Mapping German Development Cooperation in Peace Negotiations and Mediation
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Mapping German Development Cooperation
in Peace Negotiations and Mediation:
Experience, Potentials, Gaps and Areas for Strategic Support
Deutsche Zusammenfassung der wichtigsten Empfehlungen
Eine Studie von Berghof Peace Support1 im Auftrag von und in Zusammenarbeit mit dem GIZ-Sektor-
Programm Frieden und Sicherheit (SP-FuS)
Die Studie befasst sich spezifisch mit den Aktivitäten der deutschen staatlichen EZ in
Friedensverhandlungen und Mediationsprozessen:2 Sie fasst Erfahrungen der deutschen staatlichen EZ
in diesem Bereich zusammen und erarbeitet auf dieser Basis Empfehlungen für ein weiteres Engagement
der deutschen EZ zur Unterstützung von Friedensverhandlungen und Mediationsprozessen. 3
Insbesondere befasst sie sich mit vier grundlegenden Fragestellungen bezüglich der Aktivitäten, der
Kapazitäten, der potentiellen Rolle und des synergetischen Beitrags der deutschen EZ in Bezug auf
Friedensverhandlungen.
Jenseits ihrer traditionellen Rolle im Bereich der Not- und Flüchtlingshilfe, der Krisenprävention und des
Wiederaufbaus nach Konflikten kann die deutsche EZ im Kontext von Krisen und Konflikten einen
wesentlichen Beitrag zur Unterstützung von Friedensverhandlungen leisten. Eine zentrale Vorbedingung
für solche Unterstützungsleistungen ist allerdings die Einbettung der Entwicklungszusammenarbeit in
einen ressortkohärenten Ansatz unter Leitung des Auswärtigen Amtes, das für das deutsche Engagement
in Friedensverhandlungen federführend ist.4
Zu jedweder Drittparteienintervention bedarf es darüber hinaus natürlich der Zustimmung der
Konfliktparteien. Durch das eingeschränkte Mandat der staatlichen EZ (z.B. bezüglich der Arbeit mit
nichtstaatlichen Gewaltakteuren oder oppositionellen Gruppen) können staatliche entwicklungs-
politische Akteure nicht „allparteilich“ fungieren. Sollte die Absicht bestehen, die Rolle dieser Akteure in
diesem Bereich zu stärken, so müsste hier arbeitsteilig gegebenenfalls auch die Zusammenarbeit mit
internationalen oder nationalen Nichtregierungsorganisationen in Betracht gezogen werden.
1 Luxshi Vimalarajah hat diese Studie für Berghof Peace Support im November 2011 verfasst. Im Januar 2012 haben sich Berghof
Peace Support (BPS), Berghof Conflict Research und ift Tübingen unter dem Dach der Berghof Foundation zusammen-
geschlossen.
Besonderer Dank geht an Barbara Unger, Ulrike Hopp, Oliver Wils und Norbert Ropers von BPS, die mit ihren Kommentaren
einen wertvollen Beitrag zu dieser Studie geleistet haben. Die Autorin dankt darüber hinaus Nina Scherg (GIZ), Denis Dressel
(GIZ), Klaus Schreiner (GIZ) und Stephanie Schell-Faucon (GIZ) für hilfreiches Feedback und Kommentare zu früheren Versionen
dieses Papiers. Zuletzt möchten wir all denjenigen danken, die für diese Studie interviewt wurden und mit ihrer Zeit, ihrer
Energie und ihren Bemühungen diese Studie überhaupt erst ermöglicht haben. Erste Ergebnisse der Studie wurden bereits beim
GIZ Network International Cooperation in Conflicts and Disasters, 31.08.-02.09.2011, sowie bei einem internen GIZ/BMZ Treffen
am 19.10.2011 vorgestellt.
2 Die Studie basiert auf der Analyse von Materialen unterschiedlicher Projekte der deutschen EZ (ehemalige GTZ, DED/ZFD und
InWEnt).Darüber hinaus wurden Interviews mit 46 Mitarbeitern der deutschen EZ geführt. Insgesamt wurden in der Studie
Beispiele von Programmen und Erfahrungen aus 20 Ländern in Afrika, Asien, Südamerika und Südosteuropa berücksichtigt;
zudem wurden Programme einbezogen, die sich auf Regionalorganisationen beziehen (AU, SADC, ECOWAS, etc).
3 Der Mediationsfokus beschränkt sich hier nicht nur auf politische Verhandlungsprozesse, sondern umfasst auch andere Sektoren
(so z.B. Wirtschaftsbereich, Weiterbildungssektor, Land- Wasser- und Ressourcenmanagement).
4 Für eine detaillierte Analyse der Annahmen, warum sich die EZ während, vor und nach Friedensverhandlungen stärker
engagieren sollte, muss an dieser Stelle auf die ausführliche Studie verwiesen werden.
© Berghof Foundation 2012 1Trotz des eingeschränkten Mandats hat die deutsche EZ bereits vereinzelt gezielte Aktivitäten im Vorfeld, während oder nach einer Friedensverhandlung durchgeführt. Anhand dieser Programme wurde deutlich, dass die Effektivität und der Erfolg solcher Maßnahmen gestärkt werden könnte, wenn die Programme langfristig und strategisch ausgerichtet würden und sie stärker in sich kohärent und komplementär zu den nationalen und internationalen Bemühungen aufgelegt würden. Da die Erfahrungen der deutschen EZ in Hinblick auf die direkte Unterstützung von Friedensverhand- lungen entsprechend der Erkenntnisse dieser Studie eher begrenzt sind, wurden die Ergebnisse entlang der unterschiedlicher Kategorien von Akteursebenen (Track 1-1.5 und Track 2-3) und Verhandlungs- phasen ((Vor-)Verhandlungsphase und Post-Verhandlungsphase) dargestellt. Dies erlaubt es, Unterstüt- zungsaktivitäten zu erfassen, welche Verhandlungen lediglich indirekt unterstützen, jedoch strategisch mit der makro-politischen Ebene (Track 1) verbunden sind. Das zentrale Argument der Studie ist, dass die staatliche deutsche EZ über ein beachtliches Potential im Bereich der Unterstützung von Friedensverhandlungen und Mediationsaktivitäten verfügt, welches bisher lediglich in Anfängen genutzt wurde. Ein breites Erfahrungsspektrum und Expertise ist vor allem in den Bereichen des individuellen und institutionellen capacity development, der Errichtung von Netzwerken und Allianzen, sowie im Bereich der Schaffung von Räumen für Dialoge zu einem breiten Themenspektrum unter Beteiligung diverser Akteure vorhanden. Diese Kernkompetenzen sollten für die Unterstützung von Friedensverhandlungen ausgebaut werden und für diesen Anwendungsbereich stärker ausgearbeitet und weiterentwickelt werden. Dabei würde eine explizite Absichtserklärung zum Engagement in diesem Bereich und eine Professionalisierung in Hinblick auf gewissen Themen (z.B. „power-sharing“, „security arrangements“, etc), Methoden (z.B. Unterstützung von Friedensstrukturen, multi-track Ansätze, etc) und Instrumente (z.B. Mediation) das Profil der deutschen EZ weiter stärken. Dies sollte in Zusammenarbeit mit lokalen und internationalen Organisationen aus dem Feld der Konfliktbearbeitung und Friedensförderung unternommen werden. Haupterkenntnisse5 Die deutsche EZ hat direkte Unterstützung von Friedensverhandlungen durch logistische Hilfeleistung, Kapazitätsaufbau und finanzielle Unterstützung geleistet. Insgesamt kommt die Studie jedoch zu dem Schluss, dass sich die deutsche EZ trotz ihres enormen Potentials kaum bei der Unterstützung von Friedensverhandlungen auf der Ebene von Track 1 und 1.5 engagiert. Dies gilt für alle Phasen von Friedensverhandlungen. Wesentlich stärker ist die Unterstützung von Friedensverhandlungen dagegen auf der zivilgesell- schaftlichen Ebene (Track 2 und 3). Durch thematische Expertise und Kapazitätsaufbau von zivilgesell- schaftlichen Akteuren, welche die Verhandlungen beeinflussen konnten, gelang es Programmen zu veranschaulichen, dass sie nicht notwendigerweise auf der Ebene von Track 1 ansetzen müssen, um diese zu beeinflussen. Wichtig ist hier jedoch, dass Ansätze auf Track 2 und 3 strategisch so ausgerichtet sein müssen, dass sie die Ebene von Track 1 beeinflussen. Am deutlichsten zeigt sich die Expertise der deutschen EZ derzeit im Bereich der Mediation. In den meisten Programmen wurden auch lokale Mediationsmethoden berücksichtigt. Allerdings variiert das in den verschiedenen Programmen zugrunde gelegte konzeptuelle Verständnis von Mediation und die Übergänge zwischen Mediation, Dialog, Verhandlungen und Runden Tischen erscheinen oft fließend. Eine klare konzeptionelle Verortung ist daher sinnvoll. 5 Die ausführliche Schilderung der Projektbeispiele kann in der Studie (Abschnitt IV und Appendix I) nachgelesen werden. © Berghof Foundation 2012 2
Zentrale Schlussfolgerungen und Hauptempfehlungen
Die Möglichkeiten der EZ zur Unterstützung von Friedensverhandlungen entlang unterschiedlicher
Phasen
Unterstützungsmaßnahmen können entlang unterschiedlicher Phasen des Verhandlungsprozesses
unternommen werden (vgl. Grafik), wobei die Maßnahmen selbstverständlich entsprechend des Anwen-
dungskontextes variieren.
Hervorzuheben ist hier das konstruktive Engagement in Bezug auf so genannte „spoiler“. Auch wenn
diese häufig bei Maßnahmen zur Unterstützung von Friedensverhandlungen ignoriert oder
marginalisiert werden, ist eine Einbindung solcher Kräfte zentral für den nachhaltigen Frieden.
Oppositionsbewegungen und Rebellenorganisationen sollten daher bei capacity development
Maßnahmen berücksichtigt werden. Letzteres kann die EZ nur bedingt selbst übernehmen und müsste
solche Maßnahmen daher in Kooperation mit internationalen oder nationalen Nichtregierungs-
organisationen durchführen.
Die deutsche EZ hat viele der in der folgenden Grafik dargelegten Maßnahmen bereits unternommen.
Allerdings waren diese nicht immer miteinander abgestimmt und nicht in eine ganzheitliche strategische
Logik eingebettet. Häufig handelte es sich eher um Einzelmaßnahmen, welche lediglich für eine kurze
Dauer angelegt waren (häufig auch mit den Mitteln des AA).
Graphik: Stages of negotiation process and possible DC support activities
Die Förderung von friedensverhandlungsunterstützenden Strukturen als Schwerpunkt
(„Infrastructures for Peace“)
Auf Basis der Erkenntnisse aus der Studie empfehlen wir, dass die deutsche EZ ihren strategischen
Beitrag zur Unterstützung und Stabilisierung von Friedensverhandlungen auf die Stärkung und den
Aufbau von unterstützenden Strukturen für Frieden fokussiert. Im Kern geht es dabei um den Aufbau
und die Unterstützung inklusiver Friedensstrukturen (z.B. Friedenssekretariate, Nationale
Dialogprozesse, etc). Maßnahmen zu deren Förderung umfassen die technische, logistische und
finanzielle Unterstützung sowie Kapazitätsaufbau.
© Berghof Foundation 2012 3Die Schwerpunktsetzung auf „Community Mediation“
Hierbei geht es um die Fokussierung auf den Aufbau von lokalen Kapazitäten im Bereich Mediation. Dies
beinhaltet die Ausbildung von Multiplikatoren und Schlüsselfiguren im Bereich Mediation, welche die
Rolle von „insider mediators“ in Krisen und Konflikten übernehmen können.
Spezifische Empfehlungen auf der politischen und auf der Implementierungsebene
Neben den bereits genannten Kompetenzen besteht das besondere Potential der deutschen EZ zur
Unterstützung von Friedensverhandlungen in der herausragenden Kenntnis lokaler Kontexte, den
Zugangsmöglichkeiten vor Ort durch langjährige Präsenz, dem gut vernetzten und kompetenten
nationalen Personal und Partnerorganisationen, bestehenden Netzwerken und Kontakten auf allen
Ebenen sowie in der sehr guten Reputation der deutschen EZ. Nicht zuletzt da diese Reputation durch
das gleichzeitige militärische Engagement Deutschlands in gewissen Kontexten aufgeweicht werden
könnte, ist es von besonderer Bedeutung, dass die deutsche EZ in eine kohärente und komplementäre
Gesamt-Strategie deutscher Außen-, Entwicklungs- und Sicherheitspolitik eingebettet ist. Ferner
empfehlen wir
dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, dem Auswärtigen Amt
und dem Bundesministerium für Verteidigung:
Die Verbesserung der Kommunikation, Koordination und Kooperation zwischen den verschiedenen
Regierungsakteuren zur Herstellung eines Konsenses über die Unterstützung von Friedensverhand-
lungen und für die Einbettung der unterschiedlichen Aktivitäten in einer ressortübergreifenden
Gesamtstrategie.
Die enge Abstimmung und Koordination dieser Maßnahmen durch unterschiedliche Regierungs-
akteure, um Synergieeffekte zu nutzen und Komplementaritäten zu identifizieren. Ausgangspunkt
für eine bessere Koordinierung wäre die Erstellung einer umfassenden Bestandsaufnahme (Mapping)
der Aktivitäten von AA und BMVg in diesem Bereich.
Die Entwicklung eines kohärenten und komplementären Ansatzes zur Förderung von Friedens-
verhandlungen. Dies beinhaltet die Entwicklung einer langfristigen Strategie, welche alle Verhand-
lungsphasen miteinschließt. Dies wiederum setzt eine Klärung des Mandats der beteiligten Akteure
voraus.
Die Klärung der gegenwärtigen und zukünftigen Rolle von deutschen Entwicklungsakteuren, um
effektive und zeitnahe Interventionen in Friedensverhandlungen zu ermöglichen. Strategische
Prioritätenbereiche und Wege auf Opportunitätsstrukturen zu reagieren, sollten in Abstimmung mit
dem AA erfolgen.
dem BMZ:
Die Klärung des Mandats für Mitarbeiter der deutschen EZ vor Ort, die Koordinierung mit den
relevanten Akteuren und die Festlegung von „corridors of engagement“ für das Engagement in
Konfliktsituationen. Dies ist die Voraussetzung dafür, dass plötzlich aufkommende „windows of
opportunity“ zeitnah genutzt werden können. Länderstrategien, länderbezogene „Runde Tische“
und Länderteams bieten Raum und Gelegenheiten für derartige Abstimmung und Koordinierung.
© Berghof Foundation 2012 4Die strategische Ausrichtung auf Friedens-Infrastrukturen im Hinblick auf die Unterstützung von
Friedensverhandlungen.
Die strategische Ausrichtung und Fokussierung von Maßnahmen der deutschen EZ auf „community
mediation“.
Die Suche nach Wegen, das Engagement aufrechtzuerhalten (etwa über die Unterstützung von NGOs
und Drittparteien) im Falle einer Aussetzung oder Abschwächung bilateraler Beziehungen (etwa mit
zerfallenen oder zerfallenden Staaten).
© Berghof Foundation 2012 5Sie können auch lesen
