Herausforderungen für die WTO

Herausforderungen für die WTO

                                   HEINZ HAUSER,
                                 Universität St. Gallen

                                       Manuskript

veröffentlicht in: FURRER, JÜRG; GEHRIG, BRUNO; Hrsg. (2001): Aspekte der schweizerischen
Wirtschaftspolitik; Zürich: Rüegger, S. 101-120

                          (bitte veröffentlichte Fassung zitieren)

Anschrift des Verfassers:

Prof. Dr. Heinz Hauser                                     Telefon: ++ 41 / 71 / 224 23 50
Schweizerisches Institut für Aussenwirtschaft              Telefax: ++ 41 / 71 / 224 22 98
und Angewandte Wirtschaftsforschung                        E-Mail: heinz.hauser@unisg.ch
Universität St. Gallen Internet:                                http://www.siaw.unisg.ch
Dufourstrasse 48
CH-9000 St. Gallen
Schweiz

2

Herausforderungen für die WTO*
                             Prof. Dr. Heinz Hauser, Universität St. Gallen

Die WTO wird in der Öffentlichkeit sehr unterschiedlich wahrgenommen. Je nach Standpunkt
betont man die Erfolge der Uruguay-Runde und die mit der WTO erreichte Ausdehnung der
Welthandelsdisziplin, oder aber die WTO erscheint als Sammelbecken und Prügelknabe für
alle negativen Folgen der Globalisierung. Konsequent dazu werden die Schwerpunkte für eine
nächste Welthandelsrunde sehr unterschiedlich gesehen. Für die Einen ist vor allem weitere
Liberalisierung gefordert, für die Anderen steht die Aushandlung neuer Welthandelsregeln
mit der Möglichkeit zu Handelsbeschränkungen im Vordergrund. Die WTO ist – ganz im
Gegensatz zur früheren diplomatischen Tradition – Gegenstand politischer Auseinanderset-
zungen geworden.

Dies ist zum Teil Ausdruck der Tatsache, dass die WTO-Disziplin zunehmend in innerstaatli-
che Regulierungsbereiche hineingreift; man denke nur an den nach wie vor hängigen Streitfall
zwischen der USA und der EU bezüglich des Importverbots von Rindfleisch, das unter Ver-
wendung gewisser Wachstumshormone produziert wird, oder an die im Rahmen der WTO
vorangetriebene Liberalisierung der Telekommunikationsdienstleistungen. Unter dieser Optik
ist es erwünscht, wenn WTO-Fragen nicht mehr hinter verschlossenen Diplomatentüren ver-
bleiben. Auf der anderen Seite ist nicht zu verkennen, dass die WTO als Aufhänger für eine
sehr viel weiter reichende allgemeine Globalisierungsdebatte missbraucht werden kann, was
die erwünschte Weiterentwicklung eines regelorientierten Welthandelssystems gefährdet.
Seattle war in dieser Hinsicht zweifelsohne ein Stolperstein für die Entwicklung der Welthan-
delsorganisation.

Meine zentrale These wird lauten, dass gerade in Zeiten grosser weltwirtschaftlicher Struktur-
veränderungen weitere Liberalisierungsschritte erhebliche Vorteile für alle Beteiligten erwar-
ten lassen, dass dieser Liberalisierungsprozess aber nur Aussicht auf Erfolg haben kann, wenn
sich dessen Befürworter der öffentlichen Diskussion stellen. WTO-Politik muss in der Öf-
fentlichkeit stattfinden und darf nicht Geheimdiplomatie hinter verschlossenen Türen sein.
Dies macht Handelspolitik aufwendiger, ist aber der einzige Weg, sie politisch ausreichend
abzustützen.

Diese Grundthese möchte ich in vier Schritten entwickeln. Abschnitt 1 weist auf das grosse
Potential weiterer Liberalisierungsschritte hin. In Abschnitt 2 werden die Argumente der Li-
beralisierungsgegner näher beleuchtet. Diese Diskussion wird zeigen, dass man die vorge-
brachten Anliegen ernst nehmen muss, dass Einschränkungen des Welthandels aber der fal-
sche Weg zur Verfolgung der vorgebrachten Anliegen sind. In Abschnitt 3 wird begründet,
weshalb die sich formierende internationale Öffentlichkeit ernst zu nehmen ist, was insbeson-
dere die Frage aufwirft, wie die zahlreichen Nichtregierungsorganisationen, die sich mit The-
men der Welthandelsordnung beschäftigen, angemessen in die Diskussion einbezogen werden
können. Der Beitrag schliesst mit einer Aufforderung an die Ökonomen und an die Wirt-

*
    Der vorliegende Beitrag baut auf den Aufsätzen HAUSER (2000a) und HAUSER (2001) auf. Er ist aber stärker
    handlungsorientiert und betont insbesondere die notwendige Aufklärungsarbeit sehr viel deutlicher als die
    früheren Arbeiten. Dies ganz im Interesse einer an die breite Öffentlichkeit gerichteten wirtschaftspolitischen
    Debatte, die stets ein zentrales Anliegen des mit diesem Band geehrten Kollegen Franz Jaeger war.

3

schaft, die Argumente für eine offene Welthandelsordnung deutlich stärker in die öffentliche
Diskussion einzubringen.

1. Unausgeschöpftes Potenzial für weitere Liberalisierungsschritte

1.1 Nichtdiskriminierung als Ziel

Tragendes Prinzip einer multilateralen Handelsordnung ist der Grundsatz der Nichtdiskrimi-
nierung. Anbieter sollen unabhängig von ihrer Herkunft unter gleichen staatlichen Regulie-
rungsbedingungen im Wettbewerb bestehen können. Damit wird sowohl das Recht des Pro-
duzenten auf verzerrungsfreien Marktzutritt als auch das Recht des Konsumenten auf freie
Bezugsmöglichkeiten geschützt. Das Prinzip der Nichtdiskriminierung hat sowohl eine starke
grundrechtliche als auch eine überzeugende wettbewerbspolitische Basis1.

In der Öffentlichkeit wird häufig der Endruck erweckt, dass wir bereits ein hohes Mass an
Freihandel hätten und dass es entsprechend notwendig sei, den Grundsatz der Nichtdiskrimi-
nierung im Interesse umwelt- oder sozialpolitischer Ziele einzuschränken. In Wirklichkeit
sind wir aber trotz aller Fortschritte in GATT und WTO noch weit von einer allgemeinen
Umsetzung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung entfernt2. Einige ausgewählte Tatbe-
stände sollen dies verdeutlichen.

Bereits die Tatsache, dass Zölle GATT-rechtlich zulässig sind, ist eine Abweichung vom
Grundsatz der Nichtdiskriminierung. Ausländische Anbieter haben eine – wenn auch in der
Höhe gebundene – Zusatzbelastung zu tragen. Die Auseinandersetzungen zu den technischen
Handelshemmnissen machen deutlich, dass auch formal ursprungsneutral formulierte Vor-
schriften je nach wirtschaftlicher Ausgangslage diskriminierende Wirkungen haben können.
Mit dem Agrar- und dem Textilhandel sind zwei grosse Wirtschaftssektoren nach wie vor nur
unvollkommen in die GATT-Disziplin eingebunden. Die öffentliche Beschaffung ist in Art.
III:8a GATT explizit vom Grundsatz der Inländerbehandlung ausgenommen und muss müh-
sam über ein plurilaterales Zusatzabkommen wieder in die internationale Handelsdisziplin
einbezogen werden. Beim Dienstleistungsabkommen haben die Länder lange nicht alle Sekto-
ren in die Verpflichtung zur Marktöffnung und Inländerbehandlung eingebracht und für die
einbezogenen (bound) Sektoren gelten eine grosse Zahl von Vorbehalten zum allgemeinen
Prinzip der Inländergleichbehandlung. Mit der zunehmenden Verbreitung von Zollunionen
und Freihandelsabkommen sowie der durch das GSP (Generalized System of Preferences)
gedeckten Sonderbehandlung von Entwicklungsländern wird in grossem Ausmass gegen das
Prinzip der Meistbegünstigung verstossen. Bei Investitionen (Produktionsfaktor Kapital) fehlt
ein internationaler Vertragsrahmen zur Durchsetzung der Nichtdiskriminierung gänzlich, e-
benso beim Personenverkehr (Produktionsfaktor Arbeit).

Versteht man Liberalisierung als Prozess, der den Grundsatz der Nichtdiskriminierung über
entsprechende vertragliche Bindungen sowohl inhaltlich wie auch hinsichtlich der Durchset-
zungsmöglichkeiten stärker verankern soll, so besteht nach wie vor ein sehr grosses Potenzial
für weitere Schritte. Ganz generell lässt sich die Agenda für zukünftige Verhandlungen von
den heute noch bestehenden Abweichungen vom Grundsatz der Nichtdiskriminierung ablei-

1
    Darauf hat insbesondere PETERSMANN in zahlreichen Schriften hingewiesen. Stellvertretend sei auf PE-
    TERSMANN (1997), Kapitel 1 verwiesen.
2
    ZIMMERMANN (2001b) baut seine Analyse der heutigen WTO-Situation sehr überzeugend auf dieser Beob-
    achtung auf.

4

ten. Dass wir dabei trotz aller Fortschritte von GATT/WTO erst am Anfang stehen, mag ein
Hinweis auf die innerhalb der EU im Rahmen des Binnenmarktprogrammes verankerten
Grundfreiheiten, die den Grundsatz der Nichtdiskriminierung konkretisieren, andeuten. Das
Bündeln von Themen für eine nächste Verhandlungsrunde kann immer nur eine Auswahl un-
ter vielen möglichen Schritten in Richtung einer vermehrten Durchsetzung des Grundsatzes
der Nichtdiskriminierung sein. Dabei werden die Schwerpunkte je nach eigenen wirtschaftli-
chen Stärken und je nach wahrgenommener innenpolitischer Unterstützung zwischen den
WTO-Vertragspartner unterschiedlich sein. Hier einen Ausgleich zu finden, ist jetzt anstehen-
de Aufgabe des Agenda-Setting für eine nächste Verhandlungsinitiative.

In der bisherigen Verhandlungstradition der WTO bzw. des GATT wird zur Zeit die Bereit-
schaft zu Konzessionen nach Sektoren und Produkt- oder Dienstleistungsgruppen ausgelotet.
Dies ist angesichts der Vertragsstruktur leicht nachzuvollziehen. Ich möchte an dieser Stelle
aber vorschlagen, zukünftige Verhandlungen gedanklich nach übergreifenderen Themen zu
strukturieren. Dies macht es einfacher, das Potential weiterer Liberalisierungsschritte deutlich
zu machen.

1.2 Handelsinitiative für Entwicklungsländer

Die Ereignisse im Vorfeld und während der gescheiterten Ministerkonferenz von Seattle il-
lustrieren sehr deutlich, dass die Entwicklungsländer trotz aller entwicklungspolitischen
Rhetorik der Industriestaaten schlecht in das Welthandelssystem integriert sind3. Sie mussten
zusehen, wie sich die Industrieländer – konkret die EU und die USA – in erster Linie um ihre
eigenen Anliegen kümmerten. Schlimmer noch: Selbst der vereinte Widerstand der Entwick-
lungsländer gegen die Aufnahme von Arbeitsstandards in die Agenda einer nächsten Runde
vermochte zahlreiche Industrieländer nicht davon abzuhalten, auf entsprechenden Verhand-
lungen zu bestehen. Die Industrieländer werden lernen müssen, dass die Entwicklungsländer
einer nächsten grossen Runde nur zustimmen, wenn sie als Verhandlungspartner ernst ge-
nommen werden und ihre Anliegen in der Verhandlungsagenda enthalten sind.

Dies ist auch auf dem Hintergrund zu sehen, dass die Uruguay-Runde den Entwicklungslän-
dern zu wenig konkrete Marktöffnungsschritte gebracht hat und dass im Textil- und Agrarbe-
reich die Versprechungen der letzten Runde erst noch einzulösen sind. Es ist entsprechend
verständlich, wenn die Vertreter aus Entwicklungsländern zuerst die Ergebnisse der Uruguay-
Runde einfordern, bevor sie zu neuen Liberalisierungsschritten bereit sind. Dabei geht es
nicht in erster Linie um allgemeine entwicklungspolitische Deklarationen oder Ausnahme-
klauseln, wie sie in den bestehenden WTO-Verträgen zur Genüge enthalten sind. Die Ent-
wicklungsländer haben handfeste Anliegen einzubringen. Eine Handelsinitiative für Ent-
wicklungsländer müsste zumindest die folgenden Elemente enthalten:

(1) Die Rückführung des Textilhandels unter die allgemeine GATT-Disziplin gehört bereits
zu den Verpflichtungen der Uruguay-Runde, wobei allerdings die entscheidenden Schritte
noch ausstehen. Für die Entwicklungsländer ist es wichtig, von den Industrieländern ein ein-
deutiges Bekenntnis zur vollständigen und rechtzeitigen Umsetzung des Textilabkommens zu
erhalten. Die dritte Phase, die zu Beginn des Jahres 2002 in Kraft tritt, muss endlich einen
substanziellen Teil der bisher von mengenmässigen Beschränkungen betroffenen Produktka-
tegorien einbeziehen. Andernfalls ist das Bekenntnis zur Liberalisierung des Textilhandels
unglaubwürdig. Die Umsetzung des Textilabkommens kann aber nur ein erster Schritt sein.
Die meisten Industriestaaten kennen auf den Produktkategorien Textilien und Bekleidung

3
    Vgl. dazu auch HAUSER (2000a), S. 61.

5

nach wie vor hohe Zollsätze. Eine allgemeine Zollsenkung auf Meistbegünstigungsbasis in
diesen für die Entwicklungsländer wichtigen Branchen würde einen willkommenen Entwick-
lungsbeitrag leisten. Nach einer deutlichen Senkung der Zölle auf Bekleidung könnten auch
die bestehenden Abkommen zum passiven Veredelungsverkehr abgebaut werden, die im
Rahmen der heutigen Zollstrukturen den begünstigten Ländern zwar kurzfristig die Übernah-
me arbeitsintensiver Produktionsschritte erleichtern, die aber gleichzeitig den Aufbau einer
integrierten Fertigungsstruktur in den Entwicklungsländern erschweren.

(2) Die weitere Liberalisierung des Agrarhandels muss ein wichtiger Baustein einer Handels-
initiative für Entwicklungsländer sein. Mit der Uruguay-Runde wurden zwar die bestehenden
mengenmässigen Beschränkungen in Zölle umgewandelt; das aus den Verhandlungen resul-
tierende hohe Zollniveau hat aber für viele Produkte lediglich die früheren Mengenquoten in
Zollquoten, die kaum zusätzliche Absatzmöglichkeiten bieten, umgewandelt. Der Agrarhan-
del ist ein Bereich, für den die Entwicklungsländer zu Recht reklamieren, dass die Uruguay-
Runde ihnen nur unzureichende zusätzliche Marktchancen öffnete. Weitere Zollsenkungen
sind dringend geboten, wenn die Versprechungen eingelöst werden sollen. Zusätzlich zu
Zollverhandlungen muss auch nach Wegen gesucht werden, die verhindern, dass die gesund-
heitspolizeilichen und pflanzenschutzrechtlichen Massnahmen der Industrieländer zu unüber-
brückbaren Hürden für die Entwicklungsländer werden.

(3) Was bereits für den Textil- und Bekleidungshandel angeführt wurde, gilt allgemein. Für
die branchenmässige Schutzwirkung ist weniger das allgemeine Zollniveau, sondern vielmehr
die Zollstruktur entscheidend. Tendenziell erheben Industrieländer auf Produktkategorien, für
welche die Entwicklungsländer komparative Vorteile haben, höhere Zölle als auf Gütergrup-
pen, für welche Industrieländer die hauptsächlichen Anbieter sind. Zudem finden sich nach
wie vor Beispiele von Zollstrukturen, welche mit zunehmendem Verarbeitungsgrad höhere
Zollsätze aufweisen (Zolleskalation). Es lässt sich leicht zeigen, dass unter diesen Bedingun-
gen der Zollschutz für die fortgeschrittenen Fertigungsstufen deutlich über dem nominellen
Zollsatz liegen kann4. Auch wenn es eine alte Forderung ist, bleibt sie nach wie vor aktuell:
Zollverhandlungen sollten spezifisch unter dem Ziel geführt werden, Zollstrukturen, welche
die Entwicklungsländer benachteiligen, gezielt abzubauen 5.

(4) Besonderes Augenmerk ist auf die Handelswirkungen der von Industriestaaten erlassenen
Marktregulierungen zu werfen. Die beiden Abkommen über nichttarifäre Handelshemmnisse
(Technische Handelshemmnisse und Sanitäre und Phytosanitäre Massnahmen) legen zwar
eine gute Grundlage für den Interessensausgleich zwischen Schutzzielen und Marktöffnung,
sie können aber nicht verhindern, dass Exporte aus Entwicklungsländern aufgrund der hohen
Standards in Industriestaaten und der mangelhaften Einbindung von Entwicklungsländern in
regionale Abkommen der Hauptabsatzmärkte tendenziell benachteiligt werden. Hier könnten
bilaterale Abkommen mit Entwicklungsländern, die Konformitätsprüfungen vor Ort durch
gemeinsam getragene Einrichtungen zulassen, Hilfe bieten.

Die vorstehenden Ausführungen umreissen ein sehr traditionelles Verhandlungspaket. Dies ist
nicht zuletzt darauf zurückzuführen, dass die Entwicklungsländer bisher nur unvollkommen
in die Welthandelsordnung integriert waren. Ich bin überzeugt, dass eine Verhandlungsinitia-
tive, die entlang den aufzeigten Linien bisherige Diskriminierungen substanziell abbaut, für
Entwicklungs- und Industrieländer grosse Vorteile bringen wird. Selbstverständlich lassen

4
    Zum Konzept der effektiven Protektion vgl. beispielhaft SENTI (2000), S. 225 (Fussnote 153).
5
    Die Forderung nach Abbau der Zolleskalation findet sich bereits in HAUSER (1988a), S. 17ff.

6

sich die Themen ergänzen, die Ausweitung darf aber nicht von den überfälligen Liberalisie-
rungsanstrengungen in den aufgeführten traditionellen Bereichen ablenken.

Im übrigen ist die kürzlich von der EU (und anderen Ländern) in Kraft gesetzte Nullzollpräfe-
renz für die ärmsten Entwicklungsländer6 (die unter dem Slogan „Everything But Arms“ an-
gekündigt wurde) nur ein unzureichender Ersatz für die hier geforderte generelle Handelsi-
nitiative. Zwar wird auf breiter Basis Zollfreiheit angeboten. Die Initiative beschränkt sich
aber auf die ärmsten Entwicklungsländer (least developed countries), enthält einseitig anruf-
bare Schutzklauseln und die Zollfreiheit ist nicht WTO-rechtlich gebunden. Die Zugeständ-
nisse geniessen damit nicht den Rechtsschutz internationaler Verträge.

Im Rahmen einer gezielten Handelsinitiative für Entwicklungsländer sollte es auch leichter
fallen, diese Länder ihrerseits von den Vorteilen einer verstärkten Regelbindung und Liberali-
sierung ihrer Importe zu überzeugen. Es ist ein weit verbreiteter Fehler, die WTO nur als In-
strument zur Öffnung von Exportmärkten zu sehen. Ebenso wichtig ist die eigene Marktöff-
nung, setzt sie doch die Wirtschaft dem Strukturanpassungsdruck aus und schwächt sie die
Machtposition inländischer Interessengruppen. Die Selbstbindung stärkt die Regierung ge-
genüber Forderungen kurzfristiger Interessen7. Hier sollten positive Erfahrungen mit Liberali-
sierungsprogrammen – beispielsweise von Mexiko oder Chile – den Weg für Verhandlungen
öffnen, die beiden Ländergruppen grosse Vorteile bringen können.

1.3 E-Commerce Initiative

Ein zweiter Themenbereich, der den Nutzen einer konzentrierten Verhandlungsinitiative
deutlich macht, lässt sich mit dem Stichwort elektronischer Handel umreissen8. Damit sind
unterschiedliche Transaktionsbereiche angesprochen: (i) Die Benutzung elektronischer Me-
dien zur Informationsgewinnung sowie zur Bestellung von Gütern, die in nicht-elektronischer
Form ausgeliefert werden; (ii) die elektronische Auslieferung von digitalisierbaren Gütern
oder Dienstleistungen, sowie (iii) der Handel in Telekommunikations- und Internetdiensten
selbst. Das Handelspotential einer E-Commerce Initiative lässt sich erst aus ihren Auswirkun-
gen auf alle drei Transaktionsformen ermessen. Zu beachten ist zudem, dass elektronischer
Handel nicht nur auf dem Internet beruht, sondern zunehmend eine breite Palette von Hard-
ware- und Dienstleistungsinfrastrukturen verwendet, die fliessend ineinander übergehen. Te-
lefon, Fax, Fernsehen, computergestützte elektronische Informationssysteme (als offene oder
geschlossene Systeme) sind Medien des elektronischen Handels, deren Grenzen sich immer
weniger eindeutig abgrenzen lassen. Der Hinweis auf Transaktionsformen und Infrastruktur-
bedarf macht deutlich, wie reichhaltig das Angebot an Hardware-Infrastrukturkomponenten
und Informationsdienstleistungen sein muss, damit das Handelsmedium E-Commerce optimal
genutzt werden kann.

Analysiert man die bestehenden WTO-Verträge9, so wird deutlich, dass zwar bereits wichtige
Voraussetzungen für die Nutzung des Potentials des elektronischen Handels geschaffen wor-

6
    Die Rechtsgrundlage für die EU ist die Verordnung (EG) 416/2001 vom 28. Februar 2001, ABl. 2001, L
    60/43. Eine Einschätzung dieser Initiativen auch in quantitativer Hinsicht findet sich in UNCTAD (2001).
7
    Dies wurde von TUMLIR schon in den frühen achtziger Jahre überzeugend formuliert. Vgl. TUMLIR (1983)
    und TUMLIR (1984). Zur Verfassungsfunktion internationaler Handelsregeln vgl. auch HAUSER (1988b), S.
    28-32.
8
    Zum Folgenden vgl. auch HAUSER und WUNSCH (2001).
9
    Für eine detaillierte Untersuchung vgl. SENTI (2001) sowie HAUSER und WUNSCH (2001).

7

den sind, dass aber doch erhebliche Lücken bestehen, die eine thematisch konzentrierte Ver-
handlungsinitiative rechtfertigen. Im Vordergrund stehen vor allem folgende Aspekte:

(1) Mit dem Informationstechnologieabkommen, das inzwischen über 50 Mitglieder und 95
Prozent des Welthandels in solchen Leistungen umfasst, wurde für eine breite Palette von
Informationstechnologiegütern die Zollbelastung in vier Schritten vollständig abgebaut10. In-
zwischen wären aber weiterführende Verhandlungen erforderlich. So sollte das Abkommen
auf möglichst alle WTO-Mitglieder, insbesondere auch auf bislang nicht dazu gehörige Ent-
wicklungsländer, ausgedehnt werden. Gerade hier gilt, dass eine qualitativ hochstehende und
preisgünstige Einfuhr eine zentrale Voraussetzung für Produktivität ist. Zweitens trägt die
Produktliste den neuen Tendenzen zur Verschmelzung der Technologien von Computern,
Kommunikationsgütern und Produkten der Konsumentenelektronik nur unvollkommen Rech-
nung. Wenn es nicht gelingt, einen dynamischeren Anpassungsprozess für die Definition von
Informationstechnologiegütern zu finden, ist die Technologieneutralität der Einfuhrregelung
gefährdet. Schliesslich zeigt sich, dass technische Handelshemmnisse gerade in diesem Seg-
ment von steigender Bedeutung sind11.

(2) Mit dem Vierten Protokoll zur Basistelekommunikation wurde ein wichtiger Schritt getan,
um die für den elektronischen Handel zentrale Kommunikationsdienstleistung dem Wettbe-
werb auszusetzen12. Wichtig ist auch, dass die Mitglieder, ausgehend vom sogenannten Refe-
renzpapier, wettbewerbspolitische Grundsätze in ihre Verpflichtungslisten übernommen ha-
ben. Auch hier sollten weitere Verhandlungen den Kreis der Teilnehmer erweitern und die
wettbewerbspolitischen Verpflichtungen strenger fassen.

(3) Der grösste Nachholbedarf besteht bei den Inhalten. Die Verhandlungen anfangs der
neunziger Jahre, die zum Dienstleistungsabkommen und den darin enthaltenen Verpflichtun-
gen geführt haben, wurden noch ohne Rücksicht auf die Möglichkeiten des elektronischen
Handels abgeschlossen. Entsprechend tragen die Verpflichtungslisten dem Handel von
Dienstleistungen in digitalisierter Form nur unzureichend Rechnung. Dies gilt hinsichtlich
Dienstleistungsbranchen, aber auch bezüglich der verschiedenen Formen der Dienstleistungs-
erbringung. In der Regel gehen die Liberalisierungsverpflichtungen für die Dienstleistungser-
bringung vor Ort durch Niederlassungen wesentlich weiter als für den direkt grenzüber-
schreitenden Handel, der typisch für elektronischen Handel ist. Es ist allerdings zu sehen, dass
bei deutlich weitergehenderer Liberalisierung von grenzüberschreitenden Transaktionen sich
die Frage der Vereinbarkeit von nationalen Regulierungen in wesentlich schärferer Form
stellen wird13. Verhandlungen zur weiteren Liberalisierung grenzüberschreitender Dienstlei-
stungen werden vermutlich ergänzt werden müssen durch ein Abkommen zur Konkretisierung
von Art. VI GATS (Vermeidung handelsverzerrender Wirkungen nationaler Regulierungen).

Um der Gefahr einer sich vertiefenden „digital divide“ zu begegnen, sollte ein entsprechendes
WTO-Verhandlungsmandat durch ein Infrastrukturprogramm der Weltbank zugunsten von
Entwicklungsländern ergänzt werden. Zusammen mit einer WTO-rechtlich abgesicherten
Rahmenordnung könnte dies in den Entwicklungsländern erhebliche private Investitionen in
die Kommunikationsinfrastruktur auslösen, was wiederum gute Voraussetzungen für eine
deutlich stärkere Integration dieser Länder in den Welthandel schaffen würde.

10
     Zum Informationstechnologieabkommen vgl. WASESCHA und SCHLAGENHOF (1998).
11
     Diese Frage wird vom zuständigen Komitee zur Zeit untersucht.
12
     Zum Telekommunikationsabkommen vgl. BRONCKERS and LAROUCHE (1997).
13
     Vgl. dazu auch FEKETEKUTY (2000) oder MATTOO (2000).

8

Die Themen Entwicklungsländer und E-Commerce sind hier stellvertretend für weitere Libe-
ralisierungsinitiativen etwas ausführlicher dargestellt worden. Agrarhandel, Dienstleistungen
ausserhalb einer E-Commerce Initiative (hier insbesondere die Freiheit zu kurzzeitigem Auf-
enthalt für die Dienstleistungserbringung), Reform der Antidumping-Regeln und Ausarbei-
tung von Grundsätzen für eine international koordinierte Wettbewerbspolitik oder Investiti-
onsregeln sind nur einige der Themen, in denen das Potenzial für gegenseitig vorteilhafte
Marktöffnungen noch lange nicht ausgeschöpft ist. Eine weitere noch anstehende Aufgabe ist
die Integration Chinas und Russlands in das Welthandelssystem. Die Überlegungen von Ab-
schnitt 1 lassen sich in der Formulierung zusammenfassen, dass die WTO in ihrer traditionel-
len Aufgabe der schrittweisen Marktöffnung noch eine grosse Strecke zurückzulegen hat, bis
der Grundsatz der Nichtdiskriminierung auch nur annäherungsweise allgemeine Leitlinie für
die Gestaltung der internationalen Wirtschaftsbeziehungen ist. Eine zentrale Herausforderung
für die WTO liegt darin, angesichts der komplexeren Entscheidungsabläufe und der heteroge-
neren Mitgliederstrukturen das Momentum für eine progressive Liberalisierung nicht zu ver-
lieren.

2. Nicht gerechtfertigte Fundamentalkritik

Seit einiger Zeit wird die WTO-Ordnung von Kritikern der wirtschaftlichen Globalisierung
grundsätzlich in Frage gestellt. Sie wenden sich nicht nur gegen weitere Schritte der
Marktöffnung, sondern möchten die WTO durch den Einbezug neuer Themen oder die Ein-
führung erweiterter Entscheidungsregeln grundsätzlich reformieren. Gemäss diesen Stimmen
führt die bisherige WTO-Strategie in die falsche Richtung. Hörbar war die Kritik schon seit
längerer Zeit, die Ereignisse um die gescheiterte Ministerkonferenz von Seattle haben diesen
Strömungen aber grosse Öffentlichkeit verschafft. Auch wenn die Forderung nach einer fun-
damentalen Reform nur von einer kleinen Minderheit getragen wird – ich gehe davon aus,
dass die überwiegende Mehrheit der Bevölkerung nicht bereit wäre, auf die Vorteile des
Welthandels zu verzichten – so sind die Auseinandersetzungen doch geeignet, bei einer brei-
teren Öffentlichkeit Zweifel an der Legitimität der WTO-Ordnung zu wecken. Vertreter einer
liberalen Welthandelsordnung sollten deshalb auf die Argumente im Einzelnen eintreten und
sie nicht einfach beiseite schieben.

2.1 WTO und Umwelt14

Eine erste Welle von Fundamentalkritik kam aus engagierten Umweltkreisen. Die WTO sei
einseitig auf die Förderung von internationalem Handel ausgerichtet und verschärfe damit die
Umweltproblematik. Das WTO-Vertragswerk müsse entsprechend um gleichwertige Um-
weltbestimmungen ergänzt werden, bevor eine weitere Liberalisierung ins Auge gefasst wer-
den könne15.

Das Umweltanliegen ist zweifelsohne berechtigt. Trotzdem ist bei genauerer Betrachtung eine
wesentlich differenziertere Analyse erforderlich. Zur Beantwortung der Frage, ob die WTO
einen sinnvollen Ausgleich zwischen Wirtschafts- und Umweltinteressen zulässt, sind folgen-
de Aspekte auseinander zu halten16: Verhindert die WTO die Verfolgung eigener nationaler

14
     Die Überlegungen dieses Abschnittes finden sich ähnlich in HAUSER und ZIEGLER (2000) sowie HAUSER
     (2000b).
15
     Vgl. beispielsweise GREENPEACE/CIEL (1999) oder WWF (1999).
16
     Vgl. dazu auch HAUSER und ZIEGLER (2000) sowie HAUSER (2000b).

9

Umweltziele? Welche Möglichkeiten bestehen, die Umweltpolitik anderer Staaten über Han-
delsmassnahmen zu beeinflussen? Welches Spannungsverhältnis besteht zwischen globalen
Umweltabkommen und der internationalen Welthandelsordnung? Die Fragen sollen in dieser
Reihenfolge kurz angesprochen werden.

Nationale Umweltpolitik als Antwort auf lokale Umweltprobleme wird durch die WTO nur
gering eingeschränkt. So sind die Mitgliedstaaten WTO-rechtlich frei, die Produktionsprozes-
se in ihrem Land nach eigenem Gutdünken zu regulieren. Oft wird dagegen eingewendet, dass
der internationale Handel beim Umweltschutz einen unerwünschten Wettbewerb nach unten
auslöse. Für ein solches „race to the bottom“ fehlen allerdings Belege17. Die Qualität der
Umweltpolitik wird vielmehr durch nationale Präferenzen und durch die Offenheit des politi-
schen Prozesses gegenüber den Anliegen der Bevölkerung geprägt.

Betreffen die Umweltregulierungen Produkteigenschaften oder mit Produkteigenschaften ver-
bundene Merkmale der Produktion, sind WTO-rechtlich die nicht sehr einschränkenden Vor-
schriften des Abkommens über Technische Handelshemmnisse zu beachten. Danach dürfen
(Umwelt-) Regulierungen ausländische Produkte nicht schlechter behandeln als Produkte ein-
heimischer Herkunft (formale Gleichbehandlung). Für den schwierigeren Fall von formal ur-
sprungsneutralen Vorschriften, die je nach wirtschaftlichen Gegebenheiten diskriminierend
wirken können, gilt die Vorgabe, dass technische Vorschriften den Handel nicht stärker ein-
schränken dürfen als zur Erreichung eines legitimen Zieles erforderlich ist18. Als ein solches
Ziel ist der Umweltschutz explizit erwähnt. Die Mitgliedstaaten sind also grundsätzlich frei,
das Schutzniveau für die inländische Umwelt selbst festzulegen, bei der Wahl der Instrumente
ist jedoch eine Abwägung zwischen Risikominderung und Handelswirkung vorzunehmen.
Eine starke Einschränkung der nationalen umweltpolitischen Handlungsfreiheit ist daher nicht
zu erkennen.

Ein deutlich anderes Bild zeigt sich, wenn Handelsrestriktionen einseitig eingesetzt werden
sollen, um andere Länder zu veranlassen, bestimmte Umweltschutzregulierungen zu beachten.
Beispiele sind die berühmten Thunfisch-Delphinfälle19 oder der spätere Garnelen-
Meeresschildkrötenfall20. Grundsätzlich gilt: Unabhängig davon, ob die betreffenden Produk-
tionsvorgaben (in diesen Fällen Fangmethoden) eingehalten worden sind oder nicht, gelten
die Produkte bei der Einfuhr als gleichartig und dürfen deshalb nicht unterschiedlich behan-
delt werden21. Sieht man darin lediglich eine Dominanz der Wirtschaft über die Umwelt, trägt
man allerdings der Argumentation der WTO-Streitschlichtungsorgane nur unzureichend
Rechnung. Es handelt sich eben nicht nur um einen Konflikt zwischen Handels- und Umwel-
tinteressen, sondern ebenfalls um eine Abwägung zwischen einseitig vorgegebenen und ge-

17
     Vgl. dazu die Beiträge in BHAGWATI and HUDEC (1996), insbesondere LEVINSON (1996), S. 450.
18
     Als Grundlage für die Risikoabwägung wird dabei auf die verfügbare wissenschaftliche und technische In-
     formation, auf damit verbundene Prozesstechnologien sowie auf den beabsichtigten Gebrauch der Produkte
     verwiesen.
19
     Panelbericht zu United States - Restrictions on Imports of Tuna, zirkuliert am 3 September 1991, nicht ange-
     nommen, BISD 39S/155 („Tuna I“); Panelbericht zu United States - Restrictions on Imports of Tuna, zirku-
     liert am 16 June 1994, nicht angenommen, DS29/R („Tuna II“).
20
     vgl. WT/DS58 United States – Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products; vgl. zu diesem
     Fall auch APPLETON (1999).
21
     Gleichwohl sieht APPLETON (1999), S. 491ff in der jüngsten Spruchpraxis des Appellate Body Anzeichen für
     eine schleichende Abkehr von diesem Grundsatz. Zur Problematik der Abgrenzung von gleichartigen Pro-
     dukten (like products) in der Spruchpraxis der WTO-Streitschlichtungsorgane vgl. beispielsweise MATTOO
     and SUBRAMANIAN (1998) sowie die dort aufgeführten Panelberichte.

10

meinsam ausgehandelten Umweltstandards. In den oben erwähnten Fällen wurden die Mass-
nahmen der USA als unvereinbar mit den GATT- bzw. WTO-Bestimmungen bezeichnet, weil
es die Vereinigten Staaten unterlassen hatten, einvernehmliche Vertragslösungen mit den be-
troffenen Exportländern zu suchen.

Das Verhältnis des WTO-Vertragswerks zu internationalen Umweltverträgen ist bislang nicht
ausreichend geklärt worden. Dies könnte insbesondere dann zu Spannungen führen, wenn
Handelssanktionen gegen Länder ergriffen werden sollten, die selbst nicht Mitglied des Um-
weltvertrages sind. Eine solche Kompetenz sieht beispielsweise das Montrealer Protokoll zum
Schutze der Ozonschicht vor. Bislang ist es allerdings noch zu keinen Klagen gekommen.
Dies ist nicht zuletzt darauf zurückzuführen, dass die Mitglieder von breit abgestützten Um-
weltverträgen notfalls eine Ausnahmeklausel (waiver) in der WTO beschliessen könnten.
Trotzdem lässt sich fragen, ob man nicht den bestehenden Unsicherheitsbereich beseitigen
sollte, indem man unter Artikel XX GATT die Verpflichtungen aus internationalen Umwelt-
abkommen analog zu solchen aus Rohstoffabkommen explizit als Ausnahmetatbestand auf-
nimmt.

Die vorstehenden Überlegungen sollten deutlich gemacht haben, dass die WTO ihre Mitglie-
der kaum daran hindert, einen sinnvollen Ausgleich zwischen Wirtschafts- und Umweltinter-
essen zu finden. Das eigentliche Problem ist nicht der (vermeintliche) Konflikt zwischen
WTO und Umwelt, sondern vielmehr die Tatsache, dass die globalen Umweltprobleme im
Rahmen einer sehr dezentralen Entscheidungsstruktur gelöst werden müssen. Internationaler
Umweltschutz ist ein Kollektivgut, das ohne eine zentrale Durchsetzungsinstanz schwerlich in
ausreichender Menge bereitgestellt wird. Die oben angesprochene Abwägung zwischen Wirt-
schafts- und Umweltinteressen wird auf der Ebene der einzelnen Mitgliedstaaten verzerrt.
Einerseits profitiert man von den Umweltbemühungen der anderen Länder auch dann, wenn
man selbst keinen Beitrag leistet, anderseits kann ein nicht unbeträchtlicher Anteil der eige-
nen Umweltbemühungen versickern, da die eigenen Anstrengungen andere Länder dazu ver-
anlassen können, in ihren Bemühungen nachzulassen22.

2.2 Soziale Konsequenzen der Globalisierung

Die Fundamentalkritik hat sich in letzter Zeit eher von Umweltfragen weg bewegt und auf
allgemeine soziale Aspekte des Welthandels konzentriert. Sie gilt auch nicht mehr so sehr der
WTO als Institution, sondern vielmehr der Globalisierung als Prozess. Auch wenn diese Kri-
tik als Strassenprotest nur von einer kleinen Minderheit vorgetragen wird, ist zu sehen, dass
gerade in westlichen Industriestaaten viele Menschen die Ansicht teilen, dass die Globalisie-
rung sozial unerwünschte Auswirkungen habe und nach entsprechenden Korrekturen der In-
stitutionen rufe. Die mehr oder weniger bewusst vorgenommene Gleichstellung der WTO mit
sozial unerwünschten Konsequenzen der Globalisierung ist ein ernsthafter politischer Hemm-
schuh für die weitere Entwicklung der Welthandelsordnung.

Die Kritik ist inhaltlich allerdings diffus und bezieht sich auf unterschiedlichste Entwicklun-
gen und Problemlagen: Für die einen stehen der aus der Globalisierung resultierende Struk-
turanpassungsdruck und die gestiegene Arbeitsplatzunsicherheit im Vordergrund. Andere
kritisieren die zunehmende Lohnschere und den Lohndruck für unqualifizierte Arbeitskräfte
in den westlichen Industriestaaten (Stichwort „working poor“). Häufig wird das Thema unter
einer Entwicklungsperspektive vorgetragen, mit dem Vorwurf, die ärmeren Länder partizi-
pierten nur sehr unvollkommen an den Wohlfahrtsgewinnen des weltwirtschaftlichen

22
     Zu diesem sogenannten leakage Effekt vgl. beispielsweise HOEL (2000) mit weiteren Nachweisen.

11

Wachstums, stärker noch, die Globalisierung schade den Entwicklungsländern. Die Forde-
rung, Sozialstandards in die Welthandelsregeln aufzunehmen, entspringt sowohl dem Motiv,
ausbeuterische Arbeitsverhältnisse zu bekämpfen, als auch der Furcht vor „unfairer“ Konkur-
renz aus Ländern mit schlechten Arbeitsbedingungen. Schliesslich ist der Vorwurf gegen die
Globalisierung teilweise auch weniger inhaltlich begründet, sondern äussert sich mehr als
allgemeiner Protest gegen tatsächliche oder vermeintliche „Machtkartelle“ multinationaler
Unternehmen und internationaler Wirtschaftsorganisationen.

Im Folgenden sollen zuerst die Auswirkungen des weltwirtschaftlichen Strukturwandels auf
die Arbeitsmärkte der Industrieländer und anschliessend die Konsequenzen der Globalisie-
rung auf die Entwicklung vertieft angesprochen werden. Zum Thema des Strukturwandels
sind aus der Optik des vorliegenden Beitrags zwei Fragen von Bedeutung: Erstens, inwieweit
sind die Globalisierung und die WTO als marktorientiertes Regelwerk für diesen Struktur-
wandel verantwortlich und welches sind, zweitens, die angemessenen Antworten auf die hier
angesprochene wirtschaftspolitische Herausforderung. In beiden Fragen kann ich die der
WTO zugeschriebenen negativen Wirkungen nicht in der häufig vorgetragenen Schärfe sehen.

Zuerst zur Ursache des Strukturwandels: Die eigentlich treibende Kraft ist weniger die Glo-
balisierung und noch weniger die WTO als internationales Vertragswerk und Verhandlungs-
forum, sondern vielmehr die technologische Entwicklung. Die nach wie vor anhaltend gro-
ssen Fortschritte in der Informationstechnologie, die wissenschaftlichen Durchbrüche in der
Biotechnologie oder die grossen Fortschritte in der Materialtechnologie sind Basisinnovatio-
nen, welche Produktionsprozesse, Geschäftsmodelle und damit Marktabgrenzungen grund-
sätzlich verändern. Die Globalisierung unterstützt diese Entwicklungen, ist selbst aber nicht
Auslöser der grossen wirtschaftlichen Veränderungen. Wie während der Industrialisierung im
19. Jahrhundert ist die weltwirtschaftliche Entwicklung heute stärker als in anderen Zeiten
technologiebestimmt.

Da Strukturwandel nicht nur Abbau bestehender Arbeitsplätze, sondern auch die Schaffung
neuartiger Beschäftigungsmöglichkeiten beinhaltet23, muss die zentrale Anpassungsstrategie
darin bestehen, möglichst vielen Arbeitskräften zu ermöglichen, an den Chancen des welt-
wirtschaftlichen Strukturwandels teilzuhaben. Dies ist zuerst eine innenpolitische Aufgabe.
Ausbildung und Weiterbildung müssen auf die Bedürfnisse der neuen Märkte ausgerichtet
werden. Aussenwirtschaftlich ist zudem die Kritik an der WTO verfehlt. Die technologischen
Fortschritte können bei stärkerer Spezialisierung besser genutzt werden. Letztere setzt aber
grössere und nicht kleinere Märkte voraus. Wenn schon die WTO gefordert ist, dann in ihrer
traditionellen Rolle als Verhandlungsforum zur gegenseitigen Marktöffnung.

Was kann zum Zusammenhang Globalisierung und Lohnstruktur ausgesagt werden? Es lässt
sich beobachten, dass die Lohnschere zwischen Empfängern hoher und tiefer Einkommen in
den westlichen Industrieländern auseinander geht, wobei sich dies weniger in absoluten Loh-
neinbussen am unteren Ende der Lohnskala als vielmehr im überdurchschnittlichen Anstieg
höherer Einkommen äussert. Aus der Aussenhandelstheorie lässt sich gut begründen, dass die
Globalisierung diesen Prozess begünstigt: Durch die Integration der neuen Industrieländer hat
sich das Angebot an wenig qualifizierten Arbeitskräften weltwirtschaftlich im Vergleich zu
qualifizierten Arbeitnehmern deutlich erhöht. Dies könnte zu den beobachtbaren Entwicklun-
gen in den Lohnstrukturen führen. Wie stark dieser Effekt tatsächlich ist, muss allerdings em-

23
     Beispielsweise stieg die Zahl der in der Schweiz in Informatikdiensten Beschäftigten von 31.900 im dritten
     Quartal 1995 auf 56.900 im dritten Quartal 2000 (Quelle: Erwerbstätigenstatistik [ETS] sowie Beschäftigten-
     statistik [BESTA]).

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pirisch geprüft werden. Hier mahnen Studien für die USA allerdings zur Vorsicht24. Danach
ist der geringe Lohnanstieg am unteren Ende der Lohnskala nur unwesentlich auf Importe aus
Niedriglohnländern zurückzuführen, sondern ebenfalls vorwiegend technologisch bedingt.
Etwas plakativ ausgedrückt: Im industriellen Bereich werden schlecht qualifizierte Arbeits-
plätze nicht durch Importe verdrängt, sondern durch Automatisierung ersetzt. Bei den
Dienstleistungen sind die schlecht bezahlten Arbeitsplätze typischerweise im Sektor der nicht
gehandelten Dienstleistungen zu finden, während die Import- und Exportbereiche hoch quali-
fizierte Arbeitsplätze mit hohen Einkommen anbieten. Der Lohndruck bei den tiefen Ein-
kommen ist entsprechend nur teilweise auf internationalen Handel zurückzuführen.

Wie steht es mit den globalen sozialen Konsequenzen? Von westlichen Nichtregierungsorga-
nisationen wird häufig die Kritik vorgetragen, die Globalisierung (und die WTO als deren
Motor) würde einseitig nur die reichen Industrieländer bevorzugen und bringe den Entwick-
lungsländern wenig. Eine solche Gleichsetzung vereinfacht ebenso unzulässig wie die These
der quasi automatischen Besserstellung aller Bevölkerungsgruppen bei einer exportorientier-
ten Entwicklungsstrategie. Integration in den Welthandel garantiert nicht für sich allein einen
wirtschaftlichen Aufschwung, noch ist sie die alleinige Ursache eines wirtschaftlichen Aus-
schlusses breiter Bevölkerungsschichten. Entwicklung ist das Ergebnis eines komplexen Zu-
sammenspiels von gesellschaftlich-politischen Strukturen mit den wirtschaftlichen Potenzia-
len aus der Ressourcenausstattung (einschliesslich des Ausbildungsstandes der Bevölkerung)
und den Möglichkeiten des Weltmarktes.

Die neuere Literatur ist bescheidener geworden hinsichtlich der wirtschaftspolitischen
„Machbarkeit“ von Entwicklungsprozessen25. Am Beispiel Afrika verdeutlicht: Ist der Ent-
wicklungsrückstand (mit-)verursacht durch die Globalisierungsprozesse oder das Ergebnis
anderer Faktoren, die eine Ausnutzung des Potenzials des Welthandel erschweren? Zu denken
ist an die wenig gefestigten politischen Strukturen, an Bürgerkriege, an die Erbschaft der
Kolonialzeit mit willkürlich gezogenen Staatsgrenzen, an die schlechte gesundheitliche Ver-
sorgung oder an die unzureichende Ausbildung. In einem solchen Umfeld darf man von der
Weltmarktintegration nicht die Lösung aller Probleme erwarten, es ist aber ebenso unzutref-
fend, die Globalisierung ursächlich für die Entwicklungsprobleme Afrikas verantwortlich zu
machen.

Studien belegen den wichtigen Zusammenhang zwischen stabilen gesellschaftlich-politischen
Strukturen und der wirtschaftlichen Entwicklung26. Dies lässt sich auch ökonomisch gut er-
klären: In einem stabilen Umfeld werden sich (inländische und ausländische) Investoren hin-
sichtlich der verlangten Rückzahlperiode langfristig binden, was gleichbedeutend ist mit ei-
nem im Vergleich zur unsicheren Situation deutlich tieferen Zinssatz. Ohne ausreichende ge-
sellschaftlich-politische Stabilität ist der implizite Zinssatz für Investitionen sehr hoch und
gesellschaftlich erwünschte Investitionen unterbleiben. Dieser einfach herzuleitende Zusam-
menhang ändert allerdings nichts an der Tatsache, dass es in vielen Fällen ausserordentlich
schwierig ist, ein entsprechendes Umfeld herzustellen. Die WTO ist in solchen Situationen
weder positiv noch negativ der Hauptschauplatz.

Eine politische Diskussion über die sozialen Auswirkungen des weltwirtschaftlichen Struk-
turwandels ist erforderlich und erwünscht. Dies gilt für die Sozialpolitik der westlichen Indu-

24
     vgl. beispielsweise LAWRENCE and KRUGMAN (1994).
25
     Vgl. hierzu beispielsweise WEDER (2000) oder die Beiträge in Bd. 51 (1996), Heft 4 der Zeitschrift Interna-
     tionale Politik zum Thema „Entwicklungspolitik im Umbruch“.
26
     Vgl. WEDER (2000), S. 292 ff.

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striestaaten wie auch für die Beurteilung globaler Entwicklungsprozesse. Daraus aber eine
globale Kritik an der WTO-Ordnung abzuleiten, ist falsch und schadet letztlich denjenigen,
deren Schutz man in erster Linie anstrebt. Es sind nicht zuletzt die Arbeitnehmer, die langfri-
stig von den Möglichkeiten der neuen Technologie und von der Einbindung in den Weltmarkt
profitieren. Eine Fixierung auf die Globalisierung als Ursache sozialer Probleme lenkt über-
dies von der Tatsache ab, dass Sozialpolitik eine ureigene Aufgabe nationaler Politik ist und
dass auch in einer globalisierten Welt ein erheblicher Spielraum für alternative soziale Lösung
verbleibt.

3. Transparenz und Partizipation

Vor allem von Nichtregierungsorganisationen (NGOs) westlicher Industrieländer wird häufig
der Vorwurf erhoben, dass die Arbeit der WTO zu wenig transparent sei und insbesondere die
Zivilgesellschaft zu wenig einbeziehe. Ihre Arbeit sei entsprechend nicht ausreichend legiti-
miert. Von hier ist es oft nur ein kleiner Schritt zum Vorwurf, dass die Welthandelsordnung
von einem kleinen „Geheimbund“ von Regierungsvertretern aus einigen wenigen mächtigen
Welthandelsnationen und den Spitzen multinationaler Konzerne bestimmt werde, ohne Rück-
sicht auf die Interessen der breiten Bevölkerung in Industrie- und Entwicklungsländern. Die-
ser Vorwurf ist in seiner Breitseite zurückzuweisen, er weist aber auf ein Problem hin, für das
wir noch keine adäquate Lösung haben.

Zuerst zum Vorwurf der Geheimdiplomatie und der mangelnden Legitimation: Hier ist zual-
lererst festzuhalten, dass die WTO als internationale Organisation und insbesondere deren
Sekretariat institutionell eine schwache Stellung haben. Im Gegensatz zur EU ist die WTO
keine supranationale Organisation mit eigener Rechtsetzungsbefugnis. Die WTO ist getragen
durch die Mitglieder und bietet den Regierungen der Mitgliedstaaten ein Forum für multilate-
rale Verhandlungen und eine regelorientierte Streitschlichtung. Die eigentlichen Machtzentren
sind die Regierungen der Mitgliedstaaten und nicht die WTO als Organisation. Im Rahmen
der WTO gefällte Entscheide müssen deshalb über die beteiligten Regierungen demokratisch
legitimiert werden. Der Interessenausgleich zwischen unterschiedlichen Zielen staatlicher
Politik erfolgt national innerhalb der beteiligten Regierungen. Ob der Vorwurf der einseitigen
Bevorzugung von wirtschaftlichen Interessen, zu Lasten von Umwelt und sozialer Entwick-
lung, zutrifft und wie weit die Entscheide demokratisch abgestützt sind, muss sich deshalb an
der demokratischen Legitimierung der Regierungen der Mitgliedsländer messen lassen. Den
Regierungen eine solche Abstützung generell absprechen zu wollen, ist faktisch falsch und
zeugt von Überheblichkeit.

Der starke Ruf nach Einbezug der Nichtregierungsorganisationen weist allerdings auf eine
Entwicklung hin, deren Tragweite noch schlecht einzuschätzen ist. Politik entsteht aus dem
Zusammenspiel von demokratisch delegierter Macht und direktem Einfluss einer wie auch
immer formierten politischen Öffentlichkeit. Auf nationaler Ebene ist dies eine selbstver-
ständliche Komponente politischer Willensbildung. Der direkte Einfluss einer durch die Me-
dien mitgestalteten politischen Öffentlichkeit (offener sichtbar in der direkten Demokratie bei
den Sachabstimmungen, wirksam aber auch in rein parlamentarischen Systemen) ergänzt die
mit den Wahlen delegierte Entscheidungsbefugnis von Parlament und Regierung.

Früher formierte sich die politische Öffentlichkeit auf lokaler und nationaler Ebene und der
Dialog mit der „formellen“ Politik blieb weitgehend auf diese Ebene beschränkt, während
international ein organisierter politischer Diskurs fehlte. Entsprechend fanden die internatio-
nalen Verhandlungen weitgehend unter Ausschluss der Öffentlichkeit statt. In den letzten Jah-

14

ren hat sich nun aber zu einzelnen Sachfragen, vor allem aus dem Umweltbereich, eine inter-
nationale politische Öffentlichkeit entwickelt. Diese Bewegung wird gestützt durch das Be-
wusstsein, in wichtigen Lebensbereichen globalen Risiken ausgesetzt zu sein. Die neuen In-
formationstechnologien erleichtern zudem die Mobilisierung dieser internationalen Öffent-
lichkeit stark. In welcher Form diese neu entstehende politische Öffentlichkeit mit den offizi-
ellen Trägern delegierter Macht auf internationaler Ebene zusammenwirken kann und soll, ist
meines Erachtens eine offene Forschungsfrage für die Staatstheorie und die Politikwissen-
schaften27. Weder die strikte Ablehnung des Einbezugs der Öffentlichkeit in internationale
Verhandlungen, noch die relativ willkürliche Berücksichtigung einzelner Gruppen kann die
zutreffende Antwort sein.

Die WTO sieht sich entsprechend zunehmend vor die Herausforderung gestellt, für ihre eige-
ne Tätigkeit eine „Governance“ zu finden, die einerseits die völkerrechtliche Natur einer von
Regierungen getragenen internationalen Organisation respektiert und anderseits die interna-
tionale politische Öffentlichkeit in ihrem eigenen Interesse ausreichend einbezieht28. Ohne
eine tragfähige Basis für die Legitimierung ihres Handeln wird es der WTO sehr schwer fal-
len, die Welthandelsordnung im gewünschten Sinne weiter zu entwickeln. Dazu ist der Wi-
derstand in wichtigen WTO-Mitgliedsländern gegen reines Exekutivhandeln zu gewichtig und
der Erwartungsdruck einer internationalen Öffentlichkeit zu gross.

Konkret zeigt sich das Spannungsfeld zur Zeit in der Frage, ob nicht direkt beteiligte Dritte
(konkret NGOs) in Streitschlichtungsfällen sogenannte „Amicus Curia Briefs“ einreichen
dürfen. Diese im angelsächsischen Rechtsraum verbreiteten Stellungnahmen dienen der In-
formation (und damit Beeinflussung) von Gerichten ausserhalb der Parteistellungnahmen.
Dies könnte eine geeignete Möglichkeit sein, Argumente von NGOs in die Beurteilung von
Streitfällen einfliessen zu lassen – bei aller Freiheit der Entscheidungsfindung durch die Pa-
nels oder den Appellate Body. Die vom Appellate Body in den beiden Verfahren
Shrimp/Turtle und Einfuhrverbot für asbesthaltige Produkte vorgezeichnete Möglichkeit zur
Eingabe von „Amicus Briefs“ stiess bei zahlreichen Vertretern von Mitgliedsländern aller-
dings auf dezidierte Ablehnung, da sie darin einen Verstoss gegen die zwischenstaatliche
Struktur des WTO-Vertrages sahen29.

Die geschilderte Auseinandersetzung zu den „Amicus Briefs“ ist allerdings nur ein Vorbote
einer grundsätzlicheren Diskussion zur „Governance“ der WTO. Ein partizipativeres Völker-
rechtsverständnis als Spiegelbild einer stärker auf Teilnahme angelegten innerstaatlichen
Willensbildung steht im Gegensatz zum heutigen Aufbau der WTO-Ordnung, wo die Ver-
sammlung der Regierungsvertreter weitgehend unkontrolliert durch eine legislative oder judi-
kative Gewalt und ungestört von Einflüssen privater Organisationen den Kurs der Welthan-
delsordnung bestimmt. Eine Antwort auf die in dieser Diskussion gestellten Fragen zu finden,
wird vermutlich die eigentliche langfristige Herausforderung für die WTO sein.

4. Aufforderung zur Information und öffentlichen Diskussion

Im Sinne einer Zusammenfassung möchte ich den Beitrag schliessen mit einer klaren Auffor-
derung, die öffentliche Diskussion zu den Vorteilen und Risiken einer weiteren Liberalisie-

27
     Eine interessante Auslegeordnung findet sich in BRAUN, KHAGRAM and FRUMKIN (2000).
28
     ZIMMERMANN (2001a) thematisiert dieses Spannungsfeld sehr anschaulich unter dem Titel „Brauchen wir
     eine demokratischere WTO?“.
29
     ZIMMERMANN (2001a) gibt mehr Details zu diesen Verfahren.

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rungsrunde aufzunehmen und der Forderung nach Einbeziehung der verschiedenen Kräfte der
Zivilgesellschaft nicht auszuweichen. Die WTO hat mit ihren vertraglichen Vorgaben und mit
den Streitschlichtungsentscheiden weitreichende Konsequenzen für das tägliche Leben der
Bürgerinnen und Bürger, und es besteht ein legitimer Anspruch darauf, WTO-Fragen ähnlich
wie andere wirtschaftspolitische Bereiche in der direkten Auseinandersetzung zwischen der
informierten Öffentlichkeit und den Trägern delegierter Macht zu gestalten. Die Tatsache,
dass die WTO in der heutigen Struktur von den Regierungen der Mitgliedstaaten getragen
wird und in den relevanten Organen nur Regierungsvertreter sitzen, sollte nicht als Argument
missbraucht werden, die direkte Auseinandersetzung mit der politisch interessierten Öffent-
lichkeit abzulehnen.

Diese allgemeine Forderung hat sowohl für die WTO wie auch für die einzelnen Mitglied-
staaten Konsequenzen. Auf WTO-Ebene ist vordringlich die Frage zu diskutieren, in welcher
Form ein Ansprechpartner für die internationale politische Öffentlichkeit geschaffen werden
kann. Zweifelsohne darf dies nicht zur Forderung führen, dass Nichtregierungsorganisationen
direkte Mitwirkungsrechte erhalten. Dies wäre erst möglich, wenn die WTO supranationale
Kompetenzen mit entsprechend gestalteten eigenen Institutionen erhielte. Denkbar wäre aber,
dass im Rahmen der WTO ein Konsultativorgan aus Vertretern der nationalen Parlamente
geschaffen würde, das der natürliche Adressat von Vorstössen der Zivilgesellschaft wäre30.
Eine grösstmögliche Offenheit und Transparenz der Diskussionen in den verschiedenen
WTO-Gremien würde einen strukturierten Dialog ebenfalls erleichtern. Schliesslich sollte die
oben bereits angesprochene Möglichkeit von „Amicus Briefs“ offener diskutiert werden als
dies in den Empfehlungen des Rates an den Appellate Body zum Ausdruck kam. Man muss
zur Kenntnis nehmen, dass sich eine internationale politische Öffentlichkeit zu einzelnen Fra-
gebereichen gebildet hat. Wenn man nicht Wege findet, das Gespräch mit diesen Kreisen
konstruktiv zu führen, wendet sich die Kritik sehr pauschal gegen die Institution, was die Ar-
beit der WTO empfindlich beeinträchtigen könnte.

Die Aufforderung zur Transparenz und zur Diskussion gilt aber auch auf der Ebene der ein-
zelnen Mitgliedstaaten. Gerade weil die Verträge in viele Bereiche des täglichen Lebens hin-
einwirken, kann die Formulierung von Verhandlungspositionen nicht mehr eine ausschliessli-
che Angelegenheit von Verwaltung und Wirtschaftsvertretern sein. Dies macht die Vorberei-
tung von WTO-Verhandlungen zwar aufwendiger, dafür ist zu erwarten, dass die Ergebnisse
in der Bevölkerung besser abgestützt sind. Politik ist Auseinandersetzung und Konsensfin-
dung – dies gilt für die Aussenwirtschaftspolitik in zunehmendem Masse gleich wie für die
typischen innenpolitischen Fragestellungen.

Wenn Aussenwirtschaftspolitik Teil der öffentlichen politischen Diskussion wird, dann müs-
sen allerdings die Befürworter einer offenen Weltwirtschaft ihre bisherige Zurückhaltung auf-
geben und ihre Stimme wesentlich kräftiger in die Diskussion einbringen. Entsprechend teile
ich die Forderung der letzten drei Generaldirektoren des GATT bzw. der WTO, der Herren
Dunkel, Sutherland und Ruggiero, die in einer gemeinsamen Erklärung vom 1. Februar 2001
die private Wirtschaft dazu aufgerufen haben, die Vorteile einer offenen Weltwirtschaft nach-
haltiger in die öffentlichen Diskussion einzubringen31.

Die Vorteile einer offenen Weltwirtschaft sind nicht unmittelbar einsichtig und es bedarf einer
kontinuierlichen Aufklärung und Information. Wie die EWR Abstimmung im Dezember 1992

30
     Eine entsprechende Anregung findet sich in ZIMMERMANN (2001a). Der Gedanke wurde im Anschluss an die
     gescheiterte Ministerkonferenz von Seattle auch von der EU in die Diskussion eingebracht.
31
     Die Erklärung wurde über die Homepage der WTO publiziert.