III. Risikofaktoren und Risikofelder 1. Politik/Ökonomie/Militär Thema Fragile Staaten
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Reader Sicherheitspolitik
III.1. Die Bundeswehr vor neuen Herausforderungen A
Ergänzungslieferung 07/06
III. Risikofaktoren und Risikofelder
1. Politik/Ökonomie/Militär
Thema
Fragile Staaten
Editorial
von Cornelia Frank
Unter dem Eindruck europäischer Staatenbil- Kernkompetenzen entwickelt werden: Gewalt-
dungsprozesse prognostizierte der Soziologe kontrollkompetenz, Rechtsetzungskompetenz,
Norbert Elias vor geraumer Zeit die weltweite Extraktionskompetenz zur Erhebung von Steu-
Ausdehnung des staatlichen Gewaltmonopols, ern und effektive Außenkompetenz.
dessen Etablierung die Gewalt aus dem Dass fragile Staaten ein Sicherheits- und Ent-
menschlichen Alltagsleben verdrängen werde. wicklungsproblem darstellen, ist freilich im
Gegenwärtig demonstrieren jedoch verschiede- Westen nichts Neues. Schon Anfang der 1990-er
ne Praxisfälle aus unterschiedlichen Regionen
Jahre befasste sich die internationale Gemein-
der Erde, dass zwischen zunehmenden globalen
schaft mit fragilen Staaten, wie etwa Somalia.
Verflechtungen und der Universalisierung des
Neu ist allerdings die Nachdrücklichkeit, mit
Staates als Ordnungsmacht kein Automatismus
der die Debatte über fragile Staaten geführt
besteht. Noch sieht sich die sozialwissenschaftli-
wird, sowie die Betrachtungsweise dieses Phä-
che Forschung mit der Gleichzeitigkeit prämo-
derner, moderner sowie postmoderner Staat- nomens. Galten fragile Staaten ehedem als
lichkeit konfrontiert. Dass sich die Prognose Topos regionaler Reichweite, werden sie in
Norbert Elias (vorerst) nicht erfüllt hat, führt euro-atlantischen Gefilden seit dem 11. Septem-
die große Zahl fragiler Staaten in der ehemals ber 2001 als unmittelbare Gefährdung der
Zweiten und Dritten Welt nachdrücklich vor nationalen, regionalen und internationalen
Augen. Sicherheit wahrgenommen. So führen sowohl
die nationale Sicherheitsstrategie der USA als
Im Unterschied zum westeuropäischen Staaten- auch die Europäische Sicherheitsstrategie fra-
bildungsprozess, der sich im Kontext gewaltför- gile Staaten als maßgebliche Sicherheitsbedro-
miger freier Konkurrenz vollzogen hat, findet hungen an.
die Formation der postsowjetischen und post-
kolonialen Staatenwelt unter normativen und Mithin: Was bedeutet Staatlichkeit in den
machtpolitischen Bedingungen eines bereits Regionen der Dritten Welt? Unter welchen
entwickelten internationalen Staatensystems internationalen Bedingungen vollziehen sich
statt. Im Prozess der Entsowjetisierung und Staatenbildungsprozesse in Südasien und
Dekolonisation wurde den Staaten der ehemals anderswo? In welchem Verhältnis stehen die
Zweiten und Dritten Welt eine Form der „nega- seitens euro-atlantischer Regierungsvertreter
tiven Souveränität“ zuerkannt. Zwar wird unterschiedlicher Provenienz erhobene Forde-
staatliche Souveränität von außen garantiert, rung nach der Unterstützung von Demokrati-
doch findet diese internationale Anerkennung sierungsprozessen sowie die Bemühungen um
staatlicher Herrschaft keine Entsprechung im Regimestabilität? Welche Anforderungen erge-
Inneren der Gesellschaften durch legitime Insti- ben sich aus diesen mitunter divergierenden
tutionen politischer Herrschaft. In Anbetracht Zielsetzungen für die Außen-, Entwicklungs-
dessen müssen bei der nachholenden Konsoli- und Sicherheitspolitik westlicher Staaten? Rede
dierung vorausgesetzter Staatlichkeit vier und Antwort steht Boris Wilke.
233III.1. Reader Sicherheitspolitik A
Boris Wilke Das aktive Bemühen um Regimestabilität und die
Befriedung gewaltsamer Konflikte ist auch ohne sei-
ne Verknüpfung mit Forderungen nach Demokratisie-
Fragile rung und Einbeziehung „zivilgesellschaftlicher“
Akteure nicht frei von Widersprüchen. Stellt es doch
qua Intervention zunächst einmal exakt jene innere
Staaten und äußere Souveränität der Zielländer in Frage, auf
die sich die politische Entwicklung eines stabilen und
demokratischen Gemeinwesens stützen muss. Ver-
schärft wird die Problematik dadurch, dass in den letz-
Beobachtungen ten Jahren die Maßstäbe für „gutes Regieren“ in die
der Dynamik Höhe geschraubt wurden. Als fragil apostrophierte
Staaten sehen sich zunehmend mit kontradiktorischen
politischer Herrschaft Anforderungen der effektiven Regierungsführung,
Öffnung von Märkten, Durchsetzung von Menschen-
in Staaten Südasiens rechten und kulturellen Liberalisierung konfrontiert,
die sie allein und zugleich kaum erfüllen können.
In der Konsequenz bilden sich nicht nur in Nach-
kriegsgesellschaften, sondern auch in anderen fragi-
Einführung len Staaten komplexe Kooperationsbeziehungen zwi-
schen instabilen Regierungen, Nichtregierungsorga-
Während der Diskussion über den internatio- nisationen (NGO) als Repräsentanten der „Zivilge-
nalen Terrorismus sind die Herrschaftsstruk- sellschaft“ und internationalen Akteuren heraus. Die
turen in den Regionen der so genannten Dritten Internationalisierung politischer Herrschaft ist zu
einer Strukturbedingung von Staatlichkeit in den
Welt wieder zu einem Thema in der internatio- Regionen der Dritten Welt geworden. Aus ihr
nalen politischen Öffentlichkeit geworden. erwachsen neue Anforderungen an die Außen-, Ent-
Waren die politischen Verhältnisse in den süd- wicklungs- und Sicherheitspolitik auch der westli-
lichen Regionen der Erde in den achtziger und chen Staaten. Die sich daraus ergebenen Probleme
neunziger Jahren sowohl in der akademischen werden im Folgenden zunächst anhand der Staatszer-
Welt als auch in der entwicklungspolitischen fallsdebatte überblickartig skizziert und daran an-
Praxis weitgehend dem Imperativ wirtschaftli- schließend exemplarisch für die Region Südasien
cher oder „zivilgesellschaftlicher“ Entwicklung (Indien, Pakistan, Afghanistan) veranschaulicht.
ungeordnet worden, so haben sich die Vorzei- Dabei wird argumentiert, dass der zu beobachtende
chen inzwischen umgekehrt. Der gegenwärti- langsame Wandel von Staatlichkeit primär das Resul-
tat eines gewaltigen innergesellschaftlichen Transfor-
gen US-Regierung gilt die Errichtung demo- mationsprozesses ist, der von externen Akteuren nur
kratischer Herrschaftsformen sogar als Vor- sehr bedingt gesteuert werden kann.
aussetzung für ökonomischen und sozialen
Fortschritt. Dies haben insbesondere die US- Staatszerfall als Bedrohung
Initiativen zur Stimulierung politischer Refor-
men im Nahen und Mittleren Osten deutlich Die paradoxe „Wiederkehr des Staates“1) in die politi-
gemacht. Zugleich wird die politische Stabilität sche und wissenschaftliche Diskussion anlässlich sei-
der Regime in dieser Region und in der ehemals nes drohenden Niedergangs hat sich seit Beginn der
Zweiten und Dritten Welt insgesamt von den neunziger Jahre in zwei Schritten vollzogen. Präze-
USA und anderen führenden Staaten des inter- denzfälle mit internationaler Breitenwirkung (Kam-
bodscha, Jugoslawien, Liberia, Afghanistan, Soma-
nationalen Systems als eine zentrale Herausfor- lia) erweckten zunächst den Eindruck, bei Staatszer-
derung für die nationale und internationale fall (engl. „state collapse“) und Staatsversagen (engl.
Sicherheit begriffen. Dass zwischen der Forde- „state failure“) handele es sich um regionale Einzeler-
rung nach Demokratisierung und Streben nach scheinungen, deren Ursachen freilich in den verän-
Regimestabilität jedoch ein Zielkonflikt beste- derten internationalen Rahmenbedingungen nach
hen kann, zeigen exemplarisch nicht nur die dem Ende des Ost-West-Konflikts zu finden seien.
jüngeren Entwicklungen im Irak, sondern auch Der Fortfall externer Unterstützung durch die Kontra-
in Afghanistan oder Pakistan, wo sich mit der henten des Kalten Krieges, so die Argumentation,
Öffnung des politischen Prozesses die Furcht unterminiere in einigen prekären Fällen die Stabilität,
vor dem Aufstieg destabilisierender politischen ohne dass internationale Organisationen, wie die Ver-
einten Nationen, bei einem Festhalten der Staatenwelt
Bewegungen – in diesen Fällen: islamistischer an der Unverletzbarkeit der völkerrechtlichen Souver-
Provenienz – verbindet. änität dem Problem Herr werden könnten..2) Obwohl
234Foto: picture alliance/dpa III.1. Reader Sicherheitspolitik A
Problemstaat
Der britische Gefreite Neil Fynney vom Royal Glou-
cestershire Berkshire and Wiltshire Light Infantryregiment, auf
Streife in Lashkar Gar im Süden Afghanistans. Noch im Februar
2006 ist dieser Teil Afghanistans erneut Kampfgebiet.
der damalige VN-Generalsekretär Boutros Boutros führenden Staaten und internationalen Organisatio-
Ghali bereits im „failed state“ eine internationale nen (wie den VN) als die wichtigste Bedrohung für
Herausforderung für Sicherheit und Frieden erkann- die nationale wie internationale Sicherheit gewertet.
te, führte dies noch nicht zur Neuausrichtung in der Als Kehrseite dieser Bedrohungsperzeption ist der
Außen- und Sicherheitspolitik der westlichen Regie- entwicklungspolitische Leitbegriff der Governance
rungen. Diese wurde erst vollzogen, nachdem sich zu einer sicherheitspolitisch relevanten Größe avan-
die instabilen und unde- ciert.4)
mokratischen Verhält- Der rapide Wandel, den die Staatspraxis nicht nur in
Terror und Gewalt nisse innerhalb eines ihrer Rhetorik und Symbolik nach dem 11. September
scheinbar unbedeuten- 2001 vollzogen hat, eilt dem Forschungsstand zum
den Staates als vermittel- Thema Staatszerfall um Einiges voraus. Zwar ist in
te militärische Bedrohung der einzig verbliebenen der akademischen Welt ein enormes quantitatives
Supermacht erwiesen hatten. Dass Afghanistan unter Wachstum des Schrifttums zu beobachten, doch darf
den Taliban als „sicherer Hafen“ für („private“) bezweifelt werden, ob dem ein entsprechender quali-
transnational agierende Terroristen fungiert hatte, tativer Fortschritt entspricht.5) Erkennbar ist aber eine
ließ dem bisher nur in Fachkreisen bekannten Phäno- zunehmend differenzierte Behandlung des Themas,
men der privatisierten Gewalt über Nacht weltpoliti-
sche Bedeutung zukommen.3) Fortan gerieten die 1) Spranger (2002).
innergesellschaftlichen Ursachen von Staatszerfall 2) Vgl. Helman/Ratner (1992).
und ihre Bekämpfung in den Brennpunkt nicht nur 3) Vgl. Eppler (2002).
der öffentlichen Diskussion, sondern auch der außen- 4) Vgl. Schneckener (2004). Als erste postulierte die nationale
Sicherheitsstrategie der Vereinigten Staaten (einsehbar unter
politischen Strategien. Inzwischen wird Staatszerfall ): „America is now
neben dem internationalen Terrorismus und der Pro- threatened less by conquering states than we are by failing ones.“
liferation von Massenvernichtungswaffen von den 5) Vgl. dazu kritisch Schlichte (2005).
235III.1. Reader Sicherheitspolitik A
wenn diese auch weitestgehend das Resultat der eine vertragliche Partnerschaft mit „geteilter Souver-
Inkorporation des Modethemas Staatszerfall durch änität“ über spezifische Politikbereiche, Staatsfunk-
wissenschaftliche Communities in ihre Gegenstands- tionen oder -gebiete bis hin zur treuhänderischer Kon-
bereiche (Entwicklungspolitik, security studies, Inter- trolle über die Gewinne extraktiver Industrien, Wie-
nationale Beziehungen) darstellt. Doch immerhin deraufbauprogramme oder Wahlen. Einem weiteren
wird die Gleichsetzung einiger offensichtlicher Fälle Vorschlag zur Folge soll sogar jede massive Schutz-
von Staatszerfall mit dem generellen Scheitern des und Pflichtverletzung eines Staates gegenüber seinen
Staates in der Dritten Welt inzwischen kaum mehr Bürgern unabhängig von dessen Verschulden die
vertreten. Der in einem ersten Reflex geäußerte Gene- internationale Staatengemeinschaft zur Intervention
ralverdacht gegen die Eliten der Dritten Welt, sie hät- ermächtigen und verpflichten.10) Dies würde im Kern
ten nach 30 bis 40 Jahren die „Substanz“ der „Hinter- auf die Substitution des Friedensvölkerrechtes der
lassenschaften der Kolonialherren“6) verbraucht und Vereinten Nationen durch ein universelles Völker-
gleichsam einen Rückfall in den Urzustand vor der recht der menschlichen Sicherheit hinauslaufen, für
europäischen Welteroberung zu verantworten, hat das die militärische Intervention ständig auf der
sich offenbar nicht erhärtet. Tagesordnung steht. Dass als Paten und Garanten sol-
Statt dessen wird heute unterschieden zwischen cher Arrangements neben den Vereinigten Staaten
schwachen Staaten („weak states“), die Defizite in der und anderen westlichen Staaten auch wichtige Dritte-
Versorgung mit öffentlichen Dienstleistungen aus- Welt-Länder wie Brasilien, China, Indien, Indonesi-
weisen, versagenden Staaten („failed states“), die Tei- en, Nigeria und Südafrika ins Auge gefasst werden,11)
le ihres Territoriums unterstreicht den spekulativen, aber womöglich rich-
Herrschaftsvakuum nicht kontrollieren kön- tungsweisenden Charakter dieser Überlegungen. Die-
nen sowie über schwa- ses sind Anzeichen einer neuen Weltordnung, deren
che Institutionen verfü- Kern in der gleichzeitigen Aushöhlung und Ausübung
gen, und zusammengebrochenen Staaten („collapsed von Souveränität mittels eines neuen Interventionis-
states“), die durch ein Herrschaftsvakuum gekenn- mus besteht.
zeichnet sind.7) Doch befragt man diese Differenzie- Zur Zeit spricht jedoch wenig dafür, dass eine solche
rung nach ihrer Praxisrelevanz, so zeigt sich, dass Interventionsdoktrin alsbald den für die Erlangung
nicht nur die Abgrenzung der einzelnen Kategorien, von Rechtsqualität not-
sondern auch ihre Angemessenheit in Frage steht: wendigen Konsens der
Während beim Staatszusammenbruch Zweifel am wichtigsten Staaten – zu Interventionsdoktrin
Platze sind, ob ein „Herrschaftsvakuum“ über länge- denen mittlerweile auch
ren Zeitraum denkbar ist, stellt sich bei schwachen regionale Vormächte der Dritten Welt zu zählen sind
und versagenden Staaten die Frage der inhaltlichen – erlangen wird. Ebenso wie humanitäre Interventio-
Bestimmtheit der Kategorien: Schwach sind nach den nen werden internationale Übergangsverwaltungen
genannten Kriterien womöglich alle Staaten der Drit- insbesondere von den Staaten Asiens und Lateiname-
ten Welt, und einige aus der Ersten und (ehemaligen) rikas weiterhin abgelehnt.12) In Ermangelung eines
Zweiten dazu; (zeitweilig) versagend wiederum Konsenses bleibt die Kennzeichnung eines Staates als
wären nach den Daten der Kriegsvorkommensfor- „versagend“ damit nicht nur von der Sache her
schung, die von 1945 bis 1992 102 kriegsbetroffene umstritten, sondern sie kommt zudem einem politi-
oder beteiligte Schwellen- und Entwicklungsländer schen Urteil gleich. Interventionen bewegen sich
aufweist, weit mehr als die Hälfte der Staaten der Drit- damit weiter auf politisch vermintem Gelände und
ten Welt zu nennen.8) sind von dem angestrebten Charakter internationaler
Polizeiaktionen weit entfernt.
Neuer Interventionismus
Staatsbildung als Langzeitprozess
Ungeachtet dieser Unstimmigkeiten bei der Behand- und -projekt
lung des Topos Staatszerfall werden von akademi-
scher Seite inzwischen umfassende Interventionsstra- Realitätsnäher und Erfolg versprechender als weit rei-
tegien zur Bekämpfung dieses Phänomens erarbeitet, chende Interventionsstrategien, die einen Konsens
deren Eingriffstiefe bis zur Aufhebung der souverä- über eine neue internationale Ordnung voraussetzen,
nen Gleichheit der Staaten durch Einführung „abge- sind völkerrechtlich bescheidenere, aber in ihrem
stufter“ Formen der Souveränität reicht.9) Wo kondi- politischen Anspruch anspruchsvollere Konzepte, die
tionalisierte Hilfe (wie in der Entwicklungspolitik den (Wieder-) Aufbau von Staaten („State-Building“)
inzwischen üblich), Übergangsverwaltungen (wie in als ein Langzeitprojekt betrachten, das mit konventio-
Nachkriegsgesellschaften praktiziert) und Protektora- nellen Formen der internationalen Zusammenarbeit
te (wie im Kosovo) keinen Erfolg versprechen, wird bewältigt werden kann.13) Doch auch hierbei gilt es
sogar die zeitlich unbegrenzte Übernahme von inne- einige Fallstricke zu beachten. So lassen sich „beste
rer und äußerer Souveränität durch Dritte befürwortet: Lösungen“ (best practices) weder oktroyieren noch
entweder als Treuhandschaft, die durch die führenden abstrakt generalisieren, sondern sie müssen den loka-
Mächte abgesegnet und kontrolliert wird, oder durch len Verhältnissen angepasst werden.14) Denn was dem
236III.1. Reader Sicherheitspolitik A
Sachverstand eines Weltbankökonomen als vernünf- ist also vielfach die erhöhte institutionelle (und damit
tig erscheint, kann sich vor Ort als dysfunktional auch kulturelle) Sichtbarkeit eines säkularen Wan-
erweisen. Gutes Regieren ist nämlich weniger eine dels, der sich als islamische (oder auch hinduistische
Frage der effektiven Allokation von Ressourcen, als etc.) Moralisierung des öffentlichen Diskurses in par-
der politischen Organisation und Durchsetzung von tikularer Weise drapiert. Im Folgenden soll dies
Interessen, also von politischer Herrschaft. Die anhand von drei Fallbeispielen aus Südasien illustriert
Kenntnis oder die strate- werden.
gische Berücksichtigung
Good Governance der lokalen Machtver- Fallbeispiele aus Südasien
hältnisse ist in der Regel
ein besserer Ratgeber für die Einschätzung und die Gäbe es eine offizielle Registratur für periphere Staat-
Verbesserung der Zukunftssaussichten eines Landes lichkeit, die sich an der öffentlichen Meinung orien-
als die Vereinbarung von Zielvereinbarungen für eine tiert, wäre die Zuordnung der hier betrachteten Fälle
Verfassungsreform.15) wohl eindeutig: Afghanistan käme in die Schublade
Ist der Blick erst einmal für die lokalen Verhältnisse der bereits zerfallenen Staaten, die sich in einem von
geschärft, so relativieren sich viele der Befunde, die der internationalen Staatengemeinschaft unterstütz-
den Gesellschaften der Dritten Welt verallgemeinernd ten Wiederaufbauprozess befinden, der bis dato eine
soziale Pathologien unterstellen. Auch lässt die recht instabile junge Demokratie hervorgebracht hat.
Kenntnis der lokalen Diversität es kaum noch zu, Pakistan würde vermutlich als Zerfalls- oder zumin-
Länder als gute oder schlechte „Performer“ in Pro- dest Versagenskandidat sowie möglicher „Problem-
blemfälle und Objekte von Intervention einerseits und staat“ eingestuft, dessen innenpolitische Entwicklung
Erfolgsgeschichten und Subjekte von Intervention und außenpolitisches Verhalten das Potential hat, die
andererseits zu sortieren. Statt dessen treten in nahezu internationale Stabilität und die Interessen der westli-
allen Ländern „funktionale Äquivalente“ zu moder- chen Welt zu gefährden. Indien hingegen käme die
ner Staatlichkeit zu Tage, die auf kommerzialisierter Rolle der einzigen uneingeschränkten Erfolgsge-
oder kommunitärer Basis öffentliche Dienstleistun- schichte zu, die das Land als „größte Demokratie der
gen in den Bereichen Recht, Wohlfahrt oder Sicher- Welt“ zu einem strategischen Partner Deutschlands
heit bereitstellen.16) Inwieweit sich diese für institutio- und der westlichen Welt macht.
nalisierte transnationale Kooperationspartnerschaften
zwischen internationalen, nationalen und lokalen Afghanistan
Akteuren eignen, die öffentlicher Güter bereitstellen Das Bild wird ungleich komplexer, nimmt man die
sollen, ist eine offene Frage.17) Im besten Falle können historische Perspektive ein und bemüht sich um loka-
diese Äquivalente zum Ausgangspunkt für eine staat- le Differenzierungen. So erscheint der seit 1978
liche Transformation werden, die den heute allseits andauernde afghanische Bürgerkrieg als Folge eines
konstatierten „Staatszerfall“ als einen integralen Konfliktes aufstrebender
Bestandteil und Wendepunkt eines langen Prozesses regionaler Eliten mit Bürgerkrieg
der Staatsbildung erscheinen lassen. dem Königshaus und
Überhaupt ermöglicht erst die Einnahme einer histo- Kabuler Establishment,
rischen Perspektive, den enormen sozialen Wandel in der mangels belastbarer politischer Institutionen (und
den Blick zu bekommen, von dem die Gesellschaften aufgrund der Einmischung durch regionale Mächte
der Dritten Welt seit den wie der Sowjetunion und Pakistan) gewaltsam eska-
Wandel siebziger Jahren erfasst lierte.18) Doch entgegen der landläufigen Meinung hat
werden. Eine forcierte dieser in paradoxer Weise gegen eine fremde Macht
politische Mobilisierung 6) Menzel (2001: 3f.).
hat fast überall ehedem ausgeschlossene oder passive 7) Rotberg (2003).
Bevölkerungsschichten (darunter auch die Frauen) 8) Vgl. Gantzel/Schwinghammer (1995: 155)
erfasst und eine stärkere Verschränkung von Staat 9) Siehe insbesondere Krasner (2004).
und Gesellschaft bewirkt, die sich zugleich als Ver- 10) International Commission on Intervention and State Sovereignty,
The Responsibility To Protect. Report of the International Com-
staatlichung der Gesellschaft und eine Vergesell- mission on Intervention and State Sovereignty, Ottawa:
schaftung des Staates beschreiben lässt. Damit hat International Development Research Centre, 2001, S. 31ff.
sich auch das Gesicht des Staates verändert: Hatten ()
die nationalen Unabhängigkeitsbewegungen, die den 11) Krasner (2004)
12) Ayoob (2004).
postkolonialen Staatsapparat bis weit in die achtziger 13) Vgl. Schneckener (2004).
Jahre dominiert hatten, ihre politische Sprache noch 14) Vgl. hierzu insbesondere Fukuyama (2004)
von den Kolonialherren ererbt, so treten nun neue 15) Vgl. Trotha (2005).
Machtgruppen in den Vordergrund, die sich in stärke- 16) Vgl. Schlichte/Wilke (2000).
rem Maße indigener Ausdrucksformen bedienen und 17) (...) an deren Beantwortung der Verfasser sich zur Zeit als Mitglied
eines von der Deutschenn Forschungsgemeinschaf(DFG) geförder-
die gesellschaftlichen Institutionen religiös und kom- ten Projekts versucht. Siehe:.
tikular - einfärben. Was als „Staatszerfall“ erscheint, 18) Vgl. zum Überblick Schetter (2004).
237III.1. Reader Sicherheitspolitik A
geführte Bürgerkrieg weniger zur Zersplitterung denn unblutigen Militärputsch – dem vierten in der
zur Einigung beigetragen. Den zu Beginn der neunzi- Geschichte des Landes – ein Ende setzte, steht Paki-
ger Jahre ausgetragenen brutalen Ausscheidungs- stan nicht nur auf der Liste der gescheiterten Demo-
kämpfen der Mudschaheddin zum Trotz ist die kratien, sondern auch der von möglichen scheitern-
gefühlte Einheit der afghanischen Nation heute den Staaten.20) Da die Geburtsstätte der radikalislami-
größer denn je zuvor. Der afghanische Bürgerkrieg schen Taliban auf der pakistanischen Seite der afgha-
könnte also ex post facto zum Staatsbildungskrieg nisch-pakistanischen Grenzregion liegt und das
werden. Der Umkehrschluss lautet allerdings, dass „Land der Reinen“ (Pakistan) ob seiner Frontstaatpo-
Afghanistan entgegen allen politischen Mythologien, sition im Anti-Terror-Krieg seit 2001 selbst zum
die eine mehr als dreihundertjährige Geschichte Schauplatz terroristischer Anschläge und bürger-
Afghanistans behaupten, kriegsähnlicher Auseinandersetzungen wurde, hat
Frontstaat am Anfang seiner politi- sich dieser Eindruck inzwischen noch verfestigt. Isla-
schen Geschichte steht. mistische Gewaltakteure mit vielfältigen Verbindun-
Den aufgrund internatio- gen zum internationalen Terrorismus und ihnen nahe
nalen Drucks durchgeführten Präsidentschafts- und stehende islamische Parteien, die seit den Parla-
Parlamentswahlen der letzten beiden Jahre kommt mentswahlen 2002 in der Nordwestgrenzprovinz die
daher eher der Charakter einer nachträglichen Konsti- Regierung stellen, tun ein Übriges, eine Nuklear-
tuante zu, der die Aufgabe zufällt, die unter internna- macht in Misskredit zu bringen, die auch hinsichtlich
tionaler Aufsicht erarbeitete Verfassung mit Leben zu der nuklearen Nichtverbreitung alles andere als eine
erfüllen und den örtlichen Gegebenheiten anzupas- weiße Weste aufweist.
sen. Der in jüngster Zeit wieder aufgeflammte Wider- Doch auch wenn häufig die „Talibanisierung“ Paki-
stand der unter dem Begriff „Taliban“ subsummierten stans heraufbeschworen wird, so ist der Unterschied
paschtunischen Opposition richtet sich deshalb weni- zwischen den beiden Nachbarn doch augenfällig:
ger gegen die Demokratie als solches denn gegen eine Auch wenn nicht eine demokratisch gewählte Regie-
bestimmte (tendenziell säkulare) Ausgestaltung der rung, sondern die Armee über den Ausnahmezustand
Verfassungsordnung unter internatonaler Ägide. bestimmt, so ist Pakistan im Gegensatz zu Afghani-
Dabei wirft die Tatsache, dass nach Wahrnehmung stan zu jedem Zeitpunkt seiner Geschichte ein sou-
aller Beobachter allein die internationale Präsenz das veräner Staat gewesen.
Überleben der Regierung Karzai garantiert, ein Der Zusammenhalt der Problemstaat
Schlaglicht auf den Fortschritt bei der Stabilisierung in jeder Hinsicht privile-
und Demokratisierung des Landes. Da also faktisch gierten Armee über eth-
(wenn nicht rechtlich) nicht die afghanische Regie- nische und ideologische Grenzlinien hinweg war in
rung, sondern die internationale Koalition über den den vergangenen fast sechzig Jahren ein zuverlässi-
Ausnahmezustand entscheidet,19) handelt es sich bei ger Garant für den staatlichen Zusammenhalt und
Afghanistan den demokratischen Wahlen zum Trotz zugleich das größte Hindernis für die Entwicklung
zur Zeit nicht um einen souveränen Staat, geschweige einer rechtsstaatlichen Demokratie.
denn um einen Rechtsstaat oder eine Demokratie - Bis jetzt gibt es erst wenige Anzeichen dafür, dass die
denn schließlich setzt Volksherrschaft nationale Sou- Integrität des korporativen Akteurs Militär gefährdet
veränität voraus. sein könnte. Paradoxerweise geht die größte Gefahr
Der paradoxe Befund lautet also, dass die internatio- für die Vormachtstellung der Armee von dem sozialen
nale Intervention zwar kurzfristig zur Vermeidung Wandel aus, den die pakistanische Gesellschaft in der
einer erneuten Eskalation des Bürgerkriegs unerläss- Ära Musharraf erlebt hat. Trotz der Blockaden im poli-
lich ist, aber langfristig der Konsolidierung Afghani- tischen System – die 2002-er Wahlen waren alles
stans als Staat (und als andere als frei und fair – zeigen viele Gesellschaftsbe-
Konsolidierung Demokratie) im Wege reiche eine überaus dynamische Entwicklung, wie bei-
steht. Bedenklich ist in spielsweise an der Transformation der politischen
diesem Zusammenhang Öffentlichkeit durch die „Medienrevolution“ in Folge
bereits mittelfristig die Perspektive einer Bifurkation der Einführung privaten Rundfunks und an der deutli-
der Entwicklungschancen in einen relativ stabilen und chen Verbesserung der makroökonomischen Indikato-
prosperierenden Norden und Westen (unter Ein- ren deutlich wird. Als ein Land mit 160 Millionen Ein-
schluss Kabuls) und einem chronisch instabilen wohnern ohnehin zu den Großstaaten zu rechnen, hat
Süden und Osten (im Kern dem so genannten pasch- Pakistan als Gesellschaft in den letzten Jahren einen
tunischen Gürtel). Ein solches „Afghanistan der zwei Komplexitätsgrad erreicht, der das Steuerungsvermö-
Geschwindigkeiten“ steht nicht nur dem Abzug der gen der militärischen Institutionenwelt womöglich
Koalitionstruppen und ISAF entgegen, es gefährdet übersteigt. Soll der auch hinsichtlich seiner ökonomi-
auch die gerade erlangte nationale Einheit. schen Nachhaltigkeit schwierig einzustufende Boom
gesamtgesellschaftliche Wirkung entfalten, bedarf es
Pakistan daher einer Öffnung des politischen Systems für die
Seit General Pervez Musharraf am 12. Oktober 1999 aufstrebenden sozialen Unter- und Mittelschichten.
elf Jahre demokratischer Transition durch einen Doch in welche Richtung soll diese Öffnung erfolgen?
238III.1. Reader Sicherheitspolitik A
Auch wenn die religiösen Kräfte weiterhin zersplit- zu Buche, sondern auch die Tatsache, dass ein erheb-
tert und auf die Kooptation durch das Establishment licher Teil der Bevölkerung dank der starren ländli-
angewiesen sind, so drängt doch der religiöse Habi- chen Sozialstrukturen weiterhin auf seine soziale und
tus der aufstiegsorientierten Schichten auf eine Inte- politische Mobilisierung wartet - den regelmäßig
gration von Staat und Gesellschaft mittels des Islams. abgehaltenen demokratischen Wahlen zum Trotz.
Hierfür spricht auch, dass die Religion der Muslime, Der maoistische Aufstand der niederen Kasten
die ohnehin Staatsdok- (Bewegung der „Naxaliten“) im Osten des Landes,
trin ist, sich gegenwärtig der inzwischen fast ein Viertel des indischen Territo-
Institutionskrise auf dem Weltmarkt der riums erfasst haben soll,21) gibt eine Ahnung davon,
kulturellen und nationa- dass Indien nicht ewig als ein Land mit zwei
len Differenzen als Teil der pakistanischen Identität Geschwindigkeiten überleben kann.
konsolidiert. Sollte es gelingen, die gegenwärtige Doch selbst wenn es dem flexiblen politischen
Institutionenkrise zum Beispiel durch die Integration System gelingen sollte, diese – allerdings in ihrer
reformwilliger religiöser Kräfte zu lösen und parallel sozialen Motivlage im Vergleich zu den sezessioni-
dazu sowohl die Annäherung an Indien als auch die stischen Bewegungen völlig anders orientierte –
wirtschaftliche Integration mit China als der (ande- soziale Bewegung politisch zu integrieren, könnte
ren) kommenden Hegemonialmacht voranzutreiben, sich ein solcher historischer Kompromiss als ein Pyr-
so könnte Pakistan sich im 21. Jahrhundert womög- rhussieg erweisen. Die Unterhauswahlen 2005 haben
lich doch noch zu der Brücke zwischen Süd-, Zen- einen Vorgeschmack darauf gegeben, wie schwierig
tral- und Westasien entwickeln, als die seine profes- es künftig sein wird, ein sich noch stärker moderni-
sionellen „Verkäufer“ es gerne sehen. Doch noch ist sierendes Indien zu regieren.22) Schon diese Wahlen
völlig unsicher, ob die gegenwärtige Krise sich als wurden in einem politischen System durchgeführt,
eine produktive Phase der verstärkten Integration von dessen Parteiensystem de facto in eine Vielzahl
Staat und Gesellschaft erweisen wird oder als Vor- regionaler Parteiensysteme zerfallen ist. Als Wahl
stufe zur Desintegration. entscheidend erwiesen sich deswegen die Allianzen,
welche die beiden großen Parteien (Kongresspartei,
Indien BJP) mit den Regionalparteien in den jeweiligen
Indien gilt ob seiner demokratisch-rechtsstaatlichen Bundesstaaten eingegangen waren. Da sich die
Tradition, seines infolge einer moderaten Liberalisie- Wähler vorwiegend von lokalen und regionalen Kon-
rungspolitik in den letzten Jahren deutlich forcierten fliktlinien leiten ließen, hatte das Wahlergebnis, das
Wirtschaftswachstums und auch seiner attraktiven zur Abwahl der recht erfolgreichen Regierung in
kulturellen Vielfalt als neue Erfolgsstory der Weltge- Neu-Delhi führte, beinahe zufälligen Charakter.
sellschaft. Ob es im Vergleich zu den beiden Pro- Trotzdem ist es gerade deshalb Ausdruck des Ver-
blemfällen Afghanistan und Pakistan langfristig die langens nach sozialer Gerechtigkeit von Seiten eines
besten Zukunftsaussichten aufweist, darf jedoch lokal verankerten Elektorats, in dessen Verhalten
bezweifelt werden. Ohne Frage sind die (zivilen!) sich die ungleiche Entwicklung Indiens widerspie-
politischen Institutionen (Parlament, Regierung, mit gelt. Das Szenario ist damit klar: Nationale Politik
gewissen Abstrichen wird in Indien immer mehr von lokalen Themen
auch die Justiz) der Indi- dominiert, und die Zentrale gerät unversehens in ein
Stabile Demokratie schen Union nicht nur im zentrifugales Kräftefeld.
südasiatischen Vergleich
für ein Entwicklungsland außerordentlich solide. Fazit
Hervorzuheben ist insbesondere, dass es der politi-
schen Klasse des Landes gelungen ist, den zahlrei- Die zum Teil bewusst „gegen den Strich gebürsteten“
chen sezessionistischen Bewegungen im Nordosten, Fallbeispiele sollten illustrieren, dass sich die
im Punjab und nun möglicherweise auch in Kaschmir gemeinhin unter „fragiler Staatlichkeit“ subsumier-
durch konstitutionelle Kompromisse die Spitze zu ten Transformationen des Staates in der Dritten Welt
nehmen und sie unter vergleichsweise erträglichen nicht in die vereinfachende Dichotomie vom guten
politischen Kosten (Gründung neuer Bundesstaaten und vom schlechten Schüler fügen. Damit ist erst
etc.) in den gesellschaftlichen Mainstream zu inte- recht das Bild vom Staatszerfall nur bedingt geeignet,
grieren. den sozialen Wandel und die politische Dynamiken
Doch so stabilisierend die demokratische Verfasst- zu erfassen. Die politischen Einheiten im Süden der
heit bisher in ihrer Wirkung auf politische Konflikte Weltgesellschaft sortieren sich, gewiss. Doch handelt
auch war, so könnte sie sich langfristig als Nachteil es sich um einen uneinheitlichen Prozess mit offe-
erweisen, weil sie das Land von schon heute über 1,2 nem Ausgang.
Milliarden Einwohnern bei fortwährendem rapiden
sozialen Wandel tendenziell unregierbar macht. 19) Vgl. Schmitt (1922).
20) Vgl. Wilke (2004).
Dabei schlägt wohlgemerkt nicht allein die schiere 21) Vgl. dazu die Berichte der „South Asia Intelligence Review“
Größe des Landes und die Komplexität des politi- unter http://www.satp.org
schen Systems mit über 25 Bundesstaaten belastend 22) Vgl. Jaffrelot (2003)
239III.1. Reader Sicherheitspolitik A
Literatur Zum Beitrag
Mohammed Ayoob, Third World Perspectives on Huma- Autor
nitarian Intervention and International Administration, in: Dipl.- Pol. Boris Wilke, Jahrgang 1969, ist Wissen-
Global Governance 10, 99-118. 2004 schaftlicher Mitarbeiter der Forschungsgruppe Glo-
Erhard Eppler, Vom Gewaltmonopol zum Gewaltmarkt? bale Fragen des Deutschen Instituts für Internatio-
Die Privatisierung und Kommerzialisierung der Gewalt, nale Politik und Sicherheit der Stiftung Wissen-
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re von der Souveränität, München/Leipzig 1922 Redaktionsbüro: Zentralredaktion SKA Abt. I / Medienzentrale
Pascalstraße. 10 s, 53125 Bonn
Trutz vonTrotha, Der Aufstieg des Lokalen, in: Aus Poli- Telefon 02 28-12 27 32; Bw-Kennziffer 3400
tik und Zeitgeschichte Nr. 28-29, 32-38, 2005. Telefax 02 28-12 27 49
Boris Wilke, Pakistan: Scheiternder oder „überentwickel- E-Mail: info@reader-sipo.de
ter“ Staat? In: Schneckener, Ulrich (Hrsg.), States at Risk, Internet: www.reader-sipo.de
140-156, 2004.
Wissenschaftliche Beratung
Cornelia Frank, M.A. (cfr)
Zusammenfassung Lehrstuhl für Internationale Beziehungen/Außenpolitik
Universität Trier
E-Mail: cornelia.frank@uni-trier.de
Internet: www.cornelia-frank.de
Fragile Staaten bilden ein erhebliches Unsicher-
heitspotenzial. Die exemplarischen Betrachtung Druck
dreier Staaten im südasiatischen Raum (Indien, Druckerei Gerhards GmbH, Bonn
Afghanistan und Pakistan) macht deutlich, dass die Gedruckt auf 100% Altpapier (chlorfrei gebleicht)
zum Teil divergierenden Interessen der westlichen Hinweis
Namentlich gekennzeichnete Beiträge geben nicht unbedingt die
Staaten besser koordiniert werden müssen. Mit Meinung des Herausgebers wieder. Für unverlangt eingesandte
einer wirkungsvollen Außen- Sicherheits- und Ent- Manuskripte wird keine Gewähr übernommen. Texte und Illustra-
wicklungspolitik besteht die Chance, die demokra- tionen sind urheberrechtlich geschützt. Nachdrucke sind nur nach
vorheriger schriftlicher Zustimmung durch die Redaktion und mit
tischen Ansätze dort zu stabilisieren und damit ein Quellenangabe erlaubt.
Mehr an Sicherheit zu realisieren. moe
Redaktionsschluss: 15. Juni 2006
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