Rechte haben - Recht bekommen - Das Menschenrecht auf Zugang zum Recht Beate Rudolf
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Essay
Rechte haben –
Recht bekommen
Das Menschenrecht auf
Zugang zum Recht
Beate RudolfImpressum Die Autorin
Deutsches Institut für Menschenrechte Prof. Dr. iur. Beate Rudolf ist Direktorin
des Deutschen Instituts für Menschen-
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Fax: 030 25 93 59 - 59 Das Institut
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Tübingen ratung, Menschenrechtsbildung, Informa-
tion und Dokumentation, angewandte
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nalen Organisationen. Das Institut ist auch
Essay Nr. 15 mit dem Monitoring der UN-Behinderten-
September 2014 rechtskonvention beauftragt. Die Monito-
ring-Stelle zur UN-Behindertenrechtskon-
ISBN 978-3-945139-31-8 (Print) vention schützt und fördert die Rechte von
ISBN 978-3-945139 – 32-6 (PDF) Menschen mit Behinderungen und beglei-
tet die Umsetzung der Konvention in
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terien für wirtschaftliche Zusammenarbeit
und Entwicklung sowie für Arbeit und Sozi-
ales gefördert.
2Rechte haben –
Recht bekommen
Das Menschenrecht auf
Zugang zum Recht
Beate Rudolf
3Inhalt
Inhalt
1 Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . 5 4 Warum fehlt der Zugang
zum Recht bei
2 Zugang zum Recht bei Menschenrechtsverletzungen? . 18
Menschenrechtsverletzungen:
ein zentrales Menschenrecht . . 8 4.1 Die Verkennung von Menschen-
rechtsverletzungen . . . . . . . . . . . . 18
2.1 Grundlage und Bedeutung . . . . . . . 8
4.2 Die Ungewissheit bei der
2.2 Internationale Rechtsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Verankerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
4.3 Die Menschenrechtsverletzung
2.3 Internationale ist neu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
Entwicklungslinien . . . . . . . . . . . . 10
4.4 Die Rahmenbedingungen für
2.4 Zugang zum Recht ohne Zugang zum Recht bleiben unbe-
Gerichte? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 rücksichtigt . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
2.5 Absicherung der notwendigen 4.5 Das Ungenügen gerichtlichen
Bedingungen für Zugang Rechtsschutzes . . . . . . . . . . . . . . . 21
zum Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
5 Lücken beim Zugang zum Recht:
3 Zugang zum Recht: (K)ein Ein Thema für alle – aber kein
Problem in Deutschland? . . . . . 15 Selbstläufer . . . . . . . . . . . . . . . . 23
4Einleitung 1
1 Einleitung
Deutschland verfügt über ein ausdifferen- Begründung ab, viele Eltern misstrau-
ziertes Rechtssystem und eine unabhängi- ten männlichen Erziehern aus Angst vor
ge Gerichtsbarkeit mit prinzipiell hohem Kindesmissbrauch. Der Jugendliche will
Standard, in dem eine große Zahl von Ver- wegen Diskriminierung klagen, kann
fahren rechtsstaatlich entschieden wird. dies aber nicht, da seine Eltern nicht
Die deutsche Justiz genießt deshalb, auch zustimmen.2
im europaweiten Vergleich, hohes Vertrau- • Eine Frau mit Lernschwierigkeiten wird
en.1 Dennoch stoßen auch hierzulande von einer Wählervereinigung für den
Menschen auf Hindernisse, wenn sie sich Planungsausschuss der Gemeinde als
gegen Verletzungen ihrer Menschenrechte stimmberechtigtes Mitglied („sachkun-
zur Wehr setzen wollen. Die Hindernisse dige Bürgerin“) vorgeschlagen. Der
können rechtlicher oder tatsächlicher Vorsitzende des Gemeinderats verwei-
Natur sein. In welchen Situationen fehlt gert die Abstimmung hierüber. Die
der Zugang zum Recht bei Menschen- Kandidatin will dagegen klagen. Ihr
rechtsverletzungen? Einige Beispiele: Betreuer rät ihr nachdrücklich davon
ab; das Gerichtsverfahren könne lange
• Eine Kindertagesstätte lehnt die Bewer- dauern und belastend sein. Sie solle
bung eines 17-Jährigen um einen Aus- doch lieber sehen, ob sie im Behinder-
bildungsplatz als Erzieher mit der tenbeirat mitarbeiten könne.
Endnoten
1 Für 2012: http://de.statista.com/statistik/daten/studie/176870/umfrage/vertrauen-in-die-justiz/, für
2014: http://www.faz.net/aktuell/politik/inland/allensbach-analyse-im-namen-des-volkes-13106492.
html. Europäischer Vergleich: Europäische Kommission (2013): Flash Eurobarometer Nr. 385. Factsheet.
Stand November 2013 http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_385_fact_de_en.pdf.
2 Dies ergibt sich daraus, dass § 52 der Zivilprozessordnung (ZPO) die Prozessfähigkeit von der Fähigkeit
abhängig macht, sich durch Verträge verpflichten zu können. Hierzu sieht § 113 Abs. 1 des Bürgerli-
chen Gesetzbuchs (BGB) vor, dass Minderjährige über sieben Jahren die Ermächtigung der gesetzli-
chen Vertreter für Rechtsgeschäfte bedürfen, die die Eingehung oder Aufhebung eines Dienst- oder
Arbeitsverhältnisses oder Ansprüche aus einem solchen Verhältnis betreffen. Selbst wenn die Eltern des
17-Jährigen eine solche Ermächtigung gegeben haben, erfasst diese Ermächtigung nach dem klaren
Wortlaut der Norm keine Schadensersatzansprüche, wenn kein Dienst- oder Arbeitsverhältnis zustande
gekommen ist und auch nicht zustande kommen kann (nach dem AGG ist keine Klage auf Abschluss
des verweigerten Arbeitsvertrags möglich). Außerdem kann der Minderjährige seine Eltern auch nicht
gerichtlich zur Erteilung der Ermächtigung zwingen (§ 113 Abs. 3 BGB).
51 Einleitung
• Ein Journalist fürchtet, als Kontaktper- relevante Dokumente übersetzen zu
son in der Antiterrordatei erfasst wor- lassen, selbst in Deutschland vor
den zu sein, weil er zur deutschen Gericht auszusagen und die Voraus-
Salafisten-Szene recherchiert. Auf sein zahlung für die Vorladung von Zeugin-
Auskunftsersuchen erteilt ihm das nen und Zeugen aus dem Partnerland
Bundeskriminalamt eine Negativaus- zu leisten.
kunft mit dem Zusatz, es dürfe keine • Ein Richter lehnt es in einem Bußgeld-
Auskunft über Daten von anderen verfahren ab, eine Muslima als Zeugin
Behörden erteilen, die aus Geheimhal- anzuhören, solange sie ihr Kopftuch
tungsinteressen, etwa zum Schutz von nicht ablegt.3 Die Frau weigert sich
V-Leuten, verdeckt gespeichert seien. und der Kläger verliert den vom ihm
Hierfür müsse sich der Journalist an angestrengten Prozess.
die 37 anderen beteiligten Behörden • Eine Frau erduldet den Geschlechts-
wenden. Die Verfassungsschutzbehör- verkehr durch einen Mitarbeiter des
den beispielsweise können die Aus- Ausländeramts, der ihr bei Weigerung
kunft in der Regel mit knappen Pau- mit Abschiebung droht, weil sie keinen
schalbegründungen verweigern. Der Aufenthaltstitel hat. Die Tat wird ent-
Journalist wird daher nie mit abschlie- sprechend der ständigen Rechtspre-
ßender Sicherheit erfahren, ob Daten chung des Bundesgerichtshofs nicht
über ihn gespeichert sind. So kann er als Vergewaltigung bestraft, sondern
eine Registrierung auch nicht gericht- nur als Nötigung.4
lich prüfen lassen.
• Eine deutsche Entwicklungsbank för- Die Hindernisse beim Zugang zum Recht
dert den Bau eines Staudamms in können also vielfältig sein. Es kann, wie im
einem Partnerland. Dabei wird die ört- Vergewaltigungsfall, eine Norm fehlen, die
liche Bevölkerung zwangsweise ver- die Menschenrechtsverletzung angemes-
trieben, ihr Land überflutet. Die sen unter Strafe stellt. Oder das Verfah-
Betroffenen möchten angemessenen rensrecht schließt, wie im Fall des verhin-
Schadensersatz erhalten. Das Justiz- derten jugendlichen Klägers, Menschen
system in ihrem Land ist derart ineffi- vom Zugang zu einem Gericht aus. Oder
zient und unterausgestattet, dass ein aber Gerichte sind, wie im Datenschutz-
erstinstanzliches Urteil frühestens Fall, rechtlich gehindert, staatliches Han-
nach zehn Jahren zu erwarten wäre. deln vollständig zu überprüfen. Ferner
Für einen Prozess in Deutschland fehlt kann, wie im Staudamm-Fall, das Verfah-
es den Betroffenen an Geld, etwa um rensrecht es faktisch versperren, dass sich
3 http://www.migazin.de/2014/03/27/kopftuch-amtsgericht-richter-ohren/.
4 Bundesgerichtshof: Beschluss vom 4. April 2007. Aktenzeichen 4 StR 345/06. Rz. 29. Die Vergewaltigung
gilt als Verbrechen, die Nötigung – auch in einem besonders schweren Fall wie hier – nur als Vergehen.
Zum menschenrechtlichen Änderungsbedarf im deutschen Sexualstrafrecht siehe: Rabe, Heike / Nor-
mann, Julia von (2014): Policy Paper 24 : Schutzlücken bei der Strafverfolgung von Vergewaltigungen.
Berlin: Deutsches Institut für Menschenrechte.
6Einleitung 1
Menschen an ein Gericht wenden. Ein tat- Zugang zum Recht bei Menschenrechts-
sächliches Hindernis kann auch, wie im verletzungen versperrt sein, aus rechtli-
Beispiel des Kopftuchverbots für die Zeu- chen oder aus tatsächlichen Gründen, und
gin, in der fehlenden Kompetenz von Rich- dies kann über den konkreten Einzelfall
tern oder Richterinnen liegen, mit der Viel- hinausgehen. Der menschenrechtlich
falt der Gesellschaft im heutigen Deutsch- gebundene Rechtsstaat muss sich daher
land umzugehen, so dass nicht nur im kon- immer wieder daraufhin selbst befragen,
kreten Fall Zugang zum Recht versperrt, ob in allen Konstellationen wirksamer
sondern auch bei einer ganzen Bevölke- Rechtsschutz bei Menschenrechtsverlet-
rungsgruppe Misstrauen gegenüber den zungen besteht oder ob sich strukturelle
Gerichten gesät wird. Ein anderes tatsäch- Schutzlücken zeigen. An dieser kritischen
liches Hindernis ist das Fehlen wirksamer Selbstreflexion sollten Parlamente, Regie-
Unterstützungsstrukturen für Menschen, rungen und Verwaltung sowie Gerichte
die sich in ihren Menschenrechten verletzt auf Bundes- und Landesebene ebenso mit-
sehen. Das können Beratungsstellen sein, wirken wie die Wissenschaft und zivilge-
die Menschen über ihre Rechte und sellschaftliche Organisationen. Das Deut-
Rechtsschutzmöglichkeiten informieren, sche Institut für Menschenrechte sieht
Organisationen, die Menschen helfen, mit sich in seiner Funktion als Nationale Men-
der seelischen Belastung durch ein schenrechtsinstitution Deutschlands hier
Gerichtsverfahren umzugehen, oder, wie besonders in der Pflicht.
im Fall der behinderten Bewerberin für den
Planungsausschuss, Fortbildungen für Dieser Essay skizziert Problemlagen, men-
Betreuer und Betreuerinnen, damit sie schenrechtliche Maßstäbe und Handlungs-
Betreute in ihrer Selbstbestimmung stär- möglichkeiten und will dazu beitragen, das
ken lernen. Bewusstsein dafür zu schärfen, dass auch
im Rechtsstaat immer wieder überprüft
Diese Beispiele illustrieren: Auch in einem werden muss, ob für alle Menschen wirk-
funktionierenden Rechtsstaat kann der samer Zugang zum Recht besteht.
72 Zugang zum Recht bei Menschenrechtsverletzungen: ein zentrales Menschenrecht
2 Zugang zum Recht bei
Menschenrechtsverletzungen:
ein zentrales Menschenrecht
Zugang zum Recht ist ein Menschenrecht. Verletzung beseitigen oder, wenn das nicht
Das Menschenrecht auf Zugang zum Recht möglich ist, finanziellen Ausgleich für die
wohnt allen Menschenrechten inne und ist Verletzung sicherstellen, gegebenenfalls
auch als eigenes Menschenrecht ausdrück- strafrechtliche Sanktionen verhängen oder
lich garantiert. Denn Menschenrechte die der Menschenrechtsverletzung zugrun-
brauchen wirksame Durchsetzungsmecha- de liegende Norm ändern.
nismen, um ihre Beachtung im Konfliktfall
zu sichern. Die betroffene Person muss es Durch das Menschenrecht auf Zugang zum
dabei selbst in der Hand haben, sich gegen Recht werden Betroffene in die Lage ver-
eine Verletzung ihrer Menschenrechte zu setzt, ihre menschenrechtlich garantierte
Wehr zu setzen und damit die Lösung des Freiheit und Gleichheit selbst zu verteidi-
Konflikts in die Hände eines unparteiischen gen. Sie müssen nicht passiv darauf war-
Dritten zu legen, der die Befolgung des ten, dass staatliche Organe die Rechtsver-
Rechts sicherstellen kann. letzung erkennen und beseitigen. Indem
eine betroffene Person selbst vor Gericht
auftreten kann, beispielsweise ein Asylsu-
2.1 Grundlage und Bedeutung chender die Gewährung von Asyl oder eine
Zwangsprostituierte eine Entschädigung
Im Zugang zum Recht kommt der Charak- vom Täter erstreiten kann, treten sie aus
ter von Menschenrechten als subjektive der Opferrolle heraus. Zugang zum Recht
Rechte zum Tragen: Menschenrechte sind ist damit Ausdruck und Verwirklichung der
individuelle Ansprüche gegen den Staat; durch die Menschenrechte gesicherten
sie geben jedem einzelnen Menschen die Selbstbestimmung. Zugang zum Recht als
Berechtigung, ihre Erfüllung einzufordern, Menschenrecht sichert und bekräftigt die
wenn sein eigenes Recht beeinträchtigt menschenrechtliche Bindung des Staates;
wurde. Der Staat ist zur Erfüllung dieser der Mensch steht im Mittelpunkt staatli-
Forderung verpflichtet. Er muss einschrei- chen Handelns, und dies als Rechtsträger,
ten, wenn er selbst oder Dritte ein Men- nicht nur als Begünstigter oder Objekt
schenrecht verletzt haben, und er muss die staatlichen Handelns.
8Zugang zum Recht bei Menschenrechtsverletzungen: ein zentrales Menschenrecht 2
2.2 Internationale Verankerung Die Anforderungen an Zugang zum Recht
sind für Streitigkeiten über zivilrechtliche
„Zugang zum Recht“ ist eine Übersetzung Ansprüche und über strafrechtliche Ankla-
des englischen Begriffs „access to justice“ gen noch strenger: Hier müssen Gerichte
und hat je nach Verwendungszusammen- zuständig sein, und sie haben spezielle ver-
hang eine unterschiedliche Bedeutung. fahrensrechtliche Garantien zu beachten
Von den internationalen Menschenrechts- (Artikel 6 EMRK und Artikel 14 Zivilpakt).
katalogen verwenden ihn nur die Europä- Dazu zählen etwa die Öffentlichkeit des Ver-
ische Grundrechtecharta (Artikel 47 Satz fahrens, der Beschleunigungsgrundsatz,
3) und die UN-Behindertenrechtskonven- Verteidigungsrechte und die Unschuldsver-
tion (Artikel 13 Absatz 1 UN-BRK) aus- mutung. Damit werden, klassischen grund-
drücklich und bezeichnen damit den Zu- rechtsliberalen Traditionen entsprechend,
gang zu Gerichten.5 In der internationalen Freiheit und Eigentum8 besonders geschützt.
Praxis hat sich ein weiter gefasstes Ver- Bei Freiheitsentziehungen sehen deshalb
ständnis etabliert, das sich, gestützt auf einzelne Menschenrechte zusätzlich beson-
Artikel 13 der Europäischen Menschen- deren richterlichen Schutz vor (Artikel 5
rechtskonvention (EMRK) beziehungswei- Absatz 3 und 4 EMRK sowie Artikel 9 Absatz
se entsprechende Bestimmungen anderer 3 und 4 Zivilpakt). In neuerer Zeit ist der
regionaler Menschenrechtskonventionen6 Schutz der Selbstbestimmung hinzugekom-
sowie auf Artikel 2 Absatz 3 des Interna- men. Die UN-Behindertenrechtskonvention
tionalen Paktes über bürgerliche und poli- verpflichtet den Staat ausdrücklich dazu,
tische Rechte (Zivilpakt), auch auf den die Anordnung von Betreuung und anderen
Rechtsschutz bei Menschenrechtsverlet- Maßnahmen, die die Ausübung der Rechts-
zungen durch andere unabhängige staat- und Handlungsfähigkeit betreffen, durch ein
liche Instanzen bezieht, etwa parlamenta- Gericht oder eine unabhängige Stelle über-
rische Kontroll- und Untersuchungsaus- prüfen zu lassen (Artikel 12 Absatz 4).
schüsse oder Datenschutzbeauftragte. Zum
Zugang zum Recht gehört auch die Beach- Ein weiteres wichtiges Element von Zu-
tung fundamentaler Verfahrensgarantien.7 gang zum Recht ist die Wirksamkeit der
5 Die europäische Grundrechteagentur (FRA) verwendet den nachfolgend im Text skizzierten, weiteren
Begriff, siehe: http://fra.europa.eu/en/theme/access-justice.
6 Siehe Artikel 7 Absatz 1 und Artikel 26 der Afrikanischen Charta der Rechte des Menschen und der
Völker sowie Artikel 8 und 25 der Amerikanischen Menschenrechtskonvention.
7 Francioni, Francesco (2007): The Right of Access to Justice under Customary International Law. In.: ders.
(Hg.): Access to Justice as a Human Right. Oxford: Oxford University Press, S. 1-55 (3f.).
8 „Zivilrechtlich“ sind Streitigkeiten, die Auswirkungen auf Zivilrechtspositionen haben oder vermögens-
werter Natur sind. Damit können auch öffentlich-rechtliche Ansprüche, etwa aus einer Sozialversiche-
rung, gemeint sein, die im Zusammenhang mit einem Arbeitsverhältnis erworben wurden. Näher hierzu
etwa: Grabenwarter, Christoph (2009): Europäische Menschenrechtskonvention, 4. Auflage. München:
C.H. Beck, S. 332-334.
92 Zugang zum Recht bei Menschenrechtsverletzungen: ein zentrales Menschenrecht
Abhilfemaßnahmen. Es genügt nicht, dass werden kann oder zumindest der Verlet-
eine Menschenrechtsverletzung nur fest- zung auf andere Weise wirksam abgehol-
gestellt wird oder dass Abhilfe nur emp- fen wird, etwa durch Wiedergutmachung
fohlen wird. Zum wirksamen Zugang zum oder Bestrafung des Täters. Die Entschei-
Recht gehört auch, dass die Verletzung dungsinstanz muss nicht nur in ihrer
beseitigt wird, etwa dass rechtswidrig Struktur bestimmte Voraussetzungen
gespeicherte Daten gelöscht werden oder erfüllen, insbesondere der Unabhängigkeit
dass materieller und immaterieller Scha- und Unparteilichkeit, sondern auch Min-
den ausgeglichen wird, beispielsweise bei destanforderungen an die Fairness ihres
schwersten Formen von Arbeitsausbeu- Verfahrens.
tung ausstehender Lohn gezahlt und Ent-
schädigung für das erlittene Unrecht Dieses Verständnis hat sich mit dem Fort-
geleistet wird. Je nach Fallkonstellation schritt des internationalen Menschen-
muss auch sichergestellt sein, dass die rechtschutzes weiterentwickelt. Zum einen
Verletzung nicht in der Zukunft wieder- steht heute zweifelsfrei fest, dass aus den
holt wird. Auch die Bestrafung wegen Menschenrechten auch die staatliche
einer schweren Menschenrechtsverlet- Pflicht erwächst, vor Menschenrechtsver-
zung ist eine Form der Abhilfe. Schließlich letzungen durch Privatpersonen zu schüt-
zählt auch die tatsächliche Vollstreckung zen. Diese Schutzpflicht zieht die Ver-
von Entscheidungen zum wirksamen Zu- pflichtung nach sich, gegen solche Rechts-
gang zum Recht. verletzungen ebenfalls Zugang zum Recht
zu eröffnen.9 Zum anderen ist mittlerwei-
le international anerkannt, dass auch wirt-
2.3 Internationale Entwicklungs- schaftliche, soziale und kulturelle Rechte
linien Verpflichtungen umfassen, die der gericht-
lichen Überprüfung zugänglich sind (Jus-
Zugang zum Recht bei Menschenrechts- tiziabilität).10 Hieraus folgt die Verpflich-
verletzungen bedeutet also nach dem tung, auch in Fällen der Verletzung dieser
Wortlaut internationaler Menschenrechts- Menschenrechte wirksamen Zugang zum
verträge die Durchsetzung von Menschen- Recht zu eröffnen.11
rechten mithilfe eines unabhängigen Drit-
ten. Erforderlich sind Verfahren, in denen Ferner lassen sich zwei gegenläufige Ent-
bestenfalls die Anwendung eines Men- wicklungen ausmachen: Einerseits ist Zu-
schenrechts im Konfliktfall erzwungen gang zum Recht bei Menschenrechtsver-
9 Ausdrücklich etwa Artikel 2 (c) des UN-Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Diskriminie-
rung der Frau (CEDAW); näher hierzu: CEDAW-Ausschuss (2010): Allgemeine Empfehlung Nr. 28. The
Core Obligations of States Parties under Article 2. CEDAW/C/GC/28, Randnummer 34.
10 Schneider, Jakob (2004): Die Justiziabilität wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Menschenrechte.
Berlin: Deutsches Institut für Menschenrechte.
11 Sozialpaktausschuss (1998): Allgemeine Bemerkung Nr. 9. Die innerstaatliche Anwendbarkeit des Pakts,
Randnummern 9-10. Deutsche Übersetzung in: Deutsches Institut für Menschenrechte (Hg.) (2005): Die
‚General Comments‘ zu den VN-Menschenrechtsverträgen. Baden-Baden: Nomos-Verlag, S. 238.
10Zugang zum Recht bei Menschenrechtsverletzungen: ein zentrales Menschenrecht 2
letzungen darauf angelegt, Rechtsschutz lichen Rechtsschutzes war ein Kompromiss.
durch außergerichtliche Instanzen zu Sie schließt aber nicht aus, dass außerge-
überwinden und gerichtlichen Rechts- richtlicher Rechtsschutz bei Menschen-
schutz auszubauen. Artikel 2 Absatz 3 (b) rechtsverletzungen geschaffen wird, wenn
Zivilpakt verpflichtet ausdrücklich zu die- hierfür ein besonderer Bedarf besteht.
ser Fortentwicklung. Andererseits mehren
sich die Forderungen internationaler Men- Außergerichtlicher Rechtsschutz ist bei-
schenrechtsorgane, außergerichtliche spielsweise in Bereichen nötig, in denen die
Beschwerdestellen einzurichten. Dies emp- Exekutive im Geheimen handelt. Dies zeigt
fehlen beispielsweise der Sozialpaktaus- etwa die Einrichtung der G 10-Kommission
schuss Deutschland für behauptete Beein- des Deutschen Bundestages, die Eingriffe in
trächtigungen wirtschaftlicher, sozialer das Post- und Fernmeldegeheimnis über-
und kultureller Rechte oder der Kinder- wacht. Sie hat nicht nur die Aufgabe sicher-
rechtsausschuss für Vorwürfe der Verlet- zustellen, dass gebotene Mitteilungen an
zung von Kinderrechten. Betroffene erfolgen, damit diese gerichtli-
chen Rechtsschutz suchen können, sondern
Schließlich ist bei den Verfahrensmaßstä- auch, bei geheim bleibenden Maßnahmen
ben für gerichtliche und nichtgerichtliche für die Löschung von Aufzeichnungen zu
Rechtsschutzinstanzen eine gewisse Annä- sorgen und damit die Rechte der Betroffe-
herung festzustellen. Ein Grund hierfür nen zu schützen. Ein anderer großer Bereich
dürfte der Auftrag des Zivilpakts zur Stär- ist der des Datenschutzes. Hier fehlt es Men-
kung gerichtlichen Rechtsschutzes sein. schen typischerweise an Kenntnis, ob und
welche Daten über sie gespeichert sind; die
Wahrnehmung eines Auskunftsrecht ist, wie
2.4 Zugang zum Recht ohne das Beispiel der Antiterrordatei zeigt, müh-
Gerichte? sam und die Überprüfung des Wahrheitsge-
halts einer Auskunft kaum möglich. In allen
Dass die internationalen Menschenrechts- diesen Konstellationen ist also eine Instanz
verträge außergerichtliche Beschwerdestel- nötig, die durch regelmäßige Kontrollen die
len als hinreichend ansehen, um den gebo- Beachtung des Rechts sicherstellen und
tenen Zugang zum Recht zu eröffnen, zugleich auf Beschwerden von Einzelperso-
erklärt sich aus den unterschiedlichen Ver- nen hin zwecks Abhilfe tätig werden kann.
fassungstraditionen der Staaten, die an der
Formulierung der Texte beteiligt waren.12 Außergerichtlicher Rechtsschutz wird auch
Die Verpflichtung zur Stärkung des gericht- dort erforderlich, wo Betroffene strukturell
12 So existierte damals beispielsweise in Skandinavien keine Verwaltungsgerichtsbarkeit, sondern für
Vorwürfe von Rechtsverletzungen durch die Verwaltung waren (von der Regierung oder dem Parlament
eingesetzte) Ombudsleute zuständig. Gegen eine Beschränkung des Artikels 2 Absatz 3 Zivilpakt auf
Gerichte sprachen sich kontinentaleuropäische Staaten aus sowie lateinamerikanische und arabische
Staaten. Näher: Nowak, Manfred (2006): Covenant on Civil and Political Rights. Commentary. 2. Auflage.
Kehl und Straßburg: N.P. Engel Verlag, Art. 2 Randnummer 58.
112 Zugang zum Recht bei Menschenrechtsverletzungen: ein zentrales Menschenrecht
unterlegen sind, wie etwa im Beispiel des Vorkehrungen getroffen werden. Darüber
Staudamms die lokale Bevölkerung eines hinaus müssen Handeln und Entscheidun-
Staates mit schwacher Rechtsstaatlichkeit. gen außergerichtlicher Stellen an Men-
Gleiches gilt, wenn Menschen besonders schenrechten ausgerichtet sein. Schließ-
abhängig, hilfebedürftig oder von der lich gebietet es das Menschenrecht auf
Außenwelt abgeschnitten sind. So können wirksamen Zugang zum Recht, dass die
Kinder, Menschen in speziellen Wohn-, Stellen wirksame Befugnisse zur Beseiti-
Arbeits- oder Pflegeeinrichtungen oder gung oder Wiedergutmachung der Men-
Asylunterkünften oft nicht ohne Unter- schenrechtsverletzung haben.
stützung ein Gericht erreichen. Oder aber
sie müssen befürchten, dass der Täter, dem Wo diese menschenrechtlichen Vorausset-
sie in ihrem Alltag nicht entkommen kön- zungen nicht erfüllt sind, können außer-
nen, ihnen Nachteile oder gar schwerwie- gerichtliche Beschwerdestellen zwar auch
gende Rechtsverletzungen zufügt, als Ver- eine wichtige Aufgabe erfüllen. Sie müs-
geltung dafür, dass sie gerichtliche Hilfe in sen dann aber „im Schatten der Hierar-
Anspruch genommen haben. In solchen Si- chie“13 tätig sein, das heißt sie dürfen den
tuationen braucht es niedrigschwellige, Zugang zu gerichtlichem Rechtsschutz
das heißt leicht zugängliche Beschwerde- und den damit verbundenen staatlichen
möglichkeiten vor Ort. Zur Zugänglichkeit Durchsetzungsbefugnissen nicht aus
trägt auch eine geringere Formalisierung schließen. Entscheidender Maßstab ist die
des Verfahrens bei. Auch müssen die Wirksamkeit des Zugangs zum Recht.
Beschwerdestellen während des Verfahrens
und nach seinem Abschluss Schutz gewäh-
ren können. 2.5 Absicherung der notwendi-
gen Bedingungen für Zugang
Die durch die Menschenrechtsverträge zum Recht
eröffnete Möglichkeit, außergerichtlichen
Zugang zum Recht vorzusehen, darf indes Damit Betroffene bei Menschenrechtsver-
nicht dahingehend missverstanden wer- letzungen tatsächlich den Zugang zum
den, dass die Anforderungen an die Unab- Recht suchen, müssen weitere Bedingun-
hängigkeit und Ausgestaltung der hierzu gen erfüllt sein. Die Rechtssoziologie
eingesetzten Stellen geringer seien. Gebo- unterteilt diese Voraussetzungen für die
ten ist vielmehr eine der richterlichen Mobilisierung des Rechts in objektive und
Unabhängigkeit entsprechende Unabhän- subjektive Faktoren.14 Objektive Faktoren
gigkeit. Es müssen hierfür in institutionel- sind tatsächliche und rechtliche Rahmen-
ler, personeller und finanzieller Hinsicht bedingungen, subjektive Faktoren das
13 Begriff geprägt von Mayntz, Renate / Scharpf, Fritz W. (1995): Steuerung und Selbstorganisation in
staatsnahen Sektoren. In: dies. (Hg.), Gesellschaftliche Selbstregulierung und politische Steuerung.
Frankfurt/New York: Campus, S. 9-38.
14 Umfassende Zusammenschau bei: Susanne Baer (2011): Rechtssoziologie. Eine Einführung in die inter-
disziplinäre Rechtsforschung. Baden-Baden: Nomos, S. 209-225.
12Zugang zum Recht bei Menschenrechtsverletzungen: ein zentrales Menschenrecht 2
Rechtsbewusstsein, die Rechtskenntnis ale Prozessbegleitung, oder aber die Pro-
und das Anspruchswissen. zessführung durch andere als die betrof-
fene Person.
Zu den Rahmenbedingungen zählen die
materiellen und sozialen Kosten der Durch- Eine weitere Rahmenbedingung ist die tat-
setzung von Recht. In materieller Hinsicht sächliche Zugänglichkeit der Entschei-
sind dies vor allem Gerichts- und Anwalts- dungsinstanz: Bestehen bauliche Barrieren?
kosten. Hierbei ist zu bedenken, dass die Können die Entscheiderinnen und Entschei-
Höhe der Kosten für rechtliche Beratung der mit den Betroffenen kommunizieren?
Auswirkungen auf deren Qualität hat. Je Gibt es etwa Gebärdensprachdolmetschung
geringer die Bezahlung ist, desto weniger oder angemessenen Umgang mit geistig
Zeit kann ein Anwalt oder eine Anwältin behinderten Personen? Artikel 13 UN-BRK
aufwenden, wenn sie wirtschaftlich arbei- verlangt deshalb ausdrücklich verfahrens-
ten wollen; die anwaltliche Vertretung ver- bezogene und altersgemäße Vorkehrungen
liert dadurch an Qualität. sowie Schulungen für das gesamte Justiz-
personal. Dies gilt über Zugangshindernis-
Soziale Kosten der Mobilisierung von Recht se für Menschen mit Behinderungen hin-
sind die gesellschaftlichen und persönli- aus, also beispielsweise auch für den
chen Nachteile, die die rechtssuchende Umgang von Richterinnen und Richtern mit
Person zu erwarten hat. Gerade in Abhän- Kindern als Zeugen oder als Betroffene in
gigkeitsverhältnissen und lang andauern- familiengerichtlichen Verfahren.
den Beziehungen, sei es ein Arbeitsverhält-
nis oder eine Partnerschaft, wird der Gang Zu den Rahmenbedingungen gehört auch
zu Gericht oft als endgültiger Bruch wahr- das Bestehen materieller Normen, die den
genommen. Betroffene befürchten daher menschenrechtlichen Verpflichtungen
negative Reaktionen, etwa die Kündigung genügen. Ohne Recht, auf das man sich
oder Gewalt des Partners. Zudem stellt die berufen kann, gibt es auch keinen Zugang
individuelle Durchsetzung des Rechts oft zum Recht. Das ist dort ein Problem, wo
eine seelische Belastung dar, weil während eine unmittelbare Berufung auf ein Men-
der Dauer des Gerichtsverfahrens die schenrecht nicht möglich ist, um eine
Rechtsverletzung präsent bleibt und mög- gerichtliche Entscheidung zu erhalten, also
licherweise öffentliche Aufmerksamkeit, insbesondere in den Fällen, in denen es um
gerade im sozialen Umfeld, weckt. Wenn Menschenrechtsbeeinträchtigungen durch
die sozialen Kosten zu hoch sind, wird eine Privatpersonen geht. Als Illustration kann
betroffene Person keinen Zugang zum das eingangs skizzierte Beispiel der Verge-
Recht wegen ihrer Menschenrechtsverlet- waltigung dienen. Hier gibt es zwar den
zung suchen. Abhilfe können hier unter Zugang zu den Strafgerichten, doch haben
Umständen außergerichtliche Beschwer- diese in Ermangelung einer menschen-
demöglichkeiten bieten, die weniger als rechtskonformen Strafnorm keine Hand-
Eskalation wahrgenommen werden, oder habe, um die Menschenrechtsverletzung
Unterstützungsstrukturen wie psychosozi- angemessen zu bestrafen. Eine Betroffene
132 Zugang zum Recht bei Menschenrechtsverletzungen: ein zentrales Menschenrecht
kann sich auch nicht unmittelbar auf ihr Rechtskenntnis ist das Wissen über eigene
Menschenrecht auf sexuelle Selbstbestim- Rechte. Für Zugang zum Recht bei Men-
mung berufen, um die Verurteilung des schenrechtsverletzungen kommt es also
Täters zu erreichen. Ihr Zugang zum Recht auf das Wissen über Menschenrechte an.
ist also unzureichend. Diese Voraussetzung Anspruchswissen meint die Erkenntnis,
des Bestehens einer einschlägigen mate- etwas „zu Recht“ einfordern zu können.
riellen Norm wird nicht von dem Men- Dazu gehört auch das Wissen: „Ich kann
schenrecht auf „Zugang zum Recht“ mein Recht durchsetzen!“, also das Wissen
erfasst, ist aber logische Voraussetzung für um Wege des Zugangs zum Recht und ihre
dessen Wirksamkeit und muss deshalb als Erfolgsvoraussetzungen. Rechtsbewusst-
Vorbedingung stets mit bedacht werden. sein, Rechtskenntnis und Anspruchswissen
sind Bestandteile der (Selbst-)Befähigung
Zu den notwendigen Bedingungen für Zu- von Menschen, ihre Rechte einzufordern
gang zum Recht zählen auch drei subjek- und durchzusetzen (Empowerment). Sie
tive Faktoren: Rechtsbewusstsein, Rechts- verlangen Menschenrechtsbildung für alle
kenntnis und Anspruchswissen. Hierbei Menschen.
geht es um Voraussetzungen, die bei einer
potentiell verletzten Person vorliegen müs- Der Blick auf die notwendigen Bedingun-
sen, um das Recht für sich zu mobilisieren. gen zeigt: Zugang zum Recht bei Men-
Mit Rechtsbewusstsein ist die Erwartung schenrechtsverletzungen sicherzustellen
gemeint, dass das Recht befolgt wird. Nur erfordert eine umfassende Herangehens-
wer diese Erwartung hat, wird sich über- weise, die sich nicht allein auf rechtliche
haupt an ein Gericht wenden. Vorausset- Fragen konzentriert, sondern die soziale
zung dafür ist, dass die Person selbst gute Wirklichkeit berücksichtigt.
Erfahrungen mit Verfahren des Zugangs
zum Recht gemacht hat oder ihr bekannt
ist, dass Personen in einer vergleichbaren
Situation ein faires Verfahren ohne Diskri-
minierung erlebt haben.
14Zugang zum Recht: (K)ein Problem in Deutschland? 3
3 Zugang zum Recht: (K)ein Problem in
Deutschland?
Dass der Zugang zum Recht, gerade bei Abgerundet wird der Zugang zum Recht
Menschenrechtsverletzungen, für einen bei Menschenrechtsverletzungen durch
Rechtsstaat höchste Bedeutung hat, hat den deutschen Staat über die Verfassungs-
das Grundgesetz klar erkannt. Deshalb stellt beschwerde zum Bundesverfassungsge-
es durch die Rechtsweggarantie sicher, dass richt (und in einigen Bundesländern auch
Gerichte über behauptete Menschenrechts- zum jeweiligen Landesverfassungsgericht),
verletzungen durch den Staat entscheiden die es unter bestimmten Voraussetzungen
(Artikel 19 Absatz 4 Grundgesetz). Es bin- sogar ermöglicht, direkt gegen ein Gesetz
det ausdrücklich die gesamte rechtspre- vorzugehen.15
chende Gewalt an die Menschenrechte und
erklärt diese für unmittelbar geltend (Arti- Mit der Unterwerfung unter die Europäi-
kel 1 Absatz 3). Zudem garantiert es auch sche Menschenrechtskonvention und Indi-
die Wirksamkeit gerichtlicher Rechtsbehel- vidualbeschwerdeverfahren nach den UN-
fe, weil das Gericht sich mit dem Tatsa- Menschenrechtsverträgen hat Deutsch-
chenvortrag und der Rechtsauffassung der land zudem noch überstaatlichen Zugang
Parteien befassen muss. Dies sichert vor zum Recht eröffnet und sich damit inter-
allem das Recht auf richterliches Gehör nationaler Kontrolle unterworfen. Diese
(Artikel 103 Absatz 1 Grundgesetz) ab. Ver- internationale Einbettung des deutschen
stärkt wird dieser Schutz noch dadurch, Grundrechtsschutzes entspricht der Völ-
dass über das Recht auf den gesetzlichen kerrechtsfreundlichkeit des Grundgeset-
Richter (Artikel 101 Absatz 1 Grundgesetz) zes, wie sie gerade auch in der inhaltli-
der Zugang zu überstaatlichen Gerichten chen Anbindung der grundgesetzlich
wie dem Europäischen Gerichtshof für garantierten Grundrechte an die interna-
Menschenrechte (EGMR) und dem Gerichts- tionalen Menschenrechte zum Ausdruck
hof der Europäischen Union (EuGH) verfas- kommt.
sungsrechtlich gewährleistet wird.
15 Das ist insbesondere der Fall, wenn das Gesetz ohne weiteren Vollzugsakt in die Grundrechte der
beschwerdeführenden Person eingreift, also beispielsweise eine Enteignung bewirkt, oder wenn es nicht
zuzumuten ist, die Anwendung des Gesetzes auf sich selbst abzuwarten. Letzteres trifft insbesondere
auf Strafnormen zu.
153 Zugang zum Recht: (K)ein Problem in Deutschland?
Ist also alles gut in Deutschland? Die ein- lungsverfahren gegen Polizeibeamte, die
gangs geschilderten Beispiele zeigen: aufgrund von Beschwerden über Miss-
Nicht nur in Einzelfällen ist Betroffenen handlungen erhoben wurden, werden zu
der wirksame Zugang zum Rechtsschutz etwa 98 Prozent mangels hinreichenden
bei Menschenrechtsverletzungen versperrt, Tatverdachts eingestellt.17 Von den Men-
sondern es bestehen auch strukturelle schen, die Diskriminierung aufgrund ihrer
Defizite. Zahlreiche Untersuchungen, Pra- sexuellen Orientierung oder Geschlechts-
xisberichte und rechtliche Analysen zeigen identität erfahren haben, hat nur jeder
solche Defizite auf. So liegt der Anteil von zehnte diese behördlich gemeldet.18 Die
Frauen, die Anzeige wegen sexueller richterliche Genehmigung freiheitsbe-
Gewalt erstattet haben, zwischen 5 und 11 schränkender Maßnahmen in Altenpflege-
Prozent.16 Mit anderen Worten: An die 90 einrichtungen, etwa von Fixierungen an
Prozent der betroffenen Frauen in Deutsch- Betten und Sedierungen, hat zwischen
land suchen oder haben bei sexueller 1998 und 2009 nahezu um das Zweiein-
Gewalt keinen Zugang zum Recht. Ermitt- halbfache zugenommen und wird auf „eher
16 Schröttle, Monika / Müller, Ursula (2005): Lebenssituation, Sicherheit und Gesundheit von Frauen in
Deutschland. Eine repräsentative Untersuchung zu Gewalt gegen Frauen in Deutschland – Langfassung.
Ohne Ort, S. 159. http://www.bmfsfj.de/RedaktionBMFSFJ/Abteilung4/Pdf-Anlagen/langfassung-studie-
frauen-teil-eins,property=pdf,bereich=bmfsfj,sprache=de,rwb=true.pdf. Der Prozentsatz ist abhängig
von Art und (tatsächlicher oder befürchteter) Folge der Gewaltzufügung. 13 % aller befragten Frauen
haben angegeben, seit dem 16. Lebensjahr eine Form von sexueller Gewalt erlebt zu haben, so die
Ergebnisse der vom Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend in Auftrag gegebenen
Studie, die die aktuellste repräsentative Studie für Deutschland darstellt (S. 28). Dieser Prozentsatz liegt
unter dem für die Mitgliedstaaten der EU insgesamt, wobei die Vergleichbarkeit aufgrund unterschiedli-
cher Fragestellungen schwierig ist. Europaweit liegt der Anteil zwischen 13 und 14 %, siehe Agentur für
Grundrechte der EU (2014): Gewalt gegen Frauen: eine EU-weite Erhebung. Ergebnisse auf einen Blick.
Wien, S. 24, http://fra.europa.eu/sites/default/files/fra-2014-vaw-survey-at-a-glance-apr14_de.pdf.
Hierbei wird, anders als in der deutschen Studie, nicht zwischen Inanspruchnahme polizeilicher Hilfe
und förmlicher Anzeigenerstattung unterschieden; in Deutschland liegt der Prozentsatz für die Inan-
spruchnahme polizeilicher Hilfe (unabhängig von der Anzeigenerstattung) bei 8-15 %. 11 % der Frauen
haben seit ihrem 15. Lebensjahr eine Form von sexueller Gewalt erfahren. FRA-Studie, S. 20.
17 Stellungnahme der Bundesregierung zu den Empfehlungen des CPT anlässlich seines Besuchs 2010,
http://www.institut-fuer-menschenrechte.de/fileadmin/user_upload/PDF-Dateien/Europarat_Doku-
mente/stellungnahme_d_bundesregierung_zu_den_empfehlungen_des_cpt_anlaesslich_seines_be-
suchs_2010.pdf, S. 4-10 (geschätzter Durchschnittswert aus den von einzelnen (nicht allen) Bundeslän-
dern vorgelegten Zahlen, die unterschiedlich aufbereitet sind, was eine Vergleichbarkeit erschwert.).
18 Agentur für Grundrechte der EU (2014): LGBT-Erhebung in der EU. Ergebnisse auf einen Blick. Wien,
S. 22, http://fra.europa.eu/sites/default/files/eu-lgbt-survey-results-at-a-glance_de.pdf. 21 % der
Befragten aus Deutschland gaben an, in den vergangenen zwölf Monaten Diskriminierung bei der
Arbeitssuche oder am Arbeitsplatz erfahren zu haben, 31 % berichteten über Diskriminierungserfahrung
bei der Wohnungssuche, im Gesundheitswesen oder in Sozialämtern, Bildungsinstitutionen, beim Sport,
in Gaststätten oder bei Finanz- und Versicherungsdienstleistungen. Im Laufe ihrer Schulzeit haben
90 % negative Bemerkungen oder Verhaltensweisen gegenüber einer Mitschülerin oder einem Mitschü-
ler wahrgenommen, die als lesbisch, schwul, bi- oder transsexuell wahrgenommen wurde, und 68 %
haben ihre sexuelle Orientierung oder Geschlechtsidentität häufig oder sogar ständig verheimlicht. Diese
Zahlen entsprechen dem Durchschnitt in den EU-Staaten, siehe FRA-Studie, S. 17, 18 und 20.
16Zugang zum Recht: (K)ein Problem in Deutschland? 3
schematische Genehmigungspraktiken“ behinderungsbedingten Assistenz-, Dol-
zurückgeführt;19 haben also die Betroffe- metscher- und Reisekosten abdeckt.21
nen wirksamen Zugang zum Rechtsschutz
durch Betreuungsgerichte? Die Untersuchung durch eine Task Force
des niedersächsischen Innenministeriums
Betroffene von Menschenhandel können ergab, dass über 20 Prozent der vom dor-
ihre Ansprüche auf Entschädigung und tigen Landesamt für Verfassungsschutz
vorenthaltenen Lohn nicht gerichtlich gespeicherten personenbezogenen Daten
durchsetzen, da sie über ihre Rechte nicht widerrechtlich gespeichert worden waren;
informiert werden müssen, sie für die weitere 18 Prozent waren nicht länger für
Durchführung eines Gerichtsverfahrens in die Aufgabenerfüllung erforderlich und
der Regel keinen Aufenthaltstitel bekom- daher zeitnah zu löschen. 22 Sind die
men und die Verfahren von ihrem Her- Befugnisse von Gerichten und Daten-
kunftsland aus durchführen müssten.20 schutzbehörden zum Schutz der Privat-
Menschen mit Behinderungen, die Sozial- sphäre tatsächlich ausreichend, ist also
hilfe beziehen, können Prozesse wegen der Zugang zum Recht in diesem Bereich
Menschenrechtsverletzungen nicht durch- effektiv? Die Aufzählung ließe sich fort-
führen, weil die Prozesskostenhilfe keine setzen.
19 Brucker, Uwe (2011): Pflegefachliche Fürsorge oder verselbständigte Routine. Freiheitseinschränkende
Maßnahmen in Heimen und Genehmigungspraxis der Betreuungsgerichte. In: Pro Alter, Januar/Februar
2011, S. 47-53. Der Aufsatz kann diese Frage nicht mit Gewissheit beantworten, enthält aber starke
Indizien für eine bejahende Antwort und verweist insbesondere für die Praxis der Gerichte auf: Klie,
Thomas (2010): Freiheitsentziehende Maßnahme vor Gericht: Regel oder Ausnahme? In: Betreuungs-
rechtliche Praxis. H. 3, S. 109 ff.
20 WSK-Allianz (2011): Parallelbericht zum fünften Staatenbericht der Bundesrepublik Deutschland zum
Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte. Berlin. S. 14, http://www.
institut-fuer-menschenrechte.de/fileadmin/user_upload/PDF-Dateien/Pakte_Konventionen/ICESCR/
icescr_state_report_germany_5_2008_parallel_Alliance_de.pdf; Deutsches Institut für Menschenrechte
(2014): Schriftliche Stellungnahme zur öffentlichen Anhörung des Ausschusses für Menschenrechte und
humanitäre Hilfe. Menschenhandel und Zwangsprostitution in Europa. Berlin, S. 12.
21 BRK-Allianz (2013): Für Selbstbestimmung, gleiche Rechte, Barrierefreiheit, Inklusion! Erster Bericht der
Zivilgesellschaft zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtkonvention in Deutschland. Ohne Ort, S. 26.
22 Task Force Verfassungsschutz (2014): Abschlussbericht der Task Force zur Überprüfung der Speicherung
personenbezogener Daten durch den niedersächsischen Verfassungsschutz. Hannover. http://www.
mi.niedersachsen.de/download/87237.
174 Warum fehlt der Zugang zum Recht bei Menschenrechtsverletzungen?
4 Warum fehlt der Zugang zum Recht
bei Menschenrechtsverletzungen?
Es ist nicht verwunderlich, dass auch im 17-Jährigen. Bislang hat der Gesetzgeber
entwickelten Rechtsstaat Deutschland die Entscheidung über die Geschäfts- und
strukturelle Defizite beim Zugang zum Prozessfähigkeit mit Blick darauf gefällt,
Recht bestehen. Denn für das Menschen- ob die in Frage stehende Person besonders
recht auf Zugang zum Recht gilt, was für schutzbedürftig ist. Aus einer menschen-
alle Menschenrechte gilt: Sie sind eine rechtlichen Perspektive muss er hingegen
unabgeschlossene Lerngeschichte. Deshalb auch sicherstellen, dass es jeder Mensch
schließt auch ein einmal erreichtes hohes bei einer möglichen Menschenrechtsver-
Maß an Menschenrechtsschutz das Beste- letzung selbst in der Hand hat, sich dage-
hen oder Entstehen struktureller Men- gen zu wehren. Nach der UN-Kinderrechts-
schenrechtsprobleme nicht aus. Für struk- konvention kann beispielsweise Minder-
turelle Mängeln beim Zugang zum Recht jährigen nicht länger pauschal verweigert
lassen sich fünf zentrale Ursachen ausma- werden, sie selbst betreffende Entschei-
chen. dung mitzugestalten.
Um die unzureichende Anerkennung der
4.1 Die Verkennung von Men- Schwere einer Menschenrechtsverletzung
schenrechtsverletzungen geht es in dem Beispiel des mit der Aus-
weisungsdrohung erpressten Geschlechts-
Wenn eine Menschenrechtsverletzung verkehrs. Wo es für eine Verurteilung
nicht erkannt oder in ihrer Schwere ver- wegen Vergewaltigung nicht ausreicht,
kannt wurde, dann kann die Rechtsord- dass der Geschlechtsverkehr ohne das freie
nung gar nicht auf sie reagieren oder der Einverständnis beider Beteiligter stattfand,
Schwere entsprechend ausgestaltet wer- wird das Strafrecht dem Menschenrecht
den. Das gilt für das materielle Recht eben- auf sexuelle Selbstbestimmung nicht
so wie für das Verfahrensrecht. gerecht. Die Bestrafung als Nötigung
schützt Betroffene nicht angemessen, weil
Um die fehlende Anerkennung der men- sie nicht den zentralen Unwertgehalt der
schenrechtlichen Anforderungen an das Tat – Verletzung der sexuellen Selbstbe-
Verfahrensrecht geht es im eingangs stimmung – sanktioniert, sondern nur den
geschilderten Fall des diskriminierten ausgeübten Zwang; das spiegelt sich auch
18Warum fehlt der Zugang zum Recht bei Menschenrechtsverletzungen? 4
im gesetzlichen Strafrahmen wider. Wenn Rechtsträgerinnen sowie die Gerichte und
schon das materielle Recht unzureichend anderen staatlichen Stellen verhalten wer-
ist, dann kann der gerichtliche Schutz den. Ein strukturelles Defizit entsteht,
nicht zureichend sein. Hier wird deutlich: wenn sich die Prognose als unzutreffend
Zugang zum Recht bei Menschenrechts- erweist, wenn der Zugang zum Recht also
verletzungen setzt angemessene materiel- wider Erwarten oder über die Erwartung
le Regelungen voraus. Auch wenn dieser hinaus erschwert worden ist, und der
Aspekt zumeist nicht zum Zugang zum Gesetzgeber nicht nachsteuert.
Recht im engeren Sinne gezählt wird, ist
er doch unverzichtbar, wenn es darum Wenn beispielsweise Gesetze zur Abwehr
geht, Hindernisse beim Zugang zum Recht terroristischer Bedrohungen die Befugnis-
zu identifizieren (hierzu schon unter 2.5). se der Sicherheitsbehörden zu verdeckten
Eingriffen in Menschenrechte erweitern,
In allen skizzierten Fallkonstellationen dann nehmen auch die Situationen zu, in
liegt die Herausforderung für die rechts- denen der Rechtsschutz eingeschränkt ist.
politische Debatte darin, zunächst eine Gerade die Vorverlagerung von Maßnah-
breite Anerkennung für die bislang uner- men aus der strafrechtlichen Verfolgung
kannte Menschenrechtsverletzung oder für in den Bereich der Prävention bringt es mit
ihre bislang unterschätzte Schwere zu sich, dass eine Vielzahl von Personen
gewinnen. Das ist die Voraussetzung, um betroffen sein kann – man denke an die
die gebotene Schlussfolgerungen für das Erfassung der telefonischen und elektro-
materielle Recht und das Verfahrensrecht nischen Kontakte der Zielperson. Ob diese
ziehen zu können, damit auch der Zugang Betroffenen wirksamen gerichtlichen
zum Recht abgesichert ist. Schutz erhalten, kann sich erst in der Pra-
xis erweisen. Die dem Gesetz zugrunde lie-
gende Prognose über den Einsatz der neu-
4.2 Die Ungewissheit bei der en Befugnisse und ihre Kontrolle muss des-
Rechtsetzung halb Bestandteil einer menschenrechtli-
chen Evaluierung von Sicherheitsgesetzen
In manchen Situationen ist das Ausmaß sein.23
der Beeinträchtigung von Menschenrech-
ten ungewiss, weil der Gesetzgeber seine Ein anderes Beispiel ist die Vergrößerung
Entscheidung auf eine Prognose bauen einer bereits bestehenden Zugangshürde
muss. Das gilt auch für den Zugang zum durch eine Rechtsänderung oder die
Recht bei Menschenrechtsverletzungen. Errichtung einer neuen Hürde durch den
Hier geht der Gesetzgeber von Annahmen Gesetzgeber. Werden beispielsweise die
darüber aus, wie die Rechtsträger und Voraussetzungen verschärft, unter denen
23 Weinzierl, Ruth (2006): Die Evaluierung von Sicherheitsgesetzen. Anregungen aus menschenrechtlicher
Perspektive. Berlin: Deutsches Institut für Menschenrechte. Eingehender die Beiträge in: Albers, Marion
/ Weinzierl, Ruth (Hg.) (2010): Menschenrechtliche Standards in der Sicherheitspolitik. Beiträge zur
rechtsstaatlichen Evaluierung von Sicherheitsgesetzen. Baden-Baden: Nomos Verlag.
194 Warum fehlt der Zugang zum Recht bei Menschenrechtsverletzungen?
der Staat wirtschaftlich bedürftige Perso- 4.3 Die Menschenrechtsverlet-
nen die Zahlung von Gerichts- und zung ist neu
Anwaltskosten erlässt oder erleichtert
(Prozesskostenhilfe), so wird einer g rößeren Hindernisse beim Zugang zum Recht kön-
Zahl von Betroffenen der Weg zum Gericht nen ferner aus der Entstehung neuer
abgeschnitten. Wird eine niedrigschwelli- Bedrohungen für Menschenrechte herrüh-
ge Beschwerdemöglichkeit abgeschafft, ren. So hat beispielsweise der technische
etwas das Widerspruchsverfahren, und Fortschritt bei der Datenspeicherung neue
sind die Betroffenen daher gezwungen, Gefährdungslagen geschaffen oder die
sich direkt an ein Gericht zu wenden, dann Globalisierung der Wirtschaft dazu
kann dies davon abschrecken, Rechts- geführt, dass Menschenrechtsverletzun-
schutz in Anspruch zu nehmen. gen jenseits der eigenen Staatsgrenzen in
weit größerem Maße als zuvor möglich
Nur selten dürfte die Erschwerung des werden. Hier muss erst einmal eine Ver-
Zugangs zum Recht eine unbeabsichtigte ständigung darüber erreicht werden, dass
Nebenfolge sein. Zumeist wird diese Aus- Menschenrechte auch diese Konstellatio-
wirkung dem Gesetzgeber klar sein, und nen erfassen. Das bedeutet also beispiels-
er wird sein Vorgehen zu rechtfertigen weise, dass das Recht auf Privatsphäre
suchen, im genannten Beispiel etwa mit (Artikel 17 Zivilpakt, Artikel 8 EMRK) auch
dem Zweck, die Gerichtsbarkeit zu entlas- das Recht auf Schutz der persönlichen
ten oder die finanzielle Belastung der Daten umfasst,24 oder dass die Menschen-
öffentlichen Kassen zu verringern. Hier rechte auch eine extraterritoriale Bin-
geht es also darum sicherzustellen, dungswirkung entfalten. Erst nach der
dass die gewählten Mittel zur Entlastung Anerkennung der menschenrechtlichen
danach ausgewählt wurden, möglichst Bindung des Staates kann auch die Frage
menschenrechtsschonend zu sein, und die beantwortet werden, wie die notwendige
richtige Balance zwischen dem Menschen- Sicherung des Zugangs zum Recht im Fal-
rechtsschutz und anderen legitimen staat- le von Verletzungen ausgestaltet wird.
lichen Zielen zu finden. Soweit diese
Abwägung auf Prognosen über die Auswir-
kung der Rechtsänderung basiert, muss der
Rechtsstaat diese Folgen zeitnah evaluie-
ren und nachsteuern, wenn sich die Vor-
hersage nicht bewahrheitet.
24 Diese Anerkennung spiegelt sich auch darin wider, dass Artikel 8 Grundrechtecharta ausdrücklich ein
Recht jedes Menschen auf Schutz der Daten, die ihn betreffen, enthält.
20Warum fehlt der Zugang zum Recht bei Menschenrechtsverletzungen? 4
4.4 Die Rahmenbedingungen für und bauliche Barrierefreiheit sicherge-
Zugang zum Recht bleiben stellt, dass Menschen Gerichtsverfahren
unberücksichtigt als fair wahrnehmen und keine Diskrimi-
nierungserfahrungen im Gerichtssaal
Des Weiteren können auch bei einem aus- machen? Hat er Menschenrechtsbildung
gefeilten Rechtschutzsystem die tatsäch- in der schulischen und außerschulischen
lichen Rahmenbedingungen unzureichend Bildung und die entsprechende Aus- und
sein, damit Betroffene es auch in Anspruch Fortbildung von pädagogischem Personal
nehmen. Die Gründe hierfür sind zahlreich sichergestellt? Sind Informationen über
etwa mangelnde Informationen über die außergerichtliche Beschwerdemechanis-
eigenen Rechte und über die Abhilfemög- men, ihre Mandate und Verfahren, leicht
lichkeiten, das Fehlen menschenrechtssen- zugänglich?25 Denn all dies zu gewährleis-
sibler Unterstützungsstrukturen (wie im ten, ist Bestandteil der Gewährleistungs-
Fall der behinderten Bewerberin für den pflicht des Staates, die anerkanntermaßen
Planungsausschuss) oder fehlendes Ver- aus den Menschenrechten folgt.
trauen in das Gerichtssystem aufgrund von
Diskriminierungserfahrungen (wie im Fall
des Kopftuchverbots für die Zeugin). Ange- 4.5 Das Ungenügen gerichtlichen
sichts der Vielfalt der Rahmenbedingungen Rechtsschutzes
(oben 2.5) muss die Rechtsetzung zum
Schutz vor Menschenrechtsverletzungen Schließlich kann der Zugang zum Recht
deshalb frühzeitig auf die Erfahrungen versperrt sein, weil gerichtlicher Rechts-
Betroffener, das Wissen zivilgesellschaft- schutz in der Praxis gar nicht möglich ist,
licher Organisationen und Verbände sowie etwa weil Betroffene von der Rechtsver-
die Erkenntnisse der Wissenschaften letzung in der Regel nicht erfahren. Die
zugreifen. Speicherung persönlicher Daten durch Ver-
fassungsschutzbehörden ist ein solcher
Hinzu kommt: Gerade bei den subjektiven Fall. In diesen Konstellationen stellt sich
Faktoren für die Mobilisierung von Recht die Frage nach alternativen Schutzmög-
besteht die Gefahr, dass ihr Fehlen als Defi- lichkeiten, die die Schwächen gerichtlichen
zit einzelner Menschen gesehen wird. Rechtsschutzes ausgleichen. Wie müssen
Menschenrechtlich geboten ist jedoch, beispielsweise die Kontroll- und Sankti-
danach zu fragen, ob der Staat die Voraus- onsbefugnisse durch Datenschutzbeauf-
setzungen für das Bestehen von Rechtsbe- tragte oder parlamentarische Kontrollgre-
wusstsein, Rechtskenntnis und Anspruchs- mien ausgestaltet sein, um wirksamen
wissen geschaffen hat. Hat er durch Fort- Rechtsschutz zu gewährleisten? Oder
bildungen, Sensibilisierungsmaßnahmen wenn die Klageerhebung von der Zustim-
25 Dies hat etwa der Menschenrechtskommissar des Europarates bereits 2007 angemahnt: Bericht
des Menschenrechtskommissars Thomas Hammarberg über seinen Besuch in Deutschland: 9.-11.
und 15.-20. Oktober 2006. CommDH (2007)14. Empfehlung Nr. 4 https://wcd.coe.int/ViewDoc.
jsp?id=1163283&Site=COE.
214 Warum fehlt der Zugang zum Recht bei Menschenrechtsverletzungen?
mung eines Dritten, etwa der Eltern,
abhängt, wie können sich Kinder und
Jugendliche dennoch eigenständig gegen
die Verletzung ihrer Menschenrechte weh-
ren? Braucht es hier spezielle Ombudsstel-
len für Kinder, und wenn ja, mit welchen
Befugnissen? Bei Projekten der Entwick-
lungszusammenarbeit kann gerichtlicher
Rechtsschutz unzureichend sein, weil er
nur nachträglich Schadensersatz ermög-
licht, jedoch den Projektträger nicht zwin-
gen kann, das Projekt menschenrechtskon-
form auszugestalten. Unter welchen
Bedingungen könnten Beschwerdemecha-
nismen wirksame Abhilfe leisten?
Wirksamen Zugang zum Recht bei Men-
schenrechtsverletzungen zu sichern ist
nach alledem auch ein Thema in Deutsch-
land. Es ist eine Aufgabe, der sich Deutsch-
land als entwickelter Rechtsstaat immer
wieder stellen muss. Wenn Anzeichen für
erschwerten oder gänzlich fehlenden Zu-
gang zum Recht bei Menschenrechtsver-
letzungen bestehen, haben Regierungen
und Parlamente in Bund und Ländern des-
sen Umfang und Ursachen zu erforschen
und die Schlussfolgerungen zu ziehen, die
wirksamen Rechtsschutz für alle ermögli-
chen. Zudem muss die rechtsstaatlich
gebotene Evaluierung von Gesetzen eben-
falls den Zugang zum Recht umfassen.
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