Instrumente für eine wirksame und effiziente Klima- und Energiepolitik - Betrachtungen aus ökonomischer Sicht
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Vol. 14, No. 8, 2019
akademien-schweiz.ch
Instrumente für
eine wirksame und effiziente
Klima- und Energiepolitik
Betrachtungen aus ökonomischer Sicht
IMPRESSUM
Herausgeberin
Akademien der Wissenschaften Schweiz (a+) • Erweiterte Energiekommission
Haus der Akademien • Laupenstrasse 7 • Postfach • 3001 Bern • Schweiz
+41 31 306 93 50 • urs.neu@scnat.ch • akademien-schweiz.ch/energy/energy-commission
Ein Projekt der Akademie der Naturwissenschaften Schweiz (SCNAT)
Initiiert von: Energiekommission der Akademien der Wissenschaften Schweiz
Ratifiziert von: Erweiterte Energiekommission der Akademien der Wissenschaften Schweiz
Autorinnen und Autoren: Dr. Silvia Banfi Frost, Energiebeauftragte der Stadt Zürich • Dr. Martin Baur, Eidgenössische
Finanzverwaltung (EFV) • Prof. Regina Betz, ZHAW School of Management and Law • Dr. Pierre-Alain Bruchez, Eidgenössi-
sche F inanzverwaltung (EFV) • Andrea Burkhardt, Bundesamt für Umwelt (BAFU) • Dr. Matthias Gysler, Bundesamt für
Energie (BFE) • Prof. Beat Hintermann, Universität Basel • Dr. Martin Jakob, TEP energy • Prof. Nicole A. Mathys, Bundesamt
für Raumentwicklung (ARE) und Universität Neuenburg
Redaktion: Martina Mittler und Urs Neu, ProClim
Review: Dr. Marco Berg, Stiftung Klimaschutz und CO2-Kompensation (KliK) und Schweizerische Akademie der
technischen Wissenschaften (SATW) • Prof. David N. Bresch, ETH Zürich/MeteoSchweiz • Dr. Raphael Bucher, Bundesamt
für U
mwelt (BAFU) • Dr. Anne-Kathrin Faust, Bundesamt für Energie (BFE) • Denise Fussen, EBP Schweiz AG •
Prof. Sebastian H eselhaus, Universität Luzern • Prof. em. Beat Hotz-Hart, Universität Zürich • Dr. Rolf Iten, Infras •
Dr. Karl Knop (†) • Prof. Frank C. Krysiak, Universität Basel • Dr. Axel Michaelowa, Universität Zürich • Dr. Martina Ragettli,
Swiss TPH • Prof. Reto Schleiniger, ZHAW School of Management and Law • Prof. Irmi Seidl, Eidg. Forschungsanstalt WSL •
Prof. Philippe Thalmann, ETH Lausanne • Prof. em. Andreas Zuberbühler, Universität Basel und Schweizerische Akademie
der technischen Wissenschaften (SATW)
Layout: Olivia Zwygart
Illustration: Studio KO, Yverdon
Bericht in elektronischer Form unter akademien-schweiz.ch/publikationen
© Akademien der Wissenschaften Schweiz, 2019
Zitiervorschlag: Akademien der Wissenschaften Schweiz (2019)
Instrumente für eine wirksame und effiziente Klima- und Energiepolitik.
Betrachungen aus ökonomischer SIcht. Swiss Academies Communications 14 (8)
ISSN (print) 2297-1793
ISSN (online) 2297-1807
DOI: doi.org/10.5281/zenodo.3541531
Instrumente für
eine wirksame und effiziente
Klima- und Energiepolitik
Betrachtungen aus ökonomischer Sicht
4 Instrumente für eine wirksame und effiziente Klima- und Energiepolitik. Betrachtungen aus ökonomischer Sicht SDGs: Die internationalen Nachhaltigkeitsziele der UNO In dieser Publikation unterbreitet die Akademien der Wissenschaften Schweiz Empfehlungen zur Förderung gendergerechter akademischer Karrierewege an Schweizer Hochschulen und Forschungsinstitutionen. Sie leistet damit einen Beitrag zu SDG 7, 12 und 13: «Zugang zu bezahlbarer, nachhaltiger und moderner Energie für alle sichern» «Für nachhaltige Konsum- und Produktionsmuster sorgen» «Umgehend Massnahmen zur Bekämpfung des Klimawandels und seiner Auswirkungen ergreifen» SUSTAINABLE DEVELOPMENT GOALS (SDGS) SIND ZIELE FÜR NACHHALTIGE ENTWICKLUNG AUF ÖKONOMISCHER, SOZIALER UND ÖKOLOGISCHER EBENE. 2015 HABEN DIE STAATS- UND REGIERUNGSCHEFS DER VEREINTEN NATIONEN DIE 17 SUSTAINABLE DEVELOPMENT GOALS VERABSCHIEDET. DIESE NEUEN ZIELE SOLLEN BIS 2030 GLOBAL UND VON ALLEN UNO-MITGLIEDSTAATEN UMGESETZT WERDEN UND DER SICHERUNG EINER NACHHALTIGEN ENTWICKLUNG DIENEN. > sustainabledevelopment.un.org > eda.admin.ch/agenda2030/de/home/agenda-2030/die-17-ziele-fuer-eine-nachhaltige-entwicklung.html
Swiss Academies Communications, Vol. 14, Nr. 8, 2019 5 Kapitel 1: Ausgangslage�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������8 1.1 Folgen des Klimawandels..........................................................................................................................................................8 1.2 Ziele der Schweizer Klima- und Energiepolitik.............................................................................................................8 1.3 Externe Kosten und Marktversagen...................................................................................................................................8 1.4 Instrumente zur Minderung der Treibhausgase............................................................................................................9 Kapitel 2: Instrumente für die Klima- und Energiepolitik����������������������������������������������������������������������������������������������10 2.1 Überblick über die Instrumente...........................................................................................................................................10 2.2 Instrumentenmix..........................................................................................................................................................................10 2.3 Kriterien zur Unterscheidung, Auswahl und Bewertung der Instrumente..............................................10 Kapitel 3: Charakterisierung der Instrumente����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12 3.1 Marktwirtschaftliche Instrumente..................................................................................................................................... 12 3.2 Ordnungsrechtliche Instrumente........................................................................................................................................16 3.3 Selbstverpflichtung.....................................................................................................................................................................18 3.4 Information (Kampagnen, Nudges u. a.)..........................................................................................................................19 Kapitel 4: Energie- und Klimapolitik in der Schweiz���������������������������������������������������������������������������������������������������������� 21 4.1 Herausforderungen..................................................................................................................................................................... 21 4.2 Instrumente der Schweizer Klima- und Energiepolitik.........................................................................................22 Kapitel 5: Klimapolitik in Europa����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������27 5.1 Das EU-Emissionshandelssystem ....................................................................................................................................27 5.2 Energieeffizienz und Erneuerbare Energien.............................................................................................................. 28 5.3 Schlussfolgerungen.................................................................................................................................................................... 29 Abkürzungsverzeichnis����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 30 Referenzen���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 31
6 Instrumente für eine wirksame und effiziente Klima- und Energiepolitik. Betrachtungen aus ökonomischer Sicht
Kapitel 1: Ausgangslage
Silvia Banfi Frost (Stadt Zürich), Martin Jakob (TEP energy) und Nicole A. Mathys (Bundesamt für Raumentwicklung
ARE und Université de Neuchâtel)
1.1 Folgen des Klimawandels benden Schwellenländer müssen ihren Beitrag leisten, da-
mit das Ziel erreicht werden kann. Angesichts der zuneh-
Der Klimawandel hat weltweite Auswirkungen. Zum ei- menden Auswirkungen des Klimawandels und zusätzlich
nen sind häufigere und heftigere Extremereignisse wie zu den Reduktionszielen der Treibhausgasemissionen hat
Hitzewellen, Trockenperioden oder Starkniederschläge der Bundesrat 2012 seine Strategie zur Anpassung an den
zu erwarten. Zum anderen wird von langfristigen Verän- Klimawandel verabschiedet. 2014 ist ein Aktionsplan
derungen der Landschaften und Ökosysteme ausgegan- dazugekommen, in dem erste Massnahmen für den Zeit-
gen, die unter anderem die Ausbreitung von Schadorga- raum von 2014 bis 2019 festgelegt wurden.1 Aktuell läuft
nismen und Krankheiten begünstigen. Viele Folgen der die zweite Programmphase (2018–2022), in der wiederum
Klimaänderung sind nicht direkt sichtbar und machen ausgewählte Massnahmen umgesetzt werden.
sich zum Teil erst in ferner Zukunft bemerkbar. Zudem
sind die Zusammenhänge zwischen Emissionen und Kli- Zur Umsetzung des oben deklarierten Minderungsziels
maschäden komplex und abstrakt und die Emissionsquel- hat der Bundesrat drei eng miteinander verknüpfte Vor-
len zahlreich und vielfältig. Es ist wichtig zu beachten, lagen erarbeitet und Ende 2016 in eine breite Vernehm-
dass Emissionen entlang der gesamten Wertschöpfungs- lassung geschickt:
kette entstehen (d. h. inklusive «graue Energie»).
1. die Genehmigung des Übereinkommens von Paris; die
Veränderungen aufgrund des Klimawandels wirken sich Schweiz hat das Übereinkommen am 6. Oktober 2017
direkt auf die Gesellschaft und die Wirtschaft aus. In ratifiziert;
der Schweiz verursachen die Auswirkungen des Klima- 2. das Abkommen mit der Europäischen Union zur Ver-
wandels Kosten verschiedener Art, zum Beispiel im Be- knüpfung des Emissionshandels der Schweiz mit dem-
reich Schutz vor Naturgefahren, Schadensbeseitigung, jenigen der EU;
Ertragsausfälle, eine steigende Anzahl der hitzebeding- 3. die Totalrevision des CO2-Gesetzes, in dem Ziele und
ten Krankenhausaufenthalte (hitzebedingten Todesfälle) Massnahmen der Schweizer Klimapolitik rechtlich
oder einer verkürzten Skisaison vieler Berggebiete. Der verankert werden.
Klimawandel bringt auch Chancen, zum Beispiel für den
Sommertourismus in der Schweiz, dessen Saison sich in Darüber hinaus hat das Volk im Mai 2017 das neue Ener-
den Herbst und Frühling hinein verlängern könnte oder giegesetz angenommen und damit indirekt die Energie-
durch geringere Heizkosten aufgrund milderer Winter. strategie 2050 gutgeheissen. Zur Umsetzung des Mass-
Die Chancen fallen jedoch insgesamt deutlich geringer nahmenpaketes tragen auch die Kantone, Städte und
aus als die Risiken. Gemeinden bei.
1.2 Ziele der Schweizer Klima- und Energiepolitik 1.3 Externe Kosten und Marktversagen
Derzeit werden im politischen Prozess die Weichen für Freie Märkte funktionieren nicht optimal, wenn es um
die zukünftige Klima- und Energiepolitik gestellt. Der Klimawandel und Energiewende geht: Negative Aus-
Bundesrat will bis 2030 die Treibhausgasemissionen der wirkungen durch Emissionen werden nicht durch die
Schweiz gegenüber 1990 um 50 Prozent senken, davon Verursacher bezahlt, was bedeutet, dass kein Anreiz zur
sollen mindestens 30 Prozent durch Massnahmen im In- Emissionsreduktion besteht. Zu diesen sogenannten exter-
land eingespart werden, die restlichen maximal 20 Pro- nen Kosten gehören im Klimabereich beispielsweise ge-
zent dürfen im Ausland eingespart werden. Damit will sundheitliche Beeinträchtigungen und Schäden an Natur
der Bundesrat einen Beitrag an das im Übereinkommen und Infrastrukturen durch klimabedingte Extremereignis-
von Paris international vereinbarte Ziel leisten, die Erder- se (z. B. Hitzewellen, Stürme, Starkniederschläge; für die
wärmung global deutlich unter zwei Grad Celsius zu hal-
ten. Dieses Ziel ist ambitioniert, aber nötig, um auf globa- 1 Im Fokus dieser Massnahmen stehen die Sektoren Wasserwirtschaft,
Umgang mit Naturgefahren, Land- und Waldwirtschaft, Energie, Tourismus,
ler Ebene dem fortschreitenden Klimawandel entgegen zu Biodiversitätsmanagement, Gesundheit von Mensch und Tier sowie
wirken. Sowohl die Industrieländer wie auch die aufstre- Raumentwicklung.
Swiss Academies Communications, Vol. 14, Nr. 8, 2019 7
Quantifizierung der externen Effekte des Verkehrs siehe die externen Kosten zu internalisieren und somit die Alloka-
Berechnungen des ARE2). Ein weiteres Beispiel für externe tion der Ressourcen zu verbessern.3
Kosten sind Schäden an Ökosystemen durch den Klima-
wandel. Dem Verursacherprinzip – das heisst die Verursa-
cher müssen auch für die entstandenen Kosten bezahlen 1.4 Instrumente zur Minderung der Treibhausgase
– wird in solchen Fällen nicht Rechnung getragen, weshalb
die externen Kosten bei den Entscheidungen von Individu- Gut konzipierte Staatseingriffe sind in diesen Fällen nö-
en und Firmen nicht einbezogen werden. Dies führt zu ei- tig, um die volkswirtschaftlich sinnvollen Energie- und
nem Überkonsum an emissionsgenerierenden Gütern und Klimaziele zu erreichen. Grundsätzlich steht eine Viel-
Dienstleistungen, was aus gesellschaftlicher und volks- zahl politischer Instrumente zur Verfügung, um den Aus-
wirtschaftlicher Sicht suboptimal ist (Stern 2007). stoss von Treibhausgasen zu reduzieren. Im Fokus stehen
die Folgenden (u.a. IPCC 2014/WGIII/Chapter 3.8 und
Die Treibhausgasemissionen mit ihren Auswirkungen Chapter 15.3):
auf das Klima werden in den Marktpreisen also nicht –– Marktwirtschaftliche Instrumente (Emissionsgebühren
berücksichtigt. Da niemand ein Eigentumsrecht auf eine und Handel mit Emissionsrechten; Subventionen);
unbeeinträchtigte Atmosphäre hat, gibt es keinen spon- –– Ordnungsrechtliche Instrumente (Vorschriften);
tan entstehenden Markt, auf dem die Kosten der Treib- –– Freiwillige Selbstverpflichtung;
hausgasemissionen in Erscheinung treten. Der fehlende –– Information (Kampagnen, Nudges u. a.);
Markt und somit das Fehlen eines angemessenen Preissi- –– Beschaffungswesen und Bereitstellung von öffentli-
gnals führen dazu, dass die volkswirtschaftlichen Kosten chen Gütern und Dienstleistungen durch den Staat;
dieser Emissionen bei den Entscheiden von Produzenten (z. B. Infrastruktur, Finanzierung von Forschung; wird
und Konsumenten nicht oder nicht genügend einbezogen im vorliegenden Bericht nicht diskutiert).
werden. Die Konsequenz sind Gesamtemissionen, die
weit über das Emissionsniveau hinausgehen, das aus ge- Bei der Konzeption und Umsetzung der politischen In-
samtwirtschaftlicher Sicht optimal wäre, das heisst unter strumente sind Erkenntnisse aus der Volkswirtschaft,
Einbezug aller Kosten und Nutzen für Natur, Gesellschaft Psychologie, Soziologie, Politologie sowie der Verhalten-
und Wirtschaft. sökonomie zu berücksichtigen.
Diese fehlende Berücksichtigung der Treibhausgasemissi- Die genannten Instrumente werden in den Kapiteln «In-
onen in den Marktpreisen ist das Resultat eines typischen strumente für die Klima- und Energiepolitik» und «Cha-
sogenannten Markversagens. Laut Nicholas Stern ist der rakterisierung der Instrumente» näher betrachtet und
Klimawandel die Folge des grössten Marktversagens, wel- ihre Vor- und Nachteile beschrieben. Im Fokus stehen die
ches die Menschheit je in Kauf genommen hat. Das heisst, marktwirtschaftlichen Instrumente, anhand derer Anrei-
dass Entscheide der Marktakteure (Produzenten und Kon- ze so gesetzt werden, dass die wirtschaftlichen Kräfte zu
sumenten) gesellschaftlich unerwünschte Auswirkungen einem klimafreundlichen Verhalten führen. Im Bericht
haben oder dass ineffiziente Marktergebnisse resultieren. beschrieben wird auch, in welchen Situationen welche
Ineffiziente Marktergebnisse bestehen dann, wenn durch Instrumente den grössten Erfolg versprechen und was bei
einen veränderten Einsatz der Ressourcen die Gesell- der Umsetzung zu beachten ist und wie sich die Instru-
schaft insgesamt bessergestellt werden könnte. mente gegenseitig beeinflussen und ergänzen.
Um solche Marktversagen zu adressieren, können staat- In den Kapiteln «Energie- und Klimapolitik in der
liche Eingriffe erwogen werden, um die sogenannten ex- Schweiz» und «Klimapolitik in Europa» werden aus ei-
ternen Kosten (d. h. die Kosten, die sich nicht auf den nem volkswirtschaftlichen Blickwinkel diejenigen Inst-
Märkten widerspiegeln) zu internalisieren und Produk- rumente erläutert, die in der Klima- und Energiepolitik
tions- und Verhaltensweisen mit geringerem Ausstoss von der Schweiz und Europas eingesetzt werden. Zudem wird
Treibhausgasen sowie Innovationen in klimafreundliche auf die Herausforderungen der Schweiz im Bereich Kli-
Technologien und Dienstleistungen zu fördern. Die staat- ma- und Energiepolitik eingegangen.
lichen Eingriffe sind in diesem Fall gerechtfertigt, um die
2 Die externen Kosten und Nutzen des Verkehrs werden vom Bundesamt für
Raumentwicklung ARE jährlich ausgewiesen. 3 Staatseingriffe können auch zu Wohlfahrtsverlusten führen, in diesem Falle
Siehe are.admin.ch/are/de/home/verkehr-und-infrastruktur/grundlagen- spricht man von Staatsversagen. Im vorliegenden Grundlagenbericht wird
und-daten/kosten-und-nutzen-des-verkehrs.html diese Thematik nicht diskutiert.
8 Instrumente für eine wirksame und effiziente Klima- und Energiepolitik. Betrachtungen aus ökonomischer Sicht
Kapitel 2: Instrumente für die Klima- und Energiepolitik
Silvia Banfi Frost (Stadt Zürich), Martin Jakob (TEP energy) und Nicole A. Mathys (Bundesamt für Raumentwicklung
ARE und Université de Neuchâtel)
2.1 Überblick über die Instrumente 2.3 Kriterien zur Unterscheidung, Auswahl
und Bewertung der Instrumente
Verschiedene Instrumente können eingesetzt werden, um
die Treibhausgasemissionen und/oder den Energiever- Wie in Kapitel «Charakterisierung der Instrumente» er-
brauch zu mindern. Tabelle 1 gibt einen Überblick über sichtlich, sind die verschiedenen Instrumente in unter-
die Instrumente, die im vorliegenden Bericht besprochen schiedlichen Situationen oder Anwendungsbereichen
werden, über deren Wirkungsweisen sowie typische Bei- geeignet, um die Klima- und Energiepolitik zu unterstüt-
spiele. Im Kapitel «Charakterisierung der Instrumente» zen. Um zu bewerten, für welche Anwendung welches
werden die einzelnen Instrumente detailliert beschreiben Instrument am besten geeignet ist oder wie erfolgreich ein
beschrieben und bewertet. politisches Instrument ist, sind folgende Kriterien wichtig
(IPCC 2014/WG3/Chap.3, ergänzt):
2.2 Instrumentenmix –– Ökonomische Kriterien: ökonomische Effizienz,
Kosten-Effizienz (möglichst geringe Mehrkosten bzw.
Alle energie- und klimapolitischen Instrumente haben Ziel mit möglichst geringen Kosten bzw. möglichst
Vor- und Nachteile. Je nach Situation können andere Ins- hohem Nutzen für die Volkswirtschaft erreichen)4,
trumente am sinnvollsten sein. Deshalb muss eine wirk- dynamische Effizienz (Innovationsanreize), Wirksam-
same Klimapolitik auf einem differenzierten Einsatz ver- keit bei Unsicherheiten und sich wandelndem
schiedener Instrumente aufbauen. Eine Kombination von Marktumfeld, Transaktionskosten;
Instrumenten, ein sogenannter Instrumentenmix, ist er- –– Verteilungseffekte: Folgen der Umverteilung, dabei
forderlich, um die festgelegten klimapolitischen Ziele ef- werden auch Faktoren berücksichtigt wie Gerechtig-
fizient, effektiv und zeitnah zu realisieren. Der Instrumen- keit (wer bezahlt, wer profitiert), Wirkung auf Einkom-
tenmix muss gut abgestimmt sein aufgrund des langen mensverteilung, Wirkung auf unterschiedliche soziale
Zeithorizonts, der Zusammenhänge zwischen verschie- Gruppen oder allgemeine Wohlfahrtsfolgen;
denen Energieformen und -nutzungen, des internationa- –– Ökologische Kriterien: Umwelteffizienz (gesetzte Ziele
len Charakters der Klimapolitik und der Energiemärkte werden erreicht),5 Co-Benefits (begleitender Nutzen,
sowie unterschiedlicher Wirkungsweisen und Eignungen z. B. höherer Komfort, positive Effekte auf die Gesund-
der Instrumente. heit, geringere Luftverschmutzung), Gefahr der
Verlagerung von CO2-Emissionsquellen (Carbon
Beispiele aus der Klima- und Energiepolitik Leakage);
Ein Beispiel für die Kombination einer Abgabe auf Emis- –– Institutionelle und politische Machbarkeit: Verwal-
sionen mit der Subvention einer emissionsarmen Alter- tungsaufwand, politische Machbarkeit, Akzeptanz.
native ist die Leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe
LSVA: Lastwagen bezahlen eine Abgabe für die Emissio-
nen (genau genommen die ungedeckten Kosten), die sie
verursachen. Zwei Drittel der Nettoeinnahmen gehen an
den Bund zur Finanzierung von Grossprojekten des öf-
fentlichen Verkehrs.
4 Mehrkosten entstehen zum Beispiel bei Unternehmen, weil sie Investitionen
Es ist auch möglich, verschiedene Instrumentenkategori- in klimafreundlichere Produktionsanlagen tätigen, bei Gebäudeeigentümern,
weil sie in Effizienzmassnahmen und erneuerbare Energien investieren, und
en zu kombinieren, zum Beispiel eine Abgabe auf Strom bei Konsumenten, weil sie wegen veränderten Preisen Kaufentscheide und
mit dem Verbot von Glühbirnen. Konsumverhalten anpassen müssen.
5 Rebound-Effekte beeinflussen das Ausmass der Energie- und Emissionsein-
sparungen. Eine Senkung des Energieverbrauchs oder der Emissionen wird
Ein Instrumentenmix aus einem preisbasierten und ei- teilweise oder ganz durch eine Zunahme des Verbrauchs kompensiert oder
sogar überkompensiert. Beispielsweise spart ein Haushalt Kosten durch eine
nem mengenbasierten marktwirtschaftlichen Instrument effizientere Heizung, setzt das gesparte Geld dann aber für eine Flugreise
wird hybrides Instrument genannt, siehe dazu den Ab- ein, was die Emissionsminderungen kompensiert (Brennpunkt Klima Schweiz
2016). Eine wichtige Massnahme gegen Rebound-Effekte wäre zum Beispiel,
schnitt «3.1.5 Hybride Instrumente». die Energiepreise mindestens in dem Ausmass zu erhöhen, in dem die
Energieeffizienz zunimmt.
Swiss Academies Communications, Vol. 14, Nr. 8, 2019 9
Tabelle 1: Überblick über die im vorliegenden Bericht besprochenen Instrumente zur Minderung der Treibhausgasemissionen
und/oder des Energieverbrauchs (u.a. IPCC 2014/WGIII/Chapter 3 und Chapter 15, Montaneri et al. 2017)
Typ Marktwirtschaftliche Instru- Ordnungsrechtliche Instru- Selbstverpflichtung Information (Kampagnen,
mente mente Nudges u. a.)
Definition Anreize in Form von einem Ordnungsrechtliche In- Freiwillige Vereinbarungen Die Marktakteure erhalten
CO2-Preis, welche das Ver- strumente beinhalten werden zwischen dem Staat aktuelle und umfassende
halten von Produzenten oder verbindliche, oft technische und privaten Akteuren Informationen zu Kosten und
Konsumenten verändern und Richtlinien, an die sich die geschlossen, um Klima- oder Nutzen alternativer Möglich-
dadurch zu Emissionsminde- Produzenten und Konsumen- Energieziele zu erreichen.6 keiten.
rungen führen. Das Instru- ten halten müssen. Wer sich Die Präsentation der Informa-
ment kann über «Preise» oder nicht an die Richtlinien hält, tionen soll dabei auf sozio-
«Mengen» steuern. In beiden wird gebüsst. Auf diese Weise logischen, psychologischen
Fällen entsteht ein Preis für können die verwendeten und verhaltensökonomischen
Emissionen. Technologien und Produkte Erkenntnissen basieren.
«Preise»: Das Instrument beeinflusst und somit auch Beispielsweise sollen
verändert den Preis der Emis- der Energieverbrauch im das Problembewusstsein
sionen, z. B. Lenkungsabgabe, Allgemeinen, Emissionen gestärkt, Handlungsmög-
Steuer oder Subventionen. oder die Nutzung von fossilen lichkeiten aufgezeigt und
«Mengen»: Mittels eines Energien im Speziellen indi- damit Entscheide unterstützt
Zertifikate-Handelssystems rekt beeinflusst werden. werden für energie- und/
wird die maximale Menge oder emissionsmindernde
erlaubter Emissionen festge- Investitionen, Kaufentscheide
legt, z. B. durch eine limitierte und Verhalten.
Anzahl handelbarer Emissi-
onszertifikate
Hybride Instrumente:
Instrumente, die sowohl auf
die Preise, wie auch auf die
Mengen wirken.
Beispiele –– Subventionen, (Lenkungs-) –– Verbot oder Einschränkung –– Vertragliche Instrumente –– Aufklärungskampagnen,
Abgaben, steuerliche Anrei- bestimmter Produkte oder wie z. B. Selbstverpflichtun- z. B. zu Konsum und Pro-
ze, Bonus-Malus-Systeme Technologien (z. B. ineffizi- gen, Vereinbarungen duktewahl, Fussabdruck-
–– Emissionshandelssysteme ente Geräte, Fahrzeuge) rechner
–– Gebühren, Lizenzen –– Standards/Normen für die –– Information, Labelling,
–– Finanzierungsmodelle wie Herstellung von Produkten Energieetikette
Bürgschaften und spezielle oder die Durchführungen –– ausführliche Energieab-
Darlehen von Verfahren rechnungen
–– Gesetzliche Auflagen an –– Feedback-Massnahmen wie
Geräte, Anlagen, Gebäude, Displays mit der Anzeige
Fahrzeuge (inkl. Kennzeich- des aktuellen Stromver-
nung/ Labelling) brauchs in der Wohnung
–– Verpflichtungen –– Energiesparberatungen und
–– Benchmarks -kampagnen.
–– Planungsrechtliche Instru- –– standardmässige Lieferung
mente von umweltfreundlicheren
–– Nicht handelbare Zertifikate Stromprodukten durch
Energieversorgungsunter-
nehmen (umweltfreundli-
cher Defaultwert)
10 Instrumente für eine wirksame und effiziente Klima- und Energiepolitik. Betrachtungen aus ökonomischer Sicht
Kapitel 3: Charakterisierung der Instrumente
Silvia Banfi Frost (Stadt Zürich), Martin Jakob (TEP energy) und Nicole A. Mathys (Bundesamt für Raumentwicklung
ARE und Université de Neuchâtel)
Im vorliegenden Kapitel werden die Instrumente vorge- nanzieller Belastung zu finden. Eine weitere Stärke der
stellt und ihre Vor- und Nachteile betrachtet. Einen be- Instrumente, die das Verursacherprinzip umsetzen und
sonderen Fokus wird dabei auf die marktwirtschaftlichen daher keine finanziellen Mittel freisetzen (z. B. Abgaben
Instrumente gelegt. und Steuern), ist, dass sie den Rebound-Effekt besser kon-
trollieren als die anderen Instrumente.
3.1 Marktwirtschaftliche Instrumente Verteilwirkung
Inwiefern sich marktwirtschaftliche Instrumente auf die
Marktwirtschaftliche Instrumente beeinflussen das Ver- Einkommensverteilung auswirken, hängt wesentlich von
halten von Produzenten und Konsumenten durch Preis- ihrer Ausgestaltung ab. Um unerwünschte Wirkungen auf
signale. Diese entfalten eine Lenkungswirkung zugunsten die Einkommensverteilung zu vermeiden, braucht es eine
von emissionsmindernden Verhaltensweisen bei Investi- entsprechende fiskalquotenneutrale Ausgestaltung oder
tions- und Kaufentscheiden sowie bei der Nutzung. einen gezielten Einsatz des Ertrags für die betroffenen
Haushalte und/oder wettbewerbsneutrale Ausgestaltun-
Der Verursacher einer Emission kann durch eine Zahlung gen für die exportorientierte Wirtschaft. Ganz allgemein
oder einen finanziellen Verzicht eine Minderungspflicht gilt, dass über die Art der Rückverteilung unerwünschte
umgehen. Zum Beispiel verzichtet er auf die Einnahme Verteilungswirkungen korrigiert werden können. Was eine
einer Subvention, wenn er das subventionierte Verhalten unerwünschte Verteilungswirkung ist, muss allerdings
nicht umsetzt, oder er bezahlt die Lenkungsabgabe für sei- politisch entschieden werden. Abgaben, die vollständig
ne Emissionen. In anderen Fällen bezahlt der Verursacher über die direkten Bundessteuern rückverteilt werden, ha-
oder die Verursacherin für handelbare Zertifikate oder ben tendenziell eine regressive Wirkung, das heisst sie
verzichtet auf deren Verkauf, wenn er sie selber braucht. belasten ärmere Haushalte stärker. Will man eine solche
Möglich ist auch, dass der Verursacher andere dafür be- Wirkung vermeiden, steht eine pauschale Pro-Kopf-Rück-
zahlt, dass sie ihre Emissionen vermindern, wenn er sei- erstattung als Alternative zur Verfügung. Um eine pro-
ne eigenen Emissionen kompensieren muss. So entstehen portionale Belastung der Haushalte zu bewirken, ist eine
Preissignale, also finanzielle Anreize, das Verhalten zu Kombination verschiedener Rückverteilungsvarianten
ändern. am besten geeignet, zum Beispiel Pro-Kopf-Rückerstat-
tung kombiniert mit Rückerstattungen durch Lohnneben-
Das Preissignal sollte für möglichst alle Emittenten gleich kosten und Gewinnsteuer (Ecoplan 2012).
hoch sein, da in diesem Falle die Vermeidungskosten mi-
nimiert werden. Dies ist in der Schweiz heute nicht der Kategorien
Fall7. Die Instrumente, die Marktkräfte nutzen, umfassen fol-
gende Kategorien:
Vor- und Nachteile –– Abgaben und Steuern: Pigou-Steuern, Lenkungsabga-
Der wichtigste Vorteil von marktwirtschaftlichen Inst- ben (auch: Standard-Preis-Ansatz);
rumenten besteht in ihrer volkswirtschaftlichen Effizi- –– Förderinstrumente wie Subventionen und Steuerver-
enz: Die vorgegebenen Reduktionsziele werden mit den günstigungen;
kleinstmöglichen Kosten für die Gesellschaft und die –– Handelbare Zertifikate: Quotenmodelle, «Cap and
Wirtschaft erzielt. Durch die Preissignale erhalten die Trade», projekt- oder massnahmenbasierte Emissions-
Marktakteure einen kontinuierlichen Anreiz, eine für sie gutschriften («Offsets»);
optimale Kombination von Verhaltensänderung und fi- –– Bonus-Malus-Systeme;
–– Hybride Instrumente.
7 In der Schweiz sind die Preissignale unterschiedlich für die verschiedenen
Emittenten, wie folgende Aufzählung zeigt: Im Folgenden wird näher auf die genannten Kategorien
–– Brennstoffverbraucher: CO 2-Abgabesatz; Treibstoffverbraucher:
keine CO 2-Abgabe
der marktwirtschaftlichen Instrumente eingegangen.
–– Unternehmen im EHS: Preis Emissionsrecht; Unternehmen mit
Zielvereinbarung: unklar, welcher Preis hier gilt
–– Lastwagenverkehr: LSVA; Personenwagenverkehr: kein Preis;
Luftverkehr: kein Preis – und keine MehrwertsteuerSwiss Academies Communications, Vol. 14, Nr. 8, 2019 11
3.1.1 Abgaben und Steuern Herausforderungen
In der Praxis ist es auch bei Abgaben und Steuern so, dass
Abgaben und Steuern sind klassische marktwirtschaftli- die Marktakteure nicht immer so rational handeln, wie
che Instrumente. Eine Abgabe oder Steuer wird auf jene dies die Theorie verlangen würde. Zum Beispiel lassen
Güter oder Aktivitäten erhoben, die klimaschädliche sich Kosten und Nutzen von Vermeidungsmassnahmen
Emissionen verursachen. Ist die Abgabe oder Steuer ge- für ein Unternehmen nicht immer so genau berechnen,
nügend hoch, führt sie zur gewünschten Emissionsmin- was die ökonomische Effizienz einer Abgabe oder Steuer
derung. beeinträchtigt.
Abgaben im Umweltbereich werden üblicherweise in so Eine besondere Herausforderung ist der grenzüberschrei-
genannte Pigou-Steuern und Lenkungsabgaben unter- tende Handel. Nationale Abgaben können Wettbewerbs-
teilt. Bei der Pigou-Steuer entspricht der Abgabesatz den nachteile bewirken, wenn vergleichbare Unternehmen im
externen (Grenz-)Kosten. Das Reduktionsziel führt in die- Ausland keine Abgabe zahlen müssen und ein entspre-
sem Falle zum gesamtgesellschaftlich gesehen optima- chender finanzieller Ausgleich an der Grenze nicht mög-
len Emissionsniveau. Ein Beispiel aus der Schweiz, das lich ist. Unternehmen, die in internationaler Konkurrenz
der Idee der Pigou-Steuer nahekommt, ist die Leistungs- stehen, können die zusätzlichen Kosten durch die Abga-
abhängige Schwerverkehrsabgabe (LSVA). Bei der Len- be oder Steuer nicht vollständig auf die Kundinnen und
kungsabgabe (auch: Standard-Preis-Ansatz) orientiert sich die Kunden überwälzen. Es kann vorkommen, dass interna-
Abgabehöhe hingegen an einem politisch vorgegebenen tional tätige Unternehmen wegziehen oder ihre Produk-
Lenkungsziel. Das heisst, die Abgabe wird so hoch ange- tion ins Ausland verlagern (Verlagerung von CO2-Emis-
setzt, dass das politisch vorgegebene Ziel, welches nicht sionsquellen, «carbon leakage»), um der Abgabe- oder
dem volkswirtschaftlich besten Ziel entspricht, erreicht Steuerbelastung zu entkommen. Aus diesem Grund ist
wird. Dies ist beispielsweise beim CO2-Gesetz der Fall. ein international koordiniertes Vorgehen wichtig, auch
Mit marktwirtschaftlichen Instrumenten können vorgege- wenn die Standortwahl der Unternehmen auch von an-
bene Ziele (sei es nun das volkswirtschaftlich beste oder deren Faktoren abhängt (vorhandenes finanzielles und
ein politisch vorgegebenes Ziel) mit minimalen gesamt- Human-Kapital, Rechtsschutz, politische Stabilität, Nähe
wirtschaftlichen Kosten erreicht werden. zu Kunden und Lieferanten). Es ist Sache der Politik zu
entscheiden, welche ökonomischen Konsequenzen für
Eine (Lenkungs-)Abgabe unterscheidet sich von einer das Erreichen gewisser Ziele inakzeptabel sind, welche
Steuer insofern, dass die eingenommenen Gelder zurück- in Kauf genommen werden und welche gar erwünscht
erstattet werden an die Betroffenen (Unternehmen und sind. Rechtliche Schwierigkeiten in Bezug auf internatio-
Bevölkerung). nale Abkommen könnten möglicherweise auch entstehen
bei Abgaben, deren Erlös für die Förderung erneuerbaren
In der Theorie sind Abgaben und Steuern ökonomisch Energien eingesetzt werden.8
effizient und angestrebte Emissionsziele lassen sich zu
minimalen Kosten für Wirtschaft und Gesellschaft errei- Eine weitere Schwierigkeit ist die Festlegung des rich-
chen. Zudem sind sie transparent: Die Unternehmen oder tigen Abgabe- bzw. Steuersatzes. Aus gesellschaftlicher
Individuen können wählen, ob sie den durch die Abgabe/ Sicht besteht eine Abwägung zwischen den Kosten, die
Steuer erhöhten Preis zahlen oder ob sie Massnahmen er- durch Klimaschäden entstehen, und den Kosten, die
greifen, welche die Emissionen mindern oder vermeiden. durch Emissionsminderungen entstehen. Die Klimaschä-
Unternehmen, bei denen die Vermeidung der Emissionen den treten zeitverzögert und weltweit auf, also nicht nur
weniger kostet als die Abgabe oder Steuer, die sie für die am Standort und zum Zeitpunkt der Emission. Eine ob-
Emissionen zahlen müssten, ergreifen die Vermeidungs- jektive, präzise, wissenschaftliche Berechnung der natio-
massnahmen. Diejenigen Unternehmen hingegen, bei nalen und globalen Klimaschäden ist schwierig und setzt
denen eine Emissionsminderung zu hohen Kosten füh- Annahmen voraus. Dies führt in der Praxis oft zu grossen
ren würde, zahlen die Abgabe und emittieren weiter. Die Bandbreiten an Resultaten, abhängig von den getroffenen
Unternehmen ihrerseits rechnen die Abgabe oder Steuer Annahmen (z. B. Diskontierungssatz). Zu hoch oder zu tief
beziehungsweise die Kosten zur Emissionsminderung in gesteckte Ziele führen zu volkswirtschaftlichen Kosten.
die Produktepreise ein, wodurch diese Kosten auch für
Kundinnen und Kunden spürbar werden. Beispiele aus der Klima- und Energiepolitik
Ein Beispiel für die Anwendung dieses Instrumentes in
In Anwendungsfällen mit langen Re-Investitionszyklen der Klimapolitik ist die seit 2008 bestehende CO2-Abgabe,
sind Einführung und Verlauf der Lenkungsabgabe ver-
lässlich anzukünden und die Höhe der Abgabe langsam
8 WTI (2015), Renewable Electricity Tax Exemptions and Trade Remedies under
zu steigern. International Law, Bern, 2015.12 Instrumente für eine wirksame und effiziente Klima- und Energiepolitik. Betrachtungen aus ökonomischer Sicht
die in der Schweiz auf Brennstoffen erhoben wird. Die ken, also die Nachfrage steigern, zum Beispiel indem sie
CO2-Abgabe entspricht dem Standard-Preis-Ansatz. Sie den Einsatz von Erd- oder Biogas als Treibstoff fördern und
wird automatisch erhöht, wenn die in der CO2-Verord- damit den Brennstoffpreis senken. Es sei denn, die Sub-
nung festgelegten Zwischenziele für die Emissionen aus vention wird aus einer Abgabe auf Treibstoffe finanziert.
Brennstoffen nicht erreicht werden. Die Abgabe wird nur So betrachtet ist die Wirkung von Subventionen auf Emis-
auf Brennstoffen und nicht auf Treibstoffen erhoben, was sionen weniger positiv als die Wirkung der Lenkungsab-
dazu führt, dass im Bereich Mobilität die Nachfrage und gaben. Die Wirkung von Subventionen lässt sich gezielt
die Emissionen zu hoch sind. einsetzen, um neue und zielführende Technologien vor-
übergehend zu fördern. Dabei trifft der Staat jedoch tech-
nische Entscheide (ohne die Nachfrage zu beeinflussen),
3.1.2 Subventionen und Steuervergünstigungen während Steuern den Akteuren die Wahl der geeigneten
Technologie überlässt. Ist die Technologie marktfähig ge-
Statt klimaschädliches Verhalten zu verteuern, werden worden, können die Subventionen theoretisch wieder
mit Förderinstrumenten wie Subventionen oder Steuer- gestrichen werden – was aus politischen Gründen nicht
vergünstigungen diejenigen Massnahmen finanziell un- immer gelingt oder schlichtweg nicht gemacht wird, so
terstützt bzw. begünstigt, die das Klima schonen. Das setzt dass die Subventionen dauerhaft werden («Verstetigung»,
Anreize, vermehrt solche Massnahmen umzusetzen, in- siehe auch nächsten Abschnitt zu «Hemmnisse»).
dem klimaschonende Massnahmen im Vergleich zu ande-
ren günstiger werden oder Akteuren damit Massnahmen Hemmnisse
ermöglicht werden, die deren finanzielle Möglichkeiten Ob Subventionen klimafreundliche Verhaltensweisen ge-
ohne Subventionen übersteigen würde. nügend unterstützen, hängt – wie bei den Abgaben – pri-
mär davon ab, wie hoch sie sind. Zudem besteht die Ge-
Begründet werden Subventionen und steuerliche Ver- fahr von Mitnahmeeffekten: Subventionen werden auch
günstigungen damit, dass die Marktakteure (z. B. Unter- für Massnahmen ausgezahlt, die inzwischen ohne Sub-
nehmen) zu wenig direkten Nutzen ziehen aus Investi- ventionen rentieren würden. Solche Mitnahmeeffekte las-
tionen in klimaschonende Massnahmen und diese ohne sen sich in der Praxis nicht verhindern.
entsprechenden Anreiz nicht tätigen. Durch Subventi-
onen oder steuerliche Vergünstigungen hingegen wer- Es ist auch möglich, dass Subventionen strukturerhaltend
den sowohl die Kosten wie (bei entsprechender Ausge- wirken, sie also dazu führen, dass Industriezweige erhal-
staltung) auch die Risiken sozialisiert, was zu mehr und ten werden, die nicht (mehr) wettbewerbsfähig sind. Dies
schnelleren Investitionen führt. kann (gesellschafts-)politisch erwünscht ist. Möchte man
Strukturerhalt verhindern, dürfen die Subventionen nur
Förderinstrumente können Technologien dazu verhelfen, gerade die Mehrkosten für ökologische Verbesserungen
schneller Marktreife zu erlangen. Dank der Förderung der decken.
erneuerbaren Energien und von Energieeffizienzmassnah-
men können entsprechende Technologien wesentliche Durch Subventionen entstehen zudem Umverteilungsef-
Kostensenkungen und somit deutliche Verbesserungen fekte, da oft die breite Bevölkerung bzw. Wirtschaft für
ihrer Konkurrenzfähigkeit erlangen. die Finanzierung der Subventionen aufkommen, aber nur
vergleichsweise wenige davon bzw. in unterschiedlichem
Subventionen und Steuervergünstigungen versus Masse profitieren: Subventionen und entgangene Steuer-
(Lenkungs-)Abgaben einnahmen werden entweder von den Steuerzahlern oder
Im Vergleich zu Lenkungsabgaben haben Förderinstru- durch Abgaben zum Beispiel auf den Energie- oder Strom-
mente wie Subventionen und Steuervergünstigungen den verbrauch finanziert und kommen v. a. Eigentümern und
Nachteil, dass sie den Individuen nicht die wahren Kos- oft den einkommensstarken Schichten zugute, welche die
ten ihres Handelns aufzeigen und somit entgegen dem Möglichkeit für entsprechende Investitionen überhaupt
Verursacherprinzip wirken. Zudem haben Steuervergüns- haben bzw. sich leisten können.
tigungen den Nachteil, dass sie die gleiche Investition je
nach Grenzsatz des Steuerpflichtigen unterschiedlich ver- Unternehmen und auch die Politik bevorzugen oftmals
güten. Subventionen und steuerliche Erleichterungen, da diese
die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen nicht beein-
Wie unterschiedlich Lenkungsabgaben und Subventionen trächtigen oder sogar fördern und die Lasten der Finan-
wirken, lässt sich am Beispiel von Heizungen erläutern: zierung auf viele Marktakteure verteilt werden. Damit hat
Lenkungsabgaben erhöhen den Preis und senken damit dieses Instrument (gesellschafts-)politisch oft die grösste
die Nachfrage, zum Beispiel durch eine CO2-Abgabe auf Realisierungschance, obwohl mit der Förderung höhere
Treibstoffe. Subventionen können hingegen expansiv wir-Swiss Academies Communications, Vol. 14, Nr. 8, 2019 13
volkswirtschaftliche Kosten verbunden sind als mit der Unternehmen sind verpflichtet, für jede ausgestossene
Lenkung (BFE 2013, Seite 64). Tonne an Treibhausgasemissionen ein Zertifikat vorzu-
weisen, ansonsten werden Sanktionszahlungen für die
Beispiele aus der Klima- und Energiepolitik nicht legitimierten Emissionsmengen fällig. Da die Zer-
Ein Beispiel für Subventionen zur Unterstützung des Kli- tifikate handelbar («Trade») sind, können Unternehmen,
maschutzes ist das Gebäudeprogramm, das eine finanzi- bei denen Massnahmen zur Vermeidung von Treibhaus-
elle Unterstützung für energetische Gebäudesanierungen gasemissionen günstiger sind als der Preis der Zertifika-
vorsieht. Durch die Subventionen werden Investitionen te, diese Massnahmen umsetzen und die nicht benötigten
in Effizienz, wie zum Beispiel eine verbesserte Wärme- Zertifikate am Markt verkaufen. Unternehmen mit hohen
dämmung, und die Nutzung erneuerbarer Energien wirt- Vermeidungskosten können dagegen Zertifikate erwerben
schaftlich interessant und somit vermehrt umgesetzt. Mit und erhalten dadurch das Recht auf zusätzliche Emissi-
derselben Motivation werden solche Investitionen bei der onen.
Einkommensteuer begünstigt.
Eine weitere Variante der handelbaren Zertifikate sind
projekt- oder massnahmenbasierte Emissionsgutschriften («Off-
3.1.3 Bonus-Malus-Systeme sets»), die in der Schweiz wie auch international ausge-
stellt werden und zur Kompensation von Emissionen ein-
Bonus-Malus-Systeme sind eine Kombination aus einem gesetzt werden.
positiven finanziellen Anreiz und einem negativen finan-
ziellen Anreiz, also beispielsweise einer Subvention und Die Handelbarkeit der Zertifikate gewährleistet, dass ef-
einer Abgabe. Bonus-Malus-Systeme sind normalerweise fiziente Lösungen zustande kommen. Durch den Handel
staatsquotenneutral ausgestaltet und können erwünsch- können die erforderlichen Emissionsminderungen dort
tes Handeln begünstigen und unerwünschtes Handeln realisiert werden, wo sie mit den geringsten Kosten für
verteuern. die Unternehmen verbunden sind. Am Markt stellt sich
ein Preis für die Emissionsrechte ein, der im Idealfall An-
Weshalb Bonus-Malus-Systeme oft als «gerecht» empfun- gebot und Nachfrage ins Gleichgewicht bringt.
den werden, zeigt sich am Beispiel des Autos: Im Durch-
schnitt einkommensschwächere Kreise fahren eher klei- Vor- und Nachteile
nere und deshalb tendenziell emissionsärmere Autos, Ein grosser Vorteil von Emissionsrechtehandelssystemen
sind damit weniger stark betroffen vom negativen finan- ist die Möglichkeit, die Emissionsziele punktgenau zu er-
ziellen Anreiz und werden somit nicht von der Verkehr- reichen, indem die Gesamtmenge der verteilten Zertifikate
steilnahme ausgeschlossen. dem Emissionsziel gleichgesetzt wird («Cap and Trade»).
In der Regel wird die Gesamtmenge der zur Verfügung
Zertifikate stufenweise verringert und damit die erlaubte
3.1.4 Handelbare Zertifikate (Quotenmodelle, Menge an Emissionen. Um das Emissionsziel einzuhal-
«Cap and Trade», «Offsets») ten, müssen die Sanktionszahlungen genügend hoch und
die Kontrollmechanismen genügend streng sein.
Handelbare Zertifikatesysteme finden in der Klimapolitik
zunehmend Anwendung. Sie können entweder zur Emis- Der Vorteil von Emissionshandelssystemen, dass die Wir-
sionsminderung oder zur Förderung der Energieeffizienz kung der ausgegebenen Zertifikatmenge bekannt ist und
oder bestimmter Stromerzeugungstechnologien einge- damit im Voraus ein fixer Reduktionsfahrplan festgelegt
setzt werden. Für die Förderung der Energieeffizienz und werden kann, ist gekoppelt an einen Nachteil: Der Preis
erneuerbarer Energien gibt es Quotenmodelle mit handelba- der Reduktionen beim Emissionshandelssystem (und da-
ren Zertifikaten – auf diese Weise wird eine Untergrenze mit die Vergütung für Emissionsminderungen) ist nicht
festgelegt, die erreicht werden muss (z. B. Mindestmen- voraussehbar, was für die betroffenen Unternehmen zu ei-
ge an erneuerbarer Energie, die ein Unternehmen nutzen ner gewissen Planungsunsicherheit führt. Dies ist ein Un-
muss). terschied zu Abgaben oder Subventionen, deren Wirkung
in Form der Emissionsminderung nicht genau bekannt ist,
Geht es um eine Emissionsminderung kommt das Sys- ihre preisliche Ausgestaltung hingegen schon.
tem «Cap and Trade» zum Einsatz. Dabei wird eine jährli-
che Gesamtmenge an Emissionen («Cap») festgelegt und Ein weiterer grosser Vorteil von Emissionsrechtehandels-
an die Unternehmen in einem Emissionsrechtehandels- systemen ist, dass sich eine Gesamtmenge an erlaubten
system (EHS) verteilt oder versteigert. Ein Zertifikat gibt Emissionen («Cap») einfacher festlegen lassen als Abga-
das Recht, eine im Voraus bestimmte Menge an Emissi- bensätze.
onen zu verursachen, zum Beispiel eine Tonne CO2. Die14 Instrumente für eine wirksame und effiziente Klima- und Energiepolitik. Betrachtungen aus ökonomischer Sicht
Herausforderungen internationalen Luftverkehr geeinigt. CORSIA wird kein
Eine grosse Herausforderung ist die Festlegung der aus- Emissionshandelssystem sein, sondern ein Offset-System
gegebenen Gesamtmenge an Zertifikaten. Ist sie zu klein, (Kompensation von CO2 durch projektbasierte Mechanis-
sind die Zertifikatspreise so hoch, dass die Wirtschaft- men, siehe auch vorangegangene Abschnitte auf Seite 13.
lichkeit von Unternehmen zu stark beeinträchtigt werden Die Kompensation der Emissionen wird durch speziell
kann. Ist sie zu gross, sind die Zertifikatspreise so tief, aufgesetzt Klimaschutzprojekte erfolgen, die unter der
dass das System überhaupt keine Wirkung zeigt, wie dies Aufsicht der UNO stehen. Die Finanzierung der Projekte
zurzeit im europäischen Emissionshandelssystem (siehe erfolgt über Zertifikate, die an der Börse gehandelt und so-
Kapitel «Klimapolitik in Europa») weitgehend der Fall mit erworben werden können, unter anderem von Flugge-
ist. sellschaften entsprechend der Auflagen gemäss CORSIA.
CORSIA wird ab 2020 global eingeführt und ist ab 2027
Eine der grössten Herausforderungen des Emissionsrech- verpflichtend (Positionspapier CORSIA 2017).
tehandelssystems ist die Anfangsausstattung mit Zertifi-
katen der Unternehmen. Werden die Zertifikate gemäss
den Anfangsemissionen der Unternehmen verteilt, wer- 3.1.5 Hybride Instrumente
den jene Unternehmen benachteiligt, die in der Vergan-
genheit bereits in Emissionsminderungsmassnahmen Hybride Instrumente sind eine besondere Form eines In-
investiert haben. Auch neu in den Markt eintretende Un- strumentenmixes (siehe Kapitel «Instrumentenmix»). Sie
ternehmen erfahren gegenüber den bestehenden Unter- sind eine Mischform von marktwirtschaftlichen Instru-
nehmen Nachteile, falls sie ihre Zertifikate vollumfäng- menten, die auf dem Preis basieren (z. B. Abgabe), und
lich von den bereits bestehenden Unternehmen erwerben solchen, die auf Mengen basieren (z. B. Zertifikatesystem)
müssen. (SCCER CREST 2017). Zum Beispiel ein Zertifikatehan-
delssystem mit Sanktionszahlungen ist ein hybrides In-
Die meisten bisherigen Emissionshandelssysteme sind strument: Emissionen ohne Zertifikate werden finanzi-
deshalb mit einer kostenlosen Zuteilung von Emissions- ell bestraft, was einer Abgabe (zusätzliche Zertifikate zu
rechten gestartet, um die Interessen der betroffenen Un- Oberpreis) entspricht.
ternehmen zu berücksichtigen. Auch frei vergebene Emis-
sionsrechte führen zu finanziellen Anreizen, Emissionen Weitere Beispiele für hybride Formen sind Quotenmärk-
zu mindern, da die nicht verwendeten Zertifikate verkauft te und Ausschreibungen mit Preisober- und Preisunter-
werden können. Dennoch wäre aus einer gesamtökonomi- grenzen oder einem aktiven Preismanagement. Hier wird
scher Perspektive eine Versteigerung der Emissionsrechte die geforderte Menge angepasst, wenn die Preisgrenzen
effizienter, da dies die Unternehmen früher und stärker überschritten werden. Die Preisobergrenze ermöglicht da-
zu Minderungsmassnahmen anregt, als wenn die Unter- bei eine sichere Kostenkontrolle, während die Preisunter-
nehmen wissen, dass sie mit höheren heutigen Emissi- grenze minimale Investitionsanreize garantiert.
onen bei der nächsten Zuteilung mehr Zertifikate erhal-
ten. Auch der Anreiz zu Innovationen ist bei versteigerten Bei einem guten Design sind hybride Instrumente reinen
Emissionsrechten höher, da Innovationen bei frei verge- Preis- oder Mengensteuerungen stets überlegen, da die-
benen Emissionsrechten weniger profitabel sind. se Instrumente sowohl auf die Mengen als auch auf die
Preise Einfluss nehmen. Dies erlaubt es vor allem bei Un-
Zusätzlich zu den Märkten in Europa und in der Schweiz sicherheiten über die Kosten einer Emissionsminderung,
– die derzeit miteinander verknüpft werden – gibt es ver- die Kosten für die Volkswirtschaft kleiner zu halten als
schiedene weitere Emissionshandelsmärkte, zum Bei- mit Instrumenten, die nur auf die Mengen oder Preise wir-
spiel in verschiedenen Staaten der USA. 2017 entstand ken.
mit dem chinesischen EHS der weltweit grösste Emissi-
onshandelsmarkt. Eine Verbindung verschiedener Emis-
sionsmärkte kann die Gesamtkosten der Vermeidungs- 3.2 Ordnungsrechtliche Instrumente
massnahmen zusätzlich verringern.
Ordnungsrechtliche Instrumente wie Verbote, Gebote,
Sonderfall Flugverkehr raumplanerische Massnahmen, Vorschriften und techni-
Auch im Flugverkehr gibt es Bestrebungen, die Emissi- sche Standards erzwingen Verhaltensänderungen.
onen zu mindern. So hat die Europäische Union den in-
ternen Flugverkehr in ihr Emissionshandelssystem (EU- In der Luftreinhalte- und Energiepolitik haben ordnungs-
ETS) einbezogen – was jedoch nur bis 2021 der Fall sein rechtliche Instrumente eine langjährige und weit verbrei-
wird. Denn mit CORSIA haben sich die ICAO-Mitglieds- tete Tradition, seit einigen Jahren werden sie auch in der
staaten auf ein globales Klimaschutzinstrument für den Klimapolitik eingesetzt. Da ein starker Bezug zwischenSwiss Academies Communications, Vol. 14, Nr. 8, 2019 15
Energieverbrauch und Klimaschutz besteht, werden ord- Vorschriften und technische Standards sind sehr effek-
nungsrechtliche Instrumente in der Klimapolitik häufig tiv, um ein Minimum an Effizienz zu erreichen, zum Bei-
so eingesetzt, dass sie den Energieverbrauch im Allgemei- spiel im Gebäudebereich sowie beim Wirkungsgrad von
nen oder von fossilen Energien im Speziellen direkt beein- Geräten oder Motoren und bei anderen standardisierten
flussen: Sie schränken die freie Wahl und/oder den freien Systemen. Diese Regulierungen müssen allerdings im
Einsatz von energieverbrauchenden und emittierenden Zeitverlauf angepasst werden, damit einerseits Anreize
Produkten und Gütern ein oder erlassen Mindestanforde- zu technischem Fortschritt bestehen, andererseits um
rungen. Zum Bespiel durch die Einschränkung zulässiger sicherzustellen, dass die Emissionen gemäss den Zielen
Geräte, das Setzen verbindlicher Verbrauchsstandards, vermindert werden.
gesetzliche Auflagen für Fahrzeuge oder energetische An-
lagen oder Verbote und Gebote. Darüber hinaus dienen ordnungsrechtliche – wie auch
marktwirtschaftliche – Instrumente dazu, die Diskrepanz
Die Umgehung oder Nichterfüllung ordnungsrechtlicher zwischen betriebswirtschaftlichem Optimieren aus Sicht
Instrumente muss im Prinzip bestraft werden, was aller- des Einzelbetriebs und dem Optimieren aus volkswirt-
dings nicht immer der Fall ist, womit ein deutliches Voll- schaftlicher Sicht zu überwinden
zugsdefizit besteht.
Wichtig ist, dass auch ordnungsrechtliche Instrumente
Eignung sich nur einführen lassen, wenn zum Beispiel durch In-
Generell eignen sich ordnungsrechtliche Instrumente be- formation auch die entsprechende politische Akzeptanz
sonders dann, wenn die (Grenz-)Vermeidungskosten rela- erreicht wird.
tiv gleichmässig über die relevanten Akteure verteilt sind
oder wenn nichtpreisliche Hemmnisse bestehen. Ein Bei- Umsetzbarkeit
spiel sind Mindestanforderungen an die Effizienz von Ge- Ordnungsrechtliche Instrumente sind in der Regel relativ
räten, Fahrzeugen und Gebäuden. Ist dies nicht der Fall, einfach verständlich, rasch wirksam und es ist meistens
verursachen ordnungsrechtliche Instrumente höhere Kos- möglich, ihr Einhalten direkt zu überprüfen. Die Kontrol-
ten für die Gesellschaft und es werden geringere Emissi- le der Zielerreichung ist oft aufwändig und wird zum Teil
onsminderungen erreicht als beim Einsatz von marktwirt- nicht gemacht, so zum Beispiel bei der Umsetzung der
schaftlichen Instrumenten. Mustervorschriften der Kantone im Energiebereich (Mu-
KEn).
Typische Anwendungsfälle von ordnungsrechtlichen In-
strumenten sind Bereiche, die zwar in ihrer Gesamtheit Da sich in der Regel alle Marktakteure an die gleichen
energie- und klimapolitisch relevant sind, für den einzel- Auflagen halten müssen, werden die ordnungsrechtli-
nen Betrieb jedoch wirtschaftlich so wenig bedeutend, chen Instrumente meist als gerecht wahrgenommen. Sie
dass betriebswirtschaftliche Anreize über marktwirt- sind es aber selten, da sie keine individuelle Abwägung
schaftliche Instrumente oder Instrumente zur Bereitstel- von Nutzen und Kosten der Massnahmen erlauben und
lung von Information wenig geeignet sind. Anpassungskosten entstehen, die je nach Einkommens-
gruppen unterschiedlich hoch ausfallen können. Diese
Der Einsatz von ordnungsrechtlichen Instrumenten ist Situation tritt zum Beispiel bei fixen Zielvorgaben für
sinnvoll, wenn marktwirtschaftliche Instrumente nicht Emissionsminderungspfade von Unternehmen ein.
wirken können, da die Preissignale bei den relevanten
Entscheidungsträgern nicht ankommen. Beispiele dafür Adressierte Hemmnisse
sind das Vermieter-Mieter-Problem oder Anreize für recy- Mit ihrem Ansatz können ordnungsrechtliche Instru-
clingfreundliches Produktdesign. Um eine Verringerung mente verschiedene Hemmnisse überwinden. Dazu ge-
des Verbrauchs zu erreichen (z. B. geringere Anzahl einge- hören zum Beispiel geringes Bewusstsein, vereinfach-
setzter Geräte oder gefahrener Kilometer), sind hingegen te Entscheidungsmuster von Individuen («begrenzte
marktwirtschaftliche Instrumente besser geeignet. Rationalität»), das Eigner-Nutzer-Dilemma (z. B. bei Ener-
giestandards von Mietwohnungen), der unterschiedliche
Weiter werden ordnungsrechtliche Instrumente dann ein- Kenntnisstand von Anbietenden und Nachfragenden (vor
gesetzt, wenn die durch ein Verbot oder Gebot verursach- allem relevant in Bereichen mit langen Erneuerungszyk-
ten Kosten gering, die damit erzielbaren Emissionsmin- len, bei denen Entscheide nur sporadisch anstehen) und
derungen jedoch von Bedeutung sind. Sie werden auch andere Informationsdefizite oder Mängel im Bereich Aus-
dort eingesetzt, wo sich die Umsetzung anderer Instru- und Weiterbildung.
mente als nicht praktikabel oder als schwierig umsetzbar
erweist, zum Beispiel wegen Akzeptanzproblemen.Sie können auch lesen
