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Soziale Wohnungspolitik Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie
Impressum Herausgeber Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) Öffentlichkeitsarbeit 11019 Berlin www.bmwi.de Stand 17. Juli 2018 Gestaltung PRpetuum GmbH, München Diese und weitere Broschüren erhalten Sie bei: Bundesministerium für Wirtschaft und Energie Referat Öffentlichkeitsarbeit E-Mail: publikationen@bundesregierung.de www.bmwi.de Zentraler Bestellservice: Telefon: 030 182722721 Bestellfax: 030 18102722721 Diese Publikation wird vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit herausgegeben. Die Publi kation wird kostenlos abgegeben und ist nicht zum Verkauf bestimmt. Sie darf weder von Parteien noch von Wahlwerbern oder Wahlhelfern während eines Wahlkampfes zum Zwecke der Wahlwerbung verwendet werden. Dies gilt für Bundestags-, Landtags- und Kommunalwahlen sowie für Wahlen zum Europäischen Parlament.
Inhalt
1. Anlass des Gutachtens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
2. Die Ausgangslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
3. Grundsätzliches zum Preismechanismus auf dem Wohnungsmarkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
4. Derzeitige wohnungspolitische Instrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
4.1. Mietpreisbremse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
4.2. Sozialer Wohnungsbau . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
4.3. Wohngeld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
4.4. Zur politischen Ökonomie von Sozialem Wohnungsbau und Wohngeld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
5. Weitere Maßnahmen auf der Angebotsseite des Wohnungsmarkts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
5.1. Anreize zur besseren Nutzung von bestehendem Bauland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
5.2. Ausweisung von Bauland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
5.3. Beeinflussung des Anstiegs der Baukosten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
5.4. Flankierende Maßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17
6. Empfehlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
Tabelle 1: Angebotsmieten 2004 bis 2017 (Erst- und Wiedervermietungen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Tabelle 2: Einkommen, Miete und Wohngeldanspruch für 4-Personen-Haushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Tabelle 3: Höhe der Grunderwerbsteuer in den Bundesländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
Mitglieder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
Anhang: Gutachten des Wissenschaftlichen Beirats seit April 1948 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272 Der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie hat sich in mehreren Sitzungen, zuletzt am 29. Juni 2018, mit dem Thema Soziale Wohnungspolitik befasst und ist dabei zu der nachfolgenden Stellungnahme gelangt.
3
1. Anlass des Gutachtens
In Deutschland wird in jüngster Zeit vermehrt über einen In diesem Gutachten wird zunächst die Ausgangslage
„Mangel an bezahlbarem Wohnraum“ geklagt. Die damalige anhand wichtiger Indikatoren des Wohnungsmarkts darge-
Bundesbauministerin Hendricks schätzte im Jahr 2017, dass stellt (Abschnitt 2) und anschließend Grundsätzliches zum
in den nächsten Jahren jährlich mindestens 350.000 neue Preismechanismus auf dem Wohnungsmarkt gesagt
Wohnungen entstehen müssten, um den Bedarf zu decken. (Abschnitt 3). Es folgt eine kritische Überprüfung der Wirk-
Tatsächlich wurden 2016 nur 278.000 Wohneinheiten erstellt, samkeit der derzeit verwendeten wohnungspolitischen Ins-
darunter nur noch wenige Sozialwohnungen. Als Begrün- trumente – Mietpreisbremse, Sozialer Wohnungsbau,
dung für den gestiegenen Bedarf wird das Bevölkerungs- Wohngeld (Abschnitt 4). Abschnitt 5 behandelt weitere
wachstum um 2,5 Millionen seit 2009 ebenso angeführt wie Maßnahmen auf der Angebotsseite des Wohnungsmarkts
die wachsende Tendenz junger Menschen, in die Großstädte wie die Ausweisung von Baugebieten und die Setzung von
zu ziehen. Die Folge ist ein drastischer Anstieg des Miet- Baustandards. Abschnitt 6 enthält die Empfehlungen des
niveaus in den Ballungsräumen und Universitätsstädten Beirats für eine Reform der Wohnungspolitik.
(dpa 2017).
Der Staat hat durch zahlreiche Regulierungen, insbeson-
dere die kommunalen Flächennutzungspläne, einen
unmittelbaren Einfluss auf den Wohnungsmarkt. Ange-
sichts der oben beschriebenen Ausgangslage beschäftigt
sich dieses Gutachten vor allem mit zwei für die Woh-
nungspolitik relevanten Fragen:
1. Wie kann eine effiziente Versorgung der Bevölkerung
mit angemessenem Wohnraum erreicht werden? Die
erste Frage betrifft also ein Angebotsproblem.
2. Wie können soziale Härten für Problemgruppen des
Wohnungsmarkts (wie Geringverdiener, Alleinerzie-
hende und große Familien) abgefedert werden, die
unter dem Wohnraummangel und dem damit verbun-
denen Anstieg der Mieten besonders leiden? Die zweite
Frage betrifft also primär ein Verteilungsproblem.4
2. Die Ausgangslage
Aus einer aktuellen Analyse des Verbands der Wohnungs- nur um insgesamt 2,9 Prozent gestiegen waren, was
wirtschaft (GdW 2017) lassen sich folgende Trends auf dem deutlich unterhalb der allgemeinen Inflation von
Wohnungsmarkt in Deutschland ablesen: 9,9 Prozent lag.
1. Die Wohnungsbautätigkeit in Deutschland hat nach 6. Noch stärker als die Mietpreise sind – bedingt u. a. durch
einem Tiefpunkt 2009/10 wieder stark angezogen: Im gesunkene Hypothekenzinsen – die Kaufpreise von
Jahr 2016 lag die Zahl der fertiggestellten Wohnungen Immobilien angestiegen. Der deutsche Immobilienin-
bei 278.000 (davon knapp die Hälfte im Mietwohnungs dex (IMX) zeichnet die Preisentwicklung für Mieten
bau), und für 2017 werden 326.000 prognostiziert. Ange sowie für die Kaufpreise von bereits bestehenden und
sichts des Bevölkerungswachstums um 2,5 Millionen im neu erbauten Wohneinheiten anhand des Immobilien-
Zeitraum 2009 – 2016 wird derzeit jedoch immer noch angebots (mit ca. zwölf Millionen Wohnungen und Häu-
ein Wohnungsdefizit von rund einer Million Wohnein- sern seit 2004) auf Immobilienscout24.de nach, dem
heiten gesehen. größten deutschen Immobilienportal (siehe etwa Bauer
et al., 2013). Während der Index für Mieten zwischen
2. Die Wohnungsknappheit fällt allerdings regional sehr März 2007 und November 2017 von 100 auf 135 gestie-
unterschiedlich aus. So standen Ende 2016 ca. zwei Mil gen ist, stieg im gleichen Zeitraum der Index für den
lionen Wohnungen leer, davon allein 620.000 in Ost- Kaufpreis von Bestandswohnungen von 100 auf 180
deutschland. und von Neubauwohnungen von 100 auf 177 an. Auch
hier zeigen sich ausgeprägte regionale Tendenzen mit
3. Die Zahl der Studierenden hat sich seit 2008 um mehr stärkeren Preisanstiegen in den Großstädten und Bal-
als eine Million erhöht (auf 2,8 Millionen im Studienjahr lungsräumen als in den eher ländlich geprägten
2016/17), was zu einem überproportionalen Anstieg Gebieten.1 Im internationalen Vergleich ist das Preis-
der Wohnungsnachfrage in Universitätsstädten geführt niveau in deutschen Großstädten allerdings noch rela-
hat. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass in den Uni- tiv niedrig (Scatigna u. a. 2014).
versitäten die Zahl der Beschäftigten stark zugenom-
men hat, was diesen Trend noch verstärkt. 7. Die Wohnfläche je Einwohner lag Ende 2016 mit 46,3
Quadratmetern um 6,8 Quadratmeter oder 17,2 Pro-
4. Die Mieten in bereits existierenden Mietverträgen zent höher als im Jahr 2000 (Statistisches Bundesamt
(Bestandsmieten) haben sich seit 2009 mit 9,2 Prozent 2017).
kaum stärker erhöht als der Verbraucherpreisindex
(+ 8,7 Prozent). Ein größerer Anstieg, nämlich um Aus diesen Zahlen kann man den Schluss ziehen, dass in
25 Prozent im selben Zeitraum, ist dagegen bei den Deutschland derzeit vor allem die regionale Verteilung des
Neu- und Wiedervermietungsmieten zu beobachten. Wohnungsangebots nicht der Wohnungsnachfrage ent-
spricht. Diese ist aufgrund zweier unterschiedlicher Wan-
5. Noch ausgeprägter ist dieser Preistrend in einigen derungsbewegungen in Groß- und Universitätsstädten
Großstädten (vgl. Tabelle 1): Im Zeitraum 2010 – 2017 ist stark gewachsen. Zum einen erfolgte eine Nettozuwande-
der Medianwert für die Neu- und Wiedervermietungs- rung aus dem Ausland und zum anderen kam es zu einer
mieten in den dort aufgeführten 14 Großstädten im Binnenwanderung, bei der vor allem junge Menschen und
Durchschnitt um 34,1 Prozent gestiegen, in München Ehepaare, deren Kinder das „Haus im Grünen“ verlassen
und Stuttgart jeweils um mehr als 40 Prozent und in haben, in Universitätsstädte und in Großstadtregionen zie-
Berlin sogar um 67,8 Prozent. Damit liegt das absolute hen.
Niveau der Neumieten in München nunmehr bei über
16 Euro, in Frankfurt/Main und Stuttgart bei deutlich Es spricht vieles dafür, dass dieser letzte Trend keine kurz-
über 12 Euro pro Quadratmeter. Man muss allerdings fristige Erscheinung ist, sondern länger anhalten wird: Ers-
auch bedenken, dass die durchschnittlichen Preise im tens entstehen viele neue Arbeitsplätze in Städten, wo Fir-
unmittelbar vorangegangenen Zeitraum 2004 –2010 men von Agglomerationseffekten profitieren; zweitens
führt die fortschreitende Akademisierung der Gesellschaft
1 So kosten neu fertiggestellte Wohnungen in Berlin 2017 90 Prozent mehr als vor zehn Jahren, bei Bestandswohnungen beträgt der Preis
anstieg sogar 159 Prozent.2 . D I E AU S G A N G S L A G E 5 dazu, dass Menschen aus ländlichen oder kleinstädtischen Gebieten nach Abschluss ihrer universitären Ausbildung in einer Großstadt mit breiterem kulturellen Angebot bleiben möchten; drittens sind die meisten Paare Doppelverdiener und haben in Großstädten wegen der größeren Dichte von Arbeitgebern bessere Arbeitsmarktchancen; viertens ist in Städten die Abhängigkeit vom privaten Pkw geringer, was auch im Hinblick auf zu erwartende Verschärfungen der Klimapolitik ein Vorteil sein kann. Es fragt sich daher, ob der Marktmechanismus in der Lage ist, die Anpassung des Wohnungsangebots an die geänderte Nachfrage zu bewerkstelligen, und in welcher Weise woh- nungspolitische Instrumente des Staates diese Anpassung unterstützen oder behindern können.
6
3. Grundsätzliches zum Preismechanismus auf
dem Wohnungsmarkt
Um die Wirkung einer freien Preisbildung auf dem Woh- nicht glaubhaft mit Auszug drohen kann, weil ihm dadurch
nungsmarkt verstehen zu können, sei zunächst ein Gedan Kosten entstehen würden) ausnutzen und die Miete jeder-
kenexperiment angestellt: In einem Land gebe es zwei zeit sogar über die aktuelle Marktmiete hinaus erhöhen
Kommunen A und B mit gleich großem Wohnraumange- könnte. Prinzipiell wäre es zwar vorstellbar, dass sowohl
bot (in Quadratmetern) und gleich vielen Haushalten, die der Kündigungsschutz als auch eine Begrenzung der Miet-
alle über gleich hohe Einkommen verfügen.2 Ferner sei anpassung in einem freien Wohnungsmarkt vertraglich
angenommen, dass Mietverträge jedes Jahr neu ausgehan- zwischen Mieter und Vermieter bei erstmaligem Vertrags-
delt werden müssen und dass Umzüge kostenlos sind. abschluss vereinbart werden könnten. Dabei wäre die Zah-
Schließlich stünden in beiden Kommunen keine Flächen lungsbereitschaft der Mieter für diese Vertragsklauseln un
für neue Baugebiete zur Verfügung. Nun werde in Kom- terschiedlich hoch, je nachdem, wie lange der Mieter in der
mune A eine Universität gegründet, die für junge Bewoh- Wohnung zu bleiben beabsichtigt. Besserer Kündigungs-
ner von Kommune B attraktiv ist. Dadurch wird ein Teil der schutz würde dabei mit höheren Anfangsmieten verbun-
Haushalte aus Kommune B nach A umziehen wollen und den sein.
damit die Wohnungsnachfrage in Kommune A erhöhen.
Bei freier Preisbildung werden folglich alle Mieten in Kom- Dies trifft jedoch aus verschiedenen Gründen nicht die
mune A steigen, auch die Bestandsmieten. Lebenswirklichkeit. Zum einen muss auch der Vermieter
besorgt sein, dass er dem Risiko späterer Kostensteigerun-
Durch den Preisanstieg wird Anbietern und Nachfragern gen ausgesetzt ist. Versuche, dem in Verträgen Rechnung zu
signalisiert, dass Wohnraum in Kommune A knapper gewor tragen, würden komplizierte, in der Praxis kaum justiziable
den ist, und es werden eine Reihe von Anpassungsreaktionen Vertragsformulierungen erfordern, sodass die Umgehungs-
ausgelöst: Eigentümer von noch unbebauten, aber bebau- möglichkeiten wenig eingeschränkt würden. Auch könnte
baren Grundstücken werden zusätzliche Wohnungen bauen. die Abgeltung des Verzichts auf spätere Änderungen durch
Bestandsmieter werden sich überlegen, in kleinere Woh- anfängliche Zahlungen die Zahlungsfähigkeit der Mieter
nungen umzuziehen, und Neumieter, d. h. Haushalte, die aus übersteigen. Zum anderen planen nicht alle Menschen als
Kommune B nach A umziehen wollten, werden entweder Anbieter oder Nachfrager auf dem Wohnungsmarkt so vor-
kleinere Wohnungen nachfragen, als sie es beim ursprüng- ausschauend, wie es das theoretische Argument unterstellt.
lichen Preis getan hätten, oder auf den Umzug nach A ver- Es würden sich die Fälle häufen, in denen Mieter bei Ver-
zichten und aus B nach A pendeln (und die Tatsache aus- tragsabschluss versäumt haben, auf einer Kündigungsschutz
nutzen, dass die Mieten in B durch den Wegzug einiger klausel zu bestehen und für diese zu bezahlen. Wenn diesen
Haushalte gefallen sind). Möglicherweise werden Bewohner Mietern dann gekündigt wird, könnten – da zumindest in
von A nach B umziehen, um von den dort gesunkenen Deutschland die Mehrheit der Wähler Mieter sind – Politi-
Mieten und Immobilienpreisen zu profitieren. Diese An ker deren unangenehme Situation zum Anlass nehmen,
passungsreaktionen werden so lange anhalten, bis sich in den freien Markt durch Gesetze zum Mieterschutz einzu-
beiden Kommunen ein neues Gleichgewicht von Wohnungs schränken. Diese Entwicklung hat in Deutschland tatsäch-
angebot und -nachfrage mit höheren Mieten in A als in B lich stattgefunden, und die Folge sind sowohl das Wohn
eingestellt hat. Unter den genannten unrealistischen Annah raum-Kündigungsschutzgesetz als auch die Begrenzung
men (keine Umzugskosten, gleich hohe Einkommen aller der Mieterhöhung in bestehenden Mietverhältnissen nach
Haushalte) erscheint daher eine freie Preisbildung ohne § 558 BGB.
staatliche Eingriffe in den Wohnungsmarkt problemadäquat
zu sein. Diese gesetzlichen Maßnahmen sind zwar politisch ver-
ständlich, haben aber auch zu unerwünschten Nebenwir-
Nun sei das Gedankenexperiment in dem Punkt abgewan- kungen geführt. Die wichtigste ist ein starkes Auseinander-
delt, dass (monetäre und nichtmonetäre) Umzugskosten klaffen von Bestands- und Neumieten in begehrten Wohn-
berücksichtigt werden. Dadurch entsteht ein Interesse der lagen, da Vermieter in bestehenden Mietverhältnissen die
Mieter an langfristigen Verträgen ohne Kündigungsrecht Miete nur langsam an eine aufkommende Knappheit anpa-
der Vermieter, weil andernfalls der Vermieter nach Einzug ssen und erst bei Wiedervermietung größere Preissprünge
des Mieters die schwächere Marktposition des Mieters (der durchsetzen können. Die Kluft zwischen Neu- und Bestands
2 Durch die zuletzt genannte Annahme werden Fragen der Verteilungsgerechtigkeit ausgeblendet.3. G R U N D S ÄT Z L I C H E S Z U M P R E I S M E C H A N I S M U S AU F D E M W O H N U N G S M A R K T 7
mieten hat zum einen problematische Verteilungswirkun- schafft, andererseits Anreize gegen eine Sanierung und
gen, da sie diejenigen benachteiligt, die z. B. aus beruflichen Modernisierung des Bestands.
Gründen häufiger umziehen und dann jeweils wieder die
Neumieten zahlen müssen. Zum anderen bringt sie auch Als Fazit des Gedankenexperiments sei festgehalten: Selbst
Ineffizienzen mit sich: Haushalte, die z. B. durch Auszug von in einer Welt ohne Ungleichheit in der Einkommensvertei-
Kindern kleiner geworden sind und mit weniger Wohnraum lung würden schon die unter dem Druck der Wähler
auskommen würden, haben – nicht nur wegen der Umzugs zustande gekommenen Instrumente des Kündigungsschut-
kosten – keinen Anreiz, in eine kleinere Wohnung umzu- zes und der Begrenzung von Mieterhöhungen in bestehen-
ziehen, weil die Neumiete für eine kleinere Wohnung oftmals den Mietverhältnissen den Preismechanismus teilweise
nicht geringer ausfällt als die Bestandsmiete in der bisheri außer Kraft setzen und damit zu Fehlallokationen führen.
gen Wohnung.
Viele Aspekte einer sozialen Wohnungspolitik sind zudem
Auf der anderen Seite kann der Schutz vor Mieterhöhun- verteilungspolitisch motiviert. Dies charakterisiert weitere
gen erhöhte Gewinnchancen für Neuinvestoren schaffen, Eingriffe in den Wohnungsmarkt wie die Begrenzung der
indem er die Konkurrenz der Mieter um Neuwohnungen Miethöhe bei Wiedervermietungen (Mietpreisbremse) oder
künstlich erhöht. Ob das zu einer höheren Wachstumsrate den Sozialen Wohnungsbau. Auch wenn man die vertei-
des Wohnungsbestandes führt, hängt von den Erwartungen lungspolitischen Ziele akzeptiert, muss man die Wirkungen
über künftige Mietniveaus ab. In jedem Fall kommt es zu der genannten wohnungspolitischen Instrumente mit
einer Produktdifferenzierung im Wohnungsmarkt, indem denen direkter Eingriffe in die Einkommensverteilung,
er einerseits Anreize für den Bau von Luxuswohnungen etwa in Form von Geldtransfers, vergleichen.8
4. Derzeitige wohnungspolitische
Instrumente
4.1. Mietpreisbremse und ihrer Peripherie größer und damit auch der Anreiz, ins
Umland zu ziehen, wo noch preisgünstige Wohnungen
Mit dem Mietrechtsnovellierungsgesetz (MietNovG) wurde oder Bauland vorhanden sind.
in Deutschland die Mietpreisbremse für Bestandsimmobi-
lien eingeführt. Seit dem 1. Juni 2015 darf in durch die Lan- Als Folge der Verknappung des effektiven Angebots finden
desregierungen per Rechtsverordnung ausgewiesenen tatsächlich weniger Wohnungssuchende eine Wohnung, was
Gebieten („angespannte Wohnungsmärkte“) die zulässige diese schlechter stellt, während die Mieter, die eine Immo-
Miete maximal zehn Prozent über der ortsüblichen Ver- bilie zum regulierten Preis erhalten, bessergestellt sind, da
gleichsmiete liegen. Ausgenommen vom Gesetz sind Woh- sie nun einen geringeren Teil ihres verfügbaren Einkom-
nungen, die erst nach dem 1. Oktober 2014 erstmalig mens für Wohnraum ausgeben müssen.
genutzt oder vermietet werden und Wohnungen, die nach
einer umfassenden Modernisierung zum ersten Mal ver- Selbst wenn man berücksichtigt, dass der Immobilienmarkt
mietet werden; die Mietpreisbremse greift jedoch bei allen keinem vollkommenen Wettbewerb unterliegt – etwa auf-
anschließenden Mietverhältnissen.3 Ferner muss ein Ver- grund von Nachbarschaftseffekten, asymmetrischen Infor-
mieter die Miete nicht senken, auch wenn die bisher ver- mationen, Suchkosten oder anderen Heterogenitäten auf
einbarte Miete über der ortsüblichen Vergleichsmiete der Angebots- und Nachfrageseite –, ist nicht ersichtlich,
zuzüglich zehn Prozent liegt.4 dass eine Preisregulierung die Marktmacht reduzieren und
zu Wohlfahrtsgewinnen führen würde. Auch verteilungs-
Eine Begrenzung der Mietpreise bzw. des Mietanstiegs bei politisch kann sich die intendierte Wirkung in das Gegenteil
Neu- oder Wiedervermietung führt gegenüber der freien verkehren: Je weiter der regulierte Preis unter dem Markt-
Preisbildung im Markt typischerweise zu einer Verschärfung preis liegt, desto größer ist der Spielraum für den Vermieter,
der Knappheit an Wohnraum in Ballungsgebieten. Einer- sich ihm „genehme“ Mieter auszuwählen, wodurch es gerade
seits sind zum regulierten Mietpreis weniger Wohnungs- für bestimmte Gruppen wie kinderreiche Familien oder
und Hausbesitzer bereit, ihre Immobilie zu vermieten. Statt Ausländer noch schwieriger wird, zum Zuge zu kommen.
dessen werden Immobilien leer stehen oder anderen Ver-
wendungszwecken zugeführt werden, die nicht unter die Bis Ende 2016 hatten 308 Städte in elf Bundesländern die
Preisregulierung fallen (etwa kurzfristige Vermietung mit- Mietpreisbremse eingeführt. Ob sie den gewünschten
hilfe von Airbnb oder Verkauf an Selbstnutzer). Bei einer Erfolg hat, erscheint schon aus den folgenden Gründen
Kappung der Mieten für Neuvermietungen sinkt durch die fraglich:
niedrigeren erwarteten Renditen der Anreiz, neue Woh-
nungen zu bauen. Begrenzt man den Mietanstieg bei Wie- 1. Viele Immobilien fallen nicht unter das Gesetz (siehe
dervermietungen, sinkt der Anreiz, bestehende Wohnungen die oben beschriebenen Ausnahmeregelungen).
zu modernisieren, was mittel- und langfristig zu einer wei-
teren Verknappung des Immobilienangebots und zu einem 2. Potenziellen Mietern fehlen oftmals Informationen
Qualitätsverlust von Altbauquartieren führt. Andererseits über die vorherige Miethöhe oder das Ausmaß durch-
steigt bei einem unter dem Marktpreis festgesetzten Miet- geführter Modernisierungsmaßnahmen. Mietspiegel
preis die Nachfrage nach Wohnraum in den begehrten Gebie schaffen hier kaum Abhilfe, da sie entweder nicht vor-
ten, da etwa Mieter mehr und größere Wohnungen nach- liegen (in diesem Fall können Mietpreise frei vereinbart
fragen als in einem Markt ohne Preisregulierung. Beide werden) oder aber die aktuellen Mietpreise nicht hin-
Entwicklungen führen damit tendenziell zu einer Verschär- reichend widerspiegeln. Laut Berechnungen des Bun-
fung der in den jeweiligen Städten herrschenden Wohnungs desinstituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR)
knappheit, die eine Mietpreisbremse laut ihren Befürwor- liegt die ortsübliche Vergleichsmiete in der Mehrheit
tern zu lindern verspricht. Bei freier Preisbildung wären die der Fälle deutlich (bis zu 42 Prozent) unter der Ange-
Differenzen der Miethöhe zwischen den Ballungsräumen botsmiete, die aus Zeitungs- und Internetannoncen zu
3 Weil es nach der Veröffentlichung des Gutachtens Rückfragen zu diesem Satz gab, sollte klargestellt werden, dass der letzte Hauptsatz sich
nur auf umfassende Modernisierung und nicht auf die erstmalige Vermietung z. B. bei Neubauten bezieht. (Ergänzung vom 1.10.2018).
4 Die ortsübliche Vergleichsmiete wird auf der Basis von neuen Mietverhältnissen der vergangenen vier Jahre berechnet. Vergleichsmieten, wie
sie im Mietspiegel veröffentlicht werden, spiegeln daher in Regionen mit stark gestiegener Nachfrage nach Wohnraum nicht notwendiger-
weise das für Neuvermietungen relevante Preisniveau wider.4. DERZEITIGE WOHNUNGSPOLITISCHE INSTRUMENTE 9
ermitteln ist; Abweichungen nach oben kommen hin- Kostenmiete als auch den Personenkreis, an den eine geför-
gegen nicht vor (BBSR 2013b). derte Wohnung vermietet werden darf.
3. Potenzielle Mieter erkundigen sich nicht nach der bishe- In der jüngeren Geschichte ist die Bedeutung dieses Instru-
rigen Miethöhe, weil sie befürchten, dann vom Vermie- ments zurückgegangen. So sank der Bestand an gebunde-
ter nicht mehr berücksichtigt zu werden. Dieser und nen Mietwohnungen seit 1990 von rund drei Millionen auf
der unter 2. genannte Grund würden allerdings in zuletzt nur noch rund 1,3 Millionen. Auch der Neubau bzw.
Zukunft möglicherweise entfallen, wenn dem Vermie- die Modernisierung von geförderten Wohnungen betrug
ter eine Auskunftspflicht auferlegt wird. im Jahr 2016 nur noch rund 62.000 Einheiten (Deutscher
Bundestag 2017). Deswegen wird von verschiedenen politi-
Die mangelnde Wirksamkeit der bisherigen Mietpreisbremse schen Parteien gefordert, als Antwort auf den festgestellten
zeigt sich auch in den wenigen vorliegenden empirischen Mangel an preisgünstigem Wohnraum die Ausgaben für
Studien, auch wenn diese nach den Kriterien einer evidenz- den Sozialen Wohnungsbau wieder aufzustocken. Diese
basierten Wirtschaftspolitik kritisch zu bewerten sind.5 Stu Forderung erscheint auf den ersten Blick vernünftig, weil
dien des DIW und IW auf der Basis des Angebots von Ver- sie direkt auf der Angebotsseite des Wohnungsmarkts
mietungs- und Kaufobjekten auf den großen Immobilien- ansetzt. Dem stehen jedoch mehrere gravierende Nachteile
portalen (Kholodilin et al., 2016a und 2016b, Deschermeier gegenüber:
et al., 2017) finden kaum Hinweise darauf, dass die Mietpreis
bremse die erhoffte preisdämpfende Wirkung hatte. Die 1. Die Berechtigung eines Haushalts zum Bezug einer
DIW-Studie vergleicht regulierte und nicht regulierte Ge geförderten und damit mietgebundenen Wohnung
meinden und Städte in benachbarten Postleitzahlenbezir- wird in der Regel nur ein einziges Mal überprüft, näm-
ken. Sie kommt dabei zu dem Ergebnis, dass in Städten mit lich beim Einzug. Wichtigstes Kriterium dabei ist das
einer Mietpreisbremse die Mietpreise kaum weniger anstei- Gesamteinkommen aller Haushaltsmitglieder. Steigt
gen und das Angebot an zu verkaufenden Immobilien kaum mit der Zeit dieses Einkommen, so verliert der Haus-
stärker ansteigt als in Städten ohne eine solche Regulierung. halt aufgrund des in Deutschland generell bestehenden
Die IW-Studie vergleicht innerhalb der gleichen Städte Kündigungsschutzes nicht sein Wohnrecht.
Immobilien, die von der Mietpreisbremse betroffen sind,
mit solchen, die von der Regulierung nicht betroffen sind. Wie schwerwiegend das Ausmaß der Fehlsubventionie-
Auch diese Studie findet keine Wirkung auf die Mietpreise. rung ist, kann aus Daten des Sozioökonomischen Panels
(SOEP) abgelesen werden, die von Kaas u. a. (2018,
Tabelle 2) ausgewertet wurden. Die Autoren berech-
4.2. Sozialer Wohnungsbau nen dort, welcher Anteil der Haushalte in jedem Ein
kommens-Dezil (gemäß dem Nettoarbeitseinkommen,
Beim Sozialen Wohnungsbau handelt es sich um ein Inst- adjustiert für die Haushaltsgröße) in Sozialwohnungen
rument der Objektförderung: Im Gegensatz zur Subjektför- wohnt. Dieser Anteil beträgt in den untersten drei Dezi
derung, bei der eine Subvention direkt an Angehörige einer len zwischen fünf und sieben Prozent und sinkt dann
bestimmten Personengruppe (z. B. Mieter, Sportler oder stetig bis auf 1,1 Prozent im zweitobersten und 0,4 Pro-
Schüler) ausgezahlt wird, wird bei einer Objektförderung zent im obersten Dezil. Addiert man jedoch die Zahl
die Erstellung eines Gutes oder einer Leistung (Wohnungen, der Haushalte, deren Einkommen über dem Median
Sportplätze bzw. Schulen) subventioniert, die dieser Perso- liegt, so bildet diese Gruppe volle 23,4 Prozent aller
nengruppe zugute kommen soll. Der Staat subventioniert Haushalte, die in geförderten Wohnungen wohnen.
demnach die Erstellung von Wohnungen und beschränkt Würde man die Wohnungen rein zufällig und unabhän
im Gegenzug sowohl die Miethöhe auf die so genannte gig vom Einkommen verteilen, so wären es 50 Prozent.
5 Die Schätzungen der DIW-Studie sind vermutlich durch Feedback- und Nachbarschaftseffekte Richtung null verzerrt. Denn sie erfassen, weil es
nur dort eine Mietpreisbremse gibt, nur Städte mit einem erwarteten starken Mietpreisanstieg. Und weil Mieter, die in einem regulierten
Markt keinen Wohnraum bekommen, auf den benachbarten, nicht regulierten Wohnungsmarkt ausweichen, kann das zu Preisanpassungen
in der Kontrollregion führen. Der IW-Studie liegt die Hypothese zugrunde, dass die Preisentwicklung von Wohnraum, der nicht unter das
Gesetz fällt, der Preisentwicklung des vom Gesetz betroffenen Wohnraums entspricht. Jedoch ist zu erwarten, dass Mieter durch die Ver-
knappung des Wohnraums im regulierten Segment auf nicht regulierte Wohnungen ausweichen, was dort zu Preissteigerungen führt; damit
wäre auch hier die Wirkung der Mietpreisbremse Richtung null verzerrt.10 4. D E R Z E I T I G E W O H N U N G S P O L I T I S C H E I N S T R U M E N T E
Somit ist die Fehlbelegung fast halb so groß wie bei ein Die Parteien der gegenwärtigen Bundesregierung haben in
kommensunabhängiger Vergabe der Sozialwohnungen.6 ihrem Koalitionsvertrag (o.V. 2018) auf S. 110 vereinbart,
Der Gesetzgeber hat das Problem der Fehlbelegung den „sozialen Wohnungsbau … mindestens auf heutigem
erkannt und daher schon 1981 mit dem Gesetz über den Niveau und langfristig [zu verstetigen]“ und dafür „falls
Abbau der Fehlsubventionierung im Wohnungswesen die erforderlich … eine Grundgesetzänderung [vorzunehmen]“,
Möglichkeit geschaffen, das Ausmaß der Fehlsubventio- weil der Soziale Wohnungsbau seit der Föderalismusreform
nierung durch Erhebung einer Fehlbelegungsabgabe zu von 2006 nach Art. 74 GG Aufgabe der Länder ist. Ferner
reduzieren. Seit der Föderalismusreform 2006 liegt diese soll das Niveau der Förderung des Sozialen Wohnungsbaus
in der alleinigen Kompetenz der Bundesländer, von in den Jahren 2020/2021 mit insgesamt mindestens zwei
denen die meisten wegen der hohen Verwaltungskosten Milliarden Euro beibehalten werden.
eine zuvor eingeführte Abgabe zwischenzeitlich wieder
abgeschafft haben. Lediglich das Land Hessen hat die Angesichts der genannten Bedenken hält der Beirat diese
Fehlbelegungsabgabe im Jahr 2016 neu eingeführt. Pläne nur dann für sinnvoll, wenn sie durch Schaffung ge
eigneter Rahmenbedingungen begleitet werden. Dazu
2. Wenn Wohnungen des Sozialen Wohnungsbaus als gehören insbesondere zum einen eine grundlegende Reform
Wohnblocks gebaut werden, besteht gerade bei gezielter der Fehlbelegungsabgabe mit dem Prinzip, die Bedürftigkeit
Vergabe nach dem Einkommen die Gefahr, dass sich regelmäßig zu überprüfen, zum anderen die Maßgabe, dass
diese Wohnblocks zu sozialen Ghettos entwickeln. Diese Sozialwohnungen nur in Wohngebieten mit angemessener
Erfahrungen hat man insbesondere in Randlagen der Durchmischung mit frei finanziertem Wohnungsbau geför-
Großstädte gemacht (Hasenbergl in München, Osdorfer dert werden.
Born in Hamburg, Marzahn in Berlin). Dieses Problem
stellt sich vor allem dann, wenn in den Innenstädten
kein ausreichendes Bauland zur Verfügung steht. 4.3. Wohngeld
3. Solange es weniger Sozialwohnungen als Sozialwoh Beim Wohngeld handelt es sich um eine Maßnahme der
nungsberechtigte gibt, entscheiden letztlich die Vermie- Subjektförderung. Nach dem 1970 neu gefassten und zuletzt
ter darüber, wie diese Sozialleistung verteilt wird. Diese 2016 novellierten Wohngeldgesetz können bedürftige Haus
bevorzugen jedoch wegen des geringeren Mietausfallri- halte – Mieter wie Eigentümer – einen zweckgebundenen
sikos Mieter mit höherem Einkommen innerhalb dieser Zuschuss zu ihren Wohnkosten (Kaltmiete plus Betriebs-
Gruppe. Somit finden gerade die Bezieher besonders nie kosten außer Heizung und Warmwasser bzw. Gesamtbelas-
driger Einkommen nicht so leicht eine Sozialwohnung. tung bei Wohnungseigentum) erhalten.7 Durch den Selbst-
behalt reduzieren sich die verzerrenden Effekte auf die
4. Schließlich kann der Bau neuer Sozialwohnungen den Preisentwicklung im Wohnungsmarkt, die bei vollständiger
ärmsten Wohnungsnachfragern nicht zu bezahlbarem Kostenübernahme – wie sie etwa im Rahmen der Grundsi-
Wohnraum verhelfen, wenn aufgrund des knappen und cherung erfolgt – zu erwarten wäre. Durch die jahresweise
teuren Baulands und hoher Baukosten – die auch durch Genehmigung der Wohngeldberechtigung orientiert sich
die strikten Baustandards verursacht werden – die Kos- der Transfer zielgenau und treffsicher unmittelbar an der
tenmiete bereits so hoch ist, dass diese Gruppe sie sich Bedürftigkeit des Haushalts, was bei der Wohnungsbauför-
nicht leisten kann. derung angesichts der Fehlbelegungsproblematik nicht in
gleichem Ausmaß gelingen kann.
Zusammenfassend folgt, dass das Instrument des Sozialen
Wohnungsbaus zwar hinsichtlich des eingangs genannten Zur Frage der Überwälzung des Wohngelds und seiner Aus-
ersten Ziels der Wohnungspolitik (Versorgung mit angemes- wirkung auf den Mietpreis gibt es nur wenig belastbare
senem Wohnraum) wegen des Einflusses auf die Angebots- Evidenz. Auf der einen Seite finden Gibbons und Manning
seite eine gewisse Wirkung erzielen kann, dem zweiten, dem (2006) für das Vereinigte Königreich in den 1990er-Jahren,
Verteilungsziel jedoch nicht verlässlich gerecht wird. dass die Überwälzung einer Wohngeldsenkung auf den
6 Allerdings zeigen die Autoren auch, dass das Ausmaß der Fehlbelegung über die Zeit abgenommen hat.
7 Bei der letzten Anpassung des Wohngeldes zum 1.1.2016 wurde auch der Anstieg der warmen Nebenkosten und damit der Bruttowarm
mieten berücksichtigt (Bundesregierung 2017, S. 75)4. DERZEITIGE WOHNUNGSPOLITISCHE INSTRUMENTE 11
Vermieter zwischen 60 und 66 Prozent lag, also sehr subs- haben in der Vergangenheit teilweise dazu geführt, dass die
tanziell war. Auf der anderen Seite zeigen Eriksen und Ross Alg-II-Leistungen insgesamt oberhalb der Höchsteinkom-
(2015), dass die Einführung von wohngeldähnlichen Gut- mensgrenzen für den Wohngeldbezug lagen. Auch dadurch
scheinen in den USA nicht zu einem generellen Anstieg der entstand als viertes Regime (iv) die Gruppe derjenigen Haus
Wohnungsmieten geführt hat. In jedem Falle sollte das halte, die keinen Anspruch auf Wohngeld, aber auf (z. T.
Ausmaß der Überwälzung durch eine geeignete Ausgestal- ausschließliche) Leistungen für Unterkunft und Heizung
tung des Wohngelds (s. u.) gering gehalten werden. im Rahmen von Alg II haben (oft als Aufstocker mit eige-
nem Einkommen; vgl. Deutscher Städtetag 2014). Für die
Im Jahr 2016 bezogen ca. 630.000 (oder 1,5 Prozent aller) vier Regimes der Wohnförderung gelten je eigene Regeln zu
Haushalte Wohngeld, die Gesamtausgaben lagen bei Leistungsanspruch und Leistungshöhe. Die Komplexität
1,1 Mrd. Euro. Die Höhe des Zuschusses richtet sich nach der Regelungen generiert zahlreiche Fehlanreize.
der Haushaltsgröße, dem gesamten Monatseinkommen
und den gesamten Wohnungskosten (im Folgenden kurz Grundsätzlich sind Maßnahmen der Subjektförderung ge
„Miethöhe“ genannt). Beispielhaft ist in Tabelle 2 die Höhe eignet, Verteilungsprobleme zu mildern, ohne die Funk-
des Wohngelds für 4-Personen-Haushalte für bestimmte tionsfähigkeit von Märkten zu beeinträchtigen, indem sie
Werte von Einkommen und Miethöhe aufgeführt. die Kaufkraft bestimmter Haushalte erhöhen, die vom
Gesetzgeber als förderungswürdig angesehen werden, z. B.
Der Wohngeldbezug wurde mit den Hartz-Reformen und Familien mit Kindern.8
der Änderung des Wohngeldgesetzes zum 1. Januar 2005
neu gestaltet. Die Zusammenlegung von Arbeitslosenhilfe- Bei der konkreten Ausgestaltung des Wohngelds fallen
und Sozialhilfeempfängern in die Gruppe der Arbeitslosen- jedoch folgende Aspekte auf:
geld-II-Empfänger (Alg II) führte zu ihrem Ausschluss vom
Wohngeldbezug. Stattdessen erhalten diese Haushalte die 1. Die berücksichtigungsfähigen Mietkosten variieren
Kosten der Unterkunft mit den Leistungen zum Lebens- nach der per Verordnung festgelegten örtlichen Miet-
unterhalt im Rahmen des Alg II. Damit sank die Zahl der stufe und sind nach oben begrenzt, bei 4-Personen-
Haushalte mit Wohngeldbezug zwischen 2004 und 2005 von Haushalten etwa auf 879 Euro (bei Alleinstehenden auf
ca. 3,5 Millionen auf ca. 810.000. Um zu verhindern, dass 522 Euro); damit soll verhindert werden, dass unange-
Eltern nur aufgrund des Bedarfs ihrer Kinder zu Alg-II-Be- messen hohe Mietkosten bezuschusst werden. Dabei
ziehern werden, wurde 2005 der Kinderzuschlag als neues können die Mietkosten insbesondere in Ballungsräumen
Instrument für geringverdienende Eltern eingeführt. weit darüber hinausgehen, sodass die marginalen Miet-
kosten zu 100 Prozent selbst getragen werden müssen.
Somit erfolgt die Wohnförderung für Geringverdienende
derzeit in verschiedenen Regimes mit unterschiedlichen 2. Die Zielgruppe des Instruments Wohngeld umfasst ein
Fördervoraussetzungen und -leistungen: (i) Arbeitslosen- kommensschwache Haushalte, deren Unterkunftskosten
geld-II-Empfänger (Erstattung von Bruttowarmmieten, bei nicht bereits durch andere Sozialleistungen (z. B. Arbeits
regelmäßiger Anpassung an die Miet- und Einkommens- losengeld II, Grundsicherung im Alter oder bei Erwerbs
entwicklung (d. h. dynamisiert), finanziert von Bund und minderung) gedeckt werden und deren Existenzmini-
Kommunen), (ii) Wohngeldbezieher ohne und (iii) Wohn- mum somit gesichert ist.9 Sie ist durch eine Einkom-
geldbezieher mit Kinderzuschlag. Die beiden letzten Grup- mensgrenze definiert, bis zu der überhaupt Wohngeld
pen erhalten einen Zuschuss zur Bruttokaltmiete, der beantragt werden kann. Diese liegt bei 4-Personen-Haus
nominal fixiert, also nicht dynamisiert ist. Das Wohngeld halten bei 2170 Euro und bei Alleinstehenden bei 1010
wird hälftig von Bund und Ländern finanziert. Die Miet- Euro. Diese relativ niedrige Grenze führt zu einem stark
preissteigerungen und die Anpassung der Alg-II-Regelsätze eingeschränkten Kreis der Anspruchsberechtigten.10
8 Vergleiche hierzu Börsch-Supan und Reil-Held (1993) und die dort beschriebene Erfahrung mit den Wohngeldexperimenten in den USA der
1970er-Jahre.
9 Im Fokus stehen beispielsweise Bezieher niedriger Erwerbseinkommen und Altersrenten sowie Empfänger von Arbeitslosengeld.
10 Die Bundesregierung (2017, S. 116) weist darauf hin, dass es neben den Empfängerhaushalten von Wohngeld und Kosten der Unterkunft
(KdU) über Alg II oder Sozialhilfe etwa vier Millionen Haushalte gibt, die keine staatlichen Leistungen für das Wohnen beziehen, obwohl sie
mit einem Nettoäquivalenzeinkommen von unter 60 Prozent des Medians auf preiswerten Wohnraum angewiesen sind.12 4. D E R Z E I T I G E W O H N U N G S P O L I T I S C H E I N S T R U M E N T E
Eine Anhebung der Grenze und damit eine Ausweitung von zehn Anspruchsberechtigten lösen demnach ihren
des Empfängerkreises wären vorstellbar. Anspruch nicht ein.
3. Wie aus Tabelle 2 im Anhang ablesbar ist, beträgt der Auffällig sind weiterhin die starken Schwankungen in
Transferentzug, also die Kürzung des Wohngelds, bei der Zahl der Wohngeldempfänger (vgl. Abb. 1): Sobald
einem Einkommenszuwachs stets mindestens 40 Pro- die Wohngeldleistungen an die Marktverhältnisse ange
zent. Bei 1-Personen-Haushalten kann er mehr als passt werden (bspw. zum 1.1.2009 oder zum 1.1.2016),
70 Prozent betragen. Kumuliert man die verschiedenen steigen die Empfängerzahlen drastisch an (2009 um 57,
sozialpolitischen Programme, so finden sich im unte- 2016 um 37 Prozent), um dann anschließend wieder
ren Einkommensbereich für alle Haushaltstypen viel- aus dem Bezug „herausinflationiert“ zu werden.12 So
fach Transferentzugsraten zwischen 80 und 100 Pro- wohl die hohe Nicht-Inanspruchnahmequote als auch
zent und in Einzelfällen darüber hinaus (vgl. Peichl et die Schwankung der Empfängerzahlen belegen das
al. 2017, Bruckmeier et al. 2018).11 Derartig hohe Trans- Potenzial für eine Steigerung und Stabilisierung der
ferentzugsraten können den Anreiz, z. B. durch Auswei- Subjektförderung im Rahmen eines modifizierten
tung der Arbeitsstunden das Einkommen zu steigern, Wohngelds.
entscheidend senken.
5. Es bestehen Abstimmungsprobleme zwischen den Sys-
4. Die derzeitige Ausgestaltung des Wohngeldes geht mit temen Wohngeld, Kinderzuschlag und Grundsicherung
hohen Quoten der Nicht-Inanspruchnahme einher, die (z. B. Alg II), deren Lösung zu erheblichen Verbesserun-
von Bruckmeier und Wiemers (2017) beim Wohngeld gen beitragen könnte. Es gibt hohe und nicht aufeinan-
auf 86,8 und beim Kinderzuschlag auf 88,2 Prozent der der abgestimmte Transferentzugsraten (vgl. Peichl et al.
Leistungsberechtigten geschätzt werden. Mehr als acht 2017), unterschiedliche Ämterzuständigkeiten (z. B.
Abb. 1: Wohngeld: Anzahl Empfängerhaushalte und Ausgaben (in Mrd. Euro)
1.200.000,00 2,00
1.000.000,00
1,50
800.000,00
600.000,00 1,00
400.000,00
0,50
200.000,00
0,00 0,00
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Empfängerhaushalte 31.12. (linke Achse) Jährliche Ausgaben in Mrd. Euro (rechte Achse)
Quelle: Wohngeldstatistik Destatis.
11 BBSR (2013) weisen deutlich niedrigere Transferentzugsraten für das Wohngeld in Höhe von 18 bis 29 Prozent aus. Diese Autoren konstatie-
ren positive Arbeitsanreize, selbst wenn die Steuer- und Sozialabgaben zusätzlich berücksichtigt werden (vgl. S. 83). Anreizprobleme in Bezug
auf Arbeitsaufnahme sehen die Autoren eher in Bezug auf Alg-II-Leistungen.
12 Nahezu das gleiche Bild ergibt sich für die nominalen Wohngeldausgaben, die in Abbildung 1 auf der rechten Achse abgebildet sind. Es finden
sich jährliche Ausgabenschwankungen zwischen +107 (2008/2009) und -21 (2007/2008, 2011/2012) Prozent.4. DERZEITIGE WOHNUNGSPOLITISCHE INSTRUMENTE 13
Wohngeldamt vs. Jobcenter), abweichende Einkom- von der Bundesregierung (2017, S. 136) diskutierte
mensbegriffe, unterschiedliche Formen der Anpassung Anhebung des Wohngeldes im niedrigen Einkommens-
der Transferleistungen an die Preisentwicklung (jährlich bereich wäre dem Instrument des Kinderzuschlags vor-
versus unregelmäßig ca. alle sieben Jahre) und hetero- zuziehen.
gene Fixkosten der Inanspruchnahme. Es gibt intranspa-
rente Wahlrechte (ja zwischen Alg II und Wohngeld, (b) Der Gesetzgeber verfolgt mit der Grundsicherung des
nein zwischen Alg II und Wohngeld/Kinderzuschlag) SGB II (Bedarfsdeckung) und der Wohngeldförderung
und uneinheitliche Erstattungsmodalitäten (Heizkos- (Zuschussprinzip) unterschiedliche Förderziele. Gleich-
tenerstattung nur bei Alg II). Besonders komplex ist der wohl könnten durch Angleichungen der beiden Rege-
Umgang mit Mischhaushalten13 (Grundsicherung plus lungssysteme Inkonsistenzen abgebaut werden, ohne
Wohngeld/Kinderzulage), die auf Anreize verschiedener die zugrunde liegenden Förderziele zu beeinträchtigen;
Transferprogramme reagieren. Die vorherrschende bspw. könnten die Wohngeldzahlungen dynamisiert
Intransparenz erhöht für alle Beteiligten die Kosten, und jährlich an die Miet- und Einkommensentwick-
beeinträchtigt die Durchsetzung von Regulierungszie- lung angepasst werden (vgl. Bundesregierung 2017,
len und trägt zu den hohen Nicht-Inanspruchnahme- S. 137). Denkbar wäre weiterhin eine Ausweitung des
quoten von Leistungen bei.14 Wohngelds als Zuschuss zu Bruttowarm- statt Brutto-
kaltmieten etwa durch die Wiedereinführung der zwi-
Folgende Schritte können die Effektivität und Effizienz des schen 2009 und 2011 gewährten Heizkostenpauschale
Wohngelds im Verbund mit anderen Transfersystemen in oder eine Differenzierung der Höchstbeträge nach
Deutschland verbessern: Energieeffizienz der Gebäude. Eine vom BBSR (2013a,
S. 125 – 127) diskutierte Reform betrifft die Einführung
(a) Mit dem Kinderzuschlag wird in Deutschland eine Sozial von Erwerbstätigen- oder Grundfreibeträgen im
leistung angeboten, die zum Ziel hat, die Inanspruch- Wohngeld, um diesen Transfer zu stärken.15
nahme einer anderen Sozialleistung, nämlich Alg II, zu
vermeiden. Es scheint sinnvoller, das Stigma von Alg II (c) Verwaltung und Finanzierung von Wohngeld und Alg II
zu reduzieren, als zusätzliche Programme – mit je eige- liegen bei unterschiedlichen Behörden und Gebiets
nen Abstimmungs-, Anpassungs- und Regulierungsbe- körperschaften. Das kann zum einen zu fiskalischen
darfen – zu betreiben. Um Familien mit Kindern besser Externalitäten und zu Anreizen für Verschiebungen der
zu stellen, ohne sie dem Aktivierungsregime des Alg II zu Hilfeempfänger zwischen den Transfersystemen
unterwerfen, könnte als Alternative zum Instrument des führen. Zum anderen generiert es angesichts der oft
Kinderzuschlags ein ggf. zeitlich befristeter „aktivierungs rasch wechselnden Lebensumstände der Betroffenen
freier Status“ für diese Gruppe im Rahmen des Alg II einen hohen Verwaltungs- und Antragsaufwand für
eingerichtet werden. Dadurch könnten einheitliche Behörden und Betroffene. Da Wohngeld eine vorran-
Bedarfsprüfungen verwendet werden. Die abschreckende gige Leistung ist, muss es gewährt werden, sofern seine
Wirkung mit hoher Nicht-Inanspruchnahme würde Inanspruchnahme den Alg-II-Anspruch für mindestens
durch den Sonderstatus potenziell reduziert. Auch die drei Monate aufhebt (vgl. Deutscher Städtetag 2014).16
Bei schwankenden Erwerbseinkommen liegt die Prob-
13 In Mischhaushalten wohnen sowohl Personen, die bspw. wegen Alg-II-Bezugs vom Wohngeldbezug ausgeschlossen sind, als auch Personen,
die nicht vom Wohngeld ausgeschlossen sind. – Die Finanzierung des Wohngelds teilen sich Bund und Länder, die Alg-II-Kosten für Unter-
kunft und Heizung tragen die Kommunen. Für eine Beurteilung der Wohngeldreform von 2016 siehe Henger (2015).
14 Bruckmeier und Wiemers (2017) weisen für das Jahr 2015 auf Basis des SOEP folgende Nicht-Inanspruchnahmequoten unter allen
Anspruchsberechtigten aus: SGB-II-Leistungen (ALG II): 43,1 %, Wohngeld: 86,6 %, Kinderzuschlag: 88,2 %.
15 Darüber hinaus unterscheiden sich die Einkommensermittlung (mit Abschlägen und Freibeträgen) und die Anrechenbarkeit von Vermögen
zwischen den Fördersystemen, die zum einen dem Sozialrecht (Alg II) und zum anderen dem Einkommenssteuerrecht (Wohngeld) folgen.
Um Abstimmungsprobleme zu lösen, ist eine die einzelnen Instrumente übergreifende Betrachtung der Schnittstellen erforderlich. Vgl.
hierzu den Vorschlag des Beirats unter (d).
16 Die Haushalte stellen in der Regel zunächst einen Antrag auf Grundsicherung (Alg II). Die Grundsicherungsstelle muss prüfen, ob ein
Anspruch auf Grundsicherung durch Wohngeld (ggf. plus Kinderzuschlag) vermieden werden kann; in diesem Fall wird der Grundsiche-
rungsantrag abgelehnt. Nun sind die Haushalte verpflichtet, einen Erstantrag auf Wohngeld bei der Wohngeldstelle zu stellen, die wiederum
nach eigenen Regeln die Anspruchsberechtigung prüft. Die Ergebnisse dieser Prüfung können sich bei jeder Änderung in den Lebensum-
ständen (Arbeitszeit, Haushaltsstruktur) ändern. Die beteiligten Behörden sind verpflichtet, dies regelmäßig zu erheben.14 4. D E R Z E I T I G E W O H N U N G S P O L I T I S C H E I N S T R U M E N T E
lematik von „Drehtüreffekten“ auf der Hand. Eine (ggf. hohem Mietniveau ist die Einführung einer zusätzli-
rein digitale datentechnische) Zusammenlegung der chen Mietstufe bedenkenswert.
Wohngeldstellen mit den Jobcentern – ggf. auch nur
für Teilgruppen der Antragstellenden – könnte Doppel-
prüfungen vermeiden und die Nicht-Inanspruchnahme 4.4. Zur politischen Ökonomie von Sozialem
in Reaktion auf die Kosten der Antragstellung redu Wohnungsbau und Wohngeld
zieren.
Obwohl unter den eingangs genannten Effizienz- und Ver-
(d) Ein erhebliches Anreizproblem liegt in den hohen Trans teilungszielen die Subjektförderung in Form eines (refor-
ferentzugsraten für Sozialleistungen im Niedrigein- mierten) Wohngelds gegenüber der Objektförderung durch
kommensbereich, die häufig durch das Zusammentref- den Sozialen Wohnungsbau klar überlegen ist, greift die
fen von sozialpolitischen Leistungen und Abgaben ent- Politik häufig nach dem ökonomisch weniger sinnvollen
stehen. Bei steigendem Einkommen und Verlassen der Instrument. Dies ist sowohl aus der Politikperspektive
Grundsicherung würde eine Erleichterung des Wech- selbst als auch aus der der Begünstigten verständlich:
sels in den Wohngeldbezug Arbeitsanreize verstärken.
Kooperation und Datenaustausch zwischen den rele- 1. Wenn ein gesellschaftliches Problem (wie die Woh-
vanten Ämtern (s. o.) könnte die Antragstellung verein- nungsnot) erkannt worden ist, ist es politisch attraktiv,
fachen und dazu beitragen, eine durchgängige Ober- aktive und sichtbare Maßnahmen zu ergreifen, die zu
grenze der Transferentzugsrate im Einkommensverlauf dessen Lösung beizutragen versprechen. Die Auswei-
über die Unterstützungs- und Abgabensysteme hinweg sung eines Etatpostens und erst recht der Start eines
umzusetzen. Je niedriger die Transferentzugsrate, umso Bauprojekts sind dabei wesentlich sichtbarer als die
höher sind die Beschäftigungsanreize. Die Auswirkun- Änderung einiger Zahlen in einem Wohngeldgesetz,
gen möglicher Reformen auf Inanspruchnahme und das die wenigsten kennen.
Ausgaben sollten vorab durch eine Expertenkommis-
sion abgeschätzt werden. 2. Aber auch für die Betroffenen scheint der Soziale Woh-
nungsbau Vorteile zu haben, wenn sie zu den tatsächlich
(e) Die Verwendung abweichender Einkommensbegriffe Begünstigten zählen, da sie in diesem System – jeden-
in den verschiedenen Zweigen der sozialen Sicherung falls bei Abwesenheit einer Fehlbelegungsabgabe – ihre
(z. B. für Alg II, Sozialhilfe, Wohngeld, Kinderzuschlag, Bedürftigkeit nur einmal nachweisen müssen, nämlich
Unterhaltsvorschuss) führt zu Intransparenz und dazu, bei Einzug in eine geförderte Wohnung. Das Wohngeld
dass nur die für eine Leistung zuständige Behörde die muss dagegen jedes Jahr neu beantragt werden. Auch
Anspruchsberechtigung klären kann (vgl. BBSR 2013a). dürfte ein vom Staat regelmäßig erhaltener Geldtrans-
Eine Verbesserung der Vergleichbarkeit und Anglei- fer stigmatisierender wirken (was die hohe Nicht-Inan-
chung der Konzepte könnte Transparenz, Verständlich- spruchnahme erklärt) als das Recht, eine bestimmte
keit und Akzeptanz des Systems der sozialen Sicherung Wohnung beziehen zu dürfen, vor allem in einer Zeit,
verbessern. in der viele Menschen auf Wohnungssuche sind und in
der das Finden einer Wohnung als solches schon als
(f) Eine substanzielle Wohngelderhöhung würde dazu bei- ein großes Glück angesehen wird.
tragen, die Subjektförderung zu stärken und die miet-
preisinduzierte Alg-II-Bedürftigkeit zu vermeiden. Eine Diesen vermeintlichen Vorteilen der Objektförderung muss
Verstärkung von Informationen der potenziell Betrof- jedoch neben dem oben Gesagten vor allem entgegengehal
fenen über das Instrument des Wohngelds kann dazu ten werden, dass Sozialwohnungen niemals für alle bedürf-
beitragen, die Inanspruchnahme zu erhöhen.17 Es steht tigen Bürger reichen und es daher zwangsläufig zu gravieren
zu erwarten, dass die Inanspruchnahme von Wohngeld den Ungleichbehandlungen kommt, während der Anspruch
günstiger als die von Alg II ist, da Wohngeldbezug weni auf Wohngeld eher eine Gleichbehandlung aller beinhaltet.
ger stigmatisierend ist. Für Großstädte mit besonders
17 Eurofound (2015) diskutieren verschiedene Ansätze zur Informationsbereitstellung und Programmgestaltung, die dazu beitragen, das
Inanspruchnahme-Verhalten zu unterstützen.Sie können auch lesen
