Instrumente für eine wirksame und effiziente Klima- und Energiepolitik

Instrumente für eine wirksame und effiziente Klima- und Energiepolitik
Vol. 14, No. 8, 2019




                         akademien-schweiz.ch




             Instrumente für
eine wirksame und effiziente
    Klima- und Energiepolitik
          Betrachtungen aus ökonomischer Sicht
Instrumente für eine wirksame und effiziente Klima- und Energiepolitik
IMPRESSUM

Herausgeberin
Akademien der Wissenschaften Schweiz (a+) • Erweiterte Energiekommission
Haus der Akademien • Laupenstrasse 7 • Postfach • 3001 Bern • Schweiz
+41 31 306 93 50 • urs.neu@scnat.ch • akademien-schweiz.ch/energy/energy-commission

Ein Projekt der Akademie der Naturwissenschaften Schweiz (SCNAT)




Initiiert von: Energiekommission der Akademien der Wissenschaften Schweiz

Ratifiziert von: Erweiterte Energiekommission der Akademien der Wissenschaften Schweiz

Autorinnen und Autoren: Dr. Silvia Banfi Frost, Energiebeauftragte der Stadt Zürich • Dr. Martin Baur, Eidgenössische
­Finanzverwaltung (EFV) • Prof. Regina Betz, ZHAW School of Management and Law • Dr. Pierre-Alain Bruchez, Eidgenössi-
 sche F­ inanzverwaltung (EFV) • Andrea Burkhardt, Bundesamt für Umwelt (BAFU) • Dr. Matthias Gysler, Bundesamt für
 Energie (BFE) • Prof. Beat Hintermann, Universität Basel • Dr. Martin Jakob, TEP energy • Prof. Nicole A. Mathys, Bundesamt
 für Raumentwicklung (ARE) und Universität Neuenburg

Redaktion: Martina Mittler und Urs Neu, ProClim

Review: Dr. Marco Berg, Stiftung Klimaschutz und CO2-Kompensation (KliK) und Schweizerische Akademie der
technischen Wissenschaften (SATW) • Prof. David N. Bresch, ETH Zürich/MeteoSchweiz • Dr. Raphael Bucher, Bundesamt
für U
    ­ mwelt (BAFU) • Dr. Anne-Kathrin Faust, Bundesamt für Energie (BFE) • Denise Fussen, EBP Schweiz AG •
Prof. Sebastian H­ eselhaus, Universität Luzern • Prof. em. Beat Hotz-Hart, Universität Zürich • Dr. Rolf Iten, Infras •
Dr. Karl Knop (†) • Prof. Frank C. Krysiak, Universität Basel • Dr. Axel Michaelowa, Universität Zürich • Dr. Martina Ragettli,
Swiss TPH • Prof. Reto Schleiniger, ZHAW School of Management and Law • Prof. Irmi Seidl, Eidg. Forschungsanstalt WSL •
Prof. Philippe Thalmann, ETH Lausanne • Prof. em. Andreas Zuberbühler, Universität Basel und Schweizerische Akademie
der technischen Wissenschaften (SATW)

Layout: Olivia Zwygart

Illustration: Studio KO, Yverdon

Bericht in elektronischer Form unter akademien-schweiz.ch/publikationen
© Akademien der Wissenschaften Schweiz, 2019

Zitiervorschlag: Akademien der Wissenschaften Schweiz (2019)
Instrumente für eine wirksame und effiziente Klima- und Energiepolitik.
Betrachungen aus ökonomischer SIcht. Swiss Academies Communications 14 (8)

ISSN (print) 2297-1793
ISSN (online) 2297-1807

DOI: doi.org/10.5281/zenodo.3541531
Instrumente für eine wirksame und effiziente Klima- und Energiepolitik
Instrumente für
eine wirksame und effiziente
    Klima- und Energiepolitik
          Betrachtungen aus ökonomischer Sicht
Instrumente für eine wirksame und effiziente Klima- und Energiepolitik
4      Instrumente für eine wirksame und effiziente Klima- und Energiepolitik. Betrachtungen aus ökonomischer Sicht




SDGs: Die internationalen Nachhaltigkeitsziele der UNO


In dieser Publikation unterbreitet die Akademien der Wissenschaften Schweiz Empfehlungen
zur Förderung gendergerechter akademischer Karrierewege an Schweizer Hochschulen und
Forschungsinstitutionen. Sie leistet damit einen Beitrag zu SDG 7, 12 und 13:
«Zugang zu bezahlbarer, nachhaltiger und moderner Energie für alle sichern»
«Für nachhaltige Konsum- und Produktionsmuster sorgen»
«Umgehend Massnahmen zur Bekämpfung des Klimawandels und seiner Auswirkungen
ergreifen»

SUSTAINABLE DEVELOPMENT GOALS (SDGS) SIND ZIELE FÜR NACHHALTIGE ENTWICKLUNG
AUF ÖKONOMISCHER, SOZIALER UND ÖKOLOGISCHER EBENE. 2015 HABEN DIE STAATS-
UND REGIERUNGSCHEFS DER VEREINTEN NATIONEN DIE 17 SUSTAINABLE DEVELOPMENT
GOALS VERABSCHIEDET. DIESE NEUEN ZIELE SOLLEN BIS 2030 GLOBAL UND VON ALLEN
UNO-MITGLIEDSTAATEN UMGESETZT WERDEN UND DER SICHERUNG EINER NACHHALTIGEN
ENTWICKLUNG DIENEN.

> sustainabledevelopment.un.org
> eda.admin.ch/agenda2030/de/home/agenda-2030/die-17-ziele-fuer-eine-nachhaltige-entwicklung.html
Instrumente für eine wirksame und effiziente Klima- und Energiepolitik
Swiss Academies Communications, Vol. 14, Nr. 8, 2019   5




Kapitel 1: Ausgangslage�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������8
1.1 Folgen des Klimawandels..........................................................................................................................................................8
1.2 Ziele der Schweizer Klima- und Energiepolitik.............................................................................................................8
1.3 Externe Kosten und Marktversagen...................................................................................................................................8
1.4 Instrumente zur Minderung der Treibhausgase............................................................................................................9

Kapitel 2: Instrumente für die Klima- und Energiepolitik����������������������������������������������������������������������������������������������10
2.1 Überblick über die Instrumente...........................................................................................................................................10
2.2 Instrumentenmix..........................................................................................................................................................................10
2.3 Kriterien zur Unterscheidung, Auswahl und Bewertung der Instrumente..............................................10

Kapitel 3: Charakterisierung der Instrumente����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 12
3.1 Marktwirtschaftliche Instrumente..................................................................................................................................... 12
3.2 Ordnungsrechtliche Instrumente........................................................................................................................................16
3.3 Selbstverpflichtung.....................................................................................................................................................................18
3.4 Information (Kampagnen, Nudges u. a.)..........................................................................................................................19

Kapitel 4: Energie- und Klimapolitik in der Schweiz���������������������������������������������������������������������������������������������������������� 21
4.1 Herausforderungen..................................................................................................................................................................... 21
4.2 Instrumente der Schweizer Klima- und Energiepolitik.........................................................................................22

Kapitel 5: Klimapolitik in Europa����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������27
5.1 Das EU-Emissionshandelssystem ....................................................................................................................................27
5.2 Energieeffizienz und Erneuerbare Energien.............................................................................................................. 28
5.3 Schlussfolgerungen.................................................................................................................................................................... 29

Abkürzungsverzeichnis����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 30

Referenzen���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 31
Instrumente für eine wirksame und effiziente Klima- und Energiepolitik
6    Instrumente für eine wirksame und effiziente Klima- und Energiepolitik. Betrachtungen aus ökonomischer Sicht




Kapitel 1: Ausgangslage

Silvia Banfi Frost (Stadt Zürich), Martin Jakob (TEP energy) und Nicole A. Mathys (Bundesamt für Raumentwicklung
ARE und Université de Neuchâtel)



1.1 Folgen des Klimawandels                                                              benden Schwellenländer müssen ihren Beitrag leisten, da-
                                                                                         mit das Ziel erreicht werden kann. Angesichts der zuneh-
Der Klimawandel hat weltweite Auswirkungen. Zum ei-                                      menden Auswirkungen des Klimawandels und zusätzlich
nen sind häufigere und heftigere Extremereignisse wie                                    zu den Reduktionszielen der Treibhausgasemissionen hat
Hitzewellen, Trockenperioden oder Starkniederschläge                                     der Bundesrat 2012 seine Strategie zur Anpassung an den
zu erwarten. Zum anderen wird von langfristigen Verän-                                   Klimawandel verabschiedet. 2014 ist ein Aktionsplan
derungen der Landschaften und Ökosysteme ausgegan-                                       dazugekommen, in dem erste Massnahmen für den Zeit-
gen, die unter anderem die Ausbreitung von Schadorga-                                    raum von 2014 bis 2019 festgelegt wurden.1 Aktuell läuft
nismen und Krankheiten begünstigen. Viele Folgen der                                     die zweite Programmphase (2018–2022), in der wiederum
Klimaänderung sind nicht direkt sichtbar und machen                                      ausgewählte Massnahmen umgesetzt werden.
sich zum Teil erst in ferner Zukunft bemerkbar. Zudem
sind die Zusammenhänge zwischen Emissionen und Kli-                                      Zur Umsetzung des oben deklarierten Minderungsziels
maschäden komplex und abstrakt und die Emissionsquel-                                    hat der Bundesrat drei eng miteinander verknüpfte Vor-
len zahlreich und vielfältig. Es ist wichtig zu beachten,                                lagen erarbeitet und Ende 2016 in eine breite Vernehm-
dass Emissionen entlang der gesamten Wertschöpfungs-                                     lassung geschickt:
kette entstehen (d. h. inklusive «graue Energie»).
                                                                                         1. die Genehmigung des Übereinkommens von Paris; die
Veränderungen aufgrund des Klimawandels wirken sich                                         Schweiz hat das Übereinkommen am 6. Oktober 2017
direkt auf die Gesellschaft und die Wirtschaft aus. In                                      ratifiziert;
der Schweiz verursachen die Auswirkungen des Klima-                                      2. das Abkommen mit der Europäischen Union zur Ver-
wandels Kosten verschiedener Art, zum Beispiel im Be-                                       knüpfung des Emissionshandels der Schweiz mit dem-
reich Schutz vor Naturgefahren, Schadensbeseitigung,                                        jenigen der EU;
Ertragsausfälle, eine steigende Anzahl der hitzebeding-                                  3. die Totalrevision des CO2-Gesetzes, in dem Ziele und
ten Krankenhausaufenthalte (hitzebedingten Todesfälle)                                      Massnahmen der Schweizer Klimapolitik rechtlich
oder einer verkürzten Skisaison vieler Berggebiete. Der                                     verankert werden.
Klimawandel bringt auch Chancen, zum Beispiel für den
Sommertourismus in der Schweiz, dessen Saison sich in                                    Darüber hinaus hat das Volk im Mai 2017 das neue Ener-
den Herbst und Frühling hinein verlängern könnte oder                                    giegesetz angenommen und damit indirekt die Energie-
durch geringere Heizkosten aufgrund milderer Winter.                                     strategie 2050 gutgeheissen. Zur Umsetzung des Mass-
Die Chancen fallen jedoch insgesamt deutlich geringer                                    nahmenpaketes tragen auch die Kantone, Städte und
aus als die Risiken.                                                                     Gemeinden bei.



1.2 Ziele der Schweizer Klima- und Energiepolitik                                        1.3 Externe Kosten und Marktversagen

Derzeit werden im politischen Prozess die Weichen für                                    Freie Märkte funktionieren nicht optimal, wenn es um
die zukünftige Klima- und Energiepolitik gestellt. Der                                   Klimawandel und Energiewende geht: Negative Aus-
Bundesrat will bis 2030 die Treibhausgasemissionen der                                   wirkungen durch Emissionen werden nicht durch die
Schweiz gegenüber 1990 um 50 Prozent senken, davon                                       Verursacher bezahlt, was bedeutet, dass kein Anreiz zur
sollen mindestens 30 Prozent durch Massnahmen im In-                                     Emissionsreduktion besteht. Zu diesen sogenannten exter-
land eingespart werden, die restlichen maximal 20 Pro-                                   nen Kosten gehören im Klimabereich beispielsweise ge-
zent dürfen im Ausland eingespart werden. Damit will                                     sundheitliche Beeinträchtigungen und Schäden an Natur
der Bundesrat einen Beitrag an das im Übereinkommen                                      und Infrastrukturen durch klimabedingte Extremereignis-
von Paris international vereinbarte Ziel leisten, die Erder-                             se (z. B. Hitzewellen, Stürme, Starkniederschläge; für die
wärmung global deutlich unter zwei Grad Celsius zu hal-
ten. Dieses Ziel ist ambitioniert, aber nötig, um auf globa-                             1   Im Fokus dieser Massnahmen stehen die Sektoren Wasserwirtschaft,
                                                                                             Umgang mit Naturgefahren, Land- und Waldwirtschaft, Energie, Tourismus,
ler Ebene dem fortschreitenden Klimawandel entgegen zu                                       Biodiversitätsmanagement, Gesundheit von Mensch und Tier sowie
wirken. Sowohl die Industrieländer wie auch die aufstre-                                     Raumentwicklung.
Instrumente für eine wirksame und effiziente Klima- und Energiepolitik
Swiss Academies Communications, Vol. 14, Nr. 8, 2019   7




Quantifizierung der externen Effekte des Verkehrs siehe die                externen Kosten zu internalisieren und somit die Alloka-
Berechnungen des ARE2). Ein weiteres Beispiel für externe                  tion der Ressourcen zu verbessern.3
Kosten sind Schäden an Ökosystemen durch den Klima-
wandel. Dem Verursacherprinzip – das heisst die Verursa-
cher müssen auch für die entstandenen Kosten bezahlen                      1.4 Instrumente zur Minderung der Treibhausgase
– wird in solchen Fällen nicht Rechnung getragen, weshalb
die externen Kosten bei den Entscheidungen von Individu-                   Gut konzipierte Staatseingriffe sind in diesen Fällen nö-
en und Firmen nicht einbezogen werden. Dies führt zu ei-                   tig, um die volkswirtschaftlich sinnvollen Energie- und
nem Überkonsum an emissionsgenerierenden Gütern und                        Klimaziele zu erreichen. Grundsätzlich steht eine Viel-
Dienstleistungen, was aus gesellschaftlicher und volks-                    zahl politischer Instrumente zur Verfügung, um den Aus-
wirtschaftlicher Sicht suboptimal ist (Stern 2007).                        stoss von Treibhausgasen zu reduzieren. Im Fokus stehen
                                                                           die Folgenden (u.a. IPCC 2014/WGIII/Chapter 3.8 und
Die Treibhausgasemissionen mit ihren Auswirkungen                          Chapter 15.3):
auf das Klima werden in den Marktpreisen also nicht                        –– Marktwirtschaftliche Instrumente (Emissionsgebühren
berücksichtigt. Da niemand ein Eigentumsrecht auf eine                        und Handel mit Emissionsrechten; Subventionen);
unbeeinträchtigte Atmosphäre hat, gibt es keinen spon-                     –– Ordnungsrechtliche Instrumente (Vorschriften);
tan entstehenden Markt, auf dem die Kosten der Treib-                      –– Freiwillige Selbstverpflichtung;
hausgasemissionen in Erscheinung treten. Der fehlende                      –– Information (Kampagnen, Nudges u. a.);
Markt und somit das Fehlen eines angemessenen Preissi-                     –– Beschaffungswesen und Bereitstellung von öffentli-
gnals führen dazu, dass die volkswirtschaftlichen Kosten                      chen Gütern und Dienstleistungen durch den Staat;
dieser Emissionen bei den Entscheiden von Produzenten                         (z. B. Infrastruktur, Finanzierung von Forschung; wird
und Konsumenten nicht oder nicht genügend einbezogen                          im vorliegenden Bericht nicht diskutiert).
werden. Die Konsequenz sind Gesamtemissionen, die
weit über das Emissionsniveau hinausgehen, das aus ge-                     Bei der Konzeption und Umsetzung der politischen In-
samtwirtschaftlicher Sicht optimal wäre, das heisst unter                  strumente sind Erkenntnisse aus der Volkswirtschaft,
Einbezug aller Kosten und Nutzen für Natur, Gesellschaft                   Psychologie, Soziologie, Politologie sowie der Verhalten-
und Wirtschaft.                                                            sökonomie zu berücksichtigen.

Diese fehlende Berücksichtigung der Treibhausgasemissi-                    Die genannten Instrumente werden in den Kapiteln «In-
onen in den Marktpreisen ist das Resultat eines typischen                  strumente für die Klima- und Energiepolitik» und «Cha-
sogenannten Markversagens. Laut Nicholas Stern ist der                     rakterisierung der Instrumente» näher betrachtet und
Klimawandel die Folge des grössten Marktversagens, wel-                    ihre Vor- und Nachteile beschrieben. Im Fokus stehen die
ches die Menschheit je in Kauf genommen hat. Das heisst,                   marktwirtschaftlichen Instrumente, anhand derer Anrei-
dass Entscheide der Marktakteure (Produzenten und Kon-                     ze so gesetzt werden, dass die wirtschaftlichen Kräfte zu
sumenten) gesellschaftlich unerwünschte Auswirkungen                       einem klimafreundlichen Verhalten führen. Im Bericht
haben oder dass ineffiziente Marktergebnisse resultieren.                  beschrieben wird auch, in welchen Situationen welche
Ineffiziente Marktergebnisse bestehen dann, wenn durch                     Instrumente den grössten Erfolg versprechen und was bei
einen veränderten Einsatz der Ressourcen die Gesell-                       der Umsetzung zu beachten ist und wie sich die Instru-
schaft insgesamt bessergestellt werden könnte.                             mente gegenseitig beeinflussen und ergänzen.

Um solche Marktversagen zu adressieren, können staat-                      In den Kapiteln «Energie- und Klimapolitik in der
liche Eingriffe erwogen werden, um die sogenannten ex-                     Schweiz» und «Klimapolitik in Europa» werden aus ei-
ternen Kosten (d. h. die Kosten, die sich nicht auf den                    nem volkswirtschaftlichen Blickwinkel diejenigen Inst-
Märkten widerspiegeln) zu internalisieren und Produk-                      rumente erläutert, die in der Klima- und Energiepolitik
tions- und Verhaltensweisen mit geringerem Ausstoss von                    der Schweiz und Europas eingesetzt werden. Zudem wird
Treibhausgasen sowie Innovationen in klimafreundliche                      auf die Herausforderungen der Schweiz im Bereich Kli-
Technologien und Dienstleistungen zu fördern. Die staat-                   ma- und Energiepolitik eingegangen.
lichen Eingriffe sind in diesem Fall gerechtfertigt, um die




2   Die externen Kosten und Nutzen des Verkehrs werden vom Bundesamt für
    Raumentwicklung ARE jährlich ausgewiesen.                              3   Staatseingriffe können auch zu Wohlfahrtsverlusten führen, in diesem Falle
    Siehe are.admin.ch/are/de/home/verkehr-und-infrastruktur/grundlagen-       spricht man von Staatsversagen. Im vorliegenden Grundlagenbericht wird
    und-daten/kosten-und-nutzen-des-verkehrs.html                              diese Thematik nicht diskutiert.
Instrumente für eine wirksame und effiziente Klima- und Energiepolitik
8    Instrumente für eine wirksame und effiziente Klima- und Energiepolitik. Betrachtungen aus ökonomischer Sicht




Kapitel 2: Instrumente für die Klima- und Energiepolitik

Silvia Banfi Frost (Stadt Zürich), Martin Jakob (TEP energy) und Nicole A. Mathys (Bundesamt für Raumentwicklung
ARE und Université de Neuchâtel)



2.1 Überblick über die Instrumente                                                       2.3 Kriterien zur Unterscheidung, Auswahl
                                                                                             und Bewertung der Instrumente
Verschiedene Instrumente können eingesetzt werden, um
die Treibhausgasemissionen und/oder den Energiever-                                      Wie in Kapitel «Charakterisierung der Instrumente» er-
brauch zu mindern. Tabelle 1 gibt einen Überblick über                                   sichtlich, sind die verschiedenen Instrumente in unter-
die Instrumente, die im vorliegenden Bericht besprochen                                  schiedlichen Situationen oder Anwendungsbereichen
werden, über deren Wirkungsweisen sowie typische Bei-                                    geeignet, um die Klima- und Energiepolitik zu unterstüt-
spiele. Im Kapitel «Charakterisierung der Instrumente»                                   zen. Um zu bewerten, für welche Anwendung welches
werden die einzelnen Instrumente detailliert beschreiben                                 Instrument am besten geeignet ist oder wie erfolgreich ein
beschrieben und bewertet.                                                                politisches Instrument ist, sind folgende Kriterien wichtig
                                                                                         (IPCC 2014/WG3/Chap.3, ergänzt):

2.2 Instrumentenmix                                                                      –– Ökonomische Kriterien: ökonomische Effizienz,
                                                                                            Kosten-Effizienz (möglichst geringe Mehrkosten bzw.
Alle energie- und klimapolitischen Instrumente haben                                        Ziel mit möglichst geringen Kosten bzw. möglichst
Vor- und Nachteile. Je nach Situation können andere Ins-                                    hohem Nutzen für die Volkswirtschaft erreichen)4,
trumente am sinnvollsten sein. Deshalb muss eine wirk-                                      dynamische Effizienz (Innovationsanreize), Wirksam-
same Klimapolitik auf einem differenzierten Einsatz ver-                                    keit bei Unsicherheiten und sich wandelndem
schiedener Instrumente aufbauen. Eine Kombination von                                       Marktumfeld, Transaktionskosten;
Instrumenten, ein sogenannter Instrumentenmix, ist er-                                   –– Verteilungseffekte: Folgen der Umverteilung, dabei
forderlich, um die festgelegten klimapolitischen Ziele ef-                                  werden auch Faktoren berücksichtigt wie Gerechtig-
fizient, effektiv und zeitnah zu realisieren. Der Instrumen-                                keit (wer bezahlt, wer profitiert), Wirkung auf Einkom-
tenmix muss gut abgestimmt sein aufgrund des langen                                         mensverteilung, Wirkung auf unterschiedliche soziale
Zeithorizonts, der Zusammenhänge zwischen verschie-                                         Gruppen oder allgemeine Wohlfahrtsfolgen;
denen Energieformen und -nutzungen, des internationa-                                    –– Ökologische Kriterien: Umwelteffizienz (gesetzte Ziele
len Charakters der Klimapolitik und der Energiemärkte                                       werden erreicht),5 Co-Benefits (begleitender Nutzen,
sowie unterschiedlicher Wirkungsweisen und Eignungen                                        z. B. höherer Komfort, positive Effekte auf die Gesund-
der Instrumente.                                                                            heit, geringere Luftverschmutzung), Gefahr der
                                                                                            Verlagerung von CO2-Emissionsquellen (Carbon
Beispiele aus der Klima- und Energiepolitik                                                 Leakage);
Ein Beispiel für die Kombination einer Abgabe auf Emis-                                  –– Institutionelle und politische Machbarkeit: Verwal-
sionen mit der Subvention einer emissionsarmen Alter-                                       tungsaufwand, politische Machbarkeit, Akzeptanz.
native ist die Leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe
LSVA: Lastwagen bezahlen eine Abgabe für die Emissio-
nen (genau genommen die ungedeckten Kosten), die sie
verursachen. Zwei Drittel der Nettoeinnahmen gehen an
den Bund zur Finanzierung von Grossprojekten des öf-
fentlichen Verkehrs.
                                                                                         4   Mehrkosten entstehen zum Beispiel bei Unternehmen, weil sie Investitionen
Es ist auch möglich, verschiedene Instrumentenkategori-                                      in klimafreundlichere Produktionsanlagen tätigen, bei Gebäudeeigentümern,
                                                                                             weil sie in Effizienzmassnahmen und erneuerbare Energien investieren, und
en zu kombinieren, zum Beispiel eine Abgabe auf Strom                                        bei Konsumenten, weil sie wegen veränderten Preisen Kaufentscheide und
mit dem Verbot von Glühbirnen.                                                               Konsumverhalten anpassen müssen.
                                                                                         5   Rebound-Effekte beeinflussen das Ausmass der Energie- und Emissionsein-
                                                                                             sparungen. Eine Senkung des Energieverbrauchs oder der Emissionen wird
Ein Instrumentenmix aus einem preisbasierten und ei-                                         teilweise oder ganz durch eine Zunahme des Verbrauchs kompensiert oder
                                                                                             sogar überkompensiert. Beispielsweise spart ein Haushalt Kosten durch eine
nem mengenbasierten marktwirtschaftlichen Instrument                                         effizientere Heizung, setzt das gesparte Geld dann aber für eine Flugreise
wird hybrides Instrument genannt, siehe dazu den Ab-                                         ein, was die Emissionsminderungen kompensiert (Brennpunkt Klima Schweiz
                                                                                             2016). Eine wichtige Massnahme gegen Rebound-Effekte wäre zum Beispiel,
schnitt «3.1.5 Hybride Instrumente».                                                         die Energiepreise mindestens in dem Ausmass zu erhöhen, in dem die
                                                                                             Energieeffizienz zunimmt.
Instrumente für eine wirksame und effiziente Klima- und Energiepolitik
Swiss Academies Communications, Vol. 14, Nr. 8, 2019   9




Tabelle 1: Überblick über die im vorliegenden Bericht besprochenen Instrumente zur Minderung der Treibhausgasemissionen
und/oder des Energieverbrauchs (u.a. IPCC 2014/WGIII/Chapter 3 und Chapter 15, Montaneri et al. 2017)

 Typ          Marktwirtschaftliche Instru-        Ordnungsrechtliche Instru-       Selbstverpflichtung                Information (Kampagnen,
              mente                               mente                                                               Nudges u. a.)
 Definition   Anreize in Form von einem           Ordnungsrechtliche In-           Freiwillige Vereinbarungen         Die Marktakteure erhalten
              CO2-Preis, welche das Ver-          strumente beinhalten             werden zwischen dem Staat          aktuelle und umfassende
              halten von Produzenten oder         verbindliche, oft technische     und privaten Akteuren              Informationen zu Kosten und
              Konsumenten verändern und           Richtlinien, an die sich die     geschlossen, um Klima- oder        Nutzen alternativer Möglich-
              dadurch zu Emissionsminde-          Produzenten und Konsumen-        Energieziele zu erreichen.6        keiten.
              rungen führen. Das Instru-          ten halten müssen. Wer sich                                         Die Präsentation der Informa-
              ment kann über «Preise» oder        nicht an die Richtlinien hält,                                      tionen soll dabei auf sozio-
              «Mengen» steuern. In beiden         wird gebüsst. Auf diese Weise                                       logischen, psychologischen
              Fällen entsteht ein Preis für       können die verwendeten                                              und verhaltensökonomischen
              Emissionen.                         Technologien und Produkte                                           Erkenntnissen basieren.
              «Preise»: Das Instrument            beeinflusst und somit auch                                          Beispielsweise sollen
              verändert den Preis der Emis-       der Energieverbrauch im                                             das Problembewusstsein
              sionen, z. B. Lenkungsabgabe,       Allgemeinen, Emissionen                                             gestärkt, Handlungsmög-
              Steuer oder Subventionen.           oder die Nutzung von fossilen                                       lichkeiten aufgezeigt und
              «Mengen»: Mittels eines             Energien im Speziellen indi-                                        damit Entscheide unterstützt
              Zertifikate-Handelssystems          rekt beeinflusst werden.                                            werden für energie- und/
              wird die maximale Menge                                                                                 oder emissionsmindernde
              erlaubter Emissionen festge-                                                                            Investitionen, Kaufentscheide
              legt, z. B. durch eine limitierte                                                                       und Verhalten.
              Anzahl handelbarer Emissi-
              onszertifikate
              Hybride Instrumente:
              Instrumente, die sowohl auf
              die Preise, wie auch auf die
              Mengen wirken.
 Beispiele    –– Subventionen, (Lenkungs-) –– Verbot oder Einschränkung –– Vertragliche Instrumente                   –– Aufklärungskampagnen,
                 Abgaben, steuerliche Anrei-    bestimmter Produkte oder      wie z. B. Selbstverpflichtun-              z. B. zu Konsum und Pro-
                 ze, Bonus-Malus-Systeme        Technologien (z. B. ineffizi- gen, Vereinbarungen                        duktewahl, Fussabdruck-
              –– Emissionshandelssysteme        ente Geräte, Fahrzeuge)                                                  rechner
              –– Gebühren, Lizenzen          –– Standards/Normen für die                                              –– Information, Labelling,
              –– Finanzierungsmodelle wie       Herstellung von Produkten                                                Energieetikette
                 Bürgschaften und spezielle     oder die Durchführungen                                               –– ausführliche Energieab-
                 Darlehen                       von Verfahren                                                            rechnungen
                                             –– Gesetzliche Auflagen an                                               –– Feedback-Massnahmen wie
                                                Geräte, Anlagen, Gebäude,                                                Displays mit der Anzeige
                                                Fahrzeuge (inkl. Kennzeich-                                              des aktuellen Stromver-
                                                nung/ Labelling)                                                         brauchs in der Wohnung
                                             –– Verpflichtungen                                                       –– Energiesparberatungen und
                                             –– Benchmarks                                                               -kampagnen.
                                             –– Planungsrechtliche Instru-                                            –– standardmässige Lieferung
                                                mente                                                                    von umweltfreundlicheren
                                             –– Nicht handelbare Zertifikate                                             Stromprodukten durch
                                                                                                                         Energieversorgungsunter-
                                                                                                                         nehmen (umweltfreundli-
                                                                                                                         cher Defaultwert)
Instrumente für eine wirksame und effiziente Klima- und Energiepolitik
10      Instrumente für eine wirksame und effiziente Klima- und Energiepolitik. Betrachtungen aus ökonomischer Sicht




Kapitel 3: Charakterisierung der Instrumente

Silvia Banfi Frost (Stadt Zürich), Martin Jakob (TEP energy) und Nicole A. Mathys (Bundesamt für Raumentwicklung
ARE und Université de Neuchâtel)



Im vorliegenden Kapitel werden die Instrumente vorge-                                       nanzieller Belastung zu finden. Eine weitere Stärke der
stellt und ihre Vor- und Nachteile betrachtet. Einen be-                                    Instrumente, die das Verursacherprinzip umsetzen und
sonderen Fokus wird dabei auf die marktwirtschaftlichen                                     daher keine finanziellen Mittel freisetzen (z. B. Abgaben
Instrumente gelegt.                                                                         und Steuern), ist, dass sie den Rebound-Effekt besser kon-
                                                                                            trollieren als die anderen Instrumente.

3.1 Marktwirtschaftliche Instrumente                                                        Verteilwirkung
                                                                                            Inwiefern sich marktwirtschaftliche Instrumente auf die
Marktwirtschaftliche Instrumente beeinflussen das Ver-                                      Einkommensverteilung auswirken, hängt wesentlich von
halten von Produzenten und Konsumenten durch Preis-                                         ihrer Ausgestaltung ab. Um unerwünschte Wirkungen auf
signale. Diese entfalten eine Lenkungswirkung zugunsten                                     die Einkommensverteilung zu vermeiden, braucht es eine
von emissionsmindernden Verhaltensweisen bei Investi-                                       entsprechende fiskalquotenneutrale Ausgestaltung oder
tions- und Kaufentscheiden sowie bei der Nutzung.                                           einen gezielten Einsatz des Ertrags für die betroffenen
                                                                                            Haushalte und/oder wettbewerbsneutrale Ausgestaltun-
Der Verursacher einer Emission kann durch eine Zahlung                                      gen für die exportorientierte Wirtschaft. Ganz allgemein
oder einen finanziellen Verzicht eine Minderungspflicht                                     gilt, dass über die Art der Rückverteilung unerwünschte
umgehen. Zum Beispiel verzichtet er auf die Einnahme                                        Verteilungswirkungen korrigiert werden können. Was eine
einer Subvention, wenn er das subventionierte Verhalten                                     unerwünschte Verteilungswirkung ist, muss allerdings
nicht umsetzt, oder er bezahlt die Lenkungsabgabe für sei-                                  politisch entschieden werden. Abgaben, die vollständig
ne Emissionen. In anderen Fällen bezahlt der Verursacher                                    über die direkten Bundessteuern rückverteilt werden, ha-
oder die Verursacherin für handelbare Zertifikate oder                                      ben tendenziell eine regressive Wirkung, das heisst sie
verzichtet auf deren Verkauf, wenn er sie selber braucht.                                   belasten ärmere Haushalte stärker. Will man eine solche
Möglich ist auch, dass der Verursacher andere dafür be-                                     Wirkung vermeiden, steht eine pauschale Pro-Kopf-Rück-
zahlt, dass sie ihre Emissionen vermindern, wenn er sei-                                    erstattung als Alternative zur Verfügung. Um eine pro-
ne eigenen Emissionen kompensieren muss. So entstehen                                       portionale Belastung der Haushalte zu bewirken, ist eine
Preissignale, also finanzielle Anreize, das Verhalten zu                                    Kombination verschiedener Rückverteilungsvarianten
ändern.                                                                                     am besten geeignet, zum Beispiel Pro-Kopf-Rückerstat-
                                                                                            tung kombiniert mit Rückerstattungen durch Lohnneben-
Das Preissignal sollte für möglichst alle Emittenten gleich                                 kosten und Gewinnsteuer (Ecoplan 2012).
hoch sein, da in diesem Falle die Vermeidungskosten mi-
nimiert werden. Dies ist in der Schweiz heute nicht der                                     Kategorien
Fall7.                                                                                      Die Instrumente, die Marktkräfte nutzen, umfassen fol-
                                                                                            gende Kategorien:
Vor- und Nachteile                                                                          –– Abgaben und Steuern: Pigou-Steuern, Lenkungsabga-
Der wichtigste Vorteil von marktwirtschaftlichen Inst-                                         ben (auch: Standard-Preis-Ansatz);
rumenten besteht in ihrer volkswirtschaftlichen Effizi-                                     –– Förderinstrumente wie Subventionen und Steuerver-
enz: Die vorgegebenen Reduktionsziele werden mit den                                           günstigungen;
kleinstmöglichen Kosten für die Gesellschaft und die                                        –– Handelbare Zertifikate: Quotenmodelle, «Cap and
Wirtschaft erzielt. Durch die Preissignale erhalten die                                        Trade», projekt- oder massnahmenbasierte Emissions-
Marktakteure einen kontinuierlichen Anreiz, eine für sie                                       gutschriften («Offsets»);
optimale Kombination von Verhaltensänderung und fi-                                         –– Bonus-Malus-Systeme;
                                                                                            –– Hybride Instrumente.
7    In der Schweiz sind die Preissignale unterschiedlich für die verschiedenen
     Emittenten, wie folgende Aufzählung zeigt:                                             Im Folgenden wird näher auf die genannten Kategorien
    –– Brennstoffverbraucher: CO 2-Abgabesatz; Treibstoffverbraucher:
       keine CO 2-Abgabe
                                                                                            der marktwirtschaftlichen Instrumente eingegangen.
    –– Unternehmen im EHS: Preis Emissionsrecht; Unternehmen mit
       Zielvereinbarung: unklar, welcher Preis hier gilt
    –– Lastwagenverkehr: LSVA; Personenwagenverkehr: kein Preis;
       Luftverkehr: kein Preis – und keine Mehrwertsteuer
Swiss Academies Communications, Vol. 14, Nr. 8, 2019   11




3.1.1 Abgaben und Steuern                                       Herausforderungen
                                                                In der Praxis ist es auch bei Abgaben und Steuern so, dass
Abgaben und Steuern sind klassische marktwirtschaftli-          die Marktakteure nicht immer so rational handeln, wie
che Instrumente. Eine Abgabe oder Steuer wird auf jene          dies die Theorie verlangen würde. Zum Beispiel lassen
Güter oder Aktivitäten erhoben, die klimaschädliche             sich Kosten und Nutzen von Vermeidungsmassnahmen
Emissionen verursachen. Ist die Abgabe oder Steuer ge-          für ein Unternehmen nicht immer so genau berechnen,
nügend hoch, führt sie zur gewünschten Emissionsmin-            was die ökonomische Effizienz einer Abgabe oder Steuer
derung.                                                         beeinträchtigt.

Abgaben im Umweltbereich werden üblicherweise in so             Eine besondere Herausforderung ist der grenzüberschrei-
genannte Pigou-Steuern und Lenkungsabgaben unter-               tende Handel. Nationale Abgaben können Wettbewerbs-
teilt. Bei der Pigou-Steuer entspricht der Abgabesatz den       nachteile bewirken, wenn vergleichbare Unternehmen im
externen (Grenz-)Kosten. Das Reduktionsziel führt in die-       Ausland keine Abgabe zahlen müssen und ein entspre-
sem Falle zum gesamtgesellschaftlich gesehen optima-            chender finanzieller Ausgleich an der Grenze nicht mög-
len Emissionsniveau. Ein Beispiel aus der Schweiz, das          lich ist. Unternehmen, die in internationaler Konkurrenz
der Idee der Pigou-Steuer nahekommt, ist die Leistungs-         stehen, können die zusätzlichen Kosten durch die Abga-
abhängige Schwerverkehrsabgabe (LSVA). Bei der Len-             be oder Steuer nicht vollständig auf die Kundinnen und
kungsabgabe (auch: Standard-Preis-Ansatz) orientiert sich die   Kunden überwälzen. Es kann vorkommen, dass interna-
Abgabehöhe hingegen an einem politisch vorgegebenen             tional tätige Unternehmen wegziehen oder ihre Produk-
Lenkungsziel. Das heisst, die Abgabe wird so hoch ange-         tion ins Ausland verlagern (Verlagerung von CO2-Emis-
setzt, dass das politisch vorgegebene Ziel, welches nicht       sionsquellen, «carbon leakage»), um der Abgabe- oder
dem volkswirtschaftlich besten Ziel entspricht, erreicht        Steuerbelastung zu entkommen. Aus diesem Grund ist
wird. Dies ist beispielsweise beim CO2-Gesetz der Fall.         ein international koordiniertes Vorgehen wichtig, auch
Mit marktwirtschaftlichen Instrumenten können vorgege-          wenn die Standortwahl der Unternehmen auch von an-
bene Ziele (sei es nun das volkswirtschaftlich beste oder       deren Faktoren abhängt (vorhandenes finanzielles und
ein politisch vorgegebenes Ziel) mit minimalen gesamt-          Human-Kapital, Rechtsschutz, politische Stabilität, Nähe
wirtschaftlichen Kosten erreicht werden.                        zu Kunden und Lieferanten). Es ist Sache der Politik zu
                                                                entscheiden, welche ökonomischen Konsequenzen für
Eine (Lenkungs-)Abgabe unterscheidet sich von einer             das Erreichen gewisser Ziele inakzeptabel sind, welche
Steuer insofern, dass die eingenommenen Gelder zurück-          in Kauf genommen werden und welche gar erwünscht
erstattet werden an die Betroffenen (Unternehmen und            sind. Rechtliche Schwierigkeiten in Bezug auf internatio-
Bevölkerung).                                                   nale Abkommen könnten möglicherweise auch entstehen
                                                                bei Abgaben, deren Erlös für die Förderung erneuerbaren
In der Theorie sind Abgaben und Steuern ökonomisch              Energien eingesetzt werden.8
effizient und angestrebte Emissionsziele lassen sich zu
minimalen Kosten für Wirtschaft und Gesellschaft errei-         Eine weitere Schwierigkeit ist die Festlegung des rich-
chen. Zudem sind sie transparent: Die Unternehmen oder          tigen Abgabe- bzw. Steuersatzes. Aus gesellschaftlicher
Individuen können wählen, ob sie den durch die Abgabe/          Sicht besteht eine Abwägung zwischen den Kosten, die
Steuer erhöhten Preis zahlen oder ob sie Massnahmen er-         durch Klimaschäden entstehen, und den Kosten, die
greifen, welche die Emissionen mindern oder vermeiden.          durch Emissionsminderungen entstehen. Die Klimaschä-
Unternehmen, bei denen die Vermeidung der Emissionen            den treten zeitverzögert und weltweit auf, also nicht nur
weniger kostet als die Abgabe oder Steuer, die sie für die      am Standort und zum Zeitpunkt der Emission. Eine ob-
Emissionen zahlen müssten, ergreifen die Vermeidungs-           jektive, präzise, wissenschaftliche Berechnung der natio-
massnahmen. Diejenigen Unternehmen hingegen, bei                nalen und globalen Klimaschäden ist schwierig und setzt
denen eine Emissionsminderung zu hohen Kosten füh-              Annahmen voraus. Dies führt in der Praxis oft zu grossen
ren würde, zahlen die Abgabe und emittieren weiter. Die         Bandbreiten an Resultaten, abhängig von den getroffenen
Unternehmen ihrerseits rechnen die Abgabe oder Steuer           Annahmen (z. B. Diskontierungssatz). Zu hoch oder zu tief
beziehungsweise die Kosten zur Emissionsminderung in            gesteckte Ziele führen zu volkswirtschaftlichen Kosten.
die Produktepreise ein, wodurch diese Kosten auch für
Kundinnen und Kunden spürbar werden.                            Beispiele aus der Klima- und Energiepolitik
                                                                Ein Beispiel für die Anwendung dieses Instrumentes in
In Anwendungsfällen mit langen Re-Investitionszyklen            der Klimapolitik ist die seit 2008 bestehende CO2-Abgabe,
sind Einführung und Verlauf der Lenkungsabgabe ver-
lässlich anzukünden und die Höhe der Abgabe langsam
                                                                8   WTI (2015), Renewable Electricity Tax Exemptions and Trade Remedies under
zu steigern.                                                        International Law, Bern, 2015.
12   Instrumente für eine wirksame und effiziente Klima- und Energiepolitik. Betrachtungen aus ökonomischer Sicht




die in der Schweiz auf Brennstoffen erhoben wird. Die                                    ken, also die Nachfrage steigern, zum Beispiel indem sie
CO2-Abgabe entspricht dem Standard-Preis-Ansatz. Sie                                     den Einsatz von Erd- oder Biogas als Treibstoff fördern und
wird automatisch erhöht, wenn die in der CO2-Verord-                                     damit den Brennstoffpreis senken. Es sei denn, die Sub-
nung festgelegten Zwischenziele für die Emissionen aus                                   vention wird aus einer Abgabe auf Treibstoffe finanziert.
Brennstoffen nicht erreicht werden. Die Abgabe wird nur                                  So betrachtet ist die Wirkung von Subventionen auf Emis-
auf Brennstoffen und nicht auf Treibstoffen erhoben, was                                 sionen weniger positiv als die Wirkung der Lenkungsab-
dazu führt, dass im Bereich Mobilität die Nachfrage und                                  gaben. Die Wirkung von Subventionen lässt sich gezielt
die Emissionen zu hoch sind.                                                             einsetzen, um neue und zielführende Technologien vor-
                                                                                         übergehend zu fördern. Dabei trifft der Staat jedoch tech-
                                                                                         nische Entscheide (ohne die Nachfrage zu beeinflussen),
3.1.2 Subventionen und Steuervergünstigungen                                             während Steuern den Akteuren die Wahl der geeigneten
                                                                                         Technologie überlässt. Ist die Technologie marktfähig ge-
Statt klimaschädliches Verhalten zu verteuern, werden                                    worden, können die Subventionen theoretisch wieder
mit Förderinstrumenten wie Subventionen oder Steuer-                                     gestrichen werden – was aus politischen Gründen nicht
vergünstigungen diejenigen Massnahmen finanziell un-                                     immer gelingt oder schlichtweg nicht gemacht wird, so
terstützt bzw. begünstigt, die das Klima schonen. Das setzt                              dass die Subventionen dauerhaft werden («Verstetigung»,
Anreize, vermehrt solche Massnahmen umzusetzen, in-                                      siehe auch nächsten Abschnitt zu «Hemmnisse»).
dem klimaschonende Massnahmen im Vergleich zu ande-
ren günstiger werden oder Akteuren damit Massnahmen                                      Hemmnisse
ermöglicht werden, die deren finanzielle Möglichkeiten                                   Ob Subventionen klimafreundliche Verhaltensweisen ge-
ohne Subventionen übersteigen würde.                                                     nügend unterstützen, hängt – wie bei den Abgaben – pri-
                                                                                         mär davon ab, wie hoch sie sind. Zudem besteht die Ge-
Begründet werden Subventionen und steuerliche Ver-                                       fahr von Mitnahmeeffekten: Subventionen werden auch
günstigungen damit, dass die Marktakteure (z. B. Unter-                                  für Massnahmen ausgezahlt, die inzwischen ohne Sub-
nehmen) zu wenig direkten Nutzen ziehen aus Investi-                                     ventionen rentieren würden. Solche Mitnahmeeffekte las-
tionen in klimaschonende Massnahmen und diese ohne                                       sen sich in der Praxis nicht verhindern.
entsprechenden Anreiz nicht tätigen. Durch Subventi-
onen oder steuerliche Vergünstigungen hingegen wer-                                      Es ist auch möglich, dass Subventionen strukturerhaltend
den sowohl die Kosten wie (bei entsprechender Ausge-                                     wirken, sie also dazu führen, dass Industriezweige erhal-
staltung) auch die Risiken sozialisiert, was zu mehr und                                 ten werden, die nicht (mehr) wettbewerbsfähig sind. Dies
schnelleren Investitionen führt.                                                         kann (gesellschafts-)politisch erwünscht ist. Möchte man
                                                                                         Strukturerhalt verhindern, dürfen die Subventionen nur
Förderinstrumente können Technologien dazu verhelfen,                                    gerade die Mehrkosten für ökologische Verbesserungen
schneller Marktreife zu erlangen. Dank der Förderung der                                 decken.
erneuerbaren Energien und von Energieeffizienzmassnah-
men können entsprechende Technologien wesentliche                                        Durch Subventionen entstehen zudem Umverteilungsef-
Kostensenkungen und somit deutliche Verbesserungen                                       fekte, da oft die breite Bevölkerung bzw. Wirtschaft für
ihrer Konkurrenzfähigkeit erlangen.                                                      die Finanzierung der Subventionen aufkommen, aber nur
                                                                                         vergleichsweise wenige davon bzw. in unterschiedlichem
Subventionen und Steuervergünstigungen versus                                            Masse profitieren: Subventionen und entgangene Steuer-
(Lenkungs-)Abgaben                                                                       einnahmen werden entweder von den Steuerzahlern oder
Im Vergleich zu Lenkungsabgaben haben Förderinstru-                                      durch Abgaben zum Beispiel auf den Energie- oder Strom-
mente wie Subventionen und Steuervergünstigungen den                                     verbrauch finanziert und kommen v. a. Eigentümern und
Nachteil, dass sie den Individuen nicht die wahren Kos-                                  oft den einkommensstarken Schichten zugute, welche die
ten ihres Handelns aufzeigen und somit entgegen dem                                      Möglichkeit für entsprechende Investitionen überhaupt
Verursacherprinzip wirken. Zudem haben Steuervergüns-                                    haben bzw. sich leisten können.
tigungen den Nachteil, dass sie die gleiche Investition je
nach Grenzsatz des Steuerpflichtigen unterschiedlich ver-                                Unternehmen und auch die Politik bevorzugen oftmals
güten.                                                                                   Subventionen und steuerliche Erleichterungen, da diese
                                                                                         die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen nicht beein-
Wie unterschiedlich Lenkungsabgaben und Subventionen                                     trächtigen oder sogar fördern und die Lasten der Finan-
wirken, lässt sich am Beispiel von Heizungen erläutern:                                  zierung auf viele Marktakteure verteilt werden. Damit hat
Lenkungsabgaben erhöhen den Preis und senken damit                                       dieses Instrument (gesellschafts-)politisch oft die grösste
die Nachfrage, zum Beispiel durch eine CO2-Abgabe auf                                    Realisierungschance, obwohl mit der Förderung höhere
Treibstoffe. Subventionen können hingegen expansiv wir-
Swiss Academies Communications, Vol. 14, Nr. 8, 2019   13




volkswirtschaftliche Kosten verbunden sind als mit der        Unternehmen sind verpflichtet, für jede ausgestossene
Lenkung (BFE 2013, Seite 64).                                 Tonne an Treibhausgasemissionen ein Zertifikat vorzu-
                                                              weisen, ansonsten werden Sanktionszahlungen für die
Beispiele aus der Klima- und Energiepolitik                   nicht legitimierten Emissionsmengen fällig. Da die Zer-
Ein Beispiel für Subventionen zur Unterstützung des Kli-      tifikate handelbar («Trade») sind, können Unternehmen,
maschutzes ist das Gebäudeprogramm, das eine finanzi-         bei denen Massnahmen zur Vermeidung von Treibhaus-
elle Unterstützung für energetische Gebäudesanierungen        gasemissionen günstiger sind als der Preis der Zertifika-
vorsieht. Durch die Subventionen werden Investitionen         te, diese Massnahmen umsetzen und die nicht benötigten
in Effizienz, wie zum Beispiel eine verbesserte Wärme-        Zertifikate am Markt verkaufen. Unternehmen mit hohen
dämmung, und die Nutzung erneuerbarer Energien wirt-          Vermeidungskosten können dagegen Zertifikate erwerben
schaftlich interessant und somit vermehrt umgesetzt. Mit      und erhalten dadurch das Recht auf zusätzliche Emissi-
derselben Motivation werden solche Investitionen bei der      onen.
Einkommensteuer begünstigt.
                                                              Eine weitere Variante der handelbaren Zertifikate sind
                                                              projekt- oder massnahmenbasierte Emissionsgutschriften («Off-
3.1.3 Bonus-Malus-Systeme                                     sets»), die in der Schweiz wie auch international ausge-
                                                              stellt werden und zur Kompensation von Emissionen ein-
Bonus-Malus-Systeme sind eine Kombination aus einem           gesetzt werden.
positiven finanziellen Anreiz und einem negativen finan-
ziellen Anreiz, also beispielsweise einer Subvention und      Die Handelbarkeit der Zertifikate gewährleistet, dass ef-
einer Abgabe. Bonus-Malus-Systeme sind normalerweise          fiziente Lösungen zustande kommen. Durch den Handel
staatsquotenneutral ausgestaltet und können erwünsch-         können die erforderlichen Emissionsminderungen dort
tes Handeln begünstigen und unerwünschtes Handeln             realisiert werden, wo sie mit den geringsten Kosten für
verteuern.                                                    die Unternehmen verbunden sind. Am Markt stellt sich
                                                              ein Preis für die Emissionsrechte ein, der im Idealfall An-
Weshalb Bonus-Malus-Systeme oft als «gerecht» empfun-         gebot und Nachfrage ins Gleichgewicht bringt.
den werden, zeigt sich am Beispiel des Autos: Im Durch-
schnitt einkommensschwächere Kreise fahren eher klei-         Vor- und Nachteile
nere und deshalb tendenziell emissionsärmere Autos,           Ein grosser Vorteil von Emissionsrechtehandelssystemen
sind damit weniger stark betroffen vom negativen finan-       ist die Möglichkeit, die Emissionsziele punktgenau zu er-
ziellen Anreiz und werden somit nicht von der Verkehr-        reichen, indem die Gesamtmenge der verteilten Zertifikate
steilnahme ausgeschlossen.                                    dem Emissionsziel gleichgesetzt wird («Cap and Trade»).
                                                              In der Regel wird die Gesamtmenge der zur Verfügung
                                                              Zertifikate stufenweise verringert und damit die erlaubte
3.1.4 Handelbare Zertifikate (Quotenmodelle,                  Menge an Emissionen. Um das Emissionsziel einzuhal-
      «Cap and Trade», «Offsets»)                             ten, müssen die Sanktionszahlungen genügend hoch und
                                                              die Kontrollmechanismen genügend streng sein.
Handelbare Zertifikatesysteme finden in der Klimapolitik
zunehmend Anwendung. Sie können entweder zur Emis-            Der Vorteil von Emissionshandelssystemen, dass die Wir-
sionsminderung oder zur Förderung der Energieeffizienz        kung der ausgegebenen Zertifikatmenge bekannt ist und
oder bestimmter Stromerzeugungstechnologien einge-            damit im Voraus ein fixer Reduktionsfahrplan festgelegt
setzt werden. Für die Förderung der Energieeffizienz und      werden kann, ist gekoppelt an einen Nachteil: Der Preis
erneuerbarer Energien gibt es Quotenmodelle mit handelba-     der Reduktionen beim Emissionshandelssystem (und da-
ren Zertifikaten – auf diese Weise wird eine Untergrenze      mit die Vergütung für Emissionsminderungen) ist nicht
festgelegt, die erreicht werden muss (z. B. Mindestmen-       voraussehbar, was für die betroffenen Unternehmen zu ei-
ge an erneuerbarer Energie, die ein Unternehmen nutzen        ner gewissen Planungsunsicherheit führt. Dies ist ein Un-
muss).                                                        terschied zu Abgaben oder Subventionen, deren Wirkung
                                                              in Form der Emissionsminderung nicht genau bekannt ist,
Geht es um eine Emissionsminderung kommt das Sys-             ihre preisliche Ausgestaltung hingegen schon.
tem «Cap and Trade» zum Einsatz. Dabei wird eine jährli-
che Gesamtmenge an Emissionen («Cap») festgelegt und          Ein weiterer grosser Vorteil von Emissionsrechtehandels-
an die Unternehmen in einem Emissionsrechtehandels-           systemen ist, dass sich eine Gesamtmenge an erlaubten
system (EHS) verteilt oder versteigert. Ein Zertifikat gibt   Emissionen («Cap») einfacher festlegen lassen als Abga-
das Recht, eine im Voraus bestimmte Menge an Emissi-          bensätze.
onen zu verursachen, zum Beispiel eine Tonne CO2. Die
14   Instrumente für eine wirksame und effiziente Klima- und Energiepolitik. Betrachtungen aus ökonomischer Sicht




Herausforderungen                                                                        internationalen Luftverkehr geeinigt. CORSIA wird kein
Eine grosse Herausforderung ist die Festlegung der aus-                                  Emissionshandelssystem sein, sondern ein Offset-System
gegebenen Gesamtmenge an Zertifikaten. Ist sie zu klein,                                 (Kompensation von CO2 durch projektbasierte Mechanis-
sind die Zertifikatspreise so hoch, dass die Wirtschaft-                                 men, siehe auch vorangegangene Abschnitte auf Seite 13.
lichkeit von Unternehmen zu stark beeinträchtigt werden                                  Die Kompensation der Emissionen wird durch speziell
kann. Ist sie zu gross, sind die Zertifikatspreise so tief,                              aufgesetzt Klimaschutzprojekte erfolgen, die unter der
dass das System überhaupt keine Wirkung zeigt, wie dies                                  Aufsicht der UNO stehen. Die Finanzierung der Projekte
zurzeit im europäischen Emissionshandelssystem (siehe                                    erfolgt über Zertifikate, die an der Börse gehandelt und so-
Kapitel «Klimapolitik in Europa») weitgehend der Fall                                    mit erworben werden können, unter anderem von Flugge-
ist.                                                                                     sellschaften entsprechend der Auflagen gemäss CORSIA.
                                                                                         CORSIA wird ab 2020 global eingeführt und ist ab 2027
Eine der grössten Herausforderungen des Emissionsrech-                                   verpflichtend (Positionspapier CORSIA 2017).
tehandelssystems ist die Anfangsausstattung mit Zertifi-
katen der Unternehmen. Werden die Zertifikate gemäss
den Anfangsemissionen der Unternehmen verteilt, wer-                                     3.1.5 Hybride Instrumente
den jene Unternehmen benachteiligt, die in der Vergan-
genheit bereits in Emissionsminderungsmassnahmen                                         Hybride Instrumente sind eine besondere Form eines In-
investiert haben. Auch neu in den Markt eintretende Un-                                  strumentenmixes (siehe Kapitel «Instrumentenmix»). Sie
ternehmen erfahren gegenüber den bestehenden Unter-                                      sind eine Mischform von marktwirtschaftlichen Instru-
nehmen Nachteile, falls sie ihre Zertifikate vollumfäng-                                 menten, die auf dem Preis basieren (z. B. Abgabe), und
lich von den bereits bestehenden Unternehmen erwerben                                    solchen, die auf Mengen basieren (z. B. Zertifikatesystem)
müssen.                                                                                  (SCCER CREST 2017). Zum Beispiel ein Zertifikatehan-
                                                                                         delssystem mit Sanktionszahlungen ist ein hybrides In-
Die meisten bisherigen Emissionshandelssysteme sind                                      strument: Emissionen ohne Zertifikate werden finanzi-
deshalb mit einer kostenlosen Zuteilung von Emissions-                                   ell bestraft, was einer Abgabe (zusätzliche Zertifikate zu
rechten gestartet, um die Interessen der betroffenen Un-                                 Oberpreis) entspricht.
ternehmen zu berücksichtigen. Auch frei vergebene Emis-
sionsrechte führen zu finanziellen Anreizen, Emissionen                                  Weitere Beispiele für hybride Formen sind Quotenmärk-
zu mindern, da die nicht verwendeten Zertifikate verkauft                                te und Ausschreibungen mit Preisober- und Preisunter-
werden können. Dennoch wäre aus einer gesamtökonomi-                                     grenzen oder einem aktiven Preismanagement. Hier wird
scher Perspektive eine Versteigerung der Emissionsrechte                                 die geforderte Menge angepasst, wenn die Preisgrenzen
effizienter, da dies die Unternehmen früher und stärker                                  überschritten werden. Die Preisobergrenze ermöglicht da-
zu Minderungsmassnahmen anregt, als wenn die Unter-                                      bei eine sichere Kostenkontrolle, während die Preisunter-
nehmen wissen, dass sie mit höheren heutigen Emissi-                                     grenze minimale Investitionsanreize garantiert.
onen bei der nächsten Zuteilung mehr Zertifikate erhal-
ten. Auch der Anreiz zu Innovationen ist bei versteigerten                               Bei einem guten Design sind hybride Instrumente reinen
Emissionsrechten höher, da Innovationen bei frei verge-                                  Preis- oder Mengensteuerungen stets überlegen, da die-
benen Emissionsrechten weniger profitabel sind.                                          se Instrumente sowohl auf die Mengen als auch auf die
                                                                                         Preise Einfluss nehmen. Dies erlaubt es vor allem bei Un-
Zusätzlich zu den Märkten in Europa und in der Schweiz                                   sicherheiten über die Kosten einer Emissionsminderung,
– die derzeit miteinander verknüpft werden – gibt es ver-                                die Kosten für die Volkswirtschaft kleiner zu halten als
schiedene weitere Emissionshandelsmärkte, zum Bei-                                       mit Instrumenten, die nur auf die Mengen oder Preise wir-
spiel in verschiedenen Staaten der USA. 2017 entstand                                    ken.
mit dem chinesischen EHS der weltweit grösste Emissi-
onshandelsmarkt. Eine Verbindung verschiedener Emis-
sionsmärkte kann die Gesamtkosten der Vermeidungs-                                       3.2 Ordnungsrechtliche Instrumente
massnahmen zusätzlich verringern.
                                                                                         Ordnungsrechtliche Instrumente wie Verbote, Gebote,
Sonderfall Flugverkehr                                                                   raumplanerische Massnahmen, Vorschriften und techni-
Auch im Flugverkehr gibt es Bestrebungen, die Emissi-                                    sche Standards erzwingen Verhaltensänderungen.
onen zu mindern. So hat die Europäische Union den in-
ternen Flugverkehr in ihr Emissionshandelssystem (EU-                                    In der Luftreinhalte- und Energiepolitik haben ordnungs-
ETS) einbezogen – was jedoch nur bis 2021 der Fall sein                                  rechtliche Instrumente eine langjährige und weit verbrei-
wird. Denn mit CORSIA haben sich die ICAO-Mitglieds-                                     tete Tradition, seit einigen Jahren werden sie auch in der
staaten auf ein globales Klimaschutzinstrument für den                                   Klimapolitik eingesetzt. Da ein starker Bezug zwischen
Swiss Academies Communications, Vol. 14, Nr. 8, 2019   15




Energieverbrauch und Klimaschutz besteht, werden ord-        Vorschriften und technische Standards sind sehr effek-
nungsrechtliche Instrumente in der Klimapolitik häufig       tiv, um ein Minimum an Effizienz zu erreichen, zum Bei-
so eingesetzt, dass sie den Energieverbrauch im Allgemei-    spiel im Gebäudebereich sowie beim Wirkungsgrad von
nen oder von fossilen Energien im Speziellen direkt beein-   Geräten oder Motoren und bei anderen standardisierten
flussen: Sie schränken die freie Wahl und/oder den freien    Systemen. Diese Regulierungen müssen allerdings im
Einsatz von energieverbrauchenden und emittierenden          Zeitverlauf angepasst werden, damit einerseits Anreize
Produkten und Gütern ein oder erlassen Mindestanforde-       zu technischem Fortschritt bestehen, andererseits um
rungen. Zum Bespiel durch die Einschränkung zulässiger       sicherzustellen, dass die Emissionen gemäss den Zielen
Geräte, das Setzen verbindlicher Verbrauchsstandards,        vermindert werden.
gesetzliche Auflagen für Fahrzeuge oder energetische An-
lagen oder Verbote und Gebote.                               Darüber hinaus dienen ordnungsrechtliche – wie auch
                                                             marktwirtschaftliche – Instrumente dazu, die Diskrepanz
Die Umgehung oder Nichterfüllung ordnungsrechtlicher         zwischen betriebswirtschaftlichem Optimieren aus Sicht
Instrumente muss im Prinzip bestraft werden, was aller-      des Einzelbetriebs und dem Optimieren aus volkswirt-
dings nicht immer der Fall ist, womit ein deutliches Voll-   schaftlicher Sicht zu überwinden
zugsdefizit besteht.
                                                             Wichtig ist, dass auch ordnungsrechtliche Instrumente
Eignung                                                      sich nur einführen lassen, wenn zum Beispiel durch In-
Generell eignen sich ordnungsrechtliche Instrumente be-      formation auch die entsprechende politische Akzeptanz
sonders dann, wenn die (Grenz-)Vermeidungskosten rela-       erreicht wird.
tiv gleichmässig über die relevanten Akteure verteilt sind
oder wenn nichtpreisliche Hemmnisse bestehen. Ein Bei-       Umsetzbarkeit
spiel sind Mindestanforderungen an die Effizienz von Ge-     Ordnungsrechtliche Instrumente sind in der Regel relativ
räten, Fahrzeugen und Gebäuden. Ist dies nicht der Fall,     einfach verständlich, rasch wirksam und es ist meistens
verursachen ordnungsrechtliche Instrumente höhere Kos-       möglich, ihr Einhalten direkt zu überprüfen. Die Kontrol-
ten für die Gesellschaft und es werden geringere Emissi-     le der Zielerreichung ist oft aufwändig und wird zum Teil
onsminderungen erreicht als beim Einsatz von marktwirt-      nicht gemacht, so zum Beispiel bei der Umsetzung der
schaftlichen Instrumenten.                                   Mustervorschriften der Kantone im Energiebereich (Mu-
                                                             KEn).
Typische Anwendungsfälle von ordnungsrechtlichen In-
strumenten sind Bereiche, die zwar in ihrer Gesamtheit       Da sich in der Regel alle Marktakteure an die gleichen
energie- und klimapolitisch relevant sind, für den einzel-   Auflagen halten müssen, werden die ordnungsrechtli-
nen Betrieb jedoch wirtschaftlich so wenig bedeutend,        chen Instrumente meist als gerecht wahrgenommen. Sie
dass betriebswirtschaftliche Anreize über marktwirt-         sind es aber selten, da sie keine individuelle Abwägung
schaftliche Instrumente oder Instrumente zur Bereitstel-     von Nutzen und Kosten der Massnahmen erlauben und
lung von Information wenig geeignet sind.                    Anpassungskosten entstehen, die je nach Einkommens-
                                                             gruppen unterschiedlich hoch ausfallen können. Diese
Der Einsatz von ordnungsrechtlichen Instrumenten ist         Situation tritt zum Beispiel bei fixen Zielvorgaben für
sinnvoll, wenn marktwirtschaftliche Instrumente nicht        Emissionsminderungspfade von Unternehmen ein.
wirken können, da die Preissignale bei den relevanten
Entscheidungsträgern nicht ankommen. Beispiele dafür         Adressierte Hemmnisse
sind das Vermieter-Mieter-Problem oder Anreize für recy-     Mit ihrem Ansatz können ordnungsrechtliche Instru-
clingfreundliches Produktdesign. Um eine Verringerung        mente verschiedene Hemm­nisse überwinden. Dazu ge-
des Verbrauchs zu erreichen (z. B. geringere Anzahl einge-   hören zum Beispiel geringes Bewusstsein, vereinfach-
setzter Geräte oder gefahrener Kilometer), sind hingegen     te Entscheidungsmuster von Individuen («begrenzte
marktwirtschaftliche Instrumente besser geeignet.            Rationalität»), das Eigner-Nutzer-Dilemma (z. B. bei Ener-
                                                             giestandards von Mietwohnungen), der unterschiedliche
Weiter werden ordnungsrechtliche Instrumente dann ein-       Kenntnisstand von Anbietenden und Nachfragenden (vor
gesetzt, wenn die durch ein Verbot oder Gebot verursach-     allem relevant in Bereichen mit langen Erneuerungszyk-
ten Kosten gering, die damit erzielbaren Emissionsmin-       len, bei denen Entscheide nur sporadisch anstehen) und
derungen jedoch von Bedeutung sind. Sie werden auch          andere Informationsdefizite oder Mängel im Bereich Aus-
dort eingesetzt, wo sich die Umsetzung anderer Instru-       und Weiterbildung.
mente als nicht praktikabel oder als schwierig umsetzbar
erweist, zum Beispiel wegen Akzeptanzproblemen.
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