumweltamt verstehen Görlach et al. (2020, S. 9) unter indirektem Carbon-Leakage-Risiko das Phänomen, dass Klimapolitik
die Vorprodukte von im internationalen Wettbewerb stehenden Industrieunternehmen verteuert. Dies subsumieren wir (und die einschlägige Simulations
literatur) unter direktes Leakage.I I . H E I M I S C H E CO 2 - E M I S S I O N E N , I N T E R N AT I O N A L E R H A N D E L U N D D A S L E A K A G E - P R O B L E M 9
II.2 Güterhandel, territoriale CO2- die beiden Maße, weil sich die für die Erzeugung
Emissionen und der CO2-Fußabdruck von Gütern und Dienstleistungen erforderlichen
CO2-Mengen von jenen unterscheiden können, die
Ob Länder Nettoimporteure oder -exporteure von sich hinter den konsumierten Mengen verbergen.
CO2-intensiven Gütern sind, hängt nicht nur davon Abbildung 1 zeigt, dass die territorialen CO2-Emis-
ab, wie hoch die jeweiligen CO2-Preise sind. Länder sionen der EU und Deutschlands von 1990 bis 2018
mit komparativem Vorteil in industriellen Sektoren um 23 % bzw. 28 % zurückgegangen sind.13
produzieren eher CO2-intensiv als Länder, deren
komparativer Vorteil im Dienstleistungsbereich liegt. Die Abbildungen zeigen auch den CO2-Fußabdruck
Außerdem hängt es sehr stark von den eingesetzten der EU und Deutschlands, der oft auch als implizi-
Technologien ab, wie CO2-intensiv produziert wird. ter CO2-Konsum bezeichnet wird.14 Die CO2-Fuß-
Es ist wichtig zu unterscheiden, ob die Handels- abdrücke der EU und Deutschlands sind jeweils
struktur von unterschiedlichen CO2-Preisen getrie- höher als die territorialen Emissionen. Dies bedeu-
ben wird oder von den „natürlichen“ Determinan- tet, dass die EU und Deutschland sog. „Nettoimpor-
ten wie zum Beispiel der relativen Ausstattung mit teure“ von CO2 sind, d. h. Importe in die EU sind mit
Humankapital oder physischem Kapital und Boden höheren CO2-Emissionen im Ausland verbunden
oder den technologischen Möglichkeiten. Aus öko- als die CO2-Emissionen, die in der EU bei der Pro-
nomischer Sicht ist Ersteres problematisch, weil die duktion von Exporten für das Ausland entstanden
effiziente Allokation verzerrt wird, Letzteres nicht. sind. Weil kein CO2 importiert wird, sondern Güter,
bei deren Produktion CO2 entstanden ist, ist von
Die Bedeutung des internationalen Handels wird virtuellem CO2-Handel die Rede. Der Fußabdruck
am besten veranschaulicht, wenn man die territo- ist von 1990 bis 2017 in der EU um 17 % gesunken.
rialen CO2-Emissionen mit dem CO2-Fußabdruck Damit ist die Verringerung des Kohlenstoff-Fuß
eines Landes oder einer Region vergleicht. Der abdrucks um 6 Prozentpunkte niedriger als die Ver
CO2-Fußabdruck misst die CO2-Emissionen, die ringerung der territorialen Emissionen. In Deutsch
durch den heimischen Verbrauch verursacht wer- land ist der Fußabdruck um 24 % gesunken, was um
den. Territoriale Emissionen sind definiert als die 4 Prozentpunkte unter der Veränderungsrate für
Summe aller CO2-Emissionen, die bei der Herstel- territoriale Emissionen liegt. Ein erheblicher Teil
lung von Waren und Dienstleistungen in einem der territorialen Emissionen, die in der EU und in
bestimmten Jahr innerhalb der Grenzen eines Lan- Deutschland verringert wurden, ist also nicht ein-
des oder eines Wirtschaftsraums entstehen.12 Der gespart, sondern ins Ausland verlagert worden.
internationale Handel treibt einen Keil zwischen
12 Die offizielle internationale CO2-Bilanzierung basiert auf diesem Konzept. Die in internationalen Vereinbarungen vereinbarten Reduktionsziele beziehen
sich ebenfalls auf dieses Maß. Außerdem beziehen sich alle Systeme der CO2-Bepreisung bisher auf das territoriale Konzept.
13 Man beachte, dass aufgrund unterschiedlicher Methoden die vom Global Carbon Project (2019) veröffentlichten Daten leicht von den offiziellen EU-Daten
(wie sie z. B. von Eurostat oder der Europäischen Umweltagentur berichtet werden) abweichen; siehe Friedlingstein et al. (2019).
14 Die Schätzung des CO2-Fußabdrucks erfordert die Verfolgung des Kohlenstoffgehalts von Waren und Dienstleistungen, die im Ausland hergestellt und im
Inland absorbiert wurden, des Kohlenstoffgehalts von Waren und Dienstleistungen, die im Inland für die Absorption im Inland hergestellt wurden, und
des Kohlenstoffgehalts von Waren und Dienstleistungen, die im Inland für die Absorption im Ausland hergestellt wurden. Die Schätzung erfordert also
die Kenntnis der direkten und indirekten Emissionen, die mit der Produktion von Waren und Dienstleistungen verbunden sind, sowohl im In- als auch im
Ausland. Da Vorleistungen häufig aus dem Ausland importiert werden und diese Vorleistungen weitere Vorleistungen aus anderen Ländern enthalten
können, wird bei der Schätzung des CO2-Fußabdrucks eine weltweite Input-Output-Tabelle für jedes Jahr verwendet, um globale Produktionsnetzwerke
zu erfassen. Siehe Peters et al. (2011) oder Aichele und Felbermayr (2012) für Details zur genauen Methodik.10 I I . H E I M I S C H E CO 2 - E M I S S I O N E N , I N T E R N AT I O N A L E R H A N D E L U N D D A S L E A K A G E - P R O B L E M
Abbildung 1: S
chätzungen der territorialen CO2-Emissionen, des CO2-Fußabdrucks und der
CO2-Importe der Europäischen Union und Deutschlands in Millionen Tonnen
CO2 pro Jahr
EU28 Deutschland
6.000 1.200
5.000 1.000
4.000 800
3.000 600
2.000 400
1.000 200
0 0
1990
1993
1996
1999
2002
2005
2008
2011
2014
2017
1990
1993
1996
1999
2002
2005
2008
2011
2014
2017
CO2-Fußabdruck Territoriale CO2-Emissionen Nettoimporte von CO2-Emissionen
Quelle: Global Carbon Project (2019), eigene Berechnungen und Darstellung. Gezeigt werden CO2-Äquivalente, die auch Methan und andere Treibhausgase erfassen.
Die EU ist über 28 Mitglieder definiert (Stand: 2018). Die vertikalen Linien zeigen den Beginn des EU-Emissionshandelssystems (ETS) im Jahr 2005 an. Man beachte die
unterschiedliche Skalierung der Ordinaten. Siehe Felbermayr und Peterson (2020).
Das wird an der Entwicklung der Nettoimporte von Im Jahr 2018 war die EU mit 712 Megatonnen der
CO2-Emissionen deutlich, also an der Differenz weltweit größte Nettoimporteur von CO2-Emissio-
zwischen Fußabdruck und territorialen Emissionen nen. Die territorialen Emissionen der EU machten
(Abbildung 1). Sie sind zwischen 1990 und 2018 in 2018 etwa 9,8 % der globalen Emissionen aus, wäh-
der EU um 31 % von 546 Megatonnen auf 712 Mega rend der CO2-Fußabdruck auf 11,8 % der globalen
tonnen gestiegen und in Deutschland um 11 % von Emissionen kam. Die Nettoeinfuhren der EU be
108 auf 120 Megatonnen. Bis etwa 2006, also kurz trugen daher circa 2,0 % der globalen Emissionen.
nach der Einführung des europäischen Emissions-
handels (EU-ETS), sind die CO2-Nettoimporte deut-
lich angestiegen, danach wieder etwas gefallen. II.3 Wie relevant ist Leakage?
Sowohl Deutschland als auch die EU (seit 2013) sind
Nettoexporteure von Gütern und Dienstleistungen, Wie stark würden die CO2-Nettoimporte auf eine
was bei international identischen sektoralen Emis- Erhöhung des CO2-Preises in Europa reagieren?
sionsintensitäten eigentlich dazu führen würde, dass In der existierenden Literatur wird die Gefahr von
sie auch Nettoexporteure von CO2 wären. Dass sie Leakage einerseits mit Simulationsstudien und
das in der Realität nicht sind, weist auf erhebliche andererseits mit ökonometrischen Untersuchun-
internationale Unterschiede in der Struktur kom- gen analysiert. Erstere berechnen typischerweise
parativer Vorteile und in der Regulierung hin. die Wirkung hypothetischer Zukunftsszenarien,
Letztere schätzen die Effekte von Leakage in histo-
rischen Daten ab.I I . H E I M I S C H E CO 2 - E M I S S I O N E N , I N T E R N AT I O N A L E R H A N D E L U N D D A S L E A K A G E - P R O B L E M 11
Die Simulationsstudien berichten sehr unterschied Die ökonometrische Literatur findet in der Regel
liche Leakage-Raten. Die Leakage-Rate beschreibt deutlich kleinere Leakage-Effekte als die Simulati-
den Anteil der im Inland eingesparten Emissionen, onsstudien. Ein Literaturstrang befasst sich mit
der ins Ausland verlagert wird. Die geschätzten dem europäischen Emissionshandelssystem und
Raten hängen von den unterstellten CO2-Preispfaden, findet typischerweise keine Evidenz für Verlage-
den Details der verwendeten Modelle und ihren rungseffekte. Das ist jedoch nicht überraschend:
Parametrisierungen ab. Wird eine gesamtwirtschaft Erstens waren die CO2-Preise in Europa über lange
liche Sicht gewählt, die indirektes Leakage berück- Zeiträume hinweg sehr niedrig; zweitens erhalten
sichtigt, sind Leakage-Raten zwischen 5 % und 30 % gerade die handels- und emissionsintensiven Sek-
nicht untypisch.15 Das bedeutet, dass eine Einspa- toren eine kostenlose Zuteilung von Emissionszer-
rung einer Tonne CO2 in der EU im ungünstigsten tifikaten (und in Deutschland eine Befreiung von
Fall nur zu einer Verminderung der globalen Emis- der EEG-Umlage sowie eine Strompreiskompensa-
sionen von 700 kg führt, weil anderswo 300 kg CO2 tion), die die Verlagerungsanreize reduziert oder
zusätzlich emittiert werden. Innerhalb einzelner sogar überkompensiert haben.17 Dies wird häufig
Industrien können deutlich höhere Leakage-Raten mit der Bemerkung kommentiert, dass die bisheri-
auftreten, vor allem wenn eine CO2-intensive Indus gen Maßnahmen zur Abwehr von Leakage erfolg-
trie mit niedrigen Handelskosten betrachtet wird.16 reich waren. Ein zweiter Literaturstrang betrachtet
Die Studien lassen zwar üblicherweise eine gewisse nicht nur CO2-Preise, sondern die Gesamtheit aller
Substituierbarkeit von CO2-intensiver Energie durch kostentreibenden klimapolitischen Maßnahmen
Kapital zu, nicht aber, dass CO2-Bepreisung zum (wie Regulierung). Solche Studien finden deutlich
Einsatz ganz neuer Technologien führt. Dies bedeu- stärkere Evidenz für Verlagerungseffekte.18 Belast-
tet, dass die Modelle das Ausmaß des Leakage und bare ökonometrische Studien zum indirekten
den absoluten Wert von Wohlfahrtseffekten über- Leakage existieren nach unserem Kenntnisstand
schätzen können; siehe Gerlagh und Kuik (2014). bisher nicht.
Die Simulationsstudien kommen außerdem typi-
scherweise zu dem Ergebnis, dass direktes Leakage
deutlich weniger stark ausgeprägt ist als indirektes
Leakage.
15 Die Meta-Analyse von Branger und Quirion (2013) analysiert 25 Studien mit insgesamt 310 Schätzungen der Leakage-Raten. Die geschätzten Leakage-
Raten liegen ohne Grenzausgleichsmaßnahmen typischerweise zwischen 5 % und 25 % (Mittelwert 14 %). Mit Grenzausgleichsmaßnahmen reduzieren sich
die Leakage-Raten auf -5 % bis +15 % (durchschnittlich 6 %). Die neuere Meta-Studie von Böhringer et al. (2018) findet, dass die durchschnittlichen
Leakage-Raten vergleichbarer klimapolitischer Regelungen zwischen 10 und 30 Prozent liegen.
16 Dazu gehören beispielsweise die Zement-, Klinker-, Stahl-, Aluminium-, Ölraffinerie- und Elektrizitätssektoren. Partnership for Market Readiness (2015)
bietet einen wertvollen Überblick über Sektorstudien. Diese finden häufig Leakage-Raten, die bei oder sogar über 100 % liegen.
17 Sato und Dechezleprêtre (2015) berichten, dass die durch das EU-ETS auferlegten Kosten für 95 % der europäischen Fertigungssektoren unter 0,65 % der
Materialkosten liegen. Selbst in CO2-intensiven Sektoren gibt es kaum Evidenz für Leakage. Branger, Chevallier und Quirion (2017) untersuchen die
Effekte des EU-ETS auf den Zement- und Stahlsektor und finden keine Belege für Leakage.
18 Aichele und Felbermayr (2012) finden, dass die Umsetzung von Kyoto-Verpflichtungen in einem großen Panel von Ländern zu einer Reduktion der terri-
torialen CO2-Emissionen um etwa 7 % geführt hat, nicht aber zu einer Verkleinerung des CO2-Fußabdruckes. Dieser Befund ist kompatibel mit einer
Leakage-Rate von 100 %, ähnlich dazu Grunewald und Martinez-Zarzoso (2016). Aichele und Felbermayr (2015) betrachten den CO2-Gehalt der sektora-
len bilateralen Handelsströme und stellen fest, dass die verbindlichen Verpflichtungen im Rahmen des Kyoto-Protokolls dazu geführt haben, dass die
impliziten Kohlenstoffimporte der Länder mit Emissionszielen aus Ländern ohne Emissionsziele um etwa 8 % und die Emissionsintensität ihrer Importe
um etwa 3 % gestiegen sind. Der erste Effekt ist größer als der zweite, weil er auch die gestiegenen Mengen der emissionsintensiv produzierten Güter
erfasst, während der zweite Effekt misst, wie viel „schmutziger“ diese produziert wurden als vor Kyoto.12 I I . H E I M I S C H E CO 2 - E M I S S I O N E N , I N T E R N AT I O N A L E R H A N D E L U N D D A S L E A K A G E - P R O B L E M
Die existierenden Studien weisen einige Probleme wahrscheinlich mit zunehmenden Unterschieden
auf. Erstens stützen sie sich auf lineare (logarithmi- in den internationalen CO2-Preisen weitaus rele-
sche) Näherungen und Extrapolationen: Vorhersa- vanter werden wird. Falls die neuen CO2-Emissions-
gen auf Basis der Schätzungen, z. B. über die Aus- reduktionsziele der EU über höhere CO2-Preise
wirkungen von Politiken, die viel strenger sind als erreicht werden sollen, ist davon auszugehen, dass
die in historischen Daten evaluierten, sind daher der Preis pro Tonne CO2 schon bis 2030 auf zwischen
problematisch. Insbesondere bei fixen Verlage- 72 und 182 Euro pro Tonne steigen wird.20 Dies sind
rungskosten nehmen die Anreize für Produktions- Preise, die um den Faktor 2 bis 7 über den aktuellen
verlagerungen mit der Stringenz der politischen Preisen im europäischen Emissionshandelssystem
Maßnahmen überproportional zu.19 Zweitens ziehen liegen und bei denen mit erheblichen Leakage-
die Studien Rückschlüsse aus dem differenziellen Effekten, vor allem in den besonders handelsinten-
Verhalten von Sektoren, Regionen oder Industrie- siven EU-ETS-Sektoren, zu rechnen wäre. Werden
anlagen. Effekte, die alle Beobachtungseinheiten andere Instrumente eingesetzt, sind geringere CO2-
gleichermaßen betreffen, können typischerweise Preise zur Zielerreichung möglich. Dies führt aber
ökonometrisch nicht identifiziert werden. Drittens typischerweise zu substanziell höheren gesamt-
berücksichtigen diese Studien nicht, dass Erwar- wirtschaftlichen Kosten der Zielerreichung und
tungen über den zukünftigen CO2-Preispfad Verla- kann je nach Wahl des Instruments ebenfalls zu
gerungsentscheidungen beeinflussen. Leakage führen. Zweitens ist indirektes Leakage
über die globalen Rohstoffmärkte für die Effektivi-
Dennoch lässt sich zusammenfassend sagen: Ers- tät der europäischen Klimapolitik vermutlich min-
tens stellt direktes Leakage derzeit ein noch gerin- destens genauso wichtig wie direktes Leakage über
ges, aber ernst zu nehmendes Problem dar, das sehr die Gütermärkte.
19 Die moderne Außenhandelsforschung hat schlüssig nachgewiesen, dass fixe Kosten bei Verlagerungsentscheidungen eine sehr große Rolle spielen
(z. B. Bernard et al., 2012).
20 Edenhofer et al. (2019). Die Zahlen geben das 95 %-Konfidenzintervall an.13
III. Ziele und Nebenbedingungen
von Ausgleichsmechanismen14 I I I . Z I E L E U N D N E B E N B E D I N G U N G E N V O N AU S G L E I C H S M E C H A N I S M E N
In Politik und Öffentlichkeit werden derzeit ver- v. Verbesserung der Kooperationsbereitschaft
schiedene Maßnahmen diskutiert, welche die anderer Länder zur Bildung eines Klimaclubs.
Nachteile einer unilateralen europäischen Klima-
politik vermindern sollen: (1) eine CO2-Verbrauchs Die Ziele (i) bis (iv) werden häufig genannt, während
abgabe bei gleichzeitiger Beibehaltung einer freien Ziel (v) oft unterschlagen wird, obwohl es von ent-
Zuteilung von Emissionsrechten, (2) die Einbezie- scheidender Wichtigkeit für die Eindämmung des
hung von Importen in das Emissionshandelssys- Klimawandels ist.
tem der EU, (3) ein Strafzoll im Rahmen eines Kli-
maclubs (Nordhaus, 2015), der Anreize für eine Außerdem sind die folgenden Nebenbedingungen
CO2-Bepreisung im Ausland setzen soll, sich aber für einen Ausgleichsmechanismus zu beachten:
nicht am CO2-Gehalt der Importe orientiert.
(a)
Der Mechanismus muss administrativ und
In der Folge werden die Instrumente (1) und (2) näher politisch umsetzbar sein. Dies bedeutet insbe-
betrachtet. Mit ihnen werden von unterschiedlichen sondere, dass die Bemessungsgrundlage für die
Akteuren, Beobachtern und Interessengruppen CO2-Bepreisung möglichst objektiv und zweifels-
verschiedene Ziele verbunden: frei feststellbar sein muss. Der Mechanismus
soll transparent und berechenbar sein und in
i. Verbesserung der Effektivität der eigenen der Implementierung weder in der öffentlichen
unilateralen Klimapolitik; Verwaltung noch in den Unternehmen zu hohen
Bürokratiekosten führen. Er soll möglichst wenig
ii. Verbesserung der Effizienz der Klimapolitik im Lobbying induzieren und nicht betrugsanfällig
wohlfahrtsökonomischen Sinne einer effizien- sein. Schließlich sind politökonomische Aspekte
teren Ressourcenallokation; mitzudenken. Letztlich muss ein Mechanismus
in der EU mehrheitsfähig sein; sollte er starke
iii. Wettbewerbsneutralität, also die Vermeidung und unerwünschte Verteilungseffekte hervor-
von Wettbewerbsnachteilen für heimische Pro- rufen oder den Anschein davon erwecken, würde
duzenten, die ohne Ausgleichsmechanismen das die politische Umsetzbarkeit gefährden.
aufgrund unterschiedlich hoher CO2-Preise
entstünden; (b) Er soll mit geltendem WTO-Recht konsistent
sein. Gemäß Pauwelyn und Kleimann (2020)
iv. Erzielung von Einnahmen für die National und Lamy et al. (2020) kann dies auf zwei Arten
staaten oder die EU. hergestellt werden. (1) Der Ausgleichsmechanis-
mus ist zulässig, wenn er mit den zentralen
Diese Ziele sind defensiver Natur; sie haben das An WTO-rechtlichen Diskriminierungsverboten –
liegen, die Wirksamkeit der eigenen Klimapolitik der Meistbegünstigung (GATT Art. I) und der
zu bewahren und die Abwanderung von Wert- Inländerbehandlung (GATT Art. III) – konsistent
schöpfung zu verhindern. Sie richten sich aber nicht ist. Art. III enthält die Bedingungen, unter
auf die Reduzierung der globalen Treibhausgas- denen Ausgleichsmaßnahmen erlaubt sind, die
emissionen. Letztere können nur durch globale auf Importe angewandt werden; das Überein-
Klimapolitik wirksam reduziert werden. Daher ist kommen über Subventionen und Ausgleichs-
ein weiteres Ziel von hervorragender Bedeutung: maßnahmen regelt Ausgleichsmaßnahmen, dieI I I . Z I E L E U N D N E B E N B E D I N G U N G E N V O N AU S G L E I C H S M E C H A N I S M E N 15
auf Exporte angewandt werden. Beispielsweise ausgleichs mit Gegenmaßnahmen reagieren
dürfen indirekte Steuern, wie z. B. die Mehr- würden.22 Die Erfahrungen mit der Bepreisung
wertsteuer, an der Grenze ausgeglichen werden. von CO2-Emissionen im grenzüberschreitenden
Allerdings darf es keine de facto-Diskriminierung Flugverkehr sind nicht ermutigend (Horn und
geben. Das WTO-Recht verlangt, dass „gleiche“ Sapir, 2020): Handelspartner wie die USA und
Produkte auch „gleich“ behandelt werden. China haben die EU unter Androhung von Sank
(2) Selbst wenn die genannten Anforderungen tionen dazu gebracht, auf die Einbeziehung
nicht erfüllt sind, kann der Ausgleichsmecha- außereuropäischer Flugsegmente in das euro-
nismus mit den umweltpolitischen Ausnahme- päische Emissionshandelssystem zu verzichten.
bestimmungen des GATT (Art. XX(b), XX(g)) Ein durch die unilaterale Einführung eines
begründet werden. Dafür ist ausschlaggebend, Grenzausgleichsregimes verursachter Handels-
dass die Ausgleichsmaßnahme tatsächlich die krieg könnte zu erheblichen Wohlfahrtsverlus-
Effektivität der Klimaschutzanstrengungen ten führen, die deutlich größer sind als die
erhöht. Art. XX rechtfertigt dagegen keine Han- positiven Auswirkungen eines Grenzausgleichs.
delsbeschränkungen, um Wettbewerbsneutrali- Das heißt, der Ausgleichsmechanismus sollte so
tät zu schaffen. Die Ausnahme von Exporten gestaltet werden, dass er in möglichst vielen
aus einer EU-CO2-Bepreisung lässt sich daher Ländern möglichst gut akzeptiert wird.
nicht mit Art. XX begründen, weil sie – für sich
genommen – zu einer Erhöhung der CO2-Emis- (d) Der Ausgleichsmechanismus soll mit den bis-
sionen führt. Außerdem muss die Maßnahme herigen klimapolitischen Instrumenten der
so wenig diskriminierend wie möglich sein. Ein EU und mit anderen Elementen einer existie-
Strafzoll gegen Länder, die keine Klimapolitik renden oder zukünftigen internationalen Kli-
betreiben, ist wahrscheinlich nicht WTO-rechts mapolitik konsistent sein. Damit ist gemeint,
konform, weil er gegen Art. II GATT verstößt dass der Ausgleichsmechanismus die Rahmen-
(Pauwelyn und Kleimann, 2020).21 bedingungen der Europäischen Klimapolitik –
z. B. das EU-ETS oder den bis 2030 geplanten
(c)
Er soll die Wahrscheinlichkeit handelspoliti- Ausstieg aus der freien Zuteilung von Zertifika-
scher Retorsionsmaßnahmen des Auslands ten – sowie die Erfüllung der völkerrechtlichen
minimieren. Selbst wenn es gelingt, den Aus- Verpflichtungen der EU und ihrer Mitglieds-
gleichsmechanismus WTO-konform zu gestal- staaten nicht in Frage stellen oder gefährden
ten, bleibt die Gefahr, dass Handelspartner auf soll. Außerdem soll von vornherein möglichst
dessen Einführung mit Vergeltungsmaßnahmen gut sichergestellt sein, dass das europäische
reagieren. Sowohl die Trump-Administration System mit Systemen im Ausland kompatibel
als auch China haben in der Vergangenheit und kombinierbar ist.
erklärt, dass sie auf die Einführung eines Grenz-
21 Anpassungen des WTO-Rechtsrahmens sind langfristig natürlich denkbar und könnten im Sinne eines erfolgreichen globalen Klimaschutzes erforderlich
sein. Diese Frage geht jedoch über das aktuelle Gutachten hinaus.
22 Siehe z. B. Financial Times, „US Threatens Retaliation Against EU over Carbon Tax“, 26. Januar 2020. Die politischen Rahmenbedingungen dürften sich in
der Zwischenzeit allerdings merklich verbessert haben.16 I I I . Z I E L E U N D N E B E N B E D I N G U N G E N V O N AU S G L E I C H S M E C H A N I S M E N In der Folge werden denkbare Ausgleichsmechanis Landes mit einer uniformen CO2-Preispolitik zu men vorgestellt und dann entlang der genannten diskutieren, bei dem die Nebenbedingungen (a) bis Ziele und Nebenbedingungen bewertet. Dabei wird (d) zunächst als erfüllt angenommen werden. konkret auf die Bedingungen des EU-ETS abge- Selbst mit Hilfe eines idealtypischen Mechanismus stellt; analog gelten die Überlegungen aber auch kann unilaterale Klimapolitik das globale Klima für andere CO2-Bepreisungssysteme, auf die sich problem aber nur teilweise adressieren, weil das ein Klimaclub verständigen könnte. Bevor auf die indirekte Leakage verbleibt. Die vollständige Ver- konkret diskutierten Modelle eingegangen wird, ist meidung des direkten und indirekten Leakage ist es zweckmäßig, zunächst den Lehrbuchfall eines nur in einem globalen Klimaclub erreichbar. idealtypischen Ausgleichsmechanismus eines
17
IV. I dealtypischer CO2-Preis
ausgleichsmechanismus18 I V. I D E A LT Y P I S C H E R CO 2 - P R E I S A U S G L E I C H S M E C H A N I S M U S
IV.1 Beschreibung Das idealtypische Ausgleichssystem ist so konstruiert
wie das Mehrwertsteuersystem, bei dem bekanntlich
Ein idealtypischer Ausgleichsmechanismus zur ebenfalls die Importe mit dem heimischen Mehr
Verhinderung von direktem Leakage, der mit den wertsteuersatz nachbelastet werden, die Exporte
genannten Zielen kompatibel ist, unterwirft den hingegen freigestellt werden. In beiden Fällen bewirkt
CO2-Gehalt der Importe der heimischen Bepreisung, der Ausgleich, dass der Verbrauch und nicht die
während Exporte ausgenommen werden.23 Im Produktion besteuert werden. Dies ist im Kontext
Kontext des EU-ETS bedeutet dies, dass die Impor- von Leakage wichtig: Die Verbraucher können sich
teure bei der Einfuhr von Waren Zertifikate für die kaum durch Verlagerung ihres Konsums in andere
bei der Produktion emittierten CO2-Emissionen Länder der Besteuerung entziehen, während die
erwerben müssen. Den Exporteuren werden hinge- Produzenten dies durch Verlagerung der Produktion
gen die bei der Produktion der Exportgüter erwor- können. Durch den Ausgleich wird also der (eher)
benen Zertifikate erstattet. Solange es keine allzu immobile Verbrauch belastet anstatt die (eher) mobile
großen Vorteile der Massenproduktion gibt, stellt Produktion. Standortentscheidungen der Produzen-
dieser Mechanismus sicher, dass Anbieter aus Län- ten werden nun nicht mehr von Unterschieden der
dern ohne CO2-Bepreisung im Inland keinen Wett- CO2-Preise getrieben. Umgekehrt gilt für die Ver-
bewerbsvorteil haben.24 Alle verkauften Waren braucher, dass sie mit dem Ausgleichssystem Anreize
werden im Inland entsprechend ihrem CO2-Gehalt erhalten könnten, in Länder mit niedriger (oder
bepreist. Der Mechanismus stellt auch auf den Aus- nicht-existenter) CO2-Bepreisung zu ziehen. Die
landsmärkten Wettbewerbsneutralität her, weil die relativ zum Güterhandel hohen Mobilitätskosten
Produzenten aus der EU gegenüber ausländischen von Personen und die Erfahrungen mit der Mehr-
Konkurrenten nicht mit zusätzlichen Kosten belas- wertsteuer legen indes nahe, dass dies kein wichti-
tet werden.25 Hat das Ausland selbst CO2-Preise, ger Faktor ist.
würde Wettbewerbsneutralität hergestellt, wenn
dieses einen entsprechenden Ausgleichsmechanis- Die Verlagerung der CO2-Bepreisung weg von der
mus verwendet oder wenn der Ausgleichsmecha- Produktion (d. h. weg von den territorialen Emissi-
nismus des Inlands nur die Differenz in den CO2- onen) hin zum Verbrauch (d. h. hin zum CO2-Fuß-
Preisen abdeckt. In einem solchen System führen abdruck) führt allerdings dazu, dass die Bepreisung
unterschiedliche CO2-Preise zwischen den Ländern nicht mehr die heimischen Emissionen, sondern
nicht zu Anreizen, die Produktion in das Land mit den CO2-Gehalt des heimischen Verbrauchs steuert.
dem niedrigeren CO2-Preis zu verlagern, um von Das kann insofern ein Problem darstellen, als alle
dort das Inland zu beliefern. Und Produzenten aus internationalen Abkommen zum Klima- und Um
dem Inland werden im Ausland nicht gegenüber weltschutz auf dem Territorialprinzip basieren, also
den dort ansässigen Produzenten benachteiligt. die Menge der territorialen Emissionen begrenzen.
Eine freie Zuteilung von Zertifikaten, wie sie zur- Ein CO2-Preisausgleich würde dazu führen, dass die
zeit in der EU in manchen Branchen noch vorgese- territorialen Emissionen nicht mehr über den CO2-
hen ist, wird nicht benötigt. Preis gesteuert werden können.
23 Bei der Bestimmung des CO2-Gehaltes werden alle Vorprodukte (wie etwa elektrischer Strom) mit einbezogen.
24 Liegen starke Skalenvorteile in der Produktion vor, existiert die Möglichkeit, dass die Produktion CO2-intensiver Güter im Ausland konzentriert wird,
wo die Preise für solche Güter aufgrund der Abwesenheit einer CO2-Bepreisung niedriger, die Nachfrage höher, der Absatz größer und daher auch die
Kostenvorteile durch eine große Produktionsmenge höher sind.
25 Dies gilt unter der Annahme, dass die Angebots- und Nachfrageelastizitäten und die Marktstrukturen im In- und Ausland so sind, dass die Überwälzung
der Kosten auf die Endverbraucher in gleicher Weise erfolgt.I V. I D E A LT Y P I S C H E R CO 2 - P R E I S AU S G L E I C H S M E C H A N I S M U S 19
Wie der Ausgleich erfolgt, hängt von der Art der ein Grenzausgleichssystem wie im Inland.
CO2-Bepreisung ab. Wenn diese durch eine Steuer Solange die EU aber ein Nettoimporteur von
erfolgt, wird der Steuersatz auf den CO2-Gehalt der CO2-Emissionen (gebunden in Gütern) bleibt
Importe aufgeschlagen (und bei den Exporten (was langfristig nicht garantiert ist), unterliegt
erstattet). Wenn sie durch einen Emissionshandel ein größerer Anteil der globalen Emissionen den
implementiert wird, bei dem der CO2-Preis im Anreizen zur CO2-Reduktion, selbst wenn das
Zeitablauf schwankt, müssen die Importeure Emis- Ausland keine eigene CO2-Bepreisung betreibt.
sionsrechte im Umfang des CO2-Gehalts der Importe In dieser Weise dehnt die EU mit dem beschrie-
kaufen, während für Exporte keine Emissionsrechte benen Ausgleichsmechanismus die Bepreisung
erworben werden müssen oder die Kosten für diese in der Summe auf zusätzliche Güter aus.
erstattet werden.
ii. Effizienz. Jedes System der CO2-Bepreisung, das
unterschiedliche CO2-Preise in unterschiedlichen
IV.2 Zielerreichung Ländern aufweist, ist im Vergleich zu einem glo-
bal einheitlichen CO2-Preis (mit vergleichbarer
i. Effektivität der EU-Klimapolitik. Unter der (hero- Höhe) ineffizient. Selbst eine mit dem idealtypi-
ischen) Annahme, dass die Bepreisungsgrundlage – schen Grenzausgleich abgesicherte unilaterale
der CO2-Gehalt der Importe und Exporte – exakt Klimapolitik führt zu international unterschied-
ermittelbar ist, verhindert der idealtypische Grenz lichen CO2-Preisen und kann das indirekte
ausgleichsmechanismus direktes Leakage voll- Leakage nicht verhindern. Die Vermeidung des
ständig. Indirektes Leakage kann er hingegen indirekten Leakage kann nur durch einen inter-
nicht verhindern. Weil der CO2-Fußabdruck der national einheitlichen CO2-Preis erreicht werden.
EU die territorialen Emissionen der EU um fast Bei immobilen Verbrauchern und gegebener
ein Fünftel übersteigt, nimmt die Bepreisungs- Klimapolitik der Länder reduziert der idealtypi-
grundlage durch den Mechanismus zu: Die euro- sche Grenzausgleich allerdings die Ineffizienz,
päischen Emissionen betragen 9,8 % der globalen weil die CO2-Bepreisung ausgeweitet und die
Emissionen, der Fußabdruck 11,8 %. Die Reich- Verlagerung von Produktion aufgrund unter-
weite der EU-Klimapolitik wird mit der Maßnah schiedlicher Besteuerung verhindert wird. Das
me also erhöht. Das idealtypische Ausgleichs gilt allerdings nicht, wenn starke Skalenvorteile
system gibt den Konsumenten einen Anreiz, in der Produktion CO2-intensiver Güter vorliegen.
weniger CO2-intensive Güter zu konsumieren.
Inländische und ausländische Produzenten, die iii. Wettbewerbsneutralität. Der idealtypische
bei der Produktion für den heimischen Markt Grenzausgleich stellt zwischen in- und auslän-
CO2-Emissionen vermeiden (etwa weil sie in dischen Anbietern sowohl auf dem in- als auch
neue CO2-sparende Produktionsverfahren inves- auf dem ausländischen Absatzmarkt Wettbe-
tieren), stellen sich im Inland besser gegenüber werbsneutralität bezüglich der Bepreisung von
inländischen und ausländischen Produzenten, die CO2 her. Wettbewerbsverzerrungen und Kosten,
CO2-intensiv produzieren. Gleichzeitig haben die durch andere klimapolitische Maßnahmen
Unternehmen, die im Inland für den Export pro- im In- und Ausland entstehen, wie zum Beispiel
duzieren, keine Anreize mehr, CO2-Emissionen durch den deutschen Kohleausstieg oder durch
einzusparen, es sei denn, im Ausland existiert Standards in der Produktion, adressiert der Aus-
eine ebenso ambitionierte Klimapolitik sowie gleichsmechanismus nicht.Sie können auch lesen
