Management von öffentlichen Bauprojekten - VERBESSERUNGSVORSCHLÄGE DES RECHNUNGSHOFES - Der Rechnungshof
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Management von öffentlichen Bauprojekten VERBESSERUNGSVORSCHLÄGE DES RECHNUNGSHOFES
Management von öffentlichen Bauprojekten
Verbesserungsvorschläge des Rechnungshofes
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Verbesserungsvorschläge des Rechnungshofes
Anti–Claimmanagement
Beschaffungsprozesse
Spezialtiefbau
Hochbau
Tiefbau
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Verbesserungsvorschläge des Rechnungshofes
INHALTSVERZEICHNIS
Vorwort_______________________________________________________ 4
Aufbau________________________________________________________ 5
Organisation von Bauprojekten_____________________________________ 7
Know–how des öffentlichen Bauherrn –
Wahrnehmung der Bauherrnfunktion______________________________ 7
Projektorganisation____________________________________________ 9
Nutzereinbindung, Entscheidungen, Genehmigungen_________________ 10
Partnerschaftliche Projektabwicklung, Projektkultur__________________ 12
Wissensmanagement – Kooperation öffentlicher Bauherren____________ 12
Rahmenbedingungen bei Bauprojekten – Internes Kontrollsystem_________ 15
Prozess– und Risikomanagement_________________________________ 15
Funktionstrennung____________________________________________ 17
Berichts– und Dokumentationswesen______________________________ 17
Controlling___________________________________________________ 18
Ganzheitliches Qualitätsmanagement_____________________________ 18
Korruptionsprävention und Compliance______________________________ 20
Korruptionspräventionssysteme und unternehmensinterne Regelungen____ 20
Projektvorbereitung______________________________________________ 23
Kostenbestimmende Einflussfaktoren______________________________ 23
Wirtschaftlichkeitsberechnungen und weitere Entscheidungsgrundlagen__ 25
Finanzierung_________________________________________________ 28
Planung________________________________________________________ 31
Qualität der Planung___________________________________________ 31
Planung als Grundlage der Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit_______ 34
Planungsanforderungen________________________________________ 35
Leistungseinforderung und Schadloshaltung________________________ 36
Voruntersuchungen____________________________________________ 37
Kosten und Termine______________________________________________ 39
Grundsätze der Kosten– und Terminplanung________________________ 39
Terminplanung________________________________________________ 40
Terminkontrolle und –verfolgung_________________________________ 41
Kostenplanung________________________________________________ 42
Berücksichtigung von Risiken____________________________________ 44
Kostenkontrolle und –verfolgung_________________________________ 44
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Vergabe________________________________________________________ 47
Know–how der öffentlichen Auftraggeber__________________________ 47
Vergabestrategie und interne Vergaberichtlinien_____________________ 48
Qualität der Ausschreibungsunterlagen____________________________ 48
Dokumentation des Vergabeverfahrens____________________________ 49
Wahl des Vergabeverfahrens_____________________________________ 50
Direktvergaben_______________________________________________ 50
Angebotsprüfung______________________________________________ 51
Bauausführung und Abrechnung____________________________________ 53
Abwicklung von Mehr– bzw. Minderkostenforderungen_______________ 54
Prüfung von Mehr– bzw. Minderkostenforderungen__________________ 55
Ausführungskontrolle und Abrechnung von Dienstleistungsaufträgen_____ 56
Dokumentation_______________________________________________ 57
Abrechnungskontrolle__________________________________________ 59
Soll–Ist–Vergleiche____________________________________________ 60
Betrieb________________________________________________________ 63
Wartung und Instandhaltung____________________________________ 63
Energieverbrauch_____________________________________________ 65
Brandschutz__________________________________________________ 66
Ausblick_______________________________________________________ 69
Innovative technische Lösungsansätze_____________________________ 69
Qualität der Planung___________________________________________ 69
Einbindung der technischen Gebäudeausrüster
(Planer und Ausführende)_______________________________________ 70
Gesamtheitliche Betrachtung von Kosten eines Bauwerks
(Lebenszykluskosten)___________________________________________ 70
Digitalisierung im Bauprozess____________________________________ 70
Know–how der öffentlichen Bauherren____________________________ 71
Quellenverzeichnis_______________________________________________ 72
3
VORWORT
Öffentliche Bauvorhaben zeichnen sich so gut wie immer durch hohen Mitteleinsatz, hohe Folge-
kosten und durch hohe Compliance–Relevanz aus. Sie werden mit öffentlichen Mitteln finanziert.
Die öffentlichen Bauherren tragen somit eine besondere Verantwortung, weil sie ihre Projekte mit
dem Geld der Steuerzahlerinnen und Steuerzahler abwickeln.
Der RH zeigt in seinen Berichten über Bauvorhaben immer wieder Mängel auf und spricht
Empfehlungen aus, mit dem Ziel, Prozesse zu verbessern und den öffentlichen Bauherren durch
eine externe Analyse Instrumente in die Hand zu geben, um Kosten, Qualität und Termine bei
Bauvorhaben richtig managen zu können. Mit jeder Prüfung von Bauvorhaben mit wechselnden
öffentlichen Bauherren wächst der Erfahrungsschatz des RH und versetzt ihn in die Lage, ein
umfassendes Gesamtbild über das öffentliche Bauwesen zeichnen zu können.
Dieser Leitfaden fasst daher Wissen und Erfahrungen aus 55 Prüfungen von Bauprojekten des RH
zusammen. Diese Prüfungen decken sowohl Hochbau, Tiefbau, Spezial– und Tunnelbau als auch
Teilbereiche der Bauabwicklung wie das Anti–Claimmanagement oder die Beschaffungsprozesse
ab. Allen Prüfungen gemeinsam ist die Bewertung des öffentlichen Bauherrn. Dabei überprüft der
RH sowohl die Projektorganisation, also die Aufbau– und Ablauforganisation für die Abwicklung
der Bauvorhaben, als auch das Know–how der öffentlichen Auftraggeber und beurteilt die
Auswirkungen dieser Faktoren im Bauablauf. Durch den Austausch mit vielen Expertinnen und
Experten können auch Trends und Herausforderungen für die nächsten Jahre herausgearbeitet
werden: innovative technische Lösungsansätze, Qualität der Planung, Einbindung der technischen
Gebäudeausrüster (Planer und Ausführende), gesamtheitliche Betrachtung von Kosten eines
Bauwerks, Digitalisierung im Bauprozess und Know–how der öffentlichen Bauherren.
Im Vergleich zu anderen Leitfäden zum Baubereich hat der RH einen speziellen Fokus – bedingt
durch seine verfassungsgesetzliche Prüfungszuständigkeit als externe öffentliche Finanzkontrolle
– auf die öffentlichen Bauherren, also auf die Ausübung der Bauherrnfunktion durch Bund, Länder
und Gemeinden sowie durch die mit der Bauherrnfunktion betrauten öffentlichen Unternehmen
und sonstigen Rechtsträger. Die zentrale Frage lautet stets: Setzt der öffentliche Bauherr Bau-
projekte wirtschaftlich, sparsam und zweckmäßig um?
Der RH ist bestrebt auch neuen Entwicklungen im Baugeschehen Rechnung zu tragen, indem er zu
Themen wie Energieeffizienz, Lebenszykluskosten eines Bauwerks und – im Lichte der Agenda 2030
der Vereinten Nationen – nachhaltiges Bauen prüft und Empfehlungen erarbeitet. Mit diesem Leit-
faden leistet der RH einen Beitrag im Sinne seiner Beratungsfunktion.
Dr. Margit Kraker
Präsidentin des Rechnungshofes
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AUFBAU
Der Aufbau des Leitfadens orientiert sich an den Phasen eines Bauvorhabens. Neben diesen
Phasen bzw. Teilprozessen laufen im Gesamtprozess auch begleitende Prozesse ab. Diese erstrecken
sich über den gesamten Bauprozess und sollen sicherstellen, dass die Grundprinzipien für eine trans-
parente, nachvollziehbare und rechtskonforme Abwicklung des Bauvorhabens eingehalten werden.
Die folgende Abbildung zeigt die einzelnen Prozesse und definiert die Struktur des vorliegenden
Leitfadens:
Abbildung 1: Abfolge der Teilprozesse bei der Realisierung eines Bauvorhabens
Korruptionsprävention & Compliance
Interne Kontrollsysteme (IKS)
1. Projektvorbereitung
2. Planung
3. Bauabwicklung
4. Betriebsphase
Die Verweise im folgenden Text beziehen sich auf die RH–Berichte, die im Quellenverzeichnis
nummeriert aufgelistet sind.
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Verbesserungsvorschläge des Rechnungshofes
In die Abwicklung eines Bauprojekts ist
eine Vielzahl an unterschiedlichen Akteuren
in unterschiedlichen Funktionen involviert.
U4 Modernisierung - Einbau Weichen Nähe Pilgramgasse
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ORGANISATION
VON BAUPROJEKTEN
In die Abwicklung eines Bauprojekts ist eine Ein Bauherr muss sich bewusst sein, dass bei
Vielzahl an Akteuren in unterschiedlichen der Abwicklung jedes Bauprojekts typische
Funktionen involviert, wie Bauherr, Projekt- Risiken – je nach Größe des Projekts in un-
auftraggeber, Nutzer, Projektleitung, Projekt- terschiedlicher Ausprägung – bestehen. Dazu
steuerung, Örtliche Bauaufsicht, Planer und zählen im organisatorischen Bereich auf Bau-
ausführende Unternehmen. Dabei kommt herrnseite vor allem fehlendes Know–how im
dem öffentlichen Bauherrn von Anfang an Projektmanagement, fehlende oder zu späte
eine wichtige Aufgabe zu: Er muss jene Ent- Entscheidungen – wie eine zu späte Einbin-
scheidungen treffen, welche die Projektabwick- dung der Nutzer –, das Schnittstellen– und
lung maßgeblich beeinflussen – wie die Wahl Koordinationsrisiko bei immateriellen und
von Wettbewerbs–, Vertrags–, Abwicklungs– materiellen Leistungen sowie Schlechtleis-
und Vergütungsmodellen – und die für den tungen von Auftragnehmern immaterieller
Projekterfolg von entscheidender Bedeutung und materieller Leistungen.
sind – wie etwa die Wahl einer geeigneten
Projektorganisation. Bei seinen Prüfungen stellt der RH immer
wieder Mängel vor allem hinsichtlich Know–
Grundsätzlich sind öffentliche Bauherren, die how, Projektorganisation, Entscheidungs-
regelmäßig Projekte abwickeln, von jenen, findung und Wissensmanagement fest. Die
die nur selten oder einzigartige Großprojekte folgenden Punkte beleuchten die Problematik
abwickeln, zu unterscheiden. So werden und zeigen Lösungsmöglichkeiten auf.
mehrmals zu realisierende Projekttypen ähn-
licher Dimension meist in der bestehenden
Linienorganisation abgewickelt, einmalige KNOW–HOW DES ÖFFENTLICHEN
(Groß–)Projekte häufig in einer temporären, BAUHERRN – WAHRNEHMUNG
also projektspezifischen Projektorganisation. DER BAUHERRNFUNKTION
Der öffentliche Bauherr kann sich Erfül- Ausgangslage
lungsgehilfen bedienen, die jene Leistun- Öffentliche Bauherren setzten oft zu wenig
gen erbringen, die er selbst – aufgrund von eigenes Know–how und eigene Ressourcen –
fehlendem Know–how oder fehlenden Res- vor allem im Bereich Projektmanagement –
sourcen – nicht wahrnehmen kann. Solche ein, was die Wahrnehmung der eigenen Inte-
delegierbaren Bauherrnleistungen sind laut ressen erschwerte oder das Fehlerrisiko
Fachliteratur die Projektsteuerung, Örtliche erhöhte (siehe 2, 13, 18, 22, 26, 33, 38, 42,
Bauaufsicht, Begleitende Kontrolle, Planung 52, 54). Das führte etwa dazu, dass Projekte
oder Ausführung. Die Projektleitung wird hin- nicht innerhalb der Kosten– und Terminvor-
gegen als nicht delegierbare Leistung angese- gaben abgewickelt werden konnten (siehe 2),
hen, der Bauherr hat diese jedenfalls selbst Bauherrnaufgaben nicht effektiv wahrgenom-
wahrzunehmen. men wurden (siehe 51) oder qualifiziertes
Personal fehlte, um Überwachungs– und Kon-
trollaufgaben gegenüber externen Auftrag-
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Management von öffentlichen Bauprojekten
Verbesserungsvorschläge des Rechnungshofes
nehmern wahrnehmen zu können (siehe 38, Wien (rd. 820 Mio. EUR) oder dem Kranken-
54); weiters wurden nicht der vereinbarten haus Nord (über 1 Mrd. EUR).
Qualität entsprechende Leistungen – soge-
nannte Schlechtleistungen – von beauftragten Lösungsansätze
Unternehmen nicht erkannt und geeignete Know–how allgemein
Gegensteuerungsmaßnahmen nicht gesetzt • Im Interesse einer aktiven Wahrnehmung
(siehe 2, 3, 38). Auch aufgrund des Claimma- der Bauherrnfunktion und eines aktiven
nagements der Auftragnehmer sahen sich Anti–Claimmanagements soll ausreichend
öffentliche Bauherren insbesondere bei Groß- internes Know–how, insbesondere in tech-
projekten vielfach einem massiven Bedarf von nischer, bauwirtschaftlicher und rechtli-
Gegensteuerungsmaßnahmen ausgesetzt cher Sicht, für die effektive Wahrnehmung
(siehe 54). der Interessen des Bauherrn sichergestellt
werden (siehe 22, 26, 33, 38, 42, 51, 54),
Eine weitgehende Auslagerung der Bau- auch um auf die Einhaltung von vertraglich
herrnverantwortung an externe Konsulenten vereinbarten Leistungen achten zu können
bringt einen internen Know–how–Verlust und (siehe 5, 7, 13, 38, 51, 54).
eine hohe Abhängigkeit mit sich. Außerdem
muss sich ein öffentlicher Bauherr bewusst • Grundsätzlich wäre das vorhandene bau-
sein, dass ihn die Auslagerung von immate- herrnseitige Know–how zu nutzen und auf
riellen Leistungen an externe Auftragnehmer externe Beratungsleistungen in so gerin-
nicht von einer Auseinandersetzung mit den gem Umfang wie möglich zurückzugreifen
Ergebnissen der Planung, der Projektsteue- (siehe 3, 5, 22, 43 sowie Kapitel Vergabe)
rung und des Projektcontrollings entbindet,
um den Projekterfolg sicherzustellen (siehe Know–how im Projektmanagement
2, 22, 38). • Unabhängig davon, ob ein Bauherr nur
selten oder regelmäßig Projekte abwi-
Geeignete Rahmenbedingungen für den Auf– ckelt, die Funktion der Projektleitung hat
und Ausbau von Know–how sind ebenso un- er jedenfalls zur Gänze selbst wahrzuneh-
erlässlich wie die Definition von Qualifikati- men, um internes Know–how sicherzu-
onserfordernissen für alle Hierarchieebenen stellen und zu fördern sowie die Qualität
in der Organisation eines öffentlichen Bau- von Bauabwicklungen zu steigern (siehe
herrn (siehe 2, 7, 18, 26, 38, 55). 13, 18). Die Projektleitung muss über
entsprechende Kompetenzen hinsichtlich
Der RH stellte unabhängig von der Projekt- Entscheidungs–, Genehmigungs– und Ver-
art (Neubau, Sanierung) und –größe (von antwortungsbefugnisse – etwa hinsicht-
1 Mio. EUR bis 1 Mrd. EUR Gebarungsvolumen) lich Personal, Zeichnungsberechtigung
Mängel fest. Dies reichte von Neubau–Klein- und klarer Regelungen bei Projektände-
projekten wie einem kommunalen Strandbad rungen – verfügen, diese auch wahrneh-
(mit rd. 1 Mio. EUR) über Sanierungs– und Er- men sowie den erforderlichen Rückhalt
weiterungsprojekte wie die Anti–Korruptions- innerhalb der Organisation haben.
akademie (rd. 10 Mio. EUR) oder die Albertina
(rd. 52 Mio. EUR) bis hin zu Neubau–Großpro-
jekten wie dem Projekt Skylink am Flughafen
8Management von öffentlichen Bauprojekten
Verbesserungsvorschläge des Rechnungshofes
• Wesentliche Führungs– und Manage- • Der Nutzung von Synergieeffekten misst
mentverantwortung kommt dabei der der RH ebenfalls große Bedeutung bei.
Projektleitung des öffentlichen Bauherrn Dies kann durch stärkere Kooperation in-
zu. An jene mit dieser Funktion betraute nerhalb einer Organisation erfolgen, etwa
Person sind höchste Ansprüche hinsicht- durch eine verstärkte Zusammenarbeit bis
lich fachspezifischen Know–hows, Erfah- hin zur Zusammenlegung mehrerer mit
rung und sozialer Kompetenz zu stellen. der Abwicklung von Bauprojekten befass-
ten Abteilungen (siehe 14). Organisationen
• Öffentliche Bauherren, die regelmäßig Bau- oder Bauherren können auch innerhalb der
projekte abwickeln, haben alle Projektma- jeweiligen Gebietskörperschaft oder über
nagement–Agenden – also Projektleitung Gebietskörperschaften hinweg kooperie-
und Projektsteuerung – selbst zu erbrin- ren – wie im Bereich der Krankenanstalten
gen und sollen mit ausreichend internen (siehe 2 und Kapitel Wissensmanagement).
Ressourcen und Know–how ausgestattet
sein (siehe 2, 3, 22, 33, 38, 52). Dabei sind Qualifikationserfordernisse
ein entsprechendes Projektmanagement– • Insbesondere für Schlüsselfunktionen in
Team aufzustellen (siehe 8) und die Res- der Projektleitung (Projektleiterin oder
sourcen entsprechend dem Projektfort- Projektleiter, Stellvertretung sowie Kern-
schritt anzupassen (siehe 26, 38, 53). team) sind Qualifikationserfordernisse so
zu definieren und die Projektfunktionen
• Bei der Beauftragung immaterieller Leis- so zu besetzen, dass den Anforderungen
tungen – wie etwa Örtliche Bauaufsicht an das jeweilige Projekt in technischer,
oder Begleitende Kontrolle – ist darauf zu rechtlicher und bauwirtschaftlicher Hin-
achten, dass diese mit exakten Leistungsbil- sicht entsprochen wird (siehe 26). Auch
dern beauftragt werden (siehe 8, 11, 18). bei der Besetzung höherer Ebenen der
Organisationshierarchie ist auf die Defini-
Ausbau von Know–how tion von entsprechenden Qualifikationser-
• Um den Personalbedarf hinsichtlich An- fordernissen zu achten (siehe 38).
zahl, Erfahrung und Qualifikation abdecken
zu können, hat der öffentliche Bauherr für
entsprechende Rahmenbedingungen zu PROJEKTORGANISATION
sorgen (siehe 2, 7, 18), wie Maßnahmen
zur Stärkung des Know–hows der Mitar- Ausgangslage
beiterinnen und Mitarbeiter (siehe 18), Wesentlich bei der Festlegung der Projektor-
die Schaffung notwendiger Stellen und ganisation ist die Frage, welche Struktur der
marktkonforme Vergütungsmodelle. Die öffentliche Bauherr braucht, um seine Interes-
öffentlichen Bauherren sollen Überle- sen bestmöglich wahrnehmen zu können. Dies
gungen anstellen, ob auch andere häufig umfasst die Themen Einflussnahme, Steue-
wiederkehrende Leistungen durch den rung und Kontrolle (siehe 33) des öffentlichen
Aufbau von Know–how verstärkt durch ei- Bauherrn bei seinen Bauprojekten und inklu-
gene Ressourcen erbracht werden können diert Entscheidungen zu Vergabe–, Vertrags–,
(siehe 29). Abwicklungs– und Vergütungsmodellen in den
unterschiedlichen Phasen eines Projekts.
9Management von öffentlichen Bauprojekten
Verbesserungsvorschläge des Rechnungshofes
Bei Prüfungen – wie z.B. den Wiener Kran- • Öffentliche Bauherren, die regelmäßig
kenanstaltenverbund betreffend – stellte der ähnliche Projekte abwickeln, sollen dies
RH wiederholt Mängel im Bereich Projektor- mit Hilfe einer einheitlichen Projektorga-
ganisation fest, vor allem hinsichtlich einer nisation tun (siehe 22). Zuständigkeit und
funktionierenden Projektorganisation (siehe Verantwortung sollen dabei bei einem
2, 18, 38, 53) und einer klaren Kompetenz– Bauherrn liegen und nicht auf zwei öffent-
und Entscheidungsstruktur (siehe 36). Ein liche Bauherren aufgeteilt sein (siehe 20).
öffentlicher Bauherr wickelte, obwohl er re-
gelmäßig ähnliche Projekte umsetzte, diese • Speziell bei Großprojekten sollen auch
nicht mit einer einheitlichen Projektorgani- alternative Möglichkeiten – wie eine Pro-
sation ab (siehe 22). Beim Museumsprojekt jektgesellschaft mit Beteiligung leistungs-
21er Haus war die Bauherrnverantwortung fähiger Auftragnehmer mit ausreichender
auf zwei öffentliche Bauherren aufgeteilt. Da- Bauerfahrung als öffentlicher Bauherr –
durch war eine einheitliche und strukturierte geprüft werden (siehe 2, 7). Zudem sind
Vorgehensweise nicht gewährleistet und es kurze Entscheidungswege sicherzustellen,
entstand ein erhöhter Koordinierungsauf- etwa mit einer möglichst flachen Hier-
wand (siehe 20). archie oder der Installierung eines Len-
kungsausschusses – dies empfiehlt sich
Lösungsansätze vor allem bei temporären Projektorganisa-
• Die Festlegung einer geeigneten Projekt- tionen, hierarchisch über dem Projektma-
organisation ist eine Aufgabe, die bereits nagement angesiedelt – mit wesentlichen
zu einem sehr frühen Zeitpunkt eines Entscheidungsträgern und auch entspre-
Bauprojekts zu treffen ist (siehe 6). So- chender Entscheidungsbefugnis.
wohl bei der Wahl der Projektorganisation
als auch bei der Entscheidung hinsichtlich • Bei zusätzlichen oder geänderten Leistun-
der Auswahl geeigneter Modelle – vor gen kann dies ein Entscheidungsgremium
allem Abwicklungs– und Vergütungsmo- bestehend aus erfahrenen Mitarbeiterin-
delle – muss darauf geachtet werden, dass nen und Mitarbeitern sein (siehe 31).
der öffentliche Bauherr seine Interessen
durchsetzen und so seine Bauherrnfunk-
tion aktiv wahrnehmen kann (siehe 33). NUTZEREINBINDUNG,
ENTSCHEIDUNGEN,
• Über den gesamten Realisierungszeitraum GENEHMIGUNGEN
eines Bauprojekts ist eine durchgängig
konzipierte, funktionierende Projektorga- Ausgangslage
nisation sicherzustellen (siehe 2, 18, 38, Werden Anforderungen oder Entscheidungen
53). Mit einer straffen Organisationsstruk- und Genehmigungen späterer Nutzer oder
tur soll auch eine klare Kompetenz– und anderer Projektbeteiligter – wie Behörden
Entscheidungsstruktur geschaffen werden oder Aufsichtsorgane – nicht frühzeitig, also
(siehe 36). bereits in der Vorbereitungs– und Planungs-
phase berücksichtigt, sondern erst später in
den Bauprozess integriert – etwa während
der Bauabwicklung –, kann dies Mehrkosten
10Management von öffentlichen Bauprojekten
Verbesserungsvorschläge des Rechnungshofes
und Terminverzögerungen aufgrund der Not- Lösungsansätze
wendigkeit von Umplanungen oder baulichen • Entscheidungen müssen – nach fachlicher
Änderungen zur Folge haben. Dies zeigte sich Abarbeitung – ohne Verzug getroffen wer-
z.B. beim Projekt Skylink am Flughafen Wien den und sollten eine nachvollziehbare Be-
(siehe 38). Bei einem anderen Projekt fehlte gründung aufweisen (siehe 5). Das be-
eine klare Regelung hinsichtlich des Umgangs dingt vor allem die rechtzeitige Einbindung
mit Nutzeranforderungen (siehe 26). der (künftigen) Nutzer und sämtlicher An-
forderungen von Dritten (siehe 26, 38) so-
Beim Krankenhaus Nord schrieb der öffent- wie eine rechtzeitige Einholung von Ge-
liche Bauherr ein Vertragsmodell aus, ohne nehmigungen bei den zuständigen
dass er die dafür geplanten Investitionen den Organen wie etwa Aufsichtsbehörden
zuständigen Organen zur Genehmigung vor- (siehe 2, 33).
legte oder die Absicht, einen Vertrag mit dem
privaten Partner abschließen zu wollen, be- • Andererseits muss vor allem von Seiten
willigen ließ (siehe 2). Im Zuge der Errichtung des Projektmanagements kommuniziert
eines kommunalen Strandbades verabsäumte werden, dass Anforderungen nur bis zu ei-
es der öffentliche Bauherr, eine erforderliche nem bestimmten Zeitpunkt – spätestens
aufsichtsbehördliche Genehmigung zu erwir- in der Planungsphase – in das Projekt inte-
ken (siehe 33). griert und spätere Wünsche oder Ände-
rungen – vor allem aus der Sphäre des
Bauherrn wie Politik oder Nutzer – nicht
mehr berücksichtigt werden können. An-
dernfalls soll klar dargelegt werden, wel-
che Auswirkungen hinsichtlich der Kosten
und Termine damit verbunden wären.
11Management von öffentlichen Bauprojekten
Verbesserungsvorschläge des Rechnungshofes
PARTNERSCHAFTLICHE der Planung, Steuerung und Kontrolle der
PROJEKTABWICKLUNG, Bauabwicklung beauftragt sind und deren
PROJEKTKULTUR Honorar sich ohne derartige Vergütungs-
regelungen proportional mit Mehrkos-
Ausgangslage tenforderungen anderer Auftragnehmer
Eine partnerschaftliche Projektabwicklung erhöht (siehe 2).
lebt vom Zusammenwirken der Projektbetei-
ligten, beginnend bei der Vorbildfunktion in
der Bauherrnorganisation bis hin zum part- WISSENSMANAGEMENT
nerschaftlichen Verhalten jedes einzelnen KOOPERATION ÖFFENTLICHER
Auftragnehmers. Zur Sphäre des Bauherrn BAUHERREN
zählen dabei etwa das Festlegen einer ge-
eigneten Projektorganisation, kurze Ent- Ausgangslage
scheidungswege, die Einhaltung von Prozes- Der RH stellte bei Prüfungen ebenfalls fest,
sen, die Festlegung von Entscheidungs– und dass öffentliche Bauherren dem Wissens-
Verantwortungskompetenzen, Regelungen transfer des bei einem Projekt erworbenen
zur Dokumentation, eine ausgewogene Ver- Know–hows innerhalb des Unternehmens zu
tragsgestaltung sowie realistische Zeit– und wenig Bedeutung beimaßen (z.B. bei einem
Kostenansätze. Mängel bei der Umsetzung PPP–Infrastrukturprojekt, siehe 41, 54) und
der Prozesse stellte der RH z.B. bei der Über- sah – insbesondere im Bereich Krankenan-
prüfung der Planung zur Sanierung des Parla- stalten – Bedarf einer stärkeren Kooperation
mentsgebäudes fest (siehe 5). in Bauangelegenheiten (siehe 2, 22).
Lösungsansätze Lösungsansätze
• Seinen Teil zur partnerschaftlichen Zusam- • Das bei einem Projekt erworbene Wis-
menarbeit trägt der öffentliche Bauherr sen soll mit entsprechenden Maßnahmen
insoweit bei, als er die seiner Sphäre zuge- durch aktives Wissensmanagement der
hörigen Maßnahmen umsetzt. Dazu zäh- gesamten Bauherrnorganisation zur Ver-
len vor allem die adäquate Besetzung von fügung gestellt werden (siehe 41, 54).
Projektleitung und sonstigen Führungs-
positionen, mit der Projektgröße angemes- • Öffentliche Bauherren sollen Möglich-
sene Ressourcen und Know–how sowie die keiten der Kooperation und Vernetzung
Sicherstellung einer geeigneten Projekt- verstärkt nutzen. Dem unerfahrenen Bau-
organisation und entsprechender Rahmen- herrn ist zu raten, das Know–how anderer
bedingungen samt deren Einhaltung. großer öffentlicher Bauherren stärker ein-
zubeziehen, etwa durch die Bildung von
• Auch sollten zweckmäßige Vergütungsre- Kompetenzzentren – auch Gebietskörper-
gelungen als Anreizmotivation zur part- schaften übergreifend (siehe 5, 8).
nerschaftlichen Projektabwicklung und zur
Kosteneinhaltung oder –unterschreitung • Eine stärkere Kooperation in Bauange-
– wie etwa Bonus–Malus–Regelungen – legenheiten ist auch innerhalb einer
in die Verträge aufgenommen werden – Gebietskörperschaft anzustreben, um
vor allem mit jenen Konsulenten, die mit bestehende Synergien zu nutzen, das
12Management von öffentlichen Bauprojekten
Verbesserungsvorschläge des Rechnungshofes
Fachwissen zu konzentrieren – etwa im Be-
reich des Bauvertragswesens und der Ver-
gabe, bei Hochbau–Großprojekten sowie
zur Vereinheitlichung der Bauzustands-
erhebung und Qualitätssicherung – und
um Bauprojekte künftig effizient und wirt-
schaftlich abzuwickeln (siehe 2, 22).
• Darüber hinaus soll ein Gebietskörper-
schaften übergreifender, intensiver bau-
spezifischer Erfahrungs– und Informati-
onsaustausch gleicher und ähnlicher
Organisationen – etwa Errichter und
Betreiber von Krankenhäusern und Pflege-
heimen – forciert werden, um aus Erfah-
rungen und Problemen bei der Abwicklung
von Projekten Fachwissen für künftige Pro-
jekte zu bündeln und – etwa länder– oder
institutionsübergreifend beispielsweise in
Form von Projektgesellschaften – bedarfs-
gerecht einzusetzen (siehe 2).
13Management von öffentlichen Bauprojekten
Verbesserungsvorschläge des Rechnungshofes
Hungerburgbahn, Innsbruck
Der öffentliche Bauherr hat
Rahmenbedingungen zu schaffen
und deren Einhaltung sicherzustellen.
Baustelle S10, Mühlviertler Schnellstraße
14Management von öffentlichen Bauprojekten
Verbesserungsvorschläge des Rechnungshofes
RAHMENBEDINGUNGEN
BEI BAUPROJEKTEN –
INTERNES KONTROLLSYSTEM
Der öffentliche Bauherr hat – neben der Ein- PROZESS– UND
haltung gesetzlicher Bestimmungen, der RISIKOMANAGEMENT
Sicherstellung des Projektbudgets (siehe Kapi-
tel Finanzierung) und dem Setzen organisatori- Ausgangslage
scher Maßnahmen (siehe Kapitel Projektorga- Bei öffentlichen Bauherren fehlte es häufig
nisation) – weitere wesentliche Rahmenbedin- an grundlegenden Regelungen und Maßnah-
gungen zu schaffen und deren Einhaltung men im Prozess– und Risikomanagement.
sicherzustellen. Diese betreffen im Wesent- Feststellungen des RH – u.a. bei einer Quer-
lichen die adäquate Ausgestaltung des Inter- schnittsprüfung bei sechs öffentlichen Bau-
nen Kontrollsystems – insbesondere Prozess– herren zum Anti–Claimmanagement – betra-
und Risikomanagement, Berücksichtigung des fen dabei vor allem die Prozesserstellung, die
Vier–Augen–Prinzips, Funktionstrennung, Berücksichtigung des Vier–Augen–Prinzips,
Berichts– und Dokumentationswesen sowie Schnittstellenregelungen (siehe 2, 3, 11, 13,
Controlling. Der RH hat zu diesem Thema 14, 15, 17, 22, 26, 31, 32, 33), die Einhaltung
einen „Leitfaden zur Überprüfung von Inter- der Prozesse und die Information über neu
nen Kontrollsystemen“ (Reihe Positionen eingeführte Prozesse (siehe 1, 3, 5, 31, 42), die
2016/3) veröffentlicht. Entwicklung, Standardisierung und Anwen-
dung von Checklisten, Arbeitsanweisungen
und Formularen (siehe 3, 16, 22, 26, 31, 33),
die Erstellung von Projekthandbüchern (siehe
5, 8, 13, 17) und die regelmäßige Evaluierung
des Prozess– und Risikomanagementsystems
(siehe 1, 2, 5, 14). Darüber hinaus stellte der
RH bei zwei Prüfungen Handlungsbedarf bei
externen Richtlinien und Vorschriften in den
Bereichen Brandschutz und Tunnelsicherheit
fest (siehe 8, 40).
Lösungsansätze
Krankenhaus Nord, Wien • Es sind verbindliche Soll–Prozesse festzu-
legen (siehe 22, 31), wobei die Abläufe
Entsprechende Maßnahmen werden vielfach straff und effizient gestaltet sein sollen
nicht oder nur unzureichend geregelt oder (siehe 3). Das Vier–Augen–Prinzip ist im
umgesetzt. Die folgenden Punkte geben gesamten Regelwerk zum Internen Kon-
einen Überblick über festgestellte Mängel trollsystem – vor allem bei den Soll–
und zeigen Möglichkeiten zur Verbesserung Prozessen und bei Genehmigungs– und
im Sinne eines ganzheitlichen Qualitäts- Bestätigungsverfahren – lückenlos zu ver-
managements auf. ankern und die Funktionstrennung mit
klaren Zuständigkeits– und Verantwor-
15Management von öffentlichen Bauprojekten
Verbesserungsvorschläge des Rechnungshofes
tungsregelungen zu berücksichtigen. Die • Die internen Regelwerke – Prozess– und
Prozesse sollen grafisch – etwa mittels Risikomanagement, Checklisten, Formu-
Ablaufdiagramm – so dargestellt sein, lare und andere Arbeitsbehelfe – sind inner-
dass daraus Ablauf, Zuständigkeiten, Prüf- halb der Organisation zu standardisieren
inhalte und Genehmigungswertgrenzen (siehe 3, 22) und möglichst in einem Regel-
ersichtlich sind (siehe 3, 11, 13, 14, 15, 17, werk zusammenzufassen (siehe 31). Dies
22, 26, 31, 33). Ebenso sind Regelungen kann ein Organisations– oder Projekthand-
etwa für die Schnittstellen zwischen den buch sein (siehe 8, 17), das als zentrales
Projektbeteiligten, Projektfunktionen und Dokument eines Projekts sicherzustellen
Aufgabenbeschreibungen (siehe 2, 26), ist (siehe 13).
zur Saldierung und zur Bearbeitungsdauer
bei Leistungsänderungen zu treffen (siehe • Auf die Einhaltung, regelmäßige Evaluie-
31). Die in den Soll–Prozessen definierten rung sowie die zeitnahe Fortschreibung
Schnittstellen– und Fristenregelungen und Genehmigung der internen Regel-
sind entsprechend in den Verträgen mit werke ist zu achten (siehe 1, 5, 14, 16,
Auftragnehmern zu verankern (siehe 26). 31). Den wesentlichen mit der Projektab-
wicklung betrauten Personen und Konsu-
• Es ist darauf zu achten, dass das Control- lenten sind sämtliche vertragsrelevante
ling in die Prozesse eingebunden ist (siehe Unterlagen (siehe 31, 42) sowie neu ein-
33). So können etwa in den Prozessanwei- geführte Verfahrensabläufe nachweislich
sungen verpflichtend vollständige Soll– zur Kenntnis zu bringen (siehe 3, 31, 42).
Ist–Vergleiche als Kontroll– und Steue-
rungsinstrument aufgenommen werden • Es ist ein adäquates Risikomanagement
(siehe 32). mit geeigneten qualitativen und quanti-
tativen Risikobewertungen zu etablieren,
• Das Vier–Augen–Prinzip ist generell bei etwa für Entscheidungen über Vergabe-
allen wesentlichen, vor allem gebarungs- strategien (siehe 2). Dazu gehört auch,
wirksamen Entscheidungen zu gewährleis- Nutzer darüber aufzuklären, dass Ände-
ten – auch in Dienstanweisungen und bei rungen in fortgeschrittenen Projektphasen
der Geschäftsführung (siehe 3, 26). die Gefahr erheblicher Mehrkosten bergen
(siehe 5).
• Als Arbeitsbehelfe zur Projektabwicklung
sollen ergänzend dazu Checklisten – etwa • Bei externen Vorschriften, bei denen der
zur Bestätigung der Ausschreibungsreife RH Harmonisierungsbedarf oder eine hohe
(siehe 26, 33) – und Formulare – wie Mus- Regelungsdichte feststellte, sollen die
tererledigungen (siehe 31) oder Rech- öffentlichen Bauherren – im Rahmen ihrer
nungsdeckblätter (siehe 22) – entwickelt Möglichkeiten – auf eine Harmonisierung
und angewendet werden, vor allem zur hinwirken (siehe 8, 40) oder auf gesetz-
Sicherstellung der Einhaltung von Fristen liche Vorschriften mäßigend einwirken
(siehe 26). (siehe 40).
16Management von öffentlichen Bauprojekten
Verbesserungsvorschläge des Rechnungshofes
FUNKTIONSTRENNUNG hafen Wien – die Nachverfolgung von Auf-
trägen aus Projektgremien (siehe 1, 5, 38).
Ausgangslage
Das Prinzip der Funktionstrennung soll – un- Lösungsansätze
ter Berücksichtigung des Vier–Augen–Prinzips • Im internen Regelwerk – etwa im Orga-
– die konsequente Trennung von entschei- nisations– oder Projekthandbuch – sind
dender, ausführender und kontrollierender Berichts– und Kontrollpflichten sowie Um-
Funktion sicherstellen. Der RH stellte fest, fang und Mindestmaß des Berichtswesens
dass diesem Prinzip nicht immer entspro- festzulegen (siehe 1, 3). Die darin nach
chen wurde. Bei drei Projekten beauftrag- Entscheidungs– und Steuerungsgremium
ten Bauherren ein externes Unternehmen getrennten Kommunikationsstrukturen
sowohl mit ausführenden als auch kontrol- sollten bei der Bauabwicklung eingehal-
lierenden Funktionen: im Fall der Hauptuni- ten werden (siehe 1). Außerdem sind die
versität Wien die Projektsteuerung und die Entscheidungsträger durch ein standardi-
Begleitende Kontrolle (siehe 8), in den zwei siertes Berichtswesen zeitnah und trans-
anderen Fällen (Sanierung eines Platzes in parent zu informieren (siehe 6, 18). Das
Klagenfurt und Errichtung einer Kläranlage Berichtswesen soll regelmäßig evaluiert
in Graz) die Planung und die Örtliche Bauauf- werden (siehe 42).
sicht (siehe 49, 55).
• Grundsätzlich sind Abstimmungsgespräche
Lösungsansätze regelmäßig und strukturiert zu installieren,
• Grundsätzlich ist bei der Beauftragung von die Ergebnisse zu protokollieren und die
externen Konsulenten auf die Funktions- Vorhaben zu definieren, die bis zur nächs-
trennung – insbesondere Haftung und Haf- ten Sitzung zu erledigen sind (siehe 32).
tungsabgrenzung einzelner Konsulenten –, Dabei ist die Nachverfolgung von Aufträ-
aber auch auf den wechselseitigen Know– gen aus Projektgremien durch geeignete
how–Transfer zu achten (siehe 31), damit Maßnahmen und Berichtspflichten, etwa
die prozessimmanente Kontrolle und das in Form einer To–do–Liste, sicherzustellen
Vier–Augen–Prinzip gewahrt bleiben und (siehe 1, 5, 38).
Interessenskollisionen vermieden werden
(siehe 8, 49, 55). • Nachdem es in der Verantwortung des
Bauherrn liegt, den Entscheidungsprozess
bei Bauvorhaben umfassend zu begleiten,
BERICHTS– UND alle erforderlichen Unterlagen vorzuhal-
DOKUMENTATIONSWESEN ten und dafür Sorge zu tragen, dass alle
relevanten Daten berücksichtigt werden
Ausgangslage (siehe 18), ist eine nachvollziehbare Doku-
Der RH vermisste im Berichts– und Dokumen- mentation (siehe 2, 3, 6, 18, 20, 41) und
tationswesen neben fehlenden Regelungen ein einheitliches Ablagesystem für Bau-
(siehe 1, 3) in zahlreichen Fällen – wie z.B. projekt–Unterlagen unabdingbar (siehe
bei Wiener Wohnen – eine nachvollziehbare 11, 22). Bei der elektronischen Ablage von
Dokumentation (siehe 2, 3, 6, 18, 20, 32, 41) Projektunterlagen sind Sicherheitsaspekte
und – wie z.B. beim Projekt Skylink am Flug- zu berücksichtigen – wie Zugriffs– und
17Management von öffentlichen Bauprojekten
Verbesserungsvorschläge des Rechnungshofes
Löschrechte, lesbare Form – und es soll GANZHEITLICHES
eine Kopie sämtlicher Unterlagen beim QUALITÄTSMANAGEMENT
Bauherrn vorliegen (siehe 13, 41).
Ausgangslage
Bei der Abwicklung von Bauprojekten fehlten
CONTROLLING oftmals entsprechende Vorgaben und Maß-
nahmen im Bereich des Internen Kontrollsys-
Ausgangslage tems – auch im Sinne eines ganzheitlichen
Der RH bemängelte bei seinen Prüfungen, Qualitätsmanagements und der Qualitäts-
dass der Informationsfluss vom Baugeschehen sicherung.
zur Geschäftsführung und zum Aufsichtsrat
mehrfach deutlich zu spät erfolgte und dass Exemplarisch dazu stellte der RH bei einer
ein systematisches Controlling und Berichts- Prüfung hinsichtlich des U–Bahn–Ausbaus
wesen fehlte – wie z.B. bei Projekten des eine Vielzahl an unterschiedlichen, zum Teil
Wiener Krankenanstaltenverbunds (siehe 3, kollektiven Fehlleistungen fest, insbesondere
15, 18, 20, 22, 42). im Bereich der Bauabwicklung, die einen ge-
ringen Grad der Umsetzung des Qualitäts-
Lösungsansätze managementsystems zeigten und den Schluss
• Ein systematisches Controlling ist, neben zuließen, dass die Internen Kontrollsysteme
einem aussagekräftigen Berichtswesen, zur Sicherung der Sparsamkeit und Effizienz
die zentrale Steuerungsfunktion des Bau- versagten (siehe 42).
geschehens durch die Entscheidungs-
träger (siehe 42). Das Projektcontrolling Lösungsansätze
soll dabei standardisiert über die gesamte • Ein systematisches Qualitätsmanagement,
Bauzeit eingerichtet (siehe 3) und so eigen- das auch ein Internes Kontrollsystem um-
ständig ausgestaltet sein, dass mittels Soll- fasst, ist Grundvoraussetzung für die erfolg-
vorgaben und Prognosen für Kosten und reiche Projektabwicklung im Sinne der
Termine, verbunden mit eigenen zeitnahen Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit.
Abweichungsanalysen, Informationen für Qualitätsmanagement als „Total Quality
Maßnahmen zur Gegensteuerung für die Management“ muss alle Projektbeteiligten
Entscheidungsträger bei Bedarf zeitge- und alle Ebenen einer Organisation – Füh-
recht vorliegen (siehe 18, 20, 22). rung, Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter,
Auftragnehmer und Nutzer – miteinbe-
• Die Controllingberichte sind dementspre- ziehen und laufend verbessert werden.
chend zu adaptieren (siehe 18, 20). Bei der Abwicklung von Bauprojekten
besonders wichtig ist – neben der Sicher-
stellung von ausreichendem Know–how –
die Etablierung und laufende Evaluierung
des Internen Kontrollsystems (siehe 2,
3, 42) mit allen Vorgaben und Rahmen-
bedingungen. Dazu zählen vor allem
das Erheben und schriftliche Festhalten
von Prozessen sowie das Erkennen und
18Management von öffentlichen Bauprojekten
Verbesserungsvorschläge des Rechnungshofes
Ausschöpfen von Optimierungspoten-
zialen, eine geeignete Darstellung wie etwa
Ablaufdiagramme, die zumindest jährliche
Evaluierung, gegebenenfalls die Adap-
tierung und Verbesserung der Prozesse
wie auch die Ernennung von Prozess-
beauftragten.
• Ergänzend dazu dienen zur Qualitätssi-
cherung und –verbesserung: Schulungen,
ein intensiver Erfahrungsaustausch – wie
stärkere Kooperation öffentlicher Bauher-
ren – sowie die verstärkte Wahrnehmung
der Qualitätssicherung durch eigene Res-
sourcen mittels Überwachen und nach-
drücklichem Einfordern der beauftragten
Leistungen von den mit der Qualitätssi-
cherung Befassten (siehe 2).
• Im Sinne der Wirtschaftlichkeit und
Zweckmäßigkeit sollen in allen Phasen
eines Projekts – unter verstärkter Berück-
sichtigung des Lebenszykluskosten–Ansat-
zes – Qualitätssicherungskontrollen mit
Kriterien – sogenannte Quality Gates – bei
wesentlichen Meilensteinen eingeführt
werden, etwa bei der Genehmigung des
Projektbudgets, Sicherstellung einer fun-
dierten und belastbaren Kostenschätzung,
Freigabe Entwurf oder Freigabe Planung
vor Ausschreibung (siehe 26, 38).
19Management von öffentlichen Bauprojekten
Verbesserungsvorschläge des Rechnungshofes
KORRUPTIONSPRÄVENTION
UND COMPLIANCE
Zu einem Korruptionspräventionssystem ge-
hören eine entsprechende Kultur in der Orga-
nisation – insbesondere die Wahrnehmung
der Vorbildfunktion durch Führungskräfte,
Vorbildwirkung durch
das Festlegen von Antikorruptionszielen, die
Identifizierung von Risiken durch Risikoana- Führungskräfte.
lysen, ein daraus abgeleitetes, umfassendes
Korruptionspräventionsprogramm mit den
Bereichen Vorbeugen, Aufdecken und Reak-
tion, die Verankerung einer organisatorischen
Verantwortung – etwa in einer Stabsstelle –,
entsprechende interne und externe Kommu-
nikationsstrukturen sowie letztlich die Über-
wachung und Verbesserung des Systems
(siehe dazu auch den vom RH veröffentlichten
„Leitfaden für die Prüfung von Korruptionsprä-
ventionssystemen“; Reihe Positionen 2016/3).
KORRUPTIONSPRÄVENTIONSSYSTEME
UND UNTERNEHMENSINTERNE
REGELUNGEN
Ausgangslage
Wie der RH u.a. bei einer Querschnittsprü-
fung bei sechs öffentlichen Bauherren zum
Anti–Claimmanagement feststellte, fehlte es
in vielen Fällen bei öffentlichen Bauherren an
einem umfassenden Korruptionspräventions-
system. Entweder war ein solches noch nicht
erarbeitet oder umgesetzt (siehe 3, 11) oder
es fehlten wesentliche Maßnahmen oder Be-
standteile. So fehlte bspw. bei der Abwicklung
von Investitionen zur Alpinen Ski WM 2013
eine zentrale Compliance–Organisation. Fest-
stellungen des RH betrafen dabei häufig die
Ausarbeitung von bereichs– und fachspezifi-
schen Verhaltensrichtlinien unter Berücksich-
tigung von Besonderheiten bei Bauvorhaben,
deren regelmäßige Evaluierung und die Über-
Hauptbahnhof, Wien
20Management von öffentlichen Bauprojekten
Verbesserungsvorschläge des Rechnungshofes
bindung der Verhaltensrichtlinien an Auftrag- sind entsprechende Maßnahmen zu set-
nehmer (siehe 4, 7, 11, 16, 17, 18, 20, 22, 31). zen. Zumindest bei Personen mit Leitungs-
funktion sind ergänzend zur Meldepflicht
Verbesserungsbedarf sah der RH bei Rege- bei Befangenheit oder Naheverhältnissen
lungen und dem Umgang mit Fehlverhalten – wie Verwandtschafts– und sonstigen
(siehe 4, 16, 17, 18, 20, 22, 31), Befangenheit persönlichen Naheverhältnissen, die zu
(siehe 5, 7, 9, 11, 13, 16, 31, 38, 54) und Ne- Interessenkonflikten führen könnten –
benbeschäftigung (siehe 7, 16, 17, 18, 20, 22, auch Leermeldungen einzufordern (siehe
31) sowie bei Anlaufstellen zur Meldung von 7, 16, 17, 22, 31, 38). In die Verträge mit
Korruption (siehe 16, 31). den Auftragnehmern sind Klauseln zur
Integrität und zur Vermeidung von Inter-
Lösungsansätze essenskollisionen sowie die Vereinbarung
• Korruptionspräventionssysteme sind zu er- von Pönalen bei Verletzung dieser Bestim-
arbeiten, umzusetzen, regelmäßig zu eva- mungen aufzunehmen (siehe 11, 16, 31).
luieren sowie gegebenenfalls anzupassen
(siehe 3, 11). Dabei sind Verhaltensricht- • Nebenbeschäftigungen sollen umfassend
linien auszuarbeiten, den Mitarbeiterinnen – differenziert nach Funktion und Tätig-
und Mitarbeitern nachweislich zur Kennt- keitsbereich – definiert werden, um Mitar-
nis zu bringen sowie – im Sinne der Sen- beiterinnen und Mitarbeitern eine trans-
sibilisierung für die Offenlegung der spe- parente Entscheidungshilfe vorzugeben
zifischen Herausforderungen und Risiken und dadurch die Einhaltung der Regelun-
der Fachbereiche – bereichs– bzw. fach- gen sicherstellen zu können (siehe 7, 16,
spezifische Verhaltensrichtlinien zu defi- 17, 18, 22, 31). In regelmäßigen Abstän-
nieren und dabei die organisatorischen den und speziell bei Aufgabenänderungen
Rahmenbedingungen einfließen zu lassen – sind die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter
wie die Berücksichtigung von Besonderhei- auf die in den Dienstverträgen vereinbarte
ten bei Bauvorhaben, typische Geschäfts- Genehmigungspflicht betreffend Neben-
fälle und –risiken (siehe 4, 7, 11, 16, 17, beschäftigung im Sinne zweckmäßiger
18, 20, 22, 31). Verhaltensrichtlinien sol- Bewusstseinsbildung hinzuweisen (siehe
len auch externen Konsulenten und aus- 20). Nebenbeschäftigungen sollen vor
führenden Auftragnehmern vertraglich Aufnahme der Tätigkeit genehmigt wer-
überbunden sowie Transparenz– bzw. Anti- den (siehe 16, 18, 22, 31).
korruptionsklauseln und Vertragsstrafen
in die Werkverträge aufgenommen werden • Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern soll die
(siehe 17, 18, 22, 31). Meldung von Fehlverhalten, Missständen
oder bedenklichen Geschäftspraktiken
• Auf eine mögliche Befangenheit bei Ei- auch außerhalb der Organisationshierarchie
genpersonal und bei Auftragnehmern ist ermöglicht werden (siehe 4, 16, 17, 18, 20,
grundsätzlich zu achten (siehe 13) und es 22, 31).
21Management von öffentlichen Bauprojekten
Verbesserungsvorschläge des Rechnungshofes
Bedarfsanalyse
Nutzungszeitraum
Kostenfeststellung
Finanzierungsrahmen
Laden und Sprengen im Zufahrtstunnel Wolf
22Management von öffentlichen Bauprojekten
Verbesserungsvorschläge des Rechnungshofes
PROJEKTVORBEREITUNG
Damit öffentliche Bauherren eine profunde, vorab schriftlich verbindlich zwischen den Be-
zweckmäßige, sparsame und wirtschaftliche teiligten – vor allem Bauherr, Nutzer und Auf-
Entscheidung über die Durchführung eines sichtsorgan – vereinbart werden, um spätere
Bauprojekts treffen können, müssen vorab Änderungen und das damit einhergehende
wesentliche Überlegungen zeitgerecht ange- Risiko von Kostenmehrungen zu vermeiden.
stellt und deren Wirkungen beurteilt werden.
Dazu zählen insbesondere der Bedarf, die Ausgangslage
Nutzung sowie die Festlegung des Kosten– Wesentliche Entscheidungsgrundlagen – wie
und Finanzierungsrahmens. Mit zunehmen- Kosten–Nutzen–Untersuchungen, Lebenszyk-
der Projektdauer nimmt die Beeinflussbar- luskosten möglicher Varianten oder mögliche
keit der Kosten ab. Daher müssen derartige Raumnutzungen – fehlten in vielen vom RH
Abwägungen von der ersten Projektidee ab überprüften Bauprojekten. Oft lagen weder
angestellt und mit Projektfortschritt evaluiert eine abgeschlossene technische Projektauf-
sowie erforderlichenfalls adaptiert werden. bereitung, ein fertiges Einreichprojekt und alle
erforderlichen Genehmigungen noch ein ent-
Aufträge zur Ausführung von Bauvorhaben scheidungsreifes Konzept für die Finanzierung
dürfen erst vergeben werden, wenn alle Ent- und die Schaffung der verkehrspolitischen
scheidungsparameter in einer umfangreichen Rahmenbedingungen zeitgerecht vor. Ein
Analyse berücksichtigt sind und die Finanzie- Bauherr legte die geplanten Investitionen den
rung der Leistungen gegeben ist. zuständigen Organen nicht zur Genehmigung
vor. Ein nachträglicher negativer Entscheid
des Organs hätte nicht abzuschätzende finan-
KOSTENBESTIMMENDE zielle Folgen und terminliche Verzögerungen
EINFLUSSFAKTOREN für den Bauherrn bedeuten können. Ein an-
derer Bauherr vereinbarte mit dem Investor
Vor der Erstellung von Wirtschaftlichkeitsbe- wesentliche Eckpunkte – wie Umfang und
trachtungen ist es für öffentliche Bauherren Dauer der Nutzungsart oder Betreiberpflicht –
vor allem erforderlich, die wesentlichen kos- nicht. Ein weiterer Bauherr ließ Planungs-
tenbestimmenden Einflussfaktoren auf die leistungen zugunsten eines möglichen Spon-
Investition mit Fokus auf den gesamten Nut- sors durchführen und begann den Bau, ohne
zungszeitraum zu bestimmen. Dazu zählen dass eine schriftliche Vereinbarung zwischen
neben den oben erwähnten Faktoren insbe- Nutzer und dem möglichen Sponsor vorlag.
sondere etwaige Grundstücksbeschaffungen, Beispielsweise fehlten bei einem Tunnel-
alternative Lösungsmöglichkeiten, die Schaf- bauprojekt die abgeschlossene technische
fung der grundsätzlichen rechtlichen Voraus- Projektaufbereitung und die Genehmigung
setzungen wie die Flächenwidmung und die beim Neubau eines Krankenhauses (siehe 2,
Auswirkungen der Baumaßnahmen. Auch die 5, 14, 20, 33, 48).
Frage der Aufbau– und Ablauforganisation –
welche Aufgaben kann und wird der öffent- Die Erwartungen des Bauherrn, die prognos-
liche Bauherr übernehmen – gehört vorab tizierten Kosten einzuhalten, waren aufgrund
geklärt. Diese Projektanforderungen müssen fehlender oder unzureichender Planungs-
23Management von öffentlichen Bauprojekten
Verbesserungsvorschläge des Rechnungshofes
grundlagen oft unrealistisch. Dies führte zu Grundlagen – wie das Einreichprojekt für
zögerlichen Anpassungen der Budgetmittel die erforderlichen Genehmigungen und
sowie zu Terminverzögerungen. Änderungen als Basis für das Finanzierungskonzept –
gegenüber den ursprünglichen Nutzeranfor- zeitgerecht beigebracht werden. Geplante
derungen verursachten Mehrkosten ebenso Investitionen sind von den zuständigen
wie eine fehlende Abstimmung oder eine Organen vor Abschluss der Verträge und
fehlende verbindliche Vereinbarung zwischen vor der Ausschreibung von Leistungen,
Bauherr und Nutzer (siehe 8, 13, 20, 36). die in unmittelbarem Zusammenhang mit
der Umsetzung der Investitionen stehen,
Die Relevanz und die zielgruppenadäquate genehmigen zu lassen. Die Umsetzung
Nutzbarkeit der Infrastruktur war oft nicht kostenrelevanter Nutzeranforderungen
ausreichend gegeben. Es bestand auch kein soll – im Sinne der wirtschaftlichen und
Gesamtkonzept mit Zielen und erwarteten sparsamen Verwendung öffentlicher Mit-
Wirkungen. Bei einem Bauvorhaben mit tel – vor Baubeginn definiert und an ver-
grenzüberschreitendem Konnex fehlten bila- tragliche Bindungen geknüpft werden,
terale, völkerrechtlich verbindliche Zusagen um kostenintensive Umplanungen und
betreffend die Fertigstellungstermine, womit Mehrkostenforderungen in der Bauphase
Investitionen der Republik Österreich in Milli- zu vermeiden und den Projektfortschritt
ardenhöhe erst um bis zu rund 15 Jahre ver- nicht zu hemmen (siehe 2, 5, 13, 20, 48).
spätet umfassend wirken werden. Von den
Eigentümern beschlossene gesetzliche Maß- • Wesentliche Eckpunkte – wie Umfang und
nahmen könnten der geplanten Wirkung des Dauer der Nutzungsart, Betreiberpflicht,
Bauvorhabens, nämlich einer Verkehrsverla- rechtliche Voraussetzungen, Termine –
gerung, entgegenwirken (siehe 6, 11). sind zu vereinbaren. Änderungen zu den
Vereinbarungen sollen vermieden werden,
Öffentliche Bauherren lagerten zahlreiche um Mehrkosten hintanzuhalten und die
für ihre Aufgabenerfüllung wesentliche Leis- Abwicklung nicht zu verzögern. Bei Über-
tungsbereiche, wie die Projektmanagement- schreitungen der Projektkosten ist zeitnah
aufgaben, an externe Auftragnehmer aus, eine budgetäre Bedeckung zu erwirken
weil ihnen Ressourcen zur Wahrnehmung oder nach kostengünstigeren Alternativen
der Bauherrnfunktion fehlten. Sie schufen zu suchen. Nutzer sollen bereits am Pro-
damit zahlreiche externe Schnittstellen, für jektbeginn auf die Mehrkosten bei späte-
die vergleichsweise ein umfangreicheres Ma- ren Änderungen ihrer Anforderungen hin-
nagement und Controlling erforderlich gewe- gewiesen werden (siehe 8, 13, 14, 33, 36).
sen war als bei einer unternehmensinternen
Aufgabenabwicklung (siehe 2, 3, 38). • Die Nutzbarkeit der geförderten Maßnah-
men durch die jeweilige Zielgruppe soll
Lösungsansätze umfassend, objektiv und nachvollziehbar
• Investitionsentscheidungen sind prinzipi- evaluiert und es soll ein Gesamtkonzept
ell auf Basis von Sparsamkeits–, Zweckmä- mit Zielen und den erwarteten Wirkungen
ßigkeits– und Wirtschaftlichkeitskriterien samt Monitoring und Evaluierung erstellt
zu treffen. Für eine positive Entschei- werden. Die Finanzierung in den Nachbar-
dung zum Bau müssen die erforderlichen ländern sollte möglichst zeitgleich mit dem
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