FÜR EINE ENTSCHLOSSENE UMWELT POLITIK IN DEUTSCHLAND UND EUROPA - KURZFASSUNG | MAI 2020 - SACHVERSTÄNDIGENRAT FÜR ...
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Für eine entschlossene Umweltpolitik in Deutschland und Europa Kurzfassung | Mai 2020
Inhalt Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .............................................................. 3 Pariser Klimaziele erreichen mit dem CO2-Budget .................................................... 4 Kreislaufwirtschaft: Von der Rhetorik zur Praxis ...................................................... 6 Wasserrahmenrichtlinie für die ökologische Gewässerentwicklung nutzen ................ 9 Weniger Verkehrslärm für mehr Gesundheit und Lebensqualität ............................... 13 Aktive und umweltfreundliche Stadtmobilität: Wandel ermöglichen .......................... 14 Das Quartier: Raum für mehr Umwelt- und Klimaschutz ........................................... 17 Zukunft der europäischen Umweltpolitik .. . .............................................................. 19 Ausblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .............................................................. 21
Einleitung
Kurzfassung
Einleitung
Die Appelle der Wissenschaft, die natürlichen Lebens- Mit dem vorliegenden Umweltgutachten greift der SRU
grundlagen besser zu schützen und zu bewahren, dro- umweltpolitische Themenfelder auf, in denen zum einen
hen zu einem bedrückenden Ritual zu werden. Es man- großer Handlungsbedarf besteht und die zum anderen
gelt nicht mehr an Erkenntnissen über die dramatischen vielversprechende Möglichkeiten zum Umsteuern bie-
Folgen aktueller und drohender Umweltveränderungen. ten: Klimapolitik, Kreislaufwirtschaft, Gewässerschutz,
Auch die Technologien für eine Wende hin zu zukunfts- Lärmschutz, städtische Mobilität und nachhaltige Quar-
fähigem Wirtschaften, nachhaltiger Mobilität oder um- tiersentwicklung. Vor dem Hintergrund der deutschen
weltverträglicher Energieerzeugung sind vorhanden. Da EU-Ratspräsidentschaft analysiert das Gutachten zudem
sich Politik, Wirtschaft und Gesellschaft den ökologi- anstehende Weichenstellungen in Europa.
schen Herausforderungen aber viel zu zögerlich stellen,
wächst die Kluft zwischen dem Erreichten und dem Not-
wendigen. Nationale und internationale Studien zeigen,
dass Innovationen und Effizienzsteigerungen zwar wich-
tig sind, aber nicht mehr ausreichen. Auch unsere Wirt-
schafts- und Lebensweisen müssen sich verändern, um
ökologische Grenzen einzuhalten.
3
Kurzfassung
Pariser Klimaziele erreichen sehr gut begründete 1,5°-Ziel nochmals einem deutlich
geringeren globalen CO2-Budget entspricht. Dabei ist die
mit dem CO2-Budget jeweilige Größe des Budgets auch von einigen methodi-
schen Fragen abhängig, insbesondere der Wahl der Be-
Die deutsche Klimapolitik steht vor großen Herausfor- zugsperiode, der Einbeziehung weiterer Faktoren im Erd-
derungen. Trotz der erzielten Fortschritte ist sie in drei- system mit Einfluss auf die Temperaturentwicklung und
erlei Hinsicht derzeit noch unzureichend: Erstens fehlt von der gewählten Rechenmethode.
es an Transparenz darüber, welches Gesamtbudget an
Treibhausgasen der deutschen Klimapolitik zugrunde Es gibt verschiedene Möglichkeiten, das naturwissen-
liegt. Zweitens besteht ein Ambitionsdefizit, das heißt schaftlich berechnete globale Budget auf einzelne Län-
die nationalen Ziele stellen noch keinen ausreichenden der zu verteilen. Je nachdem, ob Faktoren wie die Wirt-
Beitrag zum globalen Klimaschutz dar. Drittens gibt es schaftskraft eines Landes, sein Bevölkerungsanteil oder
ein Umsetzungsdefizit, da die Klimaziele wiederholt seine historisch bereits angefallenen Emissionen berück-
nicht erreicht wurden. sichtigt werden, ergeben sich unterschiedlich große na-
tionale Budgets. Das Klimaabkommen von Paris ist ein
Das Pariser Klimaabkommen sieht völkerrechtlich ver- internationales Abkommen, das eine von allen Staaten
bindlich vor, dass die Erderwärmung im Vergleich zum akzeptierte Interpretation erfordert, um die globalen
vorindustriellen Niveau auf deutlich unter 2 °C limitiert Ziele zu erreichen. Aus internationaler Perspektive über-
wird und Anstrengungen unternommen werden, diese zeugt eine Aufteilung rein nach Bevölkerungszahl. Dies
auf 1,5 °C zu begrenzen. Nur wenn das gelingt, können bedeutet aber auch, dass das Pro-Kopf-Budget für Staa-
elementar gefährdende Auswirkungen für Mensch und ten mit hohen historischen Emissionen eine Obergren-
Umwelt, für Ökosysteme, Infrastrukturen und die Wirt- ze darstellt, die möglichst unterschritten werden sollte.
schaft eingedämmt oder im besten Fall verhindert wer- Länder mit hoher technologischer und wirtschaftlicher
den. Alle Vertragsstaaten des Abkommens haben sich Leistungsfähigkeit wie Deutschland sollten sich zu dar-
verpflichtet, ihre nationalen Treibhausgasemissionen im über hinausgehenden Anstrengungen verpflichten.
Einklang mit diesem Ziel kontinuierlich abzusenken und
spätestens in der zweiten Hälfte dieses Jahrhunderts kli- Legt man den deutschen Anteil an der Weltbevölkerung
maneutral zu werden. Mit seiner Ratifizierung hat sich zugrunde und vernachlässigt die historischen Emissio-
auch Deutschland völkerrechtlich bindend zu einem dem- nen, beträgt das ab 2020 verbleibende CO2-Budget für
entsprechend wirksamen Klimaschutz verpflichtet. Deutschland maximal 6,7 Gigatonnen CO2. Es bezieht
sich auf eine maximale Erderwärmung von 1,75 °C mit
Um das Klimaabkommen von Paris zu erfüllen, müssen einer 67%igen Wahrscheinlichkeit der Zielerreichung.
die deutschen Klimaschutzziele insbesondere auch im Das deutsche anteilige Budget mit einer 50%igen Wahr-
Einklang mit dem globalen Budget für das wichtigste scheinlichkeit, die Erderwärmung auf 1,5 °C zu begren-
Treibhausgas CO2 sein. Das Konzept der CO2-Budgetie- zen, beträgt 4,2 Gigatonnen CO2 ab 2020.
rung basiert auf klimaphysikalischen Zusammenhängen
zwischen klimawirksamen Emissionen und Erderwär- Zwar führt das Bundes-Klimaschutzgesetz erstmals
mung: Ein globales Budget beziffert die gesamten an Treibhausgasbudgets bis 2030 für die meisten Sektoren
thropogenen CO2-Emissionen, die ab einem gegebenen ein. Dadurch wird ein höheres Maß an Transparenz und
Zeitpunkt noch emittiert werden können, damit die da- Ressortverantwortung geschaffen. Die dort geregelten
raus resultierende Erderwärmung einen bestimmten Klimaziele sind jedoch nicht wissenschaftlich hergelei-
Wert nicht übersteigt. tet und basieren nicht auf einem entsprechenden Trans-
formationspfad bis 2050. Damit wird ein Abgleich der
Folgendes globale CO2-Budget hat der Weltklimarat er- politischen Vereinbarungen mit den tatsächlich notwen-
rechnet: Damit der Temperaturanstieg (mit einer Wahr- digen Emissionsminderungen unmöglich.
scheinlichkeit von 67 %) den Wert von 1,75 °C nicht
übersteigt und damit deutlich unter 2 °C bleibt, dürfen Der SRU empfiehlt der Bundesregierung vor diesem Hin-
weltweit ab dem Jahr 2018 nicht mehr als 800 Gigaton- tergrund, ein deutsches CO2-Budget zu benennen, das
nen CO2 ausgestoßen werden. Dieser Wert stellt eine ab- mit dem Pariser Klimaabkommen vereinbar ist. Ein sol-
solute Obergrenze dar, da das tatsächlich verfügbare Bud- ches Budget sollte weder die Treibhausgasbudgets des
get aufgrund von Unsicherheiten in der Berechnung Bundes-Klimaschutzgesetzes noch die Emissionsreduk-
kleiner sein könnte. Hinzu kommt, dass das ebenfalls tionsziele für bestimmte Jahre ersetzen. Anhand eines
4Pariser Klimaziele erreichen mit dem CO2-Budget
deutschen CO2-Budgets könnte man jedoch bewerten, Anhand dieses CO2-Budgets wird deutlich: Die bisheri-
ob die gesetzten Ziele und geplanten Maßnahmen den gen deutschen Klima- und Sektorziele sind nicht ausrei-
zur Einhaltung der Pariser Klimaziele notwendigen Bei- chend, um den notwendigen angemessenen Beitrag für
trag leisten. Die Einführung eines CO2-Budgets als die Einhaltung der Pariser Klimaziele zu leisten. Die
Grundlage und Steuerungsgröße der nationalen Klima- Emissionsmenge, die sich gemäß der aktuellen Klima-
politik würde helfen, solche Zusammenhänge sichtbar schutzziele ergibt, ist nahezu doppelt so groß wie das
zu machen, angemessene Ziele zu formulieren sowie Re- vom SRU berechnete Budget. Die deutschen Klima-
duktionsfortschritte besser und transparenter bewerten schutzziele sollten im Einklang mit diesem CO2-Budget
zu können. konkretisiert und entsprechend verschärft werden.
Ein solches deutsches Budget setzt einen engen Rahmen: Für die Einhaltung des CO2-Budgets empfiehlt der SRU
Lägen auch künftig in Deutschland die CO2-Emissionen die folgenden Eckpunkte:
so hoch wie im Jahr 2019, wäre das maximale Budget be-
reits 2029 aufgebraucht. Bei linearer Reduktion müsste ɦɦ Der Ausbau erneuerbarer Energien sollte so zügig
Deutschland ab dem Jahre 2038 CO2-neutral wirtschaf- erfolgen, dass ein Ausstieg aus allen fossilen Ener
ten, also nicht erst im Jahre 2050. gieträgern in Übereinstimmung mit dem Budget
ɦɦAbbildung 1
Empfehlungen zur Einführung, Anwendung und Einhaltung des CO2-Budgets
ECKPUNKTE ZUR KLIMAGOVERNANCE :
EINHALTUNG DES BUDGETLOGIK
C O 2- B U D G E T S UND UMSETZUNG
Ausbau erneuerbarer Energien und Umsetzungslücken verhindern,
Ausstieg aus fossilen Energieträgern Expertenrat ein Vorschlagsrecht für
koordiniert angehen, Klimaschutzszenarien und proaktive
heutige Technologie- und Evaluierung der Wirksamkeit von
Infrastrukturinvestitionen am Paris- Maßnahmen einräumen
Ziel der THG-Neutralität kompatibles
ausrichten CO2-Budget zur Ambitionierte europäische
Bewertungsgrundlage Klimaziele unterstützen,
Am Atomausstieg festhalten, von Klimazielen und THG-Neutralität 2050 und
Atomkraft nicht als -maßnahmen machen, Anhebung der 2030-Ziele
Klimaschutzalternative zu Transparenz im Sinne des anstreben, deutsche
erneuerbaren Energien Klimaabkommens erhöhen, Ratspräsidentschaft für
ansehen Ambitionslücke offenlegen Klimaagenda nutzen
und sukzessive schließen
Zukünftige CCS- Deutsche Klimaziele
Nutzung stark anheben, Jahres-
Sektorale Treibhausgasreduktionen an
begrenzen, nur für emissionsmengen
Paris-kompatiblen CO2-Budgets ausrichten
unvermeidbare im Klimaschutz-
und volkswirtschaftlich optimieren
Restemissionen gesetz an-
vorsehen Expertenrat für Klimaschutz beauftragen, passen
Paris-kompatibles nationales CO2-Budget vorzuschlagen,
Expertise für europäische Zieldebatten nutzen
C O 2- B U D G E T A L S M E S S G R Ö ß E F Ü R K L I M A S C H U T Z
SRU 2020
5Kurzfassung
e rfolgen kann. Dies muss zusätzlich durch Maßnah- könnte eine Vorreiterrolle zurückgewinnen und die
men begleitet werden, die den Energieverbrauch ver- technologischen und ökonomischen Möglichkeiten des
ringern und die Energieeffizienz erhöhen. Holzbio- Übergangs demonstrieren. Wenn es nicht gelingt, einen
masse sollte nur dann energetisch genutzt werden, ambitionierteren Klimaschutz umzusetzen, steigen nicht
wenn ihre Nutzung nachweislich eine positive Klima- zuletzt auch die finanziellen Risiken für Steuerzahler und
bilanz aufweist und die Produktion der Biomasse Bundeshaushalt: Verfehlt Deutschland seine europäi-
nachhaltig erfolgt. Beides ist oft nicht der Fall, da Holz schen Klimaziele, muss das Land zwingend Emissions-
ein flächenintensiver und ineffizienter Energieträger berechtigungen von anderen Mitgliedstaaten erwerben.
ist, der bei Verbrennung CO2 emittiert.
Für die Umsetzung des Bundes-Klimaschutzgesetzes ist
ɦɦ Atomenergie ist weiterhin keine Alternative für den aus Sicht des SRU eine wirksame Klimagovernance ent-
Klimaschutz. Sie ist unwirtschaftlich, birgt grundsätz- scheidend. Dazu braucht es wissenschaftliche Expertise,
liche Risiken für Umwelt und Gesundheit und die End- die im durch das Bundes-Klimaschutzgesetz etablierten
lagerung der Abfälle ist ungeklärt. Deutschland soll- Expertenrat für Klimaschutz gebündelt vorliegt. Dieser
te am beschlossenen Atomausstieg bis 2022 festhalten. Expertenrat sollte gestärkt und seine Kompetenzen auf-
gewertet werden. Bisher ist im Wesentlichen vorgesehen,
ɦɦ Verfahren zur direkten Abscheidung bzw. Entnahme dass der Rat die Emissionsdaten und die den Maßnahmen
von CO2 aus der Atmosphäre, die rechnerisch zu ei- zugrunde gelegten Annahmen zur Treibhausgasreduktion
ner künstlichen Vergrößerung des Budgets führen und prüft. Nach Auffassung des SRU sollte er darüber hinaus
daher in wichtigen Szenarien zugrunde gelegt wer- emissionsmindernde Maßnahmen vorschlagen, eigen
den, sind derzeit im großen Maßstab technologisch ständig Gutachten verfassen und Dekarbonisierungs
unsicher und belasten oftmals die Umwelt. Ihre po- szenarien entwickeln dürfen. In dieser Funktion könnte er
tenzielle Anwendung sollte daher auf die Kompensa- dazu beitragen, dass die deutschen Klimaziele konsequent
tion von absolut unvermeidbaren Restemissionen be- auf ihre Kompatibilität mit dem Pariser Klimaabkommen
grenzt werden. Gleiches gilt für die Abscheidung von geprüft und überarbeitet werden.
CO2 bei Industrieprozessen. Auf die CO2-Abschei-
dung in fossilen Kraftwerken sollte hingegen zuguns- Die Europäische Kommission hat mit dem European Green
ten von erneuerbaren Energien gänzlich verzichtet Deal vor kurzem vorgeschlagen, die Treibhausgasneutra-
werden. lität der EU bis 2050 anzustreben und das Klimaziel für
2030 zu überarbeiten. Sie erkennt damit an, dass die bis-
herigen europäischen Programme nicht ehrgeizig genug
Deutschland sollte seine Emissionen kurzfristig deutlich sind. 2020 wird für den europäischen Klimaschutz ein
senken, um Zeit für aufwendigere Klimaschutzmaßnah- wichtiges Jahr, weil die EU ihre neue Strategie konkre
men zu gewinnen und insgesamt das mit dem Pariser Ab- tisieren und mit Leben füllen muss. Die Bundesregierung
kommen kompatible CO2-Budget einzuhalten. Rasche sollte sich auf europäischer Ebene für mehr Klimaschutz
Reduktionen in den kommenden Jahren bedeuten mehr stark machen. Während der deutschen EU-Ratspräsident-
Spielraum im nachfolgenden Jahrzehnt. schaft im 2. Halbjahr 2020 hat sie die Chance, mit dem
Pariser Klimaabkommen nachvollziehbar kompatible Klima
Ambitionierter Klimaschutz ist eine Chance für Deutsch- ziele und den Budgetgedanken auch auf europäischer
land. Er öffnet Wege für eine wirtschaftliche, technolo- Ebene in der Langfriststrategie bis 2050 zu verankern.
gische und gesellschaftliche Erneuerung. Als ein führen-
des Industrieland mit einem hohen Bruttoinlandsprodukt,
aber auch hohen Emissionen in Vergangenheit und Ge- Kreislaufwirtschaft:
genwart, sollte Deutschland einen angemessenen Bei-
trag leisten. Die vorgeschlagene Budgetrechnung steckt Von der Rhetorik zur Praxis
die Obergrenze eines naturwissenschaftlich, völkerrecht-
lich und unter dem Blickwinkel der globalen Verteilungs- Deutschland verbraucht nach wie vor zu viele Rohstoffe
gerechtigkeit vertretbaren nationalen Budgets ab. Es gibt und hält diese zu wenig im Wirtschaftskreislauf. Der „ma-
zahlreiche Gründe, warum es für Deutschland angemes- terielle Rucksack“, das heißt die Summe aller Rohstoff-
sen wäre, sich zu einem noch deutlich ambitionierteren aufwendungen, die zur Herstellung der genutzten Pro-
CO2-Budget zu bekennen. Staaten mit geringerer Trans- dukte und Güter benötigt wird, wog im Jahr 2015 pro
formationskapazität gewännen Spielraum. Deutschland Kopf 22,6 Tonnen. Damit war er fast doppelt so hoch
6Kreislaufwirtschaft: Von der Rhetorik zur Praxis
ɦɦAbbildung 2
Erweiterung der Abfallhierarchie zu einer Kreislaufwirtschaftshierarchie
Verringerung der Stoffströme
Produkte kreislaufwirtschaftsfähig gestalten
Vermeidung
Vorbereitung zur
Wiederverwendung
Hochwertiges Recycling und
Schadstoffausschleusung
Hochwertige
sonstige
Verwertung
Beseiti-
gung
SRU 2020
wie der weltweite Durchschnitt von circa 12 Tonnen. Ein Kreislaufwirtschaft ist auf den ersten Blick für Deutsch-
hoher Materialverbrauch hat negative Umweltwirkun- land nichts Neues. Das Kreislaufwirtschaftsgesetz von
gen entlang des gesamten Lebenszyklus der daraus her- 2012 nimmt den Begriff als „Vermeidung und Verwertung
gestellten Produkte und Güter zur Folge: Bereits die Roh- von Abfällen“ auf. In der Praxis hat sich eine „kreislauf
stoffgewinnung führt zu sozialen, ökologischen und ge- orientierte Abfallwirtschaft“ etabliert mit einem starken
sundheitlichen Problemen, da in vielen Förderländern Fokus auf ein ökonomisch ausgerichtetes Recycling sowie
anspruchsvolle Umwelt- und Sozialstandards fehlen. Die eine sichere sonstige Verwertung und Beseitigung. Dabei
Verarbeitung von Rohstoffen ist für bis zu 30 % der glo- wird insbesondere die letzte Lebensphase eines Produk-
balen Treibhausgasemissionen verantwortlich. Auch die tes berücksichtigt, nicht aber der gesamte Lebenszyklus
Nutzung der hergestellten Produkte verbraucht häufig von Produkten und die Verringerung der materiellen Stoff-
Energie und kann außerdem zu unerwünschten Stoff ströme. Das ist aber zu kurz gedacht, denn Abfallverwer-
einträgen in die Umwelt führen. Nach Gebrauch müssen tung und die nachfolgende Substitution von Primärroh-
Produkte als Abfall verwertet oder beseitigt werden. stoffen durch Sekundärrohstoffe tragen nur wenig dazu
Dies erzeugt erneut Emissionen, erfordert Energie und bei, die Rohstoffnutzung insgesamt und die dadurch ver-
Deponiefläche und unter Umständen weitere Rohstoffe. ursachten Umweltwirkungen zu verringern.
Ein „Weiter so“ ist aus Sicht des SRU nicht vertretbar. Das zeigt sich beispielsweise am Stoffstrom Kunststoff:
Zukunftsfähig ist nur eine umfassende Kreislaufwirt- Der Einsatz von Kunststoffen steigt in Deutschland kon-
schaft, die die Nutzung von Rohstoffen insgesamt ver- tinuierlich. Bei Verpackungen hat er sich zwischen 1991
ringert und Material so lange wie möglich im Wirtschafts- und 2017 fast verdoppelt. Im Jahr 2017 wurden 6,2 Mio.
kreislauf hält. Um das zu erreichen, müssen Politik und Tonnen Kunststoffe als Abfälle erfasst. Nur ein kleiner
Gesellschaft den großen Potenzialen von Vermeidung Prozentsatz dieser Menge gelangt tatsächlich als Sekun-
und den stofflichen Kreisläufen deutlich mehr Aufmerk- därrohstoff wieder zurück in die Fertigung hochwertiger
samkeit und Gewicht beimessen. Kunststoffprodukte.
7Kurzfassung
Bestehende Instrumente der Abfall- und Kreislaufwirt- Nachhaltigkeitsstrategie um einen Konsumindikator
schaft in Deutschland waren aus Sicht des SRU bislang (RMC) erweitert und nach Rohstoffarten differen-
nicht in der Lage, eine echte Kreislaufwirtschaft zu eta- ziert werden.
blieren. Qualität und Quantität der Sekundärrohstoffe
müssten deutlich gesteigert werden, um Primärrohstof- ɦɦ Primärrohstoffe müssen einen „ehrlichen Preis“ er-
fe in spürbarem Ausmaß substituieren zu können. Es feh- halten, der die externen Umweltkosten internalisiert.
len zudem klare Anreize zur Abfallvermeidung. Obwohl Die Bundesregierung sollte sich dafür einsetzen,
Abfallvermeidung in der europäischen Abfallhierarchie dass in den rohstofffördernden Ländern Sozial- und
das Ziel mit der höchsten Priorität ist, findet sie in Umweltstandards umgesetzt werden, die sich entspre-
Deutschland nicht oder nur marginal statt. Zudem wurde chend im Preis widerspiegeln. Ein weiterer Schritt
die Herstellerverantwortung bislang nicht so verankert, sind ökonomische Instrumente wie eine CO2-Beprei-
dass sie ausreichend zu einer Kreislaufwirtschaft bei- sung oder eine Rohstoffsteuer.
trägt.
ɦɦ Maßnahmen der Kreislaufwirtschaft sollten stärker
Die EU geht in ihrem „Aktionsplan für die Kreislaufwirt- ökologisch und nicht in erster Linie wirtschaftlich aus-
schaft“ von 2015 deutlich weiter als die deutsche Gesetz- gerichtet sein. Diese Zielausrichtung sollte program-
gebung: Sie fordert eine „stärker kreislauforientierte matisch verankert und mit Instrumenten, die die öko-
Wirtschaft, bei der es darum geht, den Wert von Produk- logische Effektivität von Maßnahmen bewerten,
ten, Stoffen und Ressourcen so lange wie möglich zu er- flankiert werden.
halten und möglichst wenig Abfall zu erzeugen“. Die EU
bezieht in ihre Programme ausdrücklich die Produktions- ɦɦ Die Abfallvermeidung muss gestärkt und die Nut-
und Konsumphase mit ein. Das ist aus Sicht des SRU der zungsdauer von Produkten verlängert werden. Die
richtige Ansatz. Allerdings fehlt auch auf europäischer Bundesregierung sollte sich auf EU-Ebene dafür
Ebene bisher eine konsequente Produktpolitik mit ent- einsetzen, dass die Ökodesign-Richtlinie auf weitere
sprechenden Instrumenten, die Stoffströme steuern und Produktgruppen ausgeweitet und spezifiziert wird.
die Produktgestaltung beeinflussen. Weder auf europä- Anforderungen an Langlebigkeit, Reparierbarkeit
ischer noch auf nationaler Ebene ist das Ziel verankert, und Recyclingfähigkeit sollten zügig erarbeitet und
insgesamt weniger Rohstoffe zu nutzen. verbindlich werden.
Die gegenwärtige Abfallhierarchie muss daher aus ɦɦ Die Herstellerverantwortung für die Entsorgung
Sicht des SRU um zwei Stufen erweitert werden: ers- von Elektroschrott, Batterien, Altfahrzeugen und
tens die generelle Verringerung der Stoffströme und Verpackungen ist weiterzuentwickeln. Es muss klar
zweitens eine kreislaufwirtschaftsfähige Gestaltung geregelt werden, dass die Kosten einer Kreislaufwirt-
von Produkten. Die gezielte Verringerung umwelt schaft durch die Produktverantwortlichen getragen
relevanter Stoffströme würde die Umweltwirkungen und transparent im Produktpreis ausgewiesen wer-
entlang der gesamten Rohstoff- und Produktkette den. Um den Binnenmarkt zu wahren und Kosten-
mindern. Eine langlebige, reparaturfreundliche, recyc wahrheit zu erzielen, sollte sich Deutschland auch auf
linggerechte und schadstofffreie Gestaltung ist Voraus- EU-Ebene mehr als bisher für die Verankerung der
setzung für die Abfallvermeidung und ein hochwer Herstellerverantwortung einsetzen. Auf nationaler
tiges Recycling. Ebene sollte die Bundesregierung die Einführung ei-
ner Herstellerverantwortung für Möbel und Textilien
Damit die Kreislaufwirtschaftspolitik zu einer vorsor prüfen, weil diese in großen Mengen produziert wer-
genden Umweltpolitik wird, sind folgende strategische den, oft hohe Schadstoffgehalte aufweisen und zuneh-
Handlungsansätze entscheidend: mend kurz genutzt werden. Produkte sollten so weit
wie möglich schadstofffrei sein, um eine Kreislauffüh-
ɦɦ Der Input an Rohstoffen für Produkte, Infrastruktu- rung der Materialien zu vereinfachen und hochwerti-
ren und Dienstleistungen muss verringert werden. ge, unbelastete Sekundärrohstoffe gewinnen zu kön-
Der SRU empfiehlt, ein nationales Rohstoffinventar nen. Im Rahmen der zukünftigen EU-Produkt- und
zu etablieren, auf dessen Basis priorisiert werden Chemikalienpolitik sollten Positivlisten für Inhalts-
kann, welche Stoffströme aus Umweltsicht am stoffe entwickelt werden, die den Herstellern Infor-
dringendsten reduziert werden sollen. Außerdem mationen darüber geben, welche Inhaltsstoffe eine
sollte der Indikator Gesamtrohstoffproduktivität der hochwertige Verwertung ermöglichen.
8Wasserrahmenrichtlinie für die ökologische Gewässerentwicklung nutzen
ɦɦ Recycling muss nicht nur an Quoten und Mengen, schen Programme zum nachhaltigen Konsum, zur
sondern auch an seiner Qualität gemessen werden. Abfallvermeidung und zur Ressourceneffizienz aus
Die stoffliche Verwertung muss so gestaltet sein, dass reichend erfolgt.
sie ökonomisch mit der Primärherstellung eines Roh-
stoffs konkurrieren kann. Der SRU schlägt insbeson- Eine umfassende und ambitionierte Umsetzung des
dere bei Altfahrzeugen und Elektroaltgeräten die Konzeptes der Kreislaufwirtschaft ist eine große Her-
Einführung von transparenten, vorgezogenen Recyc- ausforderung – aber eine, der sich die Politik stellen
lingabgaben vor, um ambitionierte Anforderungen an muss. Bereits in den 1990er-Jahren hat die Enquete-
Verwertung und Demontage zu realisieren. Um ein Kommission „Schutz des Menschen und der Umwelt“
hochwertiges Recycling zu erreichen, sollten Recyc- des deutschen Bundestages einen Bericht zu „Perspek-
lingquoten um ein Set an weiteren Anforderungen tiven für einen nachhaltigen Umgang mit Stoff- und
ergänzt werden. Hierzu zählen beispielsweise Be Materialströmen“ verfasst. Mit dem Rückenwind durch
handlungsanforderungen, die Definition von Output- den European Green Deal und dem dort verankerten
qualitäten und Monitoringvorgaben. New Circular Economy Action Plan hat Deutschland
die Chance, wichtige Weichenstellungen zu initiieren
Eine Kreislaufwirtschaft nimmt alle in die Pflicht: Roh- und so die Kreislaufwirtschaft von der Rhetorik in die
stofferzeuger, Importeure, Hersteller, Handel, die Ver- Praxis zu bringen.
wertungs- und Entsorgungsbranche sowie Konsumen-
tinnen und Konsumenten. Mit ihrem Konsum sind
insbesondere öffentliche Institutionen von Bund, Län-
dern und Kommunen nicht nur ein wichtiger Faktor des Wasserrahmenrichtlinie
gesamtwirtschaftlichen Materialumsatzes, sondern sie
haben gleichzeitig eine Vorbildfunktion. Die öffentliche für die ökologische
Hand sollte Motor für die Transformation hin zu einer Gewässerentwicklung nutzen
ökologisch ausgerichteten Kreislaufwirtschaft sein. Die
Novelle des Kreislaufwirtschaftsgesetzes bietet dafür ei-
nen Ansatz. Sie sieht derzeit eine Bevorzugungspflicht Intakte Gewässer sind Voraussetzung für funktionie-
für ökologisch vorteilhafte Erzeugnisse im Rahmen der rende Ökosysteme, für Artenvielfalt und lebendige
öffentlichen Beschaffung vor. Der SRU empfiehlt drin- Landschaften, aber auch für eine nachhaltige Nutzung
gend, an dieser Pflicht festzuhalten. Öffentliche Einrich- durch den Menschen. Sie stellen eine Vielzahl von Öko-
tungen – allen voran die Einrichtungen des Bundes – systemleistungen bereit (Abb. 3). Oberflächengewäs-
sollten außerdem Selbstverpflichtungen eingehen, die ser werden zudem durch das Klimageschehen beein-
unter anderem Recyclingprodukte bevorzugen und flusst: Der Klimawandel hat direkten Einfluss auf die
Abfälle gezielt vermeiden. Wassertemperatur. Außerdem wirkt er sich über die
Zunahme von Extremwetterereignissen wie zum Bei-
Kreislaufwirtschaft ist kein Selbstzweck, sondern spiel Starkregen auch auf die Wasserführung aus. Um-
ein unverzichtbares Instrument für Umwelt- und gekehrt können Auswirkungen des Klimawandels durch
Ressourcenschutz. Es bedarf dringend einer Reduzie- intakte Wasserkörper und ihre Auen gemildert oder
rung des Rohstoffbedarfs. Sowohl auf europäischer als gebremst werden.
auch auf nationaler Ebene sollte das Ziel, die gesell-
schaftlichen Stoffströme zu verringern, in politischen Seen, Bäche und Flüsse in Europa dienen dem Menschen
Strategien und Programmen verankert werden. Die seit Jahrhunderten als Transportwege, zur Trinkwasser-
Bundesregierung sollte konkrete, quantitative Ziele für und Energiegewinnung sowie zur Erholung. Als Folge
spezifische Rohstoffe entwickeln. Sie könnte diese sind die Oberflächengewässer in der EU großflächig über-
beispielsweise im Deutschen Ressourceneffizienz
nutzt. Stoffeinträge und Eingriffe des Menschen in die
programm (ProgRess) oder im Nationalen Programm Struktur haben Flüsse, Auen und Seen beeinträchtigt und
für Nachhaltigen Konsum verankern. Aus Sicht des SRU geschädigt. Die Wasserrahmenrichtlinie aus dem Jahr
ist es zudem notwendig festzulegen, welche Stoff 2000 verpflichtet daher die Mitgliedstaaten, bis spätes-
ströme prioritär gelenkt werden sollten und welche tens 2027 alle europäischen Gewässer in einen definier-
Ansatzpunkte über den Lebenszyklus den besten öko- ten „guten Zustand“ zu versetzen. Dieser gute Zustand
logischen Effekt bringen. Dies ist bisher weder im EU- umfasst zum einen chemische Qualitätsnormen, wie die
Kreislaufwirtschaftspaket noch im Rahmen der deut- Belastung des Wassers durch bestimmte Schadstoffe,
9Kurzfassung
ɦɦAbbildung 3
Ökosystemleistungen von Flüssen und Auen
Regulation
• Habitatbereitstellung
• Klima
• Retention von Stoffen (C, N, P)
• Sediment und Entwässerung
Versorgung Kultur
• Transportweg • Landschafts-
• Trinkwasser bild
• Nahrungs- • Natur- und
mittel Kulturerbe
• Energie • Bildung und
• Kühlung Wissenschaft
• Bewässerung • Freizeit und
und Rohstoffe Erholung
Basis
Basis
• Morphologie
• Wasserhaushalt
SRU 2020; Datenquelle: PODSCHUN et al. 2018
zum anderen ökologische Parameter, wie die Durchgän- Gewässer sind übermäßig mit Nährstoffen, Pestiziden
gigkeit der Flüsse oder ihre Ufer- und Gewässerbettstruk- und anderen Schadstoffen aus Landwirtschaft, Gewerbe,
tur. Beide Aspekte sind für das Leben von Pflanzen und aber auch aus Verkehr und Siedlungen belastet.
Tieren essenziell.
Zudem gibt es nur wenige Flüsse ohne hydromorpholo-
Deutschland ist allerdings weit davon entfernt, die Zie- gische Modifikationen, das heißt ohne Veränderungen
le der Wasserrahmenrichtlinie zu erreichen: Im Jahr 2015 an Struktur und Wasserhaushalt. Die meisten Fließge-
– mit Abschluss des ersten Bewirtschaftungszyklus – wässer wurden in der Vergangenheit durch den Menschen
waren 92 % der bewerteten Oberflächenwasserkörper in verändert: Sie wurden vertieft, begradigt, eingedeicht,
keinem „guten ökologischen Zustand“. Das bedeutet, von Überschwemmungsflächen abgeschnitten oder in
dass nur wenige Flüsse und Seen naturnahe Bedingun- ihrer Durchgängigkeit für Fische und andere Lebewesen
gen für Pflanzen und Tiere bieten und über eine aus gestört. Gerade diese hydromorphologischen Eingriffe
reichend gute Wasserqualität verfügen. Kein einziger bedürfen aus Sicht des SRU einer deutlich höheren
Oberflächenwasserkörper in Deutschland ist derzeit in Aufmerksamkeit und stehen daher im Vordergrund des
einem „guten chemischen Zustand“. Viele untersuchte Umweltgutachtenkapitels.
10Wasserrahmenrichtlinie für die ökologische Gewässerentwicklung nutzen
Es zeichnet sich nicht ab, dass innerhalb der (bereits ver- Ist ein Flächenerwerb auf privatrechtlicher Basis nicht
längerten) Frist bis 2027 eine Trendwende des Zustands möglich, kommen Flurbereinigungsmaßnahmen in Be-
der Gewässer gelingt. Zum einen liegt das daran, dass tracht. Gewässerentwicklungspläne enthalten die erfor-
für die Zielerreichung der Wasserrahmenrichtlinie in derlichen Maßnahmen für Schutz und Renaturierung und
Deutschland vor allem auf Freiwilligkeit und Koopera begründen deren Notwendigkeit. Sinnvoll wäre ein zwei-
tion gesetzt wird. Gewässerschutz und Gewässerentwick- stufiges System: Auf regionaler Ebene wird die überge-
lung mangelt es daher an der notwendigen Verbindlich- ordnete Planung erstellt, auf Gemeindeebene erfolgt die
keit. Zum anderen fehlt ein starker politischer Wille, dem Konkretisierung der Maßnahmen und die notwendige
Thema das notwendige Gewicht zu verleihen. Beteiligung und Kommunikation – wobei auch eine Kom-
munikation über Erfolge im Gewässerschutz vor Ort ein
Der SRU sieht vor allem drei Hürden bei der Anwendung wichtiger Aspekt ist.
der Wasserrahmenrichtlinie:
Zur ökologischen Entwicklung der Gewässer muss zudem
ɦɦ Mangelnde Flächenverfügbarkeit: Damit Gewässer das Wasserhaushaltsgesetz weiterentwickelt werden.
sich erholen und renaturiert werden können, benöti- Dazu ist es insbesondere erforderlich, dass die Bundes-
gen sie Raum. Dieser muss im Zugriff oder im Besitz länder den Raum, den die Gewässer für ihre naturnahe
der Behörden und Maßnahmenträger sein, was oft Entwicklung benötigen, als Gewässerentwicklungs
nicht der Fall ist. flächen bestimmen. Innerhalb dieser Flächen sollten sie
Schwerpunktflächen benennen können, auf denen sie
ɦɦ Unzureichende finanzielle und personelle Ausstat- beispielsweise Bewirtschaftungsverbote bzw. Einschrän-
tung: Die ökologische Gewässerentwicklung ist oft kungen verhängen können. Der SRU empfiehlt dem Bund
unterfinanziert. Zudem fehlt Fachpersonal für die Um- zudem, das Vorkaufsrecht der Länder um Grundstücke,
setzung der Wasserrahmenrichtlinie insbesondere bei auf denen Gewässerentwicklungsflächen liegen, zu er-
kleinen Verbänden und Kommunen. weitern. Außerdem sollten Unterhaltungsträger grund-
sätzlich zu Maßnahmen des naturnahen Gewässer
ɦɦ Unzureichende Akzeptanz für Maßnahmen: Vielen ausbaus verpflichtet werden – verbunden mit der Pflicht
Akteuren und Betroffenen sind die Ziele der Wasser- für die Bundesländer, sie hierfür bei der Ausstattung
rahmenrichtlinie und die große Bedeutung von Ge- mit Ressourcen (Finanzmittel und Personal) zu unter
wässerschutz für Umwelt und Klima nicht oder nicht stützen.
ausreichend bekannt. Da Gewässernutzende oft un-
terschiedliche Interessen verfolgen, führt dies zu Wi- Damit der Gewässerschutz an Durchsetzungskraft ge-
derständen und Verzögerungen bei der Umsetzung. winnt, schlägt der SRU eine gemeinsame Initiative von
Bund und Ländern vor. Diese könnte Kommunen und
Gewässerschutz und Gewässerrenaturierung sind Verbände, Gewässernutzende sowie die Öffentlichkeit
komplexe Aufgaben – umso mehr, als es in der Wasser- für die Bedeutung des Gewässerschutzes sensibilisieren.
rahmenrichtlinie um die Verbesserung länder- und Gleichzeitig könnte sie die Ausbildung in einschlägigen
grenzüberschreitender Flusseinzugsgebiete geht. Der Berufen fördern und das Bewusstsein dafür schärfen, die
Planungs- und Abstimmungsbedarf von Behörden, Ver- erforderlichen Stellen einzurichten und langfristig zu
bänden und einzelnen Akteuren ist daher enorm. In der sichern. Eine solche Bund-Länder-Initiative sollte stra-
Vergangenheit konnte zwar punktuell die Hydromorpho- tegisch an den „Nationalen Wasserdialog“ anknüpfen,
logie von Gewässern oder Gewässerabschnitten verbes- der im Zuge der UN-Wasserdekade (2018–2028) ins
sert werden. Aus den oben genannten Gründen gelang Leben gerufen wurde.
es jedoch nicht, die Erfordernisse einer ökologischen Ge-
wässerentwicklung flächendeckend zu berücksichtigen Ohne ausreichende finanzielle Mittel ist eine ökologi-
und die Gewässer in Deutschland systematisch zu re sche Entwicklung der Gewässer nicht möglich. Es gäbe
naturieren. durchaus Ansatzpunkte, die Finanzierung zu verbessern.
Der Bund ist gefordert, Gelder und Fachpersonal für den
Der SRU hält es für dringend erforderlich, dass mehr Flä- ökologischen Ausbau der Bundeswasserstraßen entspre-
chen für eine ökologische Gewässerentwicklung verfüg- chend den Zielen der Wasserrahmenrichtlinie bereitzu-
bar gemacht werden. Wesentliches Instrument dafür ist stellen. Förderinstrumente können so angepasst werden,
eine Fachplanung, die den Flächenbedarf und Wege zur dass sie die Ziele der Richtlinie besser berücksichtigen.
Flächensicherung konkret und nachvollziehbar benennt. Über die Gemeinschaftsaufgabe „Agrarstruktur und
11Kurzfassung
üstenschutz“ sollte beispielsweise eine Finanzierung
K Weniger Verkehrslärm für mehr
des Flächenerwerbs ermöglicht werden. Außerdem emp-
fiehlt der SRU Bund und Ländern, mittelfristig eine neue Gesundheit und Lebensqualität1
Gemeinschaftsaufgabe „Natur-, Gewässer- und Hoch-
wasserschutz“ auf den Weg zu bringen. Bundesländer Störender Umgebungslärm gehört für viele Menschen in
sollten nicht zuletzt zu einer besseren Nutzung natio Deutschland zum Alltag. Laut einer repräsentativen Be-
naler und europäischer Finanzierungsinstrumente bei- fragung aus dem Jahr 2016 fühlten sich 80 % der Men-
tragen. Beispielsweise können sie das Wasserentnahme- schen in Deutschland durch Verkehrs-, Gewerbe- und
entgelt für einen ökologischen Gewässerausbau besser Nachbarschaftslärm belästigt. Vor allem der Verkehrslärm
nutzbar machen. ist ein erhebliches Gesundheitsrisiko: Jeder zehnte
Mensch in Deutschland ist durch den Straßenverkehr
Unstrittig ist, dass naturnahe Gewässer von grundlegen- von einem Lärmpegel betroffen, der nach Einschätzung
der Bedeutung für Mensch, Natur und eine nachhaltige der Weltgesundheitsorganisation (WHO) krank machen
Entwicklung sind. Sie sind unverzichtbar für die An kann. Chronischer Lärm begünstigt unter anderem das
passung an den Klimawandel und den Schutz der Bio Auftreten von Herz-Kreislauf-Erkrankungen. Steigt der
diversität. Insbesondere der Klimawandel wird in den Dauerschallpegel von Straßenverkehrslärm um 10 dB(A),
kommenden Jahren eine immer größere Rolle spielen. nimmt das relative Risiko einer koronaren Herzerkran-
Gewässerschutz ist eine Generationenaufgabe und es kung um 8 % zu. Kinder sind in besonderem Maße schutz-
dauert zum Teil Jahre oder gar Jahrzehnte, bis Maß bedürftig, weil die Gesundheit und Entwicklung in die-
nahmen umgesetzt sind und ihre positiven Wirkungen ser sensiblen Lebensphase durch Lärmimmissionen
entfalten. Die Wasserrahmenrichtlinie, so komplex sie negativ beeinflusst werden kann.
auch ist, richtet den Blick auf die länderübergreifende
Bedeutung intakter Gewässer und verknüpft den Ge Zudem sind sozial benachteiligte Menschen diesen Risi-
wässerschutz mit anderen Zielen des Naturschutzes und ken oft stärker ausgesetzt, da sie häufiger in Gebieten
den Interessen des Allgemeinwohls. Diese Tatsache wohnen, die durch einen hohen Verkehrslärm geprägt
muss besser kommuniziert und als Chance genutzt sind. Doch selbst bei räumlich gleicher Verteilung von
werden. Umgebungslärm kann es aufgrund unterschiedlicher
Vulnerabilitäten der jeweiligen Bevölkerungsgruppen zu
Gewässerschutz braucht wegen seiner herausragenden sozial ungleichen Gesundheitswirkungen kommen.
Bedeutung mehr Aufmerksamkeit nicht nur in der Um-
weltpolitik, sondern auch in anderen Politikbereichen. Der Schutz vor Lärm muss daher in Deutschland dringend
Beispielsweise sollte die Gemeinsame Agrarpolitik der verbessert werden. Die europäische Umgebungslärmricht-
EU deutlich stärker den Schutz der Gewässer und eine linie ist das zentrale politische Instrument, welches Vor-
ökologische Gewässerentwicklung adressieren. gaben zum Management von Umgebungslärm macht. Um-
setzung und Vollzug dieser Richtlinie haben in Deutschland
Aller Wahrscheinlichkeit nach wird es nicht gelingen, alle bislang aber noch zu wenig bewirkt. Die Richtlinie schreibt
Gewässer in Deutschland bis 2027 in einen guten Zu- vor, wie die Lärmkartierung in den Mitgliedstaaten zu er-
stand zu versetzen. Dennoch müssen im verbleibenden folgen hat und macht Vorgaben zur Aufstellung der Lärm
Zeitraum alle Anstrengungen unternommen werden, dem aktionspläne. Außerdem müssen in Ballungsräumen r uhige
Ziel möglichst nahe zu kommen. Auch nach 2027 sollte Gebiete ausgewiesen werden. Die Darstellung der Lärm-
die Umsetzung der Wasserrahmenrichtlinie mit hohem belastung durch die vorgeschriebene Lärmkartierung ist
Ambitionsniveau fortgeführt werden. Werden Maßnah- ein wichtiger Beitrag zum Lärmschutz. Es werden aller-
men gut geplant und die betroffenen Akteure frühzeitig dings im Wesentlichen Großflughäfen, Hauptverkehrs
eingebunden, können Nutzungskonflikte vermieden und straßen sowie Haupteisenbahnstrecken kartiert und da-
die Akzeptanz gesteigert werden. Ein ökologisch und che- mit nicht alle Betroffenen erfasst.
misch guter Zustand der Binnengewässer einschließlich
der Auen ist unbestritten eine Herausforderung für alle, Für die Lärmkartierung und die Lärmaktionsplanung sind
zugleich aber der einzige Weg, diese als Lebensadern der vor allem die Kommunen zuständig. Diese können viel
Landschaft und Hotspots der Biodiversität zu reaktivie- für eine Senkung der Lärmbelastung tun, für etliche Maß-
ren und zu erhalten.
1 Zu diesem Kapitel vertritt Prof. Dr.-Ing. Messari-Becker eine
abweichende Auffassung, s. Anhang der Langfassung.
12Weniger Verkehrslärm für mehr Gesundheit und Lebensqualität
ɦɦAbbildung 4
Potenzielle gesundheitliche Auswirkungen von Lärm
Physiologische und Risikofaktoren für Herz- Herz-Kreislauf-
biologische Kreislauf- und Erkrankungen
Stressreaktionen Stoffwechselkrankheiten • Bluthochdruck
• Veränderungen im • ↑ Blutdruck • Arterienverkalkung
vegetativen • ↑ Blutfette • Koronare
Nervensystem • ↑ Blutzucker Herzerkrankung
• Veränderungen im • ↑ Blutgerinnungs-
Hormonsystem faktoren
Schallimmissionen
Stoffwechsel-
Bewertung
• Akustische erkrankungen
Eigenschaften • Typ-2-Diabetes
• Kontext
• Individuelle
Eigenschaften Störungen von
• Schlaf Schlafstörungen
• Aktivitäten
• Konzentration
• Kommunikation
Psychologische Mentale Gesundheit
Stressreaktionen und Wohlbefinden
Subjektive und intersubjektive
gesundheitliche Auswirkungen Belästigung
Kognitive
Physische und psychische Leistungsfähigkeit
gesundheitliche Auswirkungen
SRU 2020
nahmen fehlt ihnen aber die Zuständigkeit. Nur etwa ein öhere Lärmpegel verwendet, die auch weit oberhalb
h
Drittel der Gemeinden, die eine Lärmkartierung durch- der aktuellen WHO-Leitlinienwerte liegen. Fachleute
geführt haben, hat bisher Aktionspläne zur Lärmminde- empfehlen, zum Schutz der menschlichen Gesundheit
rung aufgestellt. Auch werden von den Kommunen bis- 65 dB(A) am Tag und 55 dB(A) in der Nacht als Ober-
her zu wenig ruhige Gebiete festgelegt und in Richtung grenze für die zulässige Lärmbelastung heranzuziehen.
mehr Lärmschutz entwickelt. Der SRU hält es für not- Der SRU schlägt vor, dass diese Grenzwerte für beste-
wendig, Umsetzung und Vollzug der Umgebungslärm- hende Straßen und Schienenwege in Wohngebieten
richtlinie in Deutschland zu verbessern. Ein wesentli- bundesweit gesetzlich festgeschrieben werden. Lang-
cher Schritt dafür wäre die Einführung einer Verordnung fristig sollten sie auf 55 dB(A) tags bzw. 45 dB(A)
mit bundesweit einheitlichen Auslösewerten, ab denen nachts abgesenkt werden.
Kommunen verpflichtet sind, Lärmaktionspläne aufzu-
stellen. Diese Auslösewerte sollten bei 65 dB(A) tags Oft fehlen den Kommunen ausreichende Finanzmittel
bzw. 55 dB(A) nachts liegen. In der Verordnung sollte zur Minderung des Straßenverkehrslärms. Lärmschutz
auch geregelt werden, dass Ballungsräume ruhige Gebie- gelingt jedoch nur auf Basis einer sicheren und planbaren
te in ausreichender Zahl und verteilt über den gesamten Finanzierung. Eine sinnvolle Unterstützung der Kom-
Ballungsraum ausweisen. Außerdem sollte die Verbind- munen wäre ein Bundesfinanzierungsprogramm, auf das
lichkeit kommunaler Lärmaktionspläne im Bundesrecht sich Bund und Länder bislang aber nicht verständigen
verankert werden, sodass diese eine Außenwirkung ge- konnten. Aus Sicht des SRU stehen Bund und Länder
genüber anderen Fachplanungen erhalten. gemeinsam in der Verantwortung, Kommunen bei der
Finanzierung von Lärmschutz an Straßen in kommunaler
Verbindliche Vorsorgewerte für den Lärmschutz gibt Baulast zu unterstützen. Das könnte beispielsweise durch
es in Deutschland nur für den Neubau und die wesent- eine Neuauflage eines gemeinsamen langfristigen
liche Veränderung von Straßen und Schienenwegen. Investitionsprogramms und eine bessere Integration
Für bestehende Straßen und Schienenwege werden von Lärmschutz in die Städtebauförderung geschehen.
13Kurzfassung
Schutz vor Verkehrslärm muss auch an der Quelle anset- dend, um die Akzeptanz in der Bevölkerung für Lärm-
zen. Maßnahmen, die direkt die Fahrzeuggeräusche redu- minderungsmaßnahmen und die Bereitschaft in der
zieren, haben den großen Vorteil, dass die Lärmminderung Politik zur Finanzierung entsprechender Maßnahmen
flächendeckend erfolgt und somit alle Menschen davon zu erhöhen. Es sollte daher ein interministerieller Aus-
profitieren. Die aktuell geltenden Geräuschgrenzwerte schuss „Verkehrslärm und Gesundheit“ eingerichtet
sowohl für Straßen- und Schienenfahrzeuge als auch für werden, der darauf hinwirkt, ein ressortübergreifen-
Flugzeuge schöpfen aber das technische Potenzial zur des Verständnis zur Bedeutung von Verkehrslärm für
Lärmminderung nicht aus. Es ist daher erforderlich, dass den Gesundheitsschutz zu entwickeln.
sich die Bundesregierung für ambitionierte Geräuschgrenz-
werte bei Fahrzeugen einsetzt, für Straßen- und Schienen- ɦɦ Lärm ist ungleich verteilt: Vor allem sozial Benachtei-
fahrzeuge auf EU-Ebene und für Flugzeuge auf interna ligte sind überdurchschnittlich häufig von starkem
tionaler Ebene. Für Güterzüge, die meist nachts unterwegs Verkehrslärm betroffen. Damit sind sie höheren
sind, sollte das lärmabhängige Trassenpreissystem so wei- lärmbedingten Gesundheitsgefahren ausgesetzt als
terentwickelt werden, dass es einen ökonomischen Anreiz einkommensstarke Haushalte. Weder in der Lärm
setzt, möglichst leise Züge zu verwenden. Auch im Luft- minderungs- noch in der Luftreinhalteplanung finden
verkehr sind weitere Maßnahmen zur Lärmminderung umweltbezogene Ungleichheiten ausreichend Be
geboten. So sollten bei der Festlegung von Flugrouten und rücksichtigung. Daher empfiehlt der SRU, den Ansatz
im bundesweiten Luftverkehrskonzept Lärmschutz Umweltgerechtigkeit sowohl in die Lärmaktions
gesichtspunkte stärker beachtet werden. Zudem schließt planung aufzunehmen als auch als ein Querschnitts-
sich der SRU der Empfehlung des Umweltbundesamtes an, ziel in kommunale Leitbilder einzuführen.
in der Zukunft ein Nachtflugverbot an stadtnah gelegenen
Flughäfen festzulegen. Lärmbelastung ist kein isoliertes Umweltproblem. Die
WHO empfiehlt, dass die Konzepte zur Bekämpfung von
Um den Lärm durch Straßenverkehr in Ballungsräumen Umgebungslärm und zur Bekämpfung anderer Umwelt-
zu verringern, muss Autoverkehr vermieden, verlang- risiken koordiniert werden. Aus Sicht des SRU sollten
samt und auf leisere Verkehrsmittel verlagert werden. künftig die Bundesländer Regelungen schaffen, die zur
Das könnte durch eine Regelhöchstgeschwindigkeit in Aufstellung von integrierten Verkehrsentwicklungs
geschlossenen Ortschaften von nur noch 30 km/h, ein plänen in Städten ab 50.000 Einwohnerinnen und Ein-
gezieltes Parkraummanagement in den Städten und eine wohnern verpflichten. Der große Vorteil ist: Integrierte
streckenabhängige Pkw-Maut erreicht werden. Wer ohne Verkehrsentwicklungspläne verzahnen Belange von
Auto mobil sein will, braucht eine attraktive Alternative. Stadtentwicklung mit Lärmvorsorge, Umwelt- und
Kommunen und Regionen müssen daher den Umwelt- Klimaschutz. Sie mindern dadurch nicht nur den All
verbund aus ÖPNV sowie Fuß- und Radverkehr stärken, tagslärm, sondern auch die Luftbelastung, fördern Grün-
ausbauen und modernisieren. Dazu gehört auch, dass die räume und die Entwicklung von ruhigen Gebieten. Mehr
Ausweisung von Busspuren und Fahrradstraßen verein- Gesundheit und mehr Lebensqualität für alle – das sind
facht wird. nicht zuletzt starke Argumente, um die Akzeptanz für
die notwendige Verkehrswende zu steigern.
Zwei bedeutsame Aspekte haben in der Debatte um Lärm-
schutz bisher zu wenig Beachtung gefunden:
ɦɦ Lärm macht krank: Beim Verkehrslärm ist häufig nur Aktive und umweltfreundliche
von Belästigungen die Rede. Dass chronischer Lärm Stadtmobilität:
darüber hinaus durch weitere gesundheitsrelevante
Auswirkungen zur Krankheitslast beiträgt und so zu Wandel ermöglichen2
hohen Folgekosten führt, wird immer noch zu wenig
beachtet. Das Umweltbundesamt hat berechnet, dass Wie sollen wir uns künftig in der Stadt fortbewegen?
allein der Straßenverkehrslärm in Deutschland im Jahr Attraktive Städte sind vor allem solche, in denen die
2016 insgesamt 1,68 Mrd. Euro Krankheitskosten ver- Menschen gerne zu Fuß gehen und Rad fahren, die
ursacht hat. Die negativen gesundheitlichen Auswir- kurze Wege haben und über eine gute Versorgung mit
kungen von Lärm und die damit verbundenen hohen
krankheitsbedingten Kosten werden bisher noch nicht 2 Zu diesem Kapitel vertritt Prof. Dr.-Ing. Messari-Becker eine
ausreichend kommuniziert. Dies ist aber entschei- abweichende Auffassung, s. Anhang der Langfassung.
14Aktive und umweltfreundliche Stadtmobilität: Wandel ermöglichen
ö ffentlichem Nahverkehr verfügen. Wenn private Pkw den Mobilität ist Bewegung. Im Stadtverkehr der Zukunft
Stadtverkehr weniger dominieren und weniger Parkraum sollten daher Fuß- und Radverkehr eine wichtige Rolle
beanspruchen, sind auch kompakte Siedlungsstrukturen spielen. Wer zu Fuß geht oder Rad fährt, fördert seine
mit einer hohen Grünraumversorgung vereinbar. Ziel Gesundheit sowie kognitive Fähigkeiten und beugt Er-
ist ein Wandel des Alltagsverkehrs, der die Mobilität krankungen vor. Der Weltgesundheitsorganisation zu-
Einzelner auf nachhaltige Weise sicherstellt. Er soll den folge bewegen sich hierzulande 42 % der Erwachsenen
Belangen von Umwelt- und Klimaschutz gerecht werden, zu wenig. Damit gehört Deutschland zu den Ländern in
Alternativen zum Auto bieten, sicher und barrierefrei sein Europa, in denen der Bewegungsmangel am größten ist.
und grundsätzlich allen Menschen unabhängig vom Alter Fuß- und Radverkehr beleben außerdem den öffentlichen
und sozialen Status zugutekommen. Eine solche städti- Raum, fördern die lokale Wirtschaft und ermöglichen
sche Mobilitätswende, verstanden als nachhaltige Verän- Begegnung sowie Kommunikation. Der Nationale Rad-
derung des Mobilitätsverhaltens, leistet damit einen ent- verkehrsplan sollte deshalb ambitioniert fortgeschrieben
scheidenden Beitrag zur Verkehrswende insgesamt. und eine Nationale Fußverkehrsstrategie verabschiedet
werden.
Der Stadtverkehr wird aber seit Jahrzehnten vom Auto
dominiert. Die Folgen sind Lärm, Luftverschmutzung, Große Aufmerksamkeit erfahren derzeit neuartige Mo-
ein wachsender Flächen- und Energieverbrauch, aber bilitätsangebote der Shared Mobility, vom stationslosen
auch hohe Gesundheits- und Umweltkosten. Carsharing bis zum E-Scooterverleih. Die Umweltaus-
wirkungen dieser Angebote sind jedoch differenziert zu
Gerade in den Städten kann die Alltagsmobilität so trans- bewerten und fallen insbesondere dann negativ aus, wenn
formiert werden, dass die Lebensqualität der Menschen sie den Umweltverbund ersetzen. Ziel sollte es aus öko-
im Mittelpunkt steht. Kurze Wege, gut ausgebaute Rad- logischer Sicht daher sein, dass die Sharing-Angebote
und Fußwegestrecken, kurz getaktete Bahnen und Elek- den ÖPNV in Erschließungslücken ergänzen und die in-
trobusse ermöglichen eine neue Art von Verkehr, der um- termodale Fortbewegung in der Stadt jenseits des Autos
weltschonend, zügig, gesund und stressarm ist. Ein erleichtern. Dazu bedarf es einer stärkeren räumlichen
attraktiver Stadtverkehr im Umweltverbund aus ÖPNV Steuerung der Angebote.
sowie Fuß- und Radverkehr käme der Mehrheit der Be-
völkerung zugute. Denn in Groß- und Mittelstädten, also Eine Mobilitätswende erfordert eine Kopplung von Maß-
in Städten mit mindestens 15.000 Einwohnerinnen und nahmen, die die Rahmenbedingungen für den Umwelt-
Einwohnern, leben knapp 80 % der Menschen in Deutsch- verbund verbessern (Pull-Instrumente), mit solchen,
land. In den Städten ist ein Trend zu weniger motori die den motorisierten Individualverkehr in den Städten
siertem Individualverkehr erkennbar, auch wenn dieser reduzieren (Push-Instrumente). Neben Ausbau und
Wandel nur langsam vorangeht. Das zeigt sich nicht nur Stärkung des Umweltverbundes sind auch Maßnahmen
an den vielen Volksentscheiden zum Thema Fahrrad, son- unerlässlich, die eine individuelle Pkw-Nutzung un
dern auch daran, dass jüngere Menschen in Großstädten attraktiver machen. Weniger Autoverkehr in den Städten
eher den Umweltverbund nutzen und später einen Füh- führt zu mehr Lebensqualität für alle und ist zudem un-
rerschein erwerben. Für viele stellt das Auto nicht mehr erlässlich, um die Klima- und Umweltziele im Verkehrs-
so stark ein Prestigeobjekt dar. sektor zu erreichen.
Das Rückgrat für die Alltagsmobilität der Zukunft bildet Ein entscheidender Hebel dafür ist die Änderung des
der ÖPNV. Er ist ein Baustein der Daseinsvorsorge. Er Straßenverkehrsgesetzes und der Straßenverkehrs
soll es ermöglichen, bezahlbar und mit überschaubarem ordnung. Diese bevorzugen derzeit stark das Auto. Die
Aufwand die Wege des täglichen Lebens zurückzulegen Verkehrsbehörden können bislang den Autoverkehr nur
– das gilt ohne Abstriche auch für Ältere, Kinder und aus verkehrlichen Gründen beschränken. Weder die Ein-
Menschen mit eingeschränkter Mobilität. Dafür muss führung einer Parkraumbepreisung noch die Einrichtung
der ÖPNV erheblich ausgebaut und verbessert werden. von Fahrradstraßen können zurzeit darauf gestützt
Seine Kapazität muss deutlich erhöht und durchgehen- werden, dass zum Beispiel Umwelt- und Klimaschutz
de Wegeketten ermöglicht werden. Bundesmittel sollten gefördert werden sollen. Daher sollte der Zweck der
zukünftig nicht nur für Neuinvestitionen, sondern auch gesetzlichen Bestimmungen ergänzt werden: Als Ziel von
für Erhaltung und Betrieb verwendet werden können. Maßnahmen müssen auch Klima-, Umwelt- und Gesund-
Der Vorrang des ÖPNV sollte als Grundsatz im Straßen- heitsschutz sowie die städtebauliche Gestaltung ein
verkehrsgesetz festgeschrieben werden. geführt werden. Den Kommunen müssen außerdem
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