Ein Preis für Treibhausgasemissionen - Marktbasierte Instrumente für den internationalen Klimaschutz - Carbon Mechanisms
←
→
Transkription von Seiteninhalten
Wenn Ihr Browser die Seite nicht korrekt rendert, bitte, lesen Sie den Inhalt der Seite unten
Ein Preis für Treibhausgasemissionen Marktbasierte Instrumente für den internationalen Klimaschutz
Impressum Herausgeber Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB) Referat KI I 6 · 11055 Berlin E-Mail: KII6@bmub.bund.de · Internet: www.bmub.bund.de Redaktion Dr. Silke Karcher, BMUB, Leitung des BMUB-Referats KI I 6 Malin Ahlberg, BMUB, Referat KI I 6 Fachliche Bearbeitung Wuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie gGmbH Forschungsgruppe Energie-, Verkehrs- und Klimapolitik Text Nicolas Kreibich und Lukas Hermwille Gestaltung Selbach Design, Lohmar Druck Rautenberg Verlag, Troisdorf Bildnachweise Titelseite: Flickr.com | Philippe Roos: ‚Ain-Beni-Mathar-2010-10-27-005‘ (CC BY-SA 2.0 – www.flickr.com/photos/elisaphi/5860954697/); Seite 3: Flickr.com | UNFCCC: ‚Country Flags outside the conference venueʻ (CC BY-NC-SA 2.0 – www.flickr.com/photos/unfccc/30563098030/); Seite 4: Flickr.com | UNFCCC: ‚Her Excellency Ms. Angela Merkel, Chancellor of Germany‘ (CC BY 2.0 – www.flickr.com/photos/unfccc/23129752020/); Seite 5: Flickr.com | World Bank | Jutta Benzenberg : ‚Green Energy‘ (CC BY-NC-ND 2.0 – www.flickr.com/photos/worldbank/32519834310/); Seite 6: Flickr.com | World Bank | Dana Smilie: ‚Thermo-solar power plant‘ (CC BY-NC-ND 2.0 – www.flickr.com/photos/worldbank/4842168024/); Seite 7: Flickr.com | World Bank | Graham Crouch: ‚Northwest Kabul Breshna Sub Station‘ (CC BY-NC-ND 2.0 – www.flickr.com/photos/worldbank/8120062723/); Seite 8: Flickr.com | BASF: ‚Stammwerk der BASF Gruppe – Ludwigshafen / Headquarters of the BASF Group – Ludwigshafen‘ (CC BY-NC-ND 2.0 – www.flickr.com/photos/basf/15970551636/); Seite 9: Flickr.com | Global Landscapes Forum: ‚Bangui Wind Farm‘ (CC BY 2.0 – www.flickr.com/photos/152793655@N07/33465251872/); Seite 10: Flickr.com | UNFCCC: ‚they did it!‘ (CC BY 2.0 – www.flickr.com/photos/unfccc/23692333176/); Seite 11: ENB/IISD | Kiara Worth (enb.iisd.org/climate/sb46/enb/13may.html); Seite 13: ENB/IISD | Kiara Worth (enb.iisd.org/climate/sb46/enb/11may.html); Seite 15: Flickr.com | Stuart Rankin: ‚Fertilizing Fields‘ (CC BY-NC 2.0 – www.flickr.com/photos/24354425@N03/14576896108/); Seite 18: Flickr.com | BASF: ‚Sustainable construction in Dubai‘ (CC BY-NC-ND 2.0 – www.flickr.com/photos/basf/8725203241/); Seite 19: Flickr.com | UNFCCC: ‚The SBSTA opens its work in plenary‘ (CC BY-NC-SA 2.0 – www.flickr.com/photos/unfccc/34528730525/); Seite 20: Flickr.com | International Monetary Fund: ‚SM16 Carbon Pricing Leadership Coalition Meeting‘ (CC BY-NC-ND 2.0 – www.flickr.com/photos/imfphoto/26447249875/); Seite 21: Flickr.com | BASF: ‚Stammwerk der BASF Gruppe – Ludwigshafen / Headquarters of the BASF Group – Ludwigshafen‘ (CC BY-NC-ND 2.0 – www.flickr.com/photos/basf/15970551746/); Seite 25: Flickr.com | Naoya Fujii: ‚Kobe Airport‘ (CC BY-NC 2.0 – www.flickr.com/photos/naoyafujii/3277240558/); Seite 26: Flickr.com | International Monetary Fund: ‚SM16 Carbon Pricing Leadership Coalition Meeting‘ (CC BY-NC-ND 2.0 – www.flickr.com/photos/imfphoto/25842392044/); Seite 28: Flickr.com | CIFOR | M. Edliadi: ‚Danum valley canopy walk‘ (CC BY-NC-ND 2.0 – www.flickr.com/photos/cifor/35850275316/); Seite 29: Flickr.com | CIFOR | M. Edliadi: ‚Plant nursery‘ (CC BY-NC-ND 2.0 – www.flickr.com/photos/45423546@N07/35891043385/); Seite 30: Flickr.com | Global Landscapes Forum: ‚Pollution – Thermal power plant at Sarni, Betul District, Madhya Pradesh, India‘ (CC BY 2.0 – www.flickr.com/photos/152793655@N07/33579276626/); Seite 31: ENB/IISD | Kiara Worth (enb.iisd.org/climate/sb46/enb/11may.html) Stand September 2017 2. Auflage 500 Exemplare Bestellung dieser Publikation BMUB, Referat KI I 6 E-Mail: KII6@bmub.bund.de Hinweis Diese Publikation ist Teil der Öffentlichkeitsarbeit des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit. Sie wird kostenlos abgegeben und ist nicht zum Verkauf bestimmt. Gedruckt auf Recyclingpapier.
Inhalt
4 Einleitung
6 Warum ein CO2-Preis wichtig ist
10 Das Übereinkommen von Paris:
Ambition steigern über internationale
Kooperationsmechanismen
20 Preisbasierter Klimaschutz in aller Welt
30 Die Zukunft des internationalen Kohlenstoffmarkts:
offene Fragen auf dem Weg zur Umsetzung
3
Ein Preis für Treibhausgasemissionen Einleitung Bei der Bekämpfung des Klimawandels und der Anpas- Paris getroffenen Vereinbarungen nun in die Tat umzu- sung an dessen unvermeidbare Folgen schreitet die setzen, wurde auch in Marokko auf der ersten Konfe- internationale Gemeinschaft mit hoher Geschwindig- renz der Vertragsstaaten des Paris Agreement betont. keit voran: Ein knappes Jahr, nachdem sich die Ver- Die ‚Marrakech Action Proclamation‘ macht deutlich: tragsstaaten in Paris auf das erste globale Klimaabkom- Von nun an steht die Umsetzung im Mittelpunkt. men verständigt hatten, konnte das Übereinkommen von Paris am 6. November 2016 in Kraft treten. Dies Bis mit der Implementierung des Abkommens begon- war möglich geworden durch die Ratifikation des nen werden kann, sind jedoch noch einige Umset- Abkommens in Rekordzeit. Die Bereitschaft, die 2015 in zungsfragen zu klären, die in einem ‚rulebook‘ des 4 Marktbasierte Instrumente für den internationalen Klimaschutz
Pariser Übereinkommens festgehalten werden sollen. verabschiedete Treibhausgassteuer wird voraussichtlich
Bis zu dessen Fertigstellung haben die Vertragsstaaten die Nutzung von Klimaschutzzertifikaten ermöglichen.
sich bis Ende 2018 Zeit gegeben. Die noch zu vereinba-
renden Vorgaben betreffen auch die neuen internatio- Die Nutzung von Zertifikaten zum Ausgleich nicht ver-
nalen marktbasierten Instrumente, die in Artikel 6 des meidbarer Emissionen ist auch das Kernelement des im
Abkommens verankert sind. Nach Klärung von Oktober 2016 verabschiedeten marktbasierten Klima-
Anrechnungsfragen und der Festlegung von Durchfüh- schutzmechanismus (Carbon Offsetting and Reduction
rungsregeln werden diese Mechanismen den Vertrags- Scheme for International Aviation – CORSIA) der inter-
staaten diverse Möglichkeiten zur zwischenstaatlichen nationalen Behörde für Zivilluftfahrt ICAO. Um das
Kooperation bieten. Minderungsergebnisse können starke Wachstum der Branche ab 2020 CO2-neutral zu
dann zwischen den Staaten übertragen und zur Umset- machen, soll die Nutzung von Ausgleichszertifikaten
zung der nationalen Klimaschutzziele genutzt werden. ermöglicht werden. Die Festlegung der Regeln für die
Damit wird die Grundlage eines neuen globalen Koh- Nutzung des Mechanismus wird für Herbst 2017
lenstoffmarktes für die Zeit nach 2020 geschaffen. erwartet.
Doch auch außerhalb der Klimarahmenkonvention der Deutschland ist an der technischen Ausgestaltung
Vereinten Nationen (United Nations Framework Con- dieser internationalen Klimaschutzinstrumente aktiv
vention on Climate Change – UNFCCC) gehen die beteiligt und treibt die dynamische Entwicklung preis-
Bemühungen voran, mithilfe von marktbasierten basierter Instrumente auch auf politischer Ebene
Instrumenten klimaschädliche Aktivitäten mit einem voran. So machte die Bundesregierung im Rahmen der
Preis zu versehen und somit kostengünstige Minde- deutschen G-20-Präsidentschaft den Klimawandel zu
rungspotenziale zu erschließen. Die Nutzung von einem der zentralen Themen. Mit Ausnahme der USA
‚Carbon Pricing‘-Instrumenten schreitet weltweit bekannten sich alle G-20-Staaten explizit zum Paris
voran: Mittlerweile wurde in 20 Staaten eine Steuer auf Agreement und zu dessen Umsetzung. Mit dem G-20-
Kohlendioxid (CO2) auf nationaler Ebene etabliert, Aktionsplan zu Klima und Energie für Wachstum
Emissionshandelssysteme existieren in derzeit 36 wurde ein Instrument verabschiedet, das zahlreiche
nationalen Jurisdiktionen. Und Carbon Pricing-Initiati- Kooperationsmaßnahmen in den Bereichen Energie
ven werden auch auf subnationaler Ebene vorangetrie- und Klima vorsieht und auch einen Dialog zu marktba-
ben: In Nordamerika haben jüngst Ontario und Alberta sierten Klimaschutzinstrumenten anstößt.
Instrumente zur Bepreisung schädlicher Emissionen
eingeführt. Dabei werden auch neuartige Ansätze zum Diese Broschüre bietet einen Überblick über die
Zusammenspiel unterschiedlicher Verwaltungsebenen verschiedenen Carbon Pricing-Ansätze, erklärt ihre
ausgearbeitet. So verabschiedete Kanada einen natio- Funktionsweise und stellt den derzeitigen Stand der
nalen Rahmen, der alle Jurisdiktionen dazu verpflich- Entwicklung dar.
tet, bis 2018 eine Bepreisung von Treibhausgasen ein-
zuführen. Und auch die Kombination verschiedener
Instrumente ist weiterhin relevant: Die in Kolumbien
Marktbasierte Instrumente für den internationalen Klimaschutz 5
Ein Preis für Treibhausgasemissionen Warum ein CO2-Preis wichtig ist 6 Marktbasierte Instrumente für den internationalen Klimaschutz
Der Klimawandel ist eine der zentralen Herausforde- Weltweit werden weiterhin zu viele Treibhausgase aus-
rungen der Menschheit im 21. Jahrhundert. Schon jetzt gestoßen. Ein Grund dafür ist, dass diejenigen, die
sind die Auswirkungen des menschengemachten Kli- Emissionen erzeugen, nicht für die Kosten des Klima-
mawandels deutlich zu spüren: 2016 war global das wandels aufkommen müssen. Die Klimaschäden sind
wärmste Jahr seit Beginn der Wetteraufzeichnungen. sogenannte externe Kosten, die nicht in den Kosten
Damit ist es nach 2014 und 2015 das dritte Rekordjahr jeder Tonne Kohle, jedes Barrels Rohöl und jedes
in Folge.1 Im Oktober und November 2016 erreichte die Kubikmeters Erdgas eingepreist sind. Ein Preis auf
Eisdecke auf dem arktischen Ozean ihre minimale Aus- Treibhausgasemissionen kann das ändern.3
dehnung und auch im Südpolarmeer wurde im
November die bisher geringste Meereisbedeckung Wenn für jede emittierte Tonne CO2e ein angemesse-
gemessen. Extreme Wetterereignisse nehmen in ihrer ner Preis fällig würde, hätten Unternehmen und Kon-
Häufigkeit und Intensität spürbar zu. Der Klimawandel sumenten ein Signal, das ihnen hilft, den Klimaschutz
hat bereits jetzt dramatische Auswirkungen auf Gesell- bei ihren Produktions-, Investitions- und Konsument-
schaften in aller Welt. scheidungen besser zu berücksichtigen. Ein Kohlen-
stoffpreis ermöglicht es auch, den Klimaschutz effi-
Um den Klimawandel einzudämmen und die Anstren- zienter umzusetzen; denn ein Preissignal würde dafür
gungen bei der Bewältigung der Folgen des Klimawan- sorgen, dass Emissionen zuerst dort eingespart werden,
dels zu koordinieren, hat sich die Weltgemeinschaft im wo es am kostengünstigsten ist.
Dezember 2015 in Paris auf ein neues internationales
Klimaabkommen verständigt. Die 194 Vertragsstaaten Preisbasierte Klimaschutzinstrumente sind keine
der Klimarahmenkonvention (United Nations Frame- Fiktion, sondern Realität. Weltweit werden sie bereits
work Convention on Climate Change – UNFCCC) haben heute auf unterschiedlichen Ebenen und in verschiede-
sich dazu verpflichtet, die Erderwärmung auf deutlich nen Ausprägungen eingesetzt. Das Europäische Emissi-
unter 2 Grad Celsius zu begrenzen und sogar Anstren- onshandelssystem (EU-EHS) ist vielleicht das bekann-
gungen zu unternehmen, um die globale Durch- teste Beispiel. Neben Emissionshandelssystemen gibt
schnittstemperatur um nicht mehr als 1,5 Grad Celsius es eine Reihe weiterer unterschiedlicher Instrumente,
steigen zu lassen.2 Dank der schnellen Ratifikation des zum Beispiel Treibhausgassteuern (THG-Steuern) in
Übereinkommens von Paris durch zahlreiche Vertrags- unterschiedlicher Ausprägung oder Crediting-Mecha-
staaten konnte das Abkommen bereits am 4. November nismen, die Emissionsminderungen zertifizieren und
2016 in Kraft treten, deutlich früher, als auch optimisti- handelbar machen.
sche Beobachter erwartet hatten. Zur Anwendung wird
das Paris Agreement ab dem Jahr 2020 kommen. 1 www.ncdc.noaa.gov/sotc/global/201613
2 Übereinkommen von Paris, Artikel 2.
3 Wenn im Folgenden von einem Kohlenstoffmarkt oder CO2-Preis
Ein CO2-Preis als Orientierungshilfe die Rede ist, bezieht dies auch andere Treibhausgase mit ein.
Neben CO2 sind dies insbesondere Methan (CH4), Lachgas (N2O)
für die Wirtschaft sowie diverse Industriegase (teilhalogenierte Fluorkohlenwasser-
stoffe [HFKW], Per-Fluor-Kohlenwasserstoffe [PFKW] und
Die bisher vorgelegten Klimaschutzziele – die soge- Schwefelhexafluorid [SF6]). Die Klimawirkung dieser sehr viel
nannten Nationally Determined Contributions (NDCs) potenteren Treibhausgase wird in sogenannte CO2-Äquivalente
– der Staaten reichen zur Umsetzung der in Paris ver- (CO2e) umgerechnet, sodass sie in der Summe den Emissionen
von CO2 über einen Zeitraum von 100 Jahren entsprechen.
einbarten Temperaturziele jedoch noch nicht aus.
Marktbasierte Instrumente für den internationalen Klimaschutz 7
Ein Preis für Treibhausgasemissionen
scheidungen als auch bei langfristigen Investitionen
berücksichtigen. Die Höhe des Preises hängt im
Wesentlichen davon ab, wie ambitioniert die Ober-
grenze des Emissionshandelssystems festgesetzt ist und
wie teuer Klimaschutzmaßnahmen für die Unterneh-
men in der Umsetzung sind.
Eine Treibhausgassteuer erhebt eine festgelegte Abgabe
für jede Tonne ausgestoßenes CO2e. Auch eine solche
Steuer legt einen Preis für Emissionen fest und setzt
somit ein Signal für die regulierten Unternehmen, ihre
Emissionen kurzfristig zu reduzieren und langfristige
Investitionen klimafreundlich zu gestalten. Im Gegen-
satz zum Emissionshandelssystem gibt es jedoch kei-
nen Handel und somit auch kaum Flexibilität für die
Unternehmen. Während bei einem Emissionshandels-
system die absolute Menge der Emissionen festgelegt
wird, definiert eine Treibhausgassteuer den Preis der
Emissionen. Ein Steuersystem sorgt zwar für einen sta-
bilen CO2-Preis, kann aber nicht garantieren, dass das
gesteckte Minderungsziel in den regulierten Sektoren
auch tatsächlich erreicht wird. Die Anreizwirkung
hängt maßgeblich vom Steuersatz ab. Wenn dieser
hoch ist, besteht auch ein starker Anreiz, Treibhausgas-
emissionen zu vermeiden.
Crediting-Mechanismen – zu Deutsch etwa Gutschrif-
tensysteme – bestehen außerhalb der regulierten Berei-
che von Emissionshandelssystemen oder Treibhausgas-
steuern. Ein Crediting-Mechanismus kann entweder
auf einzelnen Klimaschutzprojekten aufbauen oder für
Ein Emissionshandelssystem setzt eine Obergrenze, ein
sogenanntes „cap“, für die zu regulierenden Treibhaus- ganze Sektoren und Wirtschaftsbereiche ausgestaltet
gasemissionen in den Wirtschaftssektoren fest. Inner- werden. In einem solchen Mechanismus werden han-
halb des regulierten Bereichs wird nur eine begrenzte delbare Zertifikate für tatsächlich erreichte Minderun-
Menge an Verschmutzungsrechten („allowances“) aus- gen von Treibhausgasen ausgestellt. Sie werden ausge-
gestellt; so viele, dass das gesteckte Minderungsziel stellt, wenn es gelingt, nachweislich die tatsächlichen
gerade erreicht wird. Jedes Unternehmen, das unter das Emissionen unter einen zuvor festgelegten projektspe-
Emissionshandelssystem fällt, muss für jede emittierte zifischen oder sektoralen Grenzwert zu senken. Die
Tonne CO2e ein Verschmutzungsrecht, also eine allow- Teilnahme an einem Crediting-Mechanismus ist dabei
ance, vorweisen. Jedem Unternehmen wird entweder freiwillig. Die Nachfrage nach den generierten Zertifi-
ein Teil der benötigten allowances frei zugeteilt oder es katen muss daher an anderer Stelle erzeugt werden.
kann die Rechte vom Staat bei einer Auktion ersteigern. Diese kann zum Beispiel dadurch entstehen, dass die
Die Verschmutzungsrechte können außerdem frei Zertifikate aus dem Crediting-Mechanismus auch
gehandelt werden. Dies erlaubt es den regulierten innerhalb eines Emissionshandelssystems oder im
Unternehmen, zusätzliche Verschmutzungsrechte zu Rahmen einer Treibhausgassteuer anrechenbar sind.
kaufen, oder, wenn sie erfolgreich Klimaschutzmaß- Auch die Nutzung von Zertifikaten zur freiwilligen
nahmen durchgeführt haben, überschüssige allowanc- Kompensation von Emissionen kann eine bedeutende
es zu verkaufen. So entwickelt sich ein einheitlicher Nachfragequelle darstellen.
CO2-Preis. Dieser Preis erfüllt eine wichtige Signal-
funktion. Den CO2-Preis können die regulierten Unter-
nehmen sowohl bei kurzfristigen Managementent-
8 Marktbasierte Instrumente für den internationalen Klimaschutz
Der Clean Development Mechanism – Klimaschutz als erfolgreiches Geschäftsmodell
Umweltgerechte Entwicklung: CDM-Windpark auf den Philippinen.
Erste wichtige Erfahrungen mit preisbasierten Klima- Klimaschutzverpflichtungen kostengünstig zu errei-
schutzinstrumenten auf internationaler Ebene konnten chen, sondern auch zu einem Transfer von Klima-
mit dem Mechanismus für nachhaltige Entwicklung schutztechnologien in Entwicklungsländer geführt.
(Clean Development Mechanism – CDM) gesammelt Durch die Förderung des CDM wurden beispielsweise
werden – einem Crediting-Mechanismus des Kyoto- im Bereich Erneuerbare Energien Anlagen mit rund
Protokolls. Unter dem CDM können Klimaschutzpro- 254 Gigawatt elektrischer Leistung installiert. Insge-
jekte und -programme in Entwicklungsländern nach samt belaufen sich die Investitionssummen der regis-
internationalen Standards registriert und die geleiste- trierten CDM-Projekte auf die gewaltige Summe von
ten Emissionsreduktionen nach international aner- über 420 Milliarden United States Dollar (US-Dollar)
kannten Methoden bestimmt und zertifiziert werden. (Stand: Juli 2017).
Diese zertifizierten Emissionsreduktionen (Certified
Emission Reductions – CERs) können beispielsweise Der CDM hat sich darüber hinaus als ein sehr flexibles
von Unternehmen, die dem europäischen Emissions- und anpassungsfähiges Instrument erwiesen. Im Laufe
handel unterliegen, zur Erfüllung ihrer Klimaschutz- der Jahre wurden die Richtlinien und Methoden des
verpflichtungen genutzt werden. Die erzielten Einspa- Mechanismus immer wieder angepasst und verbessert,
rungen tragen so dazu bei, die Kosten für die Umset- auch um Fehlentwicklungen entgegenzuwirken. Weg-
zung der in Kyoto vereinbarten Klimaschutzziele zu weisend war beispielsweise auch die Entwicklung weg
verringern.
von einem rein projektbasierten Mechanismus, hin zu
stärker sektorbezogenen oder programmatischen
Der CDM hat den Beweis erbracht, dass preisbasierte
Ansätzen. So ist es mittlerweile möglich, eine Vielzahl
Klimaschutzinstrumente enorm leistungsfähig sein
kleinerer Projekte in einem Programm zu bündeln
können. Insgesamt wurden seit 2004 über 7.700 Klima-
schutzprojekte und mehr als 300 Programme regis- (Programmes of Activities – PoAs) und Bemessungs-
triert. So konnten insgesamt 1,85 Milliarden Tonnen grundlagen für die Ermittlung der Emissionsreduktio-
CO2e eingespart werden – das entspricht in etwa der nen nicht mehr rein projektspezifisch, sondern für
doppelten Menge an Treibhausgasen, die Deutschland einen ganzen Wirtschaftssektor festzulegen (Standardi-
im Jahr 2015 ausgestoßen hat. Wenn alle Projekte wie zed Baselines). Beides kann den bürokratischen Auf-
geplant umgesetzt und die erwarteten Emissionsreduk- wand für jedes einzelne Projekt drastisch reduzieren
tionen erreicht werden, könnten die durch den CDM und gleichzeitig die Umweltintegrität des Mechanis-
erzielten Einsparungen insgesamt sogar fast zehnmal mus sichern.
größer ausfallen.4
Die Erkenntnisse des CDM sind ein wertvoller Erfah-
Der CDM hat aber nicht nur Industriestaaten dazu ver- rungsschatz für die Weiterentwicklung der internatio-
holfen, ihre unter dem Kyoto-Protokoll eingegangenen nalen Klimaschutzmechanismen.
4 UNEP DTU, 2017. Marktbasierte Instrumente für den internationalen Klimaschutz 9
Ein Preis für Treibhausgasemissionen Das Übereinkommen von Paris: Ambition steigern über internationale Kooperationsmechanismen 10 Marktbasierte Instrumente für den internationalen Klimaschutz
Auf dem Pariser Klimagipfel im Dezember 2015 wurde Nationale Klimaschutzziele
ein wegweisendes internationales Klimaschutzabkom-
men verabschiedet. Das Übereinkommen von Paris Doch wie wollen die Staaten dieses internationale lang-
definiert den rechtlichen Rahmen internationaler Kli- fristig angelegte Ziel erreichen? Wie wird die gewaltige
maschutzbemühungen für die Zeit nach 2020. Durch Aufgabe der Weltgemeinschaft auf die einzelnen Staa-
die schnelle Ratifikation zahlreicher Vertragsstaaten ten übertragen? Im Übereinkommen von Paris haben
konnte das Abkommen bereits am 4. November 2016 in sich die Staaten nun erstmals darauf einigen können,
dass alle Staaten völkerrechtlich verbindlich Klima-
Kraft treten. Die wesentlichen Eckpunkte des Überein-
schutz vorantreiben müssen: nicht nur wie bisher die
kommens von Paris werden im Folgenden kurz darge-
klassischen Industrieländer, sondern auch alle Schwel-
stellt und es wird erläutert, auf welche Weise marktba-
len- und Entwicklungsländer. Alle Staaten sind dazu
sierte Klimaschutzinstrumente in diesem Rahmen
verpflichtet, regelmäßig Klimaschutzziele, die soge-
einen Beitrag leisten können.
nannten national bestimmten Klimabeiträge (natio-
nally determined contributions – NDCs), zu formulie-
Startschuss zur Dekarbonisierung ren und öffentlich an die Vereinten Nationen (United
Nations, UN) zu übermitteln. Festgelegt wurde außer-
Das Übereinkommen von Paris hält das Ziel der dem, dass jedes neue Klimaschutzziel ambitionierter
Begrenzung des globalen Temperaturanstiegs erstmals sein und über das bestehende Ziel hinausgehen muss.
völkerrechtlich verbindlich fest: Die globale Erwär- Wie genau diese Ziele aussehen und wie ambitioniert
mung soll auf deutlich unter 2 Grad Celsius begrenzt sie sind, entscheidet allerdings jedes Land für sich und
werden und die Staaten sollen Anstrengungen unter- auch das Erreichen der Klimaschutzziele ist nicht völ-
nehmen, den Temperaturanstieg sogar auf 1,5 Grad kerrechtlich bindend. Die Staaten sind jedoch rechtlich
Celsius gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu hal- dazu verpflichtet, diese Ziele zu formulieren und Maß-
ten. Dies reduziert die Risiken und Auswirkungen des nahmen umzusetzen, die zum Erreichen dieser Ziele
Klimawandels deutlich. Darüber hinaus haben sich die beitragen. Daraus ergibt sich eine hohe politische Ver-
Vertragsstaaten dazu verpflichtet, eine „ausgeglichene bindlichkeit, die gesteckten Ziele auch tatsächlich zu
Bilanz zwischen anthropogenen Treibhausgasemissio- erreichen.
nen und der Aufnahme von Treibhausgasen durch
Senken in der zweiten Hälfte des Jahrhunderts zu errei-
chen“. Diese etwas sperrige Formulierung – in Kurz- Transparenzmechanismus
form mit Treibhausgasneutralität zu fassen – geht sogar Verbindlichkeit soll über einen geschickt aufgesetzten
noch weiter als das Ziel einer Dekarbonisierung der internationalen Transparenzmechanismus geschaffen
Weltwirtschaft, wie es die Regierungschefs der G-7- werden. Die Klimaschutzbemühungen der Länder wer-
Länder bei ihrem Treffen in Elmau im Sommer 2015 den einer verbindlichen internationalen Begutachtung
ausgerufen hatten. Denn diese Formulierung umfasst unterzogen. Dieser Transparenz- und Monitoring-
nicht nur CO2, sondern auch andere Treibhausgase und Mechanismus ermöglicht außerdem die Vergleichbar-
insbesondere auch den Landnutzungsbereich. Paris keit der Maßnahmen, denn erstmals müssen alle Staa-
sendet deshalb eine eindeutige Botschaft: Das Zeitalter ten nach den gleichen Regeln berichten. Durch das
von Kohle, Öl und Gas geht zu Ende! regelmäßige Überprüfungsverfahren entsteht ein
Marktbasierte Instrumente für den internationalen Klimaschutz 11Ein Preis für Treibhausgasemissionen
Abbildung 1: Zeitplan und Meilensteine der UNFCCC-Verhandlungen von 2015 bis 2030.
Verabschiedung des detaillierten Regelwerks
des Abkommens unter anderem zu:
- zukünftigen Klimaschutzzielen (NDCs)
- globaler Bestandsaufnahme
- Kooperationsmechanismen
- Transparenzmechanismus
Länder legen neue
Übereinkommen von Länder legen neue oder oder aktualisierte
Paris verabschiedet aktualisierte Klimaziele vor Klimaziele vor
(Zeithorizont bis 2030) (Zeithorizont bis 2035)
COP21 COP22 COP23 COP24 COP25 COP26 COP27 COP28 COP29 COP30 COP31
2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025
Vermittelnder Dialogprozess Globale Bestandsaufnahme
Fortschritt auf dem Weg Fortschritte bei Klimaschutz,
zum 1,5-/2-Grad-Celsius-Ziel - nanzierung und -anpassung
Erstes Vertragsstaatentreffen
des Pariser Übereinkommens
Hinweis: COP ist die jährlich stattfindende Vertragsstaatenkonferenz (Conference of the Parties, COP) der UN-Klimarahmenkonvention.
Quelle: Wuppertal Institut
erhebliches Reputationsrisiko für Staaten, die ihren Ver- (Stand Juli 2017). Allerdings zeigen Analysen, dass diese
sprechen keine Taten folgen lassen. Gleichzeitig wird Ziele, selbst wenn sie vollständig umgesetzt werden,
alle fünf Jahre international Bilanz gezogen, um zu prü- voraussichtlich nicht ausreichen werden, um einen
fen, ob sich die Weltgemeinschaft auf dem richtigen Entwicklungspfad einzuschlagen, der die Einhaltung
Weg zur 2- beziehungsweise 1,5-Grad-Celsius-Ober- des 2-Grad-Celsius-Limits sicherstellt.
grenze befindet. Schon 2018 wird es eine erste weltweite
Bestandsaufnahme geben. Dieser Mechanismus schafft Die Frage ist, wie die benötigte Ambitionssteigerung
immer wieder Momente konzentrierter politischer erreicht werden kann. Eine Möglichkeit besteht darin,
Wahrnehmung. Sie schaffen Öffentlichkeit und können bei der Umsetzung der aktuellen Klimaschutzziele in
einen wesentlichen Beitrag dazu leisten, dass die Klima- den Ländern zu zeigen, dass Klimaschutz keine Belas-
schutzziele tatsächlich umgesetzt werden. tung für die wirtschaftliche Entwicklung darstellt, son-
dern im Gegenteil neue Wachstumsimpulse setzen
kann. Wenn dies gelingt, könnten die Länder ihre Ziele
Ambitionssteigerung übertreffen und bei zukünftigen Klimaschutzzielen
ambitionierter vorangehen. Damit dies kein frommer
ist nötig
Wunsch bleibt, wurde unter anderem in Artikel 6 des
Bereits vor dem Pariser Klimagipfel haben mehr als 180 Übereinkommens von Paris ein Kooperationsmecha-
Länder ihre „intendierten“ Klimaschutzziele vorgelegt. nismus verankert, der die Staaten bei der Ambitions-
Von den 153 Vertragsstaaten, die das Übereinkommen steigerung unterstützen soll. Die Kooperationsmecha-
von Paris mittlerweile ratifiziert haben, legten sich nismen bilden die rechtliche Basis für marktbasierte
bereits 147 auf verbindliche Klimaschutzziele fest Klimaschutzinstrumente unter dem Paris Agreement.
12 Marktbasierte Instrumente für den internationalen KlimaschutzInternationale im Mittelpunkt, andere Nachhaltigkeitsdimensio-
nen müssen aber ebenfalls adressiert werden.
Kooperationsmechanismen
Das Übereinkommen von Paris legt eine Reihe von ■ Die Kooperationsmechanismen müssen die
Prinzipien fest, die gelten, wenn Staaten Kooperations- Umweltintegrität fördern. Das bedeutet, dass die
mechanismen für die Umsetzung ihrer Klimaschutz- Mechanismen nicht genutzt werden dürfen, um
ziele nutzen wollen: ambitionierten Klimaschutz in den beteiligten
Ländern zu umgehen, was zu einer Aushöhlung
■ Die Teilnahme an den Kooperationsmechanismen ihrer Klimaschutzziele führen würde.
ist freiwillig und muss von der nationalen Regie-
rung genehmigt werden. Das Paris Agreement bietet drei unterschiedliche
Ansatzpunkte für internationale Kooperationsmecha-
■ Die Nutzung der Kooperationsmechanismen soll nismen. Erstens können die Vertragsstaaten direkt
zur Steigerung der Ambition führen und so dazu miteinander kooperieren (Artikel 6.2).
beitragen, die Bemühungen der beteiligten Staaten
in Sachen Klimaschutz (mitigation) und Klimaan- Dabei ist es möglich, dass Minderungsmaßnahmen
passung (adaptation) zu verstärken. in einem Land umgesetzt werden und die daraus resul-
tierenden Minderungsleistungen in ein anderes Land
■ Die Kooperationsmechanismen sollen dazu beitra- transferiert und dort gegen das nationale Klimaschutz-
gen, nachhaltige Entwicklung zu fördern. Zwar ziel angerechnet werden. Voraussetzung hierfür sind
steht die Vermeidung von Treibhausgasemissionen ein transparentes Verfahren und eine → weiter auf Seite 16
Marktbasierte Instrumente für den internationalen Klimaschutz 13Ein Preis für Treibhausgasemissionen
Die Zukunft des Clean Development Mechanism
Während der CDM als konzeptionelle Grundlage für verein (TÜV) haben weltweit Erfahrungen in der Vali-
die Verankerung der Kooperationsmechanismen im dierung von Klimaschutzmaßnahmen gesammelt und
Paris Agreement diente, ist dessen Zukunft angesichts lokale Kapazitäten aufgebaut. Außerdem hat sich eine
der Einführung der neuen Klimaschutzmechanismen Reihe von Beratungsunternehmen und Projektent-
ungewiss. wicklern darauf spezialisiert, Klimaschutzpotenziale zu
identifizieren, und geeignete Methoden entwickelt, um
Derzeit finden unter dem CDM aufgrund der geringen diese Potenziale zu heben. Eine zentrale Herausforde-
Nachfrage nach Zertifikaten kaum noch Transaktionen rung der nächsten Jahre wird es sein, Wege zu finden,
statt. Angesichts der dauerhaft tiefen Preise für CERs wie diese Erfahrungen für die Kooperationsmechanis-
werden nur wenige Anträge auf Ausstellung von Zerti- men des Übereinkommens von Paris nutzbar gemacht
fikaten gestellt und auch die Projektregistrierung sta- werden können. Zugleich stellt sich die Frage, wie
gniert. Die neuen Mechanismen hingegen könnten bereits unter dem CDM angestoßene Klimaschutzakti-
bereits vor Inkrafttreten des Abkommens von Paris an vitäten auch in Zeiten geringer Nachfrage nach Klima-
Bedeutung gewinnen: Wird – wie bei Einführung des schutzzertifikaten fortgeführt werden können.
CDM – eine prompt-start-Regelung verabschiedet, mit
der sich Klimaschutzaktivitäten rückwirkend für die Die von der deutschen Bundesregierung am Rande der
neuen Mechanismen qualifizieren können, könnten die Klimakonferenz von Paris angestoßene Initiative
hier vereinbarten Durchführungsregeln als neuer Stan- NACAG – Nitric Acid Climate Action Group setzt genau
dard fungieren, während der CDM weiter an Relevanz hier an: Das Klimaaktionsbündnis hat sich zum Ziel
verliert. gesetzt, die bei der Salpetersäureherstellung anfallen-
den Lachgasemissionen weltweit zu stoppen. Salpeter-
Dies wirft die Frage auf, ob und in welchem Rahmen säure ist eine Stickstoffverbindung, die zur Produktion
der Mechanismus überhaupt noch weitergeführt und von Düngemitteln verwendet wird. In der Vergangen-
fortentwickelt werden sollte. Zumindest formal wird heit konnten mithilfe des CDM bereits große Teile der
der CDM noch einige Jahre benötigt werden: Für das bei der Produktion anfallenden Emissionen vermieden
Kyoto-Protokoll, unter dessen Rahmen der CDM arbei- werden. Durch den Einbruch der Preise für Zertifikate
tet, wurde auf der Klimakonferenz in Doha (2012) eine besteht nun jedoch die Gefahr, dass die bereits verbaute
zweite Verpflichtungsperiode vereinbart, die bis 2020 Minderungstechnik nicht weiterbetrieben wird und die
andauern wird. Berücksichtigt man die sogenannte sehr günstigen Minderungspotenziale nicht länger rea-
True-up-Periode, in der die Vertragsstaaten noch lisiert werden. Um die sektorale Transformation den-
Transaktionen zur Erfüllung ihrer Ziele durchführen noch voranzutreiben, bietet NACAG Information und
können, wird der CDM noch bis voraussichtlich Beratung an und hält für Partnerländer, die bereit sind,
2023/2024 relevant bleiben. diese kostengünstigen Potenziale nach 2020 in Eigenre-
gie zu adressieren, auch finanzielle Unterstützung
Zudem wurden mit dem CDM wertvolle Erfahrungen bereit. Somit soll der Ausstoß des extrem potenten
und Kapazitäten aufgebaut, die bei der Ausgestaltung Treibhausgases Lachgas (N2O) trotz des Preisverfalls
und Einführung der neuen Mechanismen einen wert- auf dem internationalen Kohlenstoffmarkt effizient
vollen Beitrag leisten können: Auf UN-Ebene wurden verringert werden.
robuste Verfahren und Methoden eingeführt und Insti-
tutionen geschaffen, um die Qualität der Klimaschutz- Weitere Informationen: www.nitricacidaction.org
maßnahmen wirksam zu kontrollieren. Gleichzeitig
haben auch alle Vertragsstaaten auf nationaler Ebene Die Bundesregierung unterstützt außerdem die von
Prozesse eingeführt, um den CDM für sie nutzbar zu der Weltbank ins Leben gerufene Initiative Pilot
machen. Auch im privaten Sektor wurde erhebliches Auction Facility for Methane and Climate Change Miti-
Know-how entwickelt: Prüfunternehmen wie bei- gation (PAF). Auch diese Initiative richtet sich an CDM-
spielsweise der deutsche Technische Überwachungs- Projekte, die aufgrund der niedrigen Zertifikatspreise
14 Marktbasierte Instrumente für den internationalen KlimaschutzDer Einsatz von Stickstoffdünger in der Landwirtschaft ist eine Grundvoraussetzung für die Bodenfruchtbarkeit und Versorgung der Pflanzen
mit Nährstoffen. Bei der Herstellung von Salpetersäure, einem wichtigen Grundstoff für Stickstoffdünger, entsteht das Treibhausgas N2O.
Gefahr laufen, stillgelegt zu werden. Dabei verfolgt die Klimanutzen. Nach diesem Muster wurde im Januar
Auktionsplattform einen besonders innovativen 2017 die dritte Auktion durchgeführt. Mit Garantien in
Ansatz, indem sie Verkaufsoptionen für die Abnahme Höhe von 13 Millionen US-Dollar können nun bis zu
von CERs aus Methanprojekten versteigert. Die Ver- 6,2 Millionen Tonnen CO2e vermieden werden. Nach-
kaufsoptionen sind durch Finanzmittel der an der Ini- dem die ersten beiden Auktionen in den Jahren 2015
tiative beteiligten Staaten abgesichert; neben Deutsch- und 2016 Methanemissionen von Deponien adressier-
land sind dies die USA, Schweden und die Schweiz. Die ten, richtete sich diese Auktion an Projekte zur Reduk-
erfolgreichen Bieter der Auktion erhalten durch die tion von N2O-Emissionen (Lachgas), das wie auch
ersteigerten Optionen die Möglichkeit, ihre Zertifikate Methan ein hyperpotentes Treibhausgas ist. Es besitzt
zu dem in der Auktion ermittelten Preis an die PAF zu die 264-fache Klimawirkung von CO2.
veräußern. Indem die Verkaufsoptionen versteigert
werden, kann ermittelt werden, welcher Betrag für Weitere Informationen: www.pilotauctionfacility.org
Projektbetreiber hinreichend ist, um das Klimaschutz-
projekt fortzuführen. Dies garantiert einen maximalen
Marktbasierte Instrumente für den internationalen Klimaschutz 15Ein Preis für Treibhausgasemissionen
korrekte Buchhaltung der Minderungsleistung, die ten Minderungsleistungen von dem Land, in dem die
ausschließt, dass Emissionsreduktionen mehrmals Emissionsreduktionen realisiert wurden, in ein anderes
gezählt werden – beispielsweise sowohl in der Klimabi- Land transferiert und gegen das dortige Klimaschutz-
lanz des Landes, in dem die Klimaschutzmaßnahme ziel angerechnet werden. Und auch diese Transfers
stattfindet, als auch in dem Land, in das die Minde- müssen zu einer Steigerung der Ambition seitens der
rungsleistungen transferiert werden. Auf dieser Grund- beteiligten Staaten führen. Darüber hinaus wurde im
lage könnten diverse Kooperationsformen umgesetzt Paris Agreement für den Mechanismus unter Artikel
werden. Neben dem direkten Austausch von Minde- 6.4 festgelegt, dass dessen Nutzung in der globalen
rungsleistungen zwischen zwei Regierungen könnte Bilanz zu einer absoluten Senkung der Treibhausgas-
ein Staat auch die Umsetzung einer Klimaschutzpolitik emissionen führen muss.
in einem anderen fördern und sich im Anschluss einen
Teil der erzielten Emissionsminderungen auf das Als dritte Option wurde die Möglichkeit für soge-
eigene Klimaschutzziel anrechnen. Auch die Verknüp- nannte nicht-marktbasierte Ansätze geschaffen (Artikel
fung nationaler oder regionaler Klimaschutzinstru- 6.8). Wie der Name deutlich macht, werden marktba-
mente wie des europäischen Emissionshandelssystems sierte Klimaschutzinstrumente hier keine Rolle spielen.
mit vergleichbaren Systemen wird als eine der Koope- Wie genau diese nicht-marktbasierten Ansätze funktio-
rationsmöglichkeiten unter Artikel 6.2 gehandelt. Ob nieren könnten, soll in den kommenden Jahren durch
all diese Kooperationsformen auch tatsächlich möglich die Ausarbeitung eines Rahmenwerks noch festgelegt
sein werden und welche Voraussetzungen hierfür gel- werden.
ten, wird derzeit noch zwischen den Vertragsstaaten
der Klimarahmenkonvention verhandelt. Bis zum Jahr
2018 sollen Leitlinien für die Nutzung dieser Koopera-
Herausforderungen bei der Nutzung
tionsform beschlossen werden. von Kooperationsmechanismen im
Übereinkommen von Paris
Eine zweite Möglichkeit besteht in der Nutzung des
neu geschaffenen „Mechanismus zur Vermeidung von Zwar ist das Übereinkommen von Paris beschlossene
Treibhausgasemissionen und zur Förderung nachhalti- Sache und bereits seit einem Jahr in Kraft, eine Reihe
ger Entwicklung“ (Artikel 6.4). Dieser Mechanismus von Fragen muss jedoch noch beantwortet werden,
wird durch ein von der Vertragsstaatenkonferenz bevor es in die Umsetzung gehen kann. Das Kleinge-
beauftragtes Gremium beaufsichtigt. Darüber hinaus druckte des Abkommens, viele Detailfragen müssen
wird die Vertragsstaatenkonferenz Regeln, Vorgehens- noch geklärt werden. Dies gilt auch für die Kooperati-
weisen und Verfahren verabschieden, die bei Durch- onsmechanismen. Das betrifft zum Beispiel die Frage,
führung von Aktivitäten unter Artikel 6.4 berücksich- wie sich die Nutzung der Kooperationsmechanismen
tigt werden müssen. Die Ausgestaltung und Umsetzung von den nationalen Klimaschutzzielen abgrenzen lässt.
von Klimaschutzmaßnahmen sowie die Überprüfung Welcher Teil der Minderungsleistung ist Eigenleistung
der erzielten Ergebnisse sollen somit nach einheitli- des Gastgeberlandes und welcher Teil kann in ein
chen Vorgaben ablaufen. anderes Land transferiert werden? Wie wirkt sich die
Nutzung der Mechanismen in einer Klimaschutzperi-
Eine weitere Besonderheit des Mechanismus ist dessen ode auf die Ziele der nächsten Periode einige Jahre spä-
Ziel, auch Akteure des Privatsektors zur Teilnahme an ter aus? Die Kooperationsmechanismen müssen so
Klimaschutzaktivitäten zu bewegen. Hierfür sollen ausgestaltet werden, dass sie keine Anreize für die Gast-
geeignete Anreize gesetzt werden. Das Paris Agreement geberländer setzen, eigene Klimaschutzmaßnahmen zu
wird somit privaten Akteuren die Möglichkeit bieten, verzögern, weil sie Minderungsleistungen an andere
den unter Artikel 6.4 etablierten Mechanismus direkt Länder verkaufen möchten, anstatt Klimaschutz für die
zu nutzen. eigene Treibhausgasbilanz zu betreiben.
Wie bei zwischenstaatlichen Kooperationen unter Arti- Außerdem haben sich die Industrieländer dazu ver-
kel 6.2 können die durch diesen Mechanismus erreich- pflichtet, die Entwicklungsländer finanziell und durch
16 Marktbasierte Instrumente für den internationalen KlimaschutzMarktmechanismen im Kontext der nationalen Klimaschutzbeiträge
In ihren NDCs kündigten etliche Länder an, marktba- hingegen, Minderungsaktivitäten über den Verkauf
sierte Klimaschutzinstrumente nutzen zu wollen. Aller- zertifizierter Minderungsleistungen zu finanzieren. Die
dings erklärten nur wenige Länder, zertifizierte Minde- Anzahl der Länder, die Minderungsleistungen impor-
rungsleistungen kaufen und auf das eigene Klima- tieren wollen, könnte jedoch im Zuge der Erhöhung
schutzziel anrechnen zu wollen. Viele Staaten planen der Ambitionsniveaus der Klimaziele noch anwachsen.
Abbildung 2: Übersicht über die Verwendung von marktbasierten Klimaschutzinstrumenten in den
nationalen Klimaschutzbeiträgen (NDCs).
Quelle: Wuppertal Institut
Marktbasierte Instrumente für den internationalen Klimaschutz 17Ein Preis für Treibhausgasemissionen
die Bereitstellung von Technologien beim Klimaschutz ßen werden. Andere Länder wiederum haben sich zum
zu unterstützen. Wenn Minderungsleistungen interna- Ziel gesetzt, die Emissionen nicht absolut zu senken,
tional transferiert werden, fließt in der Regel auch Geld. sondern gegenüber einem hypothetischen business-as-
Wie lassen sich diese Finanzströme von den zugesagten usual-Szenario. Es gibt sogar Länder, die bei ihren
Mitteln der Klimafinanzierung abgrenzen? Hier müs- Klimaschutzzielen nicht allein Treibhausgasemissionen
sen klare Regeln geschaffen werden. als Indikator berücksichtigen, sondern zum Beispiel
den Ausbau erneuerbarer Energien oder die Steigerung
Damit Minderungsleistungen transparent zugeordnet der Energieeffizienz. Bei solch einer Vielzahl unter-
werden können, wird zudem ein robustes Transparenz- schiedlicher Verpflichtungstypen ist es eine große
und Bilanzierungssystem benötigt, das sowohl die Herausforderung, gemeinsame Regeln und Vorausset-
Finanzströme als auch die Treibhausgasemissionen zungen für den internationalen Transfer von Minde-
und Minderungsmaßnahmen abbildet. Für das gesamte rungsleistungen zu definieren.
System des Übereinkommens von Paris muss ein sol-
ches System noch erarbeitet werden. Dies ist eine der
größten Baustellen der internationalen Klimapolitik in Wichtige Schritte sind bereits
den nächsten Jahren. gemacht
Nicht alle Länder haben ihre Klimaschutzziele als abso- Aus deutscher Sicht verliefen die Verhandlungen zu
lute Emissionsobergrenzen über den Zeitraum mehre- neuen Marktmechanismen trotz der vielen offenen
rer Jahre formuliert. So haben sich einige Länder zum Fragen bisher sehr erfolgreich und es konnten einige
Beispiel das Ziel gesetzt, die Treibhausgasintensität wichtige Verbesserungen gegenüber den bisher nutzba-
ihrer Wirtschaft zu senken, also die Treibhausgase, die ren marktbasierten Klimaschutzinstrumenten erreicht
für jeden erwirtschafteten Dollar oder Euro ausgesto- werden. Unter dem CDM war bisher ein rein projekt-
18 Marktbasierte Instrumente für den internationalen Klimaschutzbasierter Ansatz vorherrschend. Die Kooperationsme- Mit Blick auf die für die Umsetzung erforderliche Rah-
chanismen des Übereinkommens von Paris sind nun mensetzung haben die Verhandlungen in Marrakesch
dafür offen, auch ganze Sektoren in den Blick zu neh- Ende 2016 sowie die Zwischenverhandlungen in Bonn
men, große Programme aufzulegen oder die Umsetzung im Mai 2017 den Prozess ein Stück vorangebracht.
spezifischer Politiken, wie zum Beispiel eine Einspeise- Wenngleich weiterhin unterschiedliche Positionen
vergütung für erneuerbare Energien nach dem Vorbild hinsichtlich der spezifischen Funktionsweise der
des deutschen Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG), Mechanismen bestehen, so zeichnet sich allmählich ein
mitzufinanzieren. Damit können die Mechanismen eine gemeinsames Verständnis ab, wie die Mechanismen
neue, deutlich gesteigerte Breitenwirkung entfalten. unter Artikel 6 in die Struktur des Übereinkommens
von Paris eingebettet werden und zu dessen Zielerrei-
Ein weiterer bedeutender Erfolg ist, dass im Überein- chung beitragen können. Dieses gemeinsame Verständ-
kommen von Paris nun die Steigerung der Klima- nis gilt es nun weiter zu stärken, sodass das Pariser
schutzambition im Vordergrund steht. Die Anforde- Regelwerk, welches Ende 2018 verabschiedet werden
rungen in Artikel 6 verlangen von den beteiligten Län- soll, möglichst präzise und handlungsleitend werden
dern eine Steigerung ihrer Eigenbeiträge und die Nut- kann.
zung des neu geschaffenen Mechanismus unter Artikel
6.4 muss insgesamt zu einer Reduktion der globalen
Treibhausgasemissionen führen.
Nicht zuletzt ist es wichtig, dass die Mechanismen
nicht ausschließlich auf Treibhausgasreduktionen
fokussieren. Andere Nachhaltigkeitsdimensionen
sollen gezielt mitgefördert werden.
Marktbasierte Instrumente für den internationalen Klimaschutz 19Ein Preis für Treibhausgasemissionen Preisbasierter Klimaschutz in aller Welt 20 Marktbasierte Instrumente für den internationalen Klimaschutz
Während die Verhandlungen zu marktbasierten Instru- Umsetzung: Bereits seit mehreren Jahren sind die
menten auf internationaler Ebene durch die Verab- Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI) im Nord-
schiedung des Paris Agreement bedeutend an Fahrt osten des Landes und das Emissionshandelssystem in
aufgenommen haben, gehen die Bestrebungen zur Kalifornien in Betrieb.
Etablierung preisbasierter Klimaschutzinstrumente
unermüdlich weiter. Bereits im Vorfeld des Pariser Kli- In Kanada, das jüngst auf nationaler Ebene einen Rah-
magipfels, als die internationalen Kohlenstoffmärkte men verabschiedete, der alle Jurisdiktionen zur Einfüh-
von hoher Unsicherheit geprägt waren, hatten immer rung von Carbon Pricing-Instrumenten bis 2018 ver-
mehr Länder und Regionen die Etablierung eigenstän- pflichtet, führte nach Québec nun auch Ontario ein
diger Emissionshandelssysteme geplant oder diese Emissionshandelssystem ein. Zahlreiche weitere Pro-
bereits installiert. Es zeigte sich, dass Carbon Pricing vinzen, darunter Manitoba und Neuschottland, sollen
auch außerhalb des internationalen Rahmens zuneh- folgen.
mend ein attraktives Klimaschutzinstrument darstellt.
Auch in Japan gibt es subnationale Emissionshandels-
So sind etwa in China bereits seit 2016 in insgesamt systeme in den Metropolregionen Tokio und Saitama.
acht bedeutenden Industriezentren Emissionshandels- In vielen weiteren Ländern und Regionen wird die
systeme in Betrieb. Diese Systeme sollen als Pilotpro- Einführung solcher Systeme diskutiert oder bereits
jekte die Grundlage für ein nationales Emissionshan- vorbereitet.
delssystem schaffen, dessen Einführung für die zweite
Jahreshälfte 2017 erwartet wird. Das geplante nationale Auch Treibhausgassteuern sind zunehmend verbreitet.
System wird das größte Emissionshandelssystem welt- Es gibt sie in einer Reihe von EU-Ländern, der Schweiz,
weit sein und mehr als die doppelte Emissionsmenge Japan und Mexiko. Während in Chile seit Januar 2017
im Vergleich zum EU-EHS regulieren. eine Treibhausgassteuer erhoben wird, wurde die Ein-
führung der südafrikanischen CO2-Steuer erneut ver-
Seit Anfang 2015 ist in Südkorea das inzwischen zweit- tagt. Jüngst führte auch Kolumbien eine Steuer auf die
größte Emissionshandelssystem nach dem EU-EHS in Verbrennung flüssiger und gasförmiger fossiler Brenn-
Kraft getreten. Darüber hinaus gibt es derzeit noch stoffe ein.
nationale Emissionshandelssysteme in der Schweiz
und in Neuseeland. Kasachstans Emissionshandelssys- Neben Emissionshandelssystemen und CO2-Steuern
tem hingegen wurde vorübergehend ausgesetzt. Wäh- wurden in den vergangenen zwei Jahren auch weitere
rend der zweijährigen Überarbeitungsphase sollen des- Carbon Pricing-Instrumente eingeführt: Als Ergänzung
sen Verfahrensregeln optimiert und die Ausgestaltung zur bereits bestehenden CO2-Steuer führte die kanadi-
des Systems an die veränderten wirtschaftlichen Rah- sche Provinz British Columbia 2016 ein Baseline-and-
menbedingungen angepasst werden. Die Wiederein- Credit-System ein. In den USA nahm 2017 der Bundes-
führung ist für 2018 geplant. staat Washington sein Baseline-and-Credit-System in
Betrieb, das zwei Drittel der Emissionen abdeckt. Um
Neben diesen nationalen Ansätzen bestehen in einigen ihre Minderungsziele zu erreichen, können die von
Ländern Emissionshandelssysteme auf subnationaler dem System erfassten Anlagen Klimaschutzprojekte
Ebene. In den Vereinigten Staaten von Amerika befin- umsetzen oder Emissionsminderungen mit anderen
den sich derzeit zwei Carbon Pricing-Initiativen in der Anlagen handeln. Etwas anders funktioniert der
Marktbasierte Instrumente für den internationalen Klimaschutz 21Ein Preis für Treibhausgasemissionen
Abbildung 3: Überblick über bestehende, geplante und potenzielle preisbasierte Klimaschutzinstrumente.
ALBERTA MANITOBA
KANADA ONTARIO
ISLAND KASACHSTAN
BRITISH QUÉBEC EU UKRAINE SÜDKOREA
COLUMBIA
WASHINGTON
OREGON NEUFUND- JAPAN
KALIFORNIEN RGGI LAND UND
LABRADOR
TÜRKEI CHINA
MEXIKO
THAILAND
KOLUMBIEN
BRASILIEN
RIO DE JANEIRO
SÃO PAULO
CHILE SÜDAFRIKA AUSTRALIEN
NEUSEELAND
NORWEGEN SCHWEDEN
DÄNEMARK FINNLAND SÜDKOREA
VEREINIGTES
KÖNIGREICH ESTLAND
IRLAND LETTLAND PEKING KYOTO
POLEN TIANJIN SAITAMA
TOKIO
PORTUGAL HUBEI
SHANGHAI
CHONG- GUANGDONG
QING
TAIWAN
FRANKREICH SLOWENIEN SHENZHEN
SCHWEIZ
Anzahl Carbon Pricing-Initiativen ETS implemented or scheduled
EHS eingeführt oder Einführung beschlossen
for implementation
ETS and carbon tax implemented or scheduled
Carbon tax implemented or scheduled ETS implemented or scheduled, tax under consideration
THG-Steuer eingeführt oder
for implementation
Einführung beschlossen
ETS or carbon tax under consideration Carbon tax implemented or scheduled, ETS under consi
14 EHS oder THG-Steuer wird diskutiert
The circles represent subnational jurisdictions: subnational regions are shown in large circles and cities are shown in
circles. The circles are not representative of the size of the carbon pricing initiative.
4 EHS und THG-Steuer eingeführt
2 oder Einführung beschlossen
Note: Carbon pricing initiatives are considered “scheduled for implementation” once they have been formally adopted
40 through legislation and have an official, planned start date. Carbon pricing initiatives are considered “under considera
EHS eingeführt
the government oder Einführung
has announced beschlossen,
its intention to work towards the implementation of a carbon pricing initiative and th
22 22 24 been formally confirmed by official government sources. Jurisdictions that only mention carbon pricing in their INDC
THG-Steuer wird diskutiert
not included as different interpretations of the INDC text are possible. The carbon pricing initiatives have been classifi
ETSs and carbon taxes according to how they operate technically. ETS does not only refer to cap-and-trade systems, b
THG-Steuer eingeführt
baseline-and-credit oder
systems Einführung
such as in British Columbia and baseline-and-offset systems such as in Australia. Carbon
national subnational beschlossen,
has evolvedEHS wird
over the yearsdiskutiert
and initiatives do not necessarily follow the two categories in a strict sense. The authors re
that other classifications are possible.
Quelle: Weltbank, Ecofys und Vivid Economics 2016. Übersetzung Wuppertal Institut
22 Marktbasierte Instrumente für den internationalen Klimaschutzsogenannte Safeguard Mechanism, welcher seit Juli betroffenen Unternehmen die Möglichkeit, Zertifikate
2016 in Australien in Kraft ist. In dem baseline-and-off- aus mexikanischen CDM-Projekten einzureichen, um
set-System werden für die von dem System erfassten so die Steuerlast zu verringern. Es bestehen allerdings
Unternehmen Referenzemissionsniveaus (baselines) noch keine praktischen Erfahrungen in der Anwen-
bestimmt. Bei Überschreitung dieser Baselines können dung dieser Option, weil Ausführungsbestimmungen
die Teilnehmer Ausgleichszertifikate (offsets) kaufen, bisher noch nicht festgelegt sind. Die jüngst in Kolum-
um ihre Reduktionsverpflichtungen zu erfüllen. Im bien eingeführte Steuer auf fossile Brennstoffe geht
Unterschied zu Baseline-and-Credit-Systemen erhalten möglicherweise ebenfalls mit der Nutzung von
Emittenten in einem solchen System jedoch nicht Offset-Zertifikaten einher, da Unternehmen, die ihre
automatisch Gutschriften für die Unterschreitung CO2-Neutralität nachweisen können, von der Steuer
ihres Referenzniveaus. befreit sind. Im Rahmen der Einführung einer Treib-
hausgassteuer für Südafrika wird ebenfalls die Einfüh-
Eine relativ neue Entwicklung ist die Einführung von rung einer Offsetting-Option diskutiert. Auch in Chile
Treibhausgassteuern, die mit einer Offsetting-Kompo- ist die Erweiterung der bereits verabschiedeten Treib-
nente erweitert werden. Dieses Steuer-Offsetting hausgassteuer durch eine solche Offsetting-Option im
ermöglicht es steuerpflichtigen Unternehmen, einen Gespräch.
Teil ihrer Steuerlast durch die Einreichung von Emissi-
onsminderungszertifikaten aus Klimaschutzprojekten Abbildung 3 gibt einen Überblick über die verschiede-
zu begleichen. Durch frühzeitige Investitionen in Kli- nen preisbasierten Klimaschutzinstrumente, die derzeit
maschutzprojekte können Unternehmen so wirtschaft- in Planung oder schon umgesetzt sind.
liche Vorteile gegenüber der reinen Steuerzahlung nut-
zen. Aus Sicht des Klimas bietet dieses Hybridmodell In den letzten Jahren wurde so ein immer größerer Teil
den Vorteil, dass durch die Investition in eine Klima- der globalen Treibhausgasemissionen mit einem CO2-
schutzaktivität ein Klimaschutzeffekt sichergestellt Preis belegt. Im Jahr 2017 sind laut einer Studie der
wird, während bei einer reinen Treibhausgassteuer die Weltbank rund 13 Prozent der globalen Treibhausgas-
Verwendung der erhobenen Mittel für den Klima- emissionen von einer Treibhausgassteuer beziehungs-
schutz nicht notwendigerweise gewährleistet ist. weise von einem Emissionshandelssystem abgedeckt.5
Vorreiter dieses Modells ist Mexiko: Die dort 2014
eingeführte Steuer auf fossile Brennstoffe gibt den Diese positive Entwicklung wird allerdings dadurch
konterkariert, dass weiterhin in vielen Ländern hor-
rende klimaschädliche Subventionen gezahlt werden.
Zwar war zuletzt ein Rückgang dieser Subventionen
Die Kreise repräsentieren subnationale Einheiten. Die Größe zu beobachten: Von knapp 500 Milliarden US-Dollar
der Kreise gibt nicht die Größe des Carbon-Pricing-Instru- im Jahr 2014 auf 225 Milliarden im Jahr 2015. Diese
ments an, sondern unterscheidet subnationale Regionen
Entwicklung ist jedoch nicht ausschließlich eine Folge
(großer Kreis) und Städte (kleiner Kreis).
politischer Reformen, sondern auch durch niedrigere
Anmerkung: Carbon-Pricing-Instrumente werden unter Preise für fossile Energieträger bedingt.6 Internationale
„Einführung beschlossen“ geführt, wenn der formale Gesetz- politische Initiativen zum Abbau der Subventionen
gebungsprozess abgeschlossen und die Einführung terminiert sind daher weiterhin unabdingbar. Denn die Abschaf-
ist. „Diskutiert“ werden Initiativen, wenn die Regierung ange- fung der Subventionen ist zwar ökonomisch und in
kündigt hat, entsprechende Instrumente entwickeln zu wollen
Sachen Klimaschutz zweifelsohne sinnvoll, aber
und diese Intention von offiziellen Regierungsstellen bestätigt
wurde. Länder, die lediglich in ihrem jeweiligen (I)NDCs auf politisch wegen der Verteilungswirkung häufig sehr
Carbon Pricing Bezug nehmen, sind nicht abgebildet, da ver- schwierig. Wenn die globale Erwärmung auf deutlich
schieden Interpretationen des INDC-Textes möglich sind. Die unter 2 Grad Celsius begrenzt werden soll, ist es
Initiativen wurden entsprechend ihrer technischen Funkti- dennoch unumgänglich, dass Subventionen für
onsweise den Kategorien ETS oder THG-Steuer zugeordnet.
fossile Energieträger abgeschafft werden.
Die ETS-Kategorie umfasst nicht nur sogenannte cap-and-
trade-Systeme, sondern auch baseline-and-credit-Systeme
(British Columbia) und baseline-and-offset-Systeme (Austra-
lien). In den vergangenen Jahren wurde eine Vielzahl verschie-
dener Kohlenstoffpreisinstrumente entwickelt, die sich nicht
alle strikt einer der beiden Kategorien zuordnen lassen. 5 World Bank, Ecofys and Vivid Economics (2016): State and Trends
of Carbon Pricing 2016.
6 International Energy Agency (2016): World Energy Outlook 2016.
Marktbasierte Instrumente für den internationalen Klimaschutz 23Sie können auch lesen
