Wiederaufbauplan: Wie gelingt der Neuanfang in der Ukraine?
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ZUR DISKUSSION GESTELLT
Wiederaufbauplan: Wie gelingt der
Neuanfang in der Ukraine?
Obwohl der Krieg in der Ukraine noch andauert und ein Ende nicht absehbar ist,
gibt es bereits Pläne für den Wiederaufbau nach dem Krieg. Schätzungen gehen von
einem Bedarf von Hunderten von Milliarden US-Dollar aus. Allein wird die Ukraine
den Wiederaufbau nicht stemmen können. Deutschland, die EU und die USA haben
anhaltende finanzielle Unterstützung zugesagt. Und verschiedene Expertenteams ent-
wickeln Vorschläge zur wirtschaftlichen und politischen Zukunft des Landes. Wel-
che Voraussetzungen hat ein Neuanfang in der Ukraine, und wie kann er gelingen?
Garry Poluschkin und Robert Kirchner
Voraussetzungen und Bedingungen für einen Wiederaufbau
der Ukraine
Russlands Angriffskrieg gegen die Ukraine hat neben lung impliziert. Die Prognose unterliegt jedoch großen
seinen schrecklichen humanitären Folgen auch schwer- Unsicherheiten über den weiteren Kriegsverlauf.
wiegende Implikationen für die wirtschaftliche Ent-
wicklung der Ukraine. Die Angebotsseite der Wirtschaft VORAUSSETZUNG FÜR DEN WIEDERAUFBAU DER
erlitt einen gewaltigen Schock, weil mehr als 5 Mio. UKRAINE IST DAS WIRTSCHAFTLICHE ÜBERLEBEN
Menschen im Inland und weitere 8 Mio. Menschen DES KRIEGES
ins Ausland vertrieben wurden. Des Weiteren wurde
der gesamtwirtschaftliche Kapitalstock durch direkte Die Nationalbank der Ukraine (NBU) hat makroökono-
Schäden in Höhe von 144 Mrd. US-Dollar bis Februar misch schnell auf den Kriegsbeginn reagiert und ist
2023 stark beschädigt (Kyiv School of Economics 2022). dabei vom vorherrschenden »Inflation Targeting« ab-
Weitläufig verminte Landstriche sind hier noch nicht gerückt. So wurde der vorher flexible Wechselkurs auf
enthalten. Auf der Nachfrageseite hat die Flüchtlings- dem Vorkriegsniveau fixiert und als zentraler Anker ge-
welle starke Implikationen auf den privaten Konsum. nutzt. Gleichzeitig wurden strikte Kapitalkontrollen ein-
Zusätzlich ging der Güterexport 2022 um 35 % zurück, geführt, um die externe Stabilität zu sichern. Blockier-
vor allem aufgrund der russischen Besetzung und te und besetzte ukrainische Seehäfen als zentrale Export-
Blockade der ukrainischen Seehäfen. Insgesamt fiel routen und die zeitweilige Befreiung von Zöllen und
das Bruttoinlandsprodukt (BIP) 2022 laut Schnellschät- Abgaben auf Importe (z. B. um zerstörte kritische Güter
zung der ukrainischen Statistikbehörde real um 29 % schnell einführen zu können) führten allerdings zu
zum Vorjahr – ein dramatischer Einbruch. Allerdings einem Außenhandelsungleichgewicht, das wiederum
zeigt diese Entwicklung gleichzeitig, dass die ukra- Druck auf den Wechselkurs ausübte. Der offizielle
inische Wirtschaft eine stärkere Resilienz bewies, als Wechselkurs musste von 29,25 Hrywnja/US-Dollar
noch im Frühjahr 2022 erwartet wurde, beispielsweise (dem Vorkriegskurs) auf 36,57 Hrywnja/US-Dollar im
von der Weltbank (damalige Prognose: –45,1 %).
Auch die seit Oktober 2022 anhaltenden russi-
schen Raketenangriffe auf das Energiesystem
haben die Wirtschaftsaktivitäten nicht nach-
haltig schädigen können. Da Russlands An-
griffskrieg weiter andauert, werden die meis-
ten kriegsbedingten Faktoren auch 2023 die Garry Poluschkin Robert Kirchner
wirtschaftliche Entwicklung beeinträchtigen.
ist Berater und Länderkoordina- ist stellvertretender Leiter des
Wir prognostizieren ein Wirtschaftswachstum tor des German Economic Team German Economic Team.
von 1,8 % zum Vorjahr (Betliy et al. 2022), das für die Ukraine.
somit keine umfassende wirtschaftliche Erho-
ifo Schnelldienst 4 / 2023 76. Jahrgang 19. April 2023 3ZUR DISKUSSION GESTELLT
Abb. 1 zu. Russlands Angriff führte zu einer dramatischen
Veränderungen des realen BIP Erhöhung der Verteidigungsausgaben, die im letzten
% zum Vorjahr
Jahr 23 % des BIP ausmachten. Insgesamt entstand ein
10 Haushaltsdefizit von 41 Mrd. US-Dollar (= 27 % des BIP,
3,4 1,8
exkl. Finanzhilfen in Form von Zuschüssen).
0
Auch 2023 wird die Finanzierung der Verteidi-
–10 gungsausgaben, die in Höhe von 14 % des BIP ge-
plant sind, entscheidend für den weiteren Kriegs-
–20
verlauf sein. Dabei ist im Haushalt ein Defizit von
–30 38 Mrd. US-Dollar vorgesehen. Die erste Priorität ist
–29,2 es somit, diese Lücke zu schließen. Da zur Sicherung
–40 der makrofinanziellen Stabilität und der Unabhängig-
2021 2022ᵃ 2023ᵇ
keit der Zentralbank die weitere monetäre Haushalts-
ᵃ Schnellschätzung.
ᵇ Prognose (Betliy et al. 2022). finanzierung begrenzt werden muss, ist die Ukraine
Quelle: Ukrainische Statistikbehörde. © ifo Institut
unbedingt auf die Finanzhilfen ihrer Partnerländer und
-institutionen angewiesen. Die EU sagten 18 Mrd. Euro,
Abb. 2 die USA 14 Mrd. US-Dollar zu, und ein mehrjähriges IWF-
Auszahlungen der internationalen Finanzhilfen versus Haushaltsdefizit 2022 Programm über die Gesamthöhe von 15,6 Mrd. US-Dollar
Monatliche Auszahlung der Finanzhilfen Monatliches Haushaltsdefizitᵃ mit einer sofortigen Auszahlung von 2,7 Mrd. US-Dollar
6
Mrd. US-Dollar wurde Ende März beschlossen. Zweitens ist von Be-
deutung, dass die zugesagten Hilfen regelmäßig und
5 koordiniert ausgezahlt werden. Im vergangenen Jahr
4 führten verzögerte und unkoordinierte Auszahlungen
zu Planungsschwierigkeiten und Ausgabekürzungen
3
im Mai und Juni.
2 In dieser Hinsicht war die Aufsetzung einer inter-
1
nationalen Koordinierungsinstitution im ersten Quartal
2023 (»Multi-Agency Donor Coordination Platform«,
0
sog. »Financial Ramstein«) ein wichtiger Schritt. Alles
Jan Feb Mrz Apr Mai Jun Jul Aug Sep Okt Nov Dez
ᵃ Monatliches Haushaltsdefizit ohne Einbezug von Zuschüssen, Euro/US-Dollar-Monatsdurchschnittskurs.
in allem sind die Sicherung der makrofinanziellen Sta-
Quelle: Finanzministerium der Ukraine; Kiel Institut für Weltwirtschaft. © ifo Institut bilität und die Finanzierung aller notwendigen Staats-
ausgaben die oberste Priorität für die Ukraine, um den
Juli 2022 abgewertet werden. Unter anderem haben Krieg zu gewinnen.
das Getreideabkommen, die wieder eingeführten Import-
abgaben sowie die steigenden westlichen Finanzhilfen DIE ENTWICKLUNG EINES KOORDINIERTEN
den Druck auf den Wechselkurs reduziert.Auch die Erhö- PLANS IST BEDINGUNG FÜR DEN ERFOLG
hung des Leitzinses im Juni 2022 auf 25 % p.a. stabilisier- DES WIEDERAUFBAUS
te Wechselkurserwartungen.Der Wechselkurs auf dem
»Cash-Market« befindet sich im März 2023 nun auf Solange Russland seine Invasion fortsetzt, muss der
ähnlichem Niveau bei etwa 38–39 Hrywnja/US-Dollar. Fokus auf dem Überleben der Ukraine liegen. Al-
Ebenso wurde der Bankensektor durch die NBU umfas- lerdings müssen Mittel zur Reparatur von Schäden
send mit Liquidität versorgt. Bank-Runs wurden so ver- schnell und flexibel vorrätig sein, um die kritische Inf-
mieden (Kirchner et al. 2022). Weitere Gründe für die an- rastruktur weiter betreiben zu können. Gleichzeitig ist
haltende Funktionsfähigkeit des Sektors waren – neben jetzt auch die Zeit, Vorschläge für den Wiederaufbau
der umsichtigen Reaktion der NBU – auch vergangene zu diskutieren, um einen mit allen Stakeholdern ab-
Reformen und die fortgeschrittene Digitalisierung gestimmten Wiederaufbauplan zu entwickeln. Auch
(Kirchner et al. 2022). die Entwicklung des Marshall-Plans für Europa fing
Es verwundert in dieser schwierigen Lage nicht, noch während des Zweiten Weltkrieges an. So existie-
dass die Inflation stark anstieg, von 10,0 % im Dezem- ren jetzt bereits mehrere Studien, die institutionelle
ber 2021 auf 26,6 % im Dezember 2022. Zum einen wa- Vorschläge für den Wiederaufbau der Ukraine erör-
ren zerstörte und blockierte nationale und internatio- tern. Schon sechs Wochen nach Beginn des russischen
nale Lieferketten für den Preisanstieg verantwortlich. Angriffskrieges teilen Becker et al. (2022) Vorschläge
Zum anderen war die NBU gezwungen, die Fiskalpolitik für den Wiederaufbau sequenziell auf verschiedene
mit direkter monetärer Haushaltsfinanzierung zu unter- Phasen während und nach dem Krieg auf. Eine ähn-
stützen, was vor dem Krieg gesetzlich ausgeschlossen liche sequenzielle Struktur schlagen Ganster et al.
war. Die gesunkenen Steuereinnahmen (2022: –8 % zum (2022) vor, während das ukrainische Ministerkabinett
Vorjahr), verbunden mit gestiegenen Ausgaben (+65 %) (2022) in seinem Lugano Konferenzdokument und die
und einem fehlenden Zugang zum internationalen Ka- Europäische Kommission (2022) eher die parallelen
pitalmarkt ließen hier kurzfristig keine andere Lösung Herausforderungen des Wiederaufbaus betonen. Alle
4 ifo Schnelldienst 4 / 2023 76. Jahrgang 19. April 2023ZUR DISKUSSION GESTELLT
Studien stimmen überein, die Ukraine nach dem Prin- zukommen, weil sie Produktivitätsgewinne bringen
zip »Build Back Better« nachhaltig wiederaufzubauen. und Crowding-Out-Effekte vermeiden. Der Privatsek-
Dabei ist die Situation in der Ukraine gerade die tor war 2020 für 79 % der Bruttowertschöpfung und
Folgende. Während etwa 18 % des ukrainischen Terri- 76 % der Beschäftigung in der Ukraine verantwortlich.
toriums momentan von Russland besetzt sind, betru- Allerdings wird auch nach der Beendigung des Krieges
gen die Schäden an Wohngebäuden bis Februar 2023 die schwierige Sicherheitslage private Investitionen
54 Mrd. US-Dollar (Kyiv School of Economics 2022). negativ beeinflussen. Daher sind Versicherungslö-
Dazu kommen häufige Ausfälle der Strom- und Was- sungen für private Investitionen z. B. gegen Kriegs-,
serversorgung durch Russlands gezielte Angriffe auf Terrorismus- und Minenschäden von Bedeutung. Das
die ukrainische Energieinfrastruktur. Um Städte be- Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz
wohnbar zu halten und die Rückkehr von Geflüchteten bietet auch weiterhin für deutsche Unternehmen In-
zu ermöglichen, ist die sofortige Reparatur kritischer vestitionsversicherungen gegen Kriegsschäden an. In
Infrastruktur parallel zu den Kriegsherausforderun- Zukunft wird es wichtig sein, solche Versicherungs-
gen unabdingbar. Diese Perspektive kann teilweise leistungen international zu koordinieren, um private
zum Trade-off mit der Konzeption eines nachhaltigen Investitionen, ob inländische oder ausländische, in
grünen Wiederaufbaus führen, der zeitaufwändige der Ukraine versichern zu können (Janus et al. 2023).
Planungen erfordert. Dennoch muss schnell gehandelt Schließlich ist fünftens die internationale Koordinie-
werden, um den regionalen und demografischen Her- rung auch nach Kriegsende über die gesamte Dauer
ausforderungen entgegenzuwirken. Eine Lösung für des Wiederaufbaus essenziell.
diesen Trade-off können beispielsweise dezentrale
Energiesysteme auf mikroökonomischer Ebene sein, DER WIEDERAUFBAU UND DIE EU-INTEGRATION
die mit erneuerbaren Energien verbunden werden SIND EIN GEMEINSAMER PROZESS
können (Saparova et al. 2023).
Ein weiterer Punkt, der in den meisten Studien Darüber hinaus unterstreichen alle genannten Kon-
betont wird, ist die »Ownership« des Wiederaufbaus zepte, dass der Wiederaufbau mit der EU-Mitgliedschaft
durch die Ukraine. In diesem Kontext empfehlen ins- der Ukraine verknüpft werden muss. Dies ist umso mehr
besondere Becker et al. (2022) die Schaffung einer von Bedeutung, nachdem der Ukraine im Juni 2022
unabhängigen Wiederaufbauinstitution in der Uk- der EU-Kandidatenstatus zugesprochen wurde. Dieser
raine und ihre Zusammenarbeit mit lokalen Verwal- Schritt zur Mitgliedschaft ist jedoch kein Automatis-
tungsebenen. Hierbei erzielte die Ukraine durch die mus. Sieben Reformschritte in den Bereichen Rechts-
Gründung der staatlichen Agentur für Wiederaufbau staatlichkeit und Justizwesen sind dabei vorausset-
im Januar 2023 erste Fortschritte. Ihre wichtigste zend, um die Beitrittsverhandlungen zu beginnen. Laut
Aufgabe liegt in der Implementierung von Wieder- dem Reform-Index-Projekt von VoxUkraine (Alekan-
aufbauprojekten, während die Projektinitiativen von kina 2023) wurde ein Teil davon trotz des andauernden
zentraler oder lokalen Verwaltungsebenen ausgehen Krieges bereits umgesetzt. Für die zukünftige EU-Mit-
sollen. Auch der Austausch zwischen der Agentur und gliedschaft wird darüber hinaus die gesetzliche und
NGOs wird von Bedeutung sein, um der starken Zivil- politische Implementierung aller Kapitel der EU-Acquis
gesellschaft der Ukraine gerecht zu werden. Es bleiben von Bedeutung sein. Allerdings hat die Ukraine im Zuge
allerdings einige Herausforderungen offen, die vorab des Assoziierungsabkommens mit der EU einen signifi-
gelöst werden müssen: kanten Teil bereits vorbereitet oder schon umgesetzt.
Erstens ist die Finanzierungsform relevant. Zu- Dazu gehören beispielsweise die Abschaffung der meis-
schüsse sind gegenüber Krediten zu bevorzugen, denn ten Zölle (EU-Kommission 2023a) im Rahmen des nach
sie reduzieren Herausforderungen in der Schulden- der Maidan-Revolution 2014 mit der EU unterzeichneten
tragfähigkeit. Außerdem sind lokale Verwaltungsebe- vertieften und umfassenden Freihandelsabkommens
nen zu einem großen Teil nicht in der Lage, Projekte (DCFTA) sowie vorbereitete Maßnahmen zur Unter-
mit Krediten zu finanzieren. Zweitens ist die Transpa- zeichnung eines Abkommens über die Anerkennung
renz des Ausschreibungsverfahrens essenziell. Hierzu von Konformitätsbewertungen für Industrieprodukte
kann auf den positiven Erfahrungen des digitalen mit der EU (»ACAA«). Die EU bescheinigt der Ukraine
Beschaffungswesens von ProZorro zurückgegriffen insgesamt ein gutes Niveau an Vorbereitung (Europäi-
werden. Drittens ist von Bedeutung, dass die Ukraine sche Kommission 2023b).
und ihre Partnerländer juristische Schritte einleiten, Da die Reparatur der kritischen Infrastruktur be-
um eingefrorene russische Zentralbankreserven (ge- reits während des Krieges zu erfolgen hat, ist das Be-
schätzt 312 Mrd. US-Dollar, basierend auf Angaben folgen von EU-Standards bereits jetzt vor der vollstän-
der russischen Zentralbank vom Juni 21) bzw. weitere digen Mitgliedschaft relevant. Aber insbesondere für
russische Vermögen für den Wiederaufbau zu nutzen. die Zeit des umfassenden langfristigen Wiederaufbaus
Viertens kann und darf der Wiederaufbau nicht aus- nach Kriegsende ist die Annäherung der gesetzlichen
schließlich durch staatliche Finanzmittel dominiert Rahmenbedingungen von großer Bedeutung. Sie för-
werden. Alle vier Studien betonen, dass privaten In- dern Rechtsstaatlichkeit, ein verbessertes Unterneh-
vestitionen für den Wiederaufbau eine Schlüsselrolle mensklima für private Investitionen und die grüne
ifo Schnelldienst 4 / 2023 76. Jahrgang 19. April 2023 5ZUR DISKUSSION GESTELLT
Transformation. Auf diesen Säulen wird der Wieder- T. Mylovanov, K. Rogoff und B. Weder di Mauro (Hrsg.), A Blueprint for
the Reconstruction of Ukraine, CEPR Press, London.
aufbau beruhen. Aus diesem Grund sollte das Ziel aller
Betliy, O., V. Kravchuk, G. Poluschkin und R. Kirchner (2022), Econo-
Stakeholder sein, den Wiederaufbau und die EU-Inte- mic Forecast for 2023: War Causes Huge Uncertainty, German Econo-
gration als einen einheitlichen Prozess zu verfolgen. mic Team, Forecast Series 02/2022, verfügbar unter: https://www.
german-economic-team.com/wp-content/uploads/2023/01/GET_UKR_
FS_02_2022.pdf.
SCHLUSSFOLGERUNGEN Europäische Kommission (2022), Communicating from the Commission to
the European Parliament, the European Council, The Council, The Euro-
pean Economic and Social Committee and the Committee of the Regions:
Der russische Angriff auf die Ukraine hat neben seinen Ukraine Relief and Reconstruction, European Commission, Brüssel.
furchtbaren Folgen für die Menschen in der Ukraine
Europäische Kommission (2023a), »Vertiefte und umfassende Freihan-
auch verheerende wirtschaftliche Implikationen. So ist delszone EU-Ukraine«, Europäische Kommission, Brüssel, verfügbar
unter: https://trade.ec.europa.eu/access-to-markets/de/content/
die Wirtschaft im vergangenen Jahr um knapp 30 %
vertiefte-und-umfassende-freihandelszone-eu-ukraine.
geschrumpft, und die reinen Infrastrukturschäden lie-
Europäische Kommission (2023b), Commission Analytical Report on Uk-
gen aktuell bei geschätzten 144 Mrd. US-Dollar und raine’s Alignment with the EU Acquis, Europäische Kommission, Brüssel.
steigen weiter. Die gesamten Kosten des Wiederauf- Ganster, R., J. Kirkegaard, T. Kleine-Brockhoff und B. Stokes (2022),
baus unter Berücksichtigung von »Build Back Better« »Designing Ukraine’s Recovery in the Spirit of the Marshall Fund«, Ger-
man Marshall Fund, 7. September, verfügbar unter: https://www.gmfus.
liegen laut einer aktuellen Schätzung der Weltbank et org/news/designing-ukraines-recovery-spirit-marshall-plan.
al. (2023) vom Februar 2023 bei 411 Mrd. US-Dollar. Es Janus, H., G. Poluschkin und R. Kirchner (2023), Guarantee Schemes for
werden aber auch höhere Zahlen genannt, weil u.a. Private Investment in the Events of Terrorism and War: International Expe-
rience and Implications for Ukraine, German Economic Team, Technical
Schäden, die durch den Krieg in der Ostukraine vor Note 01, verfügbar unter: https://www.german-economic-team.com/
dem 24. Februar 2022 entstanden sind, nicht in diese wp-content/uploads/2023/02/GET_UKR_TN_01_2023-1.pdf.
Schätzung einfließen. Vor diesem Hintergrund wird Kirchner, R., G. Poluschkin, M. Repko und M. Samoliuk (2022), The
Banking Sector in Times of War: Current Situation and Challenges, Ger-
klar, dass der Wiederaufbau dieses vom Krieg schwer man Economic Team, Policy Paper 04, verfügbar unter: https://www.
gezeichneten Landes eine langfristige multilaterale german-economic-team.com/wp-content/uploads/2022/06/GET_UKR_
PP_04_2022.pdf.
Herausforderung sein wird. Insbesondere wird die EU
Kyiv School of Economics (2022), »During the Year of the Full-Scale War,
hier eine hervorgehobene Rolle einnehmen, nachdem the Total Amount of Damages Caused Russia to Ukraine’s Infrastructure
sie der Ukraine im vergangenen Jahr eine konkrete Has Reached Almost $143.8 Billion«, 22. März, verfügbar unter: https://
kse.ua/about-the-school/news/during-the-year-of-the-full-scale-war-the-
Beitrittsperspektive eröffnet hat. Positiv zu vermerken total-amount-of-damages-caused-russia-to-ukraine-s-infrastructure-has-
ist, dass bereits jetzt Pläne und Konzepte für diesen reached-almost-143-8-billion/.
Prozess intensiv diskutiert werden, um dann bei einer Saparova, D., R. Stubbe und P. Bilek (2023), «Keeping the Lights on in
Times of Grid Outages. Solar PV Panels, Battery Storage Systems and
Verbesserung der Sicherheitslage schnell aktiv werden Diesel Generators«, Low Carbon Ukraine, Policy Briefing 01, verfügbar
zu können. Dies umfasst neben öffentlichen Akteu- unter: https://www.lowcarbonukraine.com/en/keeping-the-lights-on-in-
times-of-grid-outages-solar-pv-panels-battery-storage-systems-and-die-
ren auch den Privatsektor, ohne den ein nachhaltiger sel-generators.
Wiederaufbau nur schwer vorstellbar ist. Gleichzeitig Ukrainisches Ministerkabinett (2022), «Ukraine’s National Recovery
darf die Diskussion der Wiederaufbaukonzepte nicht Plan«, Ukraine Recovery Conference Lugano, verfügbar unter: https://
www.urc-international.com/.
den Blick darauf verstellen, dass jetzt während des
Ukrainische Statistikbehörde (2023), «The Operative Estimate of the GDP
andauernden Krieges das Gebot der Stunde die um- for Q IV, 2022 Was Made«, verfügbar unter: https://www.ukrstat.gov.ua/
fassende Unterstützung der Ukraine in humanitärer, Noviny/new2023/zmist/news/vvp_04_2022_e.htm.
finanzieller und militärischer Hinsicht ist. Weltbank (2022), Global Economic Prospects June 2022, Internati-
onal Bank for Reconstruction and Development, The World Bank,
Washington.
REFERENZEN Weltbank, Regierung der Ukraine, Europäische Union, Ver-
Alekankina, K. (2023), »On a Way to the EU. An Overview of the Reforms einte Nationen (2023), Ukraine – Rapid Damage and Needs As-
in the Fourth Quarter of 2022«, VoxUkraine, 9. Februar, verfügbar unter: sessment: February 2022–2023, Washington, D.C. roup, verfüg-
https://voxukraine.org/en/on-a-way-to-the-eu-an-overview-of-the-re- bar unter: https://documents.worldbank.org/en/publication/
forms-in-the-fourth-quarter-of-2022/. documents-reports/documentdetail/099184503212328877/
p1801740d1177f03c0ab180057556615497.
Becker, T., B. Eichengreen und Y. Gorodnichenko (2022), »A Blueprint for
the Reconstruction of Ukraine: Introduction«, in: S. Guriev, S. Johnson, Zentralbank der Russischen Föderation (2022), »Bank of Russia Foreign
Exchange and Gold Asset Management Report«, No.1 (61).
Julian Bergmann
Die Europäische Union und der Wiederaufbau
der Ukraine – bereit für die Herkulesaufgabe?
PD Dr. habil Julian Bergmann
ist Senior Researcher am German
Institute of Development and Sus- Vertreter*innen der EU, wie Kom- Europäischen Rates Charles Michel haben sich frühzei-
tainability (IDOS) in Bonn. missionspräsidentin Ursula von tig dafür ausgesprochen, dass die EU einen gewichti-
der Leyen und der Präsident des gen finanziellen Beitrag zum Wiederaufbau des Landes
6 ifo Schnelldienst 4 / 2023 76. Jahrgang 19. April 2023ZUR DISKUSSION GESTELLT
leisten sollte (Europäische Kommission 2022a; Euro- Tab. 1
päischer Rat 2022). Durch den Beschluss des Euro- Unterstützung durch die EU
päischen Rates vom 23. Juni 2022, der Ukraine den Art der Hilfe Höhe
Status eines Beitrittskandidaten zu gewähren, ist die (in Mrd. Euro)
EU-Mitgliedschaft der Ukraine zum wichtigen Zielho- Militärhilfe über die Europäische Friedensfazilität 4,6
rizont für den Prozess des Wiederaufbaus geworden. Makrofinanzhilfe 25,2
Doch ist die EU bereit für diese »Generationenauf- Entwicklungshilfe und humanitäre Hilfe 4,8
gabe«, wie Bundeskanzler Scholz den Wiederaufbau … bereitgestellt von der Europäischen 2,5
der Ukraine bezeichnete? (Bundesregierung 2022). Kommission
Und welchen spezifischen Beitrag kann die EU zum … bereitgestellt von der Europäischen 2,3
Wiederaufbau leisten? Investitionsbank
EU-Unterstützung insgesamt (Stand: März 2023) 34,6
UMFANGREICHE EU-UNTERSTÜTZUNG SEIT Quelle: Zusammenstellung des Autors auf der Grundlage von Zahlen der
Europäischen Kommission (2023), Stand: 17. April 2023.
BEGINN DER RUSSISCHEN INVASION
Die EU hat schnell, umfassend und entschlossen auf finanzielle Unterstützung gewähren. Der Vorschlag
die russische Invasion in der Ukraine reagiert. Neben sieht vor, die Unterstützung der Ukraine zum einen
bisher zehn Sanktionspaketen gegen Russland und durch zusätzliche Beiträge von EU-Mitgliedstaaten und
umfangreicher Militärhilfe, finanziert durch die von Drittländern sowie durch bestehende EU-Instrumente
den Mitgliedstaaten getragene Europäische Friedens- zu finanzieren – gegebenenfalls im Rahmen einer ge-
fazilität (EPF), hat die EU auch Makrofinanzhilfen und zielten Überarbeitung des bestehenden Mehrjährigen
Unterstützung im Bereich der Entwicklungszusammen- Finanzrahmens (MFR) 2021–2027. Zum anderen wer-
arbeit und humanitären Hilfe bereitgestellt (vgl. Tab. 1). den im Vorschlag die Optionen genannt, Kredite auf
Insbesondere die in Form von Krediten bereitgestell- den Kapitalmärkten im Namen der EU aufzunehmen
ten Makrofinanzhilfen in Höhe von 7,2 Mrd. Euro 2022 (Bergmann und Romanyshyn 2022, S. 5).
und 18 Mrd. Euro 2023 leisten einen wichtigen Beitrag Obwohl die Kommission mit ihrer Mitteilung früh-
zur wirtschaftlichen Stabilisierung des Landes und zeitig konkrete Optionen für die Finanzierung und Go-
der Gewährleistung der Liquidität des ukrainischen vernance-Fragen der EU-Unterstützung des Wieder-
Staates. Gleichzeitig tragen Mittel aus der Entwick- aufbaus der Ukraine auf den Tisch gelegt hatte, sind
lungszusammenarbeit und humanitären Hilfe bereits diese seitdem kaum weiter konkretisiert worden. Die
jetzt nicht nur zur Linderung unmittelbaren Leids der von der Kommission vorgeschlagene Koordinierungs-
Bevölkerung, sondern auch zur Reparatur der von rus- plattform ist inzwischen eingerichtet, allerdings im
sischen Luftangriffen zerstörten oder beschädigten Rahmen der G-7-Staaten und mit einem trilateralen
zivilen Infrastruktur wie Schulen, Krankenhäusern, Vorsitz der Ukraine, der USA und der EU, wobei letz-
Wohnungen, Stromnetzen oder Kraftwerken bei. tere das Sekretariat der Plattform in Brüssel stellt. Auf
Seiten der Kommission scheint der Gegenwind, den
FOKUS AUF SOFORTHILFEN man in Bezug auf den Vorschlag einer Führungsrolle
der EU bei der Koordinierung des Wiederaufbaus von
Zwar hatte die politische Debatte in Brüssel über den anderen Gebern erhalten hatte, dazu geführt zu ha-
Wiederaufbau der Ukraine bereits im Frühjahr 2022 ben, dass man mit EU-eigenen Vorschlägen zur Wie-
begonnen. Jedoch hat spätestens seit dem Sommer deraufbauplanung zunächst etwas zurückhaltender
2022 die kurzfristige Unterstützung des Landes, ge- umgeht (Brzozowski und Allenbach-Ammann 2023).
rade auch im militärischen Bereich, die langfristigen Auf Seiten der Mitgliedstaaten scheinen der un-
Planungen zum Wiederaufbau wieder etwas in den gewisse Ausgang des Krieges und die kaum vorher-
Hintergrund gedrängt. sehbare Höhe der Kosten des Wiederaufbaus dazu
Bereits auf der Tagung des Europäischen Rates zu führen, dass man sich zunächst auf die Soforthilfe
am 24. und 25. März 2022 forderten die Staats- und konzentriert. So konnten sich die Mitgliedstaaten zwar
Regierungschef*innen der EU die langfristige Unter- nach längeren Verhandlungen und der Überwindung
stützung für den demokratischen Wiederaufbau der der Blockade der ungarischen Regierung auf die
Ukraine, unter anderem durch die Einrichtung eines 18 Mrd. Euro Budgethilfe an die ukrainische Regierung
Solidaritäts-Treuhandfonds. Am 18. Mai 2022 schlug für 2023 einigen. Jedoch gibt es bisher keine Verein-
die Europäische Kommission in einer Mitteilung ih- barung über weitere Unterstützung über diesen Zeit-
rerseits die Einrichtung einer Geber-Koordinierungs- raum hinaus.
plattform unter ukrainischem und EU-Kovorsitz vor
sowie die Schaffung einer Ukraine-Wiederaufbaufa- VON DER SOFORTHILFE ZUR LANGFRISTIGEN
zilität (»Rebuild Ukraine Facility«) als zentrales Fi- EU-UNTERSTÜTZUNG DES WIEDERAUFBAUS
nanzierungsinstrument auf EU-Seite (Europäische
Kommission 2022b). Letzteres solle durch eine Kom- Um die Planungen für den langfristigen EU-Beitrag
bination aus Zuschüssen und Darlehen der Ukraine zum Wiederaufbau der Ukraine voranzutreiben, sollten
ifo Schnelldienst 4 / 2023 76. Jahrgang 19. April 2023 7ZUR DISKUSSION GESTELLT
die EU-Institutionen und Mitgliedstaaten möglichst Beiträge der Mitgliedstaaten an den EU-Haushalt für
schnell folgende drei Herausforderungen angehen: den Wiederaufbau der Ukraine ein starkes Zeichen der
die Klärung der Finanzierung des EU-Beitrags zum langfristigen und nachhaltigen Solidarität mit dem
Wiederaufbau, die Reform des EU-Beitrittsprozesses, Land und ein wichtiges politisches Signal an andere
und eine transparente und proaktive Kommunikation Geber, insbesondere die USA, dass die EU zur Über-
der Aufgabe des Wiederaufbaus an die europäische nahme einer Führungsrolle in den Wiederaufbaube-
Öffentlichkeit. mühungen bereit ist.
KLÄRUNG DER FINANZIERUNG DES EU-BEITRAGS WEITERE FINANZIERUNGSQUELLEN NUTZEN
ZUM WIEDERAUFBAU
Darüber hinaus ist bereits klar, dass öffentliche Entwick-
Auch wenn die Höhe der für den Wiederaufbau ins- lungshilfe allein nicht die Bedarfe für den Wiederauf-
gesamt notwendigen Mittel nicht in naher Zukunft bau der Ukraine decken können wird. Daher sollte die
feststehen wird, hat der Wiederaufbau bereits begon- EU prüfen, wie sie zusätzliche Anreize für private In-
nen und wird schon in den nächsten Monaten um- vestitionen mit Hilfe von Risikogarantien setzen kann.
fassendere Geberunterstützung notwendig machen. Schließlich muss mehr Bewegung in die Frage
Daher sollte die EU bereits jetzt ihre Pläne für das der Nutzung eingefrorener russischer Vermögens-
»Wie« der langfristigen Finanzierung ihres Beitrags werte für den Wiederaufbau der Ukraine kommen.
zum Wiederaufbau konkretisieren. Die bevorstehende Der Vorschlag von Kommissionspräsidentin von der
Zwischenevaluierung des Mehrjährigen Finanzrahmens Leyen vom 30. November 2022, auf ein internationa-
der EU (»mid-term review«) bietet hierzu eine gute Ge- les Abkommen hinzuarbeiten, das dies ermöglicht, ist
legenheit. Im Dezember 2022 hatte das Europäische ein wichtiger erster Schritt (Europäische Kommission
Parlament bereits in einer Resolution den dringen- 2022c). Die EU-Mitgliedstaaten sollten diese Initiative
den Überarbeitungsbedarf des MFR 2021–2027 ange- unterstützen und gemeinsam mit der Kommission dar-
mahnt, der bereits nach den ersten zwei Jahren an auf hinarbeiten, möglichst schon während der schwe-
seine Grenzen gekommen sei (Europäisches Parlament dischen Ratspräsidentschaft die rechtlichen Aspekte
2022). Das Europäische Parlament verlangte zudem, zu klären und eine Entscheidung für die EU in dieser
zusätzliche Mittel für neue politische Prioritäten, die Frage zu treffen.
in den MFR-Verhandlungen 2020 noch nicht absehbar
waren – wie der Wiederaufbau der Ukraine – vorzuse- FLEXIBILISIERUNG DES EU-BEITRITTSPROZESSES
hen. In ihrem für das zweite Quartal 2023 angekün- VORANTREIBEN
digten Vorschlag zur Überarbeitung des MFR sollte
die Kommission einen klaren Plan aufzeigen, wie die Die Entscheidung, der Ukraine den Status eines
EU über 2023 hinaus Wiederaufbaumaßnahmen und Beitrittskandidaten zu gewähren, formuliert einen
Reformprozesse in der Ukraine finanziell unterstützen gemeinsamen Zielhorizont für die Wiederaufbaube-
möchte und welche Rolle dabei EU-Haushaltsmittel mühungen. Die Beitrittsperspektive kann einen star-
spielen sollen. Dies sollte auch zum Anlass dienen, ken Reformanreiz für die politischen Eliten und die
über die Form der finanziellen Unterstützung für die Gesellschaft der Ukraine bieten, aber auch als zen-
Ukraine nachzudenken. Denn bei den bisher geleis- traler Hebel der EU fungieren, um auf einen trans-
teten Makrofinanzhilfen handelt sich um reine Dar- formativen und auch ökologisch und sozial nachhal-
lehen, die die Ukraine ab 2033 und über einen Zeit- tigen Wiederaufbau hinzuwirken (Grävingholt et al.
raum von 35 Jahren zurückzahlen muss. Trotz die- 2023). Dieser Hebel kann jedoch nur funktionieren,
ser für die Ukraine äußerst günstigen Bedingungen wenn die Beitrittsperspektive für die Ukraine glaub-
besteht ein gewisses Risiko, dass die Kredite nicht würdig und in einer zeitlichen Perspektive realistisch
zurückgezahlt werden könnten, wie auch jüngst der ist. Der EU-Ukraine-Gipfel in Kiew im Februar 2023
Europäische Rechnungshof anmerkte (Europäischer hat deutlich gemacht, dass es auf beiden Seiten teil-
Rechnungshof 2022). Bereits bei den Verhandlungen weise sehr unterschiedliche Vorstellungen darüber
über die Makrofinanzhilfen im Jahr 2022 hatten einige gibt, wann ein EU-Beitritt des Landes möglich wäre.
Mitgliedstaaten darauf gedrängt, die Unterstützung Gleichzeitig herrscht nach wie vor Unklarheit darüber,
der Ukraine in Form von Zuschüssen statt Darlehen wie geschlossen die Mitgliedstaaten bei einer fina-
zu gestalten. Der aktuelle MFR bietet hierfür keinen len Entscheidung über den EU-Beitritt der Ukraine
Spielraum, aber seine anstehende Überarbeitung böte handeln würden und ob eine Blockade einzelner Mit-
die Chance, durch zusätzliche Beiträge der Mitglied- gliedstaaten drohen könnte, die den Beitrittsprozess
staaten die für die Ukraine verfügbaren Mittel zu er- zusätzlich verschleppen würde. Daher sollte parallel
höhen. Dies bedeutet nicht, dass nicht auch zukünftig zu den Gesprächen zur Ausgestaltung des EU-Beitrags
ein Teil der EU-Unterstützung für den Wiederaufbau zum Wiederaufbau auch über eine Flexibilisierung der
in Form von Darlehen geleistet werden könnte, für die Beitrittsmethodologie hin zu einer Vereinfachung der
die Kommission Kredite im Namen der EU auf den Ka- Entscheidungsmechanismen und einem »EU-Beitritt
pitalmärkten aufnähme. Gleichwohl wären zusätzliche in Stufen« verhandelt werden. Konkret könnte zum
8 ifo Schnelldienst 4 / 2023 76. Jahrgang 19. April 2023ZUR DISKUSSION GESTELLT
Beispiel der Rat der EU auch ohne Änderungen der gen auf EU-Seite zu schaffen – von der Frage der Fi-
EU-Verträge beschließen, dass für die Öffnung und nanzierung des EU-Beitrags hin zur Flexibilisierung
das Schließen von Kapiteln zu einzelnen Verhand- des EU-Beitrittsprozesses. Je früher sich die EU für
lungsgegenständen im Beitrittsprozess nur eine die langfristige Unterstützung der Ukraine aufstellt,
qualifizierte Mehrheit notwendig ist, was das Risiko desto schneller wird die Vision einer freien und sou-
einer »Verschleppung« der Verhandlungen reduzie- veränen Ukraine innerhalb der Europäischen Union
ren würde (Emerson und Blockmans 2023). Auch der Wirklichkeit werden.
stufenweise Zugang zu politischen Institutionen und
ökonomischen Strukturen auf EU-Ebene wären denk- REFERENZEN
bar. Bemühungen der Kommission, die ukrainische Bergmann, J. und I. Romanyshyn (2022), »Wiederaufbau in der Ukraine.
Wirtschaft bereits vor dem formalen EU-Beitritt mit Wie die EU die Ukraine unterstützen sollte«, Policy Brief 08, German Ins-
titute of Development and Sustainability (IDOS), Bonn, verfügbar unter:
dem Binnenmarkt zu verzahnen – wie beispielsweise https://doi.org/10.23661/ipb8.2022.
durch die jüngst erfolgte Aufnahme der Ukraine in Brzozowski, A. und J. Allenbach-Ammann (2023), »Ukraine Reconst-
das Single Market Programme (SMP), könnten weiter ruction: Progress in Coordination and Use of Russian Assets«, Eurac-
tiv, 4. Februar, verfügbar unter: https://www.euractiv.com/section/
intensiviert werden. economy-jobs/news/ukraine-reconstruction-progress-in-coordinati-
on-and-use-of-russian-assets/.
TRANSPARENT UND PROAKTIV AN DIE Bundesregierung (2022), »Rede von Bundeskanzler Scholz anlässlich
des 5. Deutsch-Ukrainischen Wirtschaftsforums am 24. Oktober 2022
EUROPÄISCHE ÖFFENTLICHKEIT KOMMUNIZIEREN in Berlin«, verfügbar unter: https://www.bundesregierung.de/breg-de/
suche/rede-von-bundeskanzler-scholz-anlaesslich-des-5-deutsch-ukraini-
schen-wirtschaftsforums-am-24-oktober-2022-in-berlin-2137530.
Angesichts der Komplexität der Aufgabe und den um-
Emerson, M. und S. Blockmans (2023), »The Impressive EU-Uk-
fangreichen finanziellen Mitteln, die für den Wieder- raine Summits – Alongside the Inadequate Enlargement Metho-
aufbau der Ukraine notwendig sein werden, ist eine dology«, Guest Commentary No. 9, Stockholm Centre for Eastern
European Studies and Centre for European Policy Studies (CEPS),
breite öffentliche Unterstützung in den EU-Mitglied- Brüssel, verfügbar unter: https://www.ceps.eu/ceps-publications/
staaten für dieses Vorhaben zentral. Gerade auch des- the-impressive-eu-ukraine-summits/.
halb, da zivilgesellschaftliche und kommunale Akteure Europäische Kommission (2022a), »Speech by President von der Leyen
at the EP Plenary on the Social and Economic Consequences for the EU
in der EU einen wichtigen Beitrag zum Wiederaufbau of the Russian War in Ukraine – Reinforcing the EU’s Capacity to Act«,
leisten können. Die im Juli 2022 gegründete Europäi- verfügbar unter: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/
speech_22_2785
sche Allianz der Städte und Regionen für den Wieder-
Europäische Kommission (2022b), »Mitteilung: Entlastung
aufbau der Ukraine ist nur ein Beispiel. Gleichzeitig und Wiederaufbau der Ukraine«, COM(2022) 233 final, ver-
wird es dafür aber notwendig sein, die Aufgabe des fügbar unter: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/TXT/
PDF/?uri=CELEX:52022DC0233&from=EN.
Wiederaufbaus transparent und mit einem realisti-
Europäische Kommission (2022c), »Statement by President von der
schen Blick auf seine Herausforderungen an die euro- Leyen on Russian Accountability and the Use of Russian Frozen Assets«,
päische Öffentlichkeit zu kommunizieren und proaktiv verfügbar unter: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/
statement_22_7307.
für einen starken EU-Beitrag zu werben. Dabei sollten
Europäische Kommission (2023), »EU Assistance to Ukraine«,
Entscheidungsträger*innen die EU-Unterstützung für verfügbar unter: https://eu-solidarity-ukraine.ec.europa.eu/
den Wiederaufbau der Ukraine nicht nur als morali- eu-assistance-ukraine_en.
sche Verpflichtung darstellen, sondern als zentrales Europäischer Rat (2022), »Address by President Michel to the 2nd
Crimea Platform Summit«, 23. August, verfügbar unter: https://www.
strategisches Interesse zur Gewährleistung einer sta- consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2022/08/23/address-by-pre-
bilen europäischen Sicherheitsordnung in der Zukunft. sident-michel-to-the-2nd-crimea-platform-summit-23-august-2022/.
Europäischer Rechnungshof (2022), Information Note. EU Auditors Issue
Opinion on a Package of Proposals Including a New Borrowing Strategy
FAZIT Linked to Financial Aid to Ukraine, verfügbar unter: https://www.eca.eu-
ropa.eu/Lists/News/NEWS2211_22/INOP_Funding_strategy_EN.pdf.
Der Wiederaufbau der Ukraine wird enorme Kraftan- Europäisches Parlament (2022), »Entschließung des Europäischen Par-
laments vom 15. Dezember 2022 zu der Verstärkung des Mehrjährigen
strengungen erfordern – in erster Linie von den Ukrai- Finanzrahmens 2021–2027: ein für neue Herausforderungen geeigneter,
ner*innen selbst, aber auch von der sie unterstützen- resilienter EU-Haushaltsplan, (2022/2046(INI))«, verfügbar unter: https://
www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2022-0450_DE.html.
den internationalen Gemeinschaft. Die Institutionen
Grävingholt, J., J. Faust, A. Libman, S. Richter, G. Sasse und S. Stewart
und Mitgliedstaaten der EU können eine entschei-
(2023), »Wiederaufbau in der Ukraine: Was die internationale Gemein-
dende Rolle beim umfassenden Wiederaufbau und schaft jetzt beachten muss«, Policy Brief 2, German Institute of De-
velopment and Sustainability (IDOS), Bonn, verfügbar unter: https://doi.
der Modernisierung des Landes spielen. Dafür ist es
org/10.23661/ipb2.2023.
aber notwendig, möglichst schnell die Voraussetzun-
ifo Schnelldienst 4 / 2023 76. Jahrgang 19. April 2023 9ZUR DISKUSSION GESTELLT
Werner Hoyer
Der Wiederaufbau der Ukraine muss jetzt beginnen!
In Europa greift ein großes Missverständnis um sich: Derartige Risiken können aber über ein gutes Ri-
Erst muss der Krieg in der Ukraine enden, dann or- sikomanagement und Risikoteilung abgedeckt wer-
ganisieren EU und G 7 einen Marshall-Plan zum Wie- den. Denn die Brücke wird nicht erst in fünf Jahren
deraufbau des Landes. Diese Grundhaltung verkennt gebraucht, sondern jetzt.
jedoch, wie wichtig es für die Ukraine gerade im Krieg Der kontinuierliche Wiederaufbau liegt zudem
ist, die Wirtschaft, soweit es irgend möglich ist, funkti- im Eigeninteresse aller Europäer. Wir müssen uns
onsfähig zu halten. Eine funktionsfähige Infrastruktur klar machen: Wenn der Wiederaufbau erst nach dem
ist Voraussetzung hierfür, und der Wiederaufbau muss Krieg beginnt – wobei niemand weiß, wann das sein
daher jetzt beginnen. wird – dann wird er sehr viel teurer: Mehr Flüchtlinge
wären in den Nachbarstaaten zu versorgen. Und das
DIE EIB HAT FÜR NEUE PROJEKTE EINEN Land wäre am Ende des Krieges noch sehr viel stär-
UKRAINE-HILFSFONDS EINGERICHTET ker zerstört, wenn immer mehr zivile ukrainische Un-
ternehmen aufgeben müssten und das tägliche Le-
Die Europäische Investitionsbank (EIB) hat deshalb ben in den westukrainischen Städten weit entfernt
im ersten Kriegsjahr 2022 ein Nothilfepaket von von der Front unmöglich würde. Und: Wenn die Wirt-
2,3 Mrd. Euro bereitgestellt und damit Investitionen schaft tatsächlich vollständig zum Erliegen käme,
ermöglicht, die vorrangig in die schnelle Reparatur der wäre das Land auch nicht mehr in der Lage, den
Stromversorgung, des Schienennetzes, von Straßen Verteidigungskrieg gegen die russischen Invasoren
und Brücken sowie Krankenhäusern und Schulen flos- weiterzuführen.
sen. 540 Mio. Euro aus diesem Paket stehen uns 2023 Um keine Missverständnisse aufkommen zu las-
noch zur Verfügung. Völlig unklar ist allerdings, wie sen: Alle Unterstützungsleistungen der Europäischen
es danach weitergehen kann: Für neue Projekte hat Union, der EU-Mitgliedstaaten, der USA und weiterer
die EIB gerade einen dezidierten Ukraine-Hilfsfonds Verbündeter sind wichtig und notwendig. Es geht hier
eingerichtet. Noch aber fehlen hierfür Garantien der nicht um ein »Entweder – Oder«, sondern um ein be-
EU-Kommission oder der EU-Mitgliedstaaten, um die- herztes »Und« für Wiederaufbaugarantien. Sie sind mit
sen zum Leben zu erwecken und weitere günstige Fi- Blick auf die nahe Zukunft der noch fehlende Baustein
nanzierungen für die Ukraine auflegen zu können. Mit in Europas Unterstützungsstrategie für die Ukraine.
einer vergleichsweise geringen Summe von 1 Mrd. Euro Seit Kriegsbeginn haben die EU, ihre Mitgliedstaa-
könnten wir bereits viel erreichen. ten und Finanzinstitutionen, insgesamt 19,7 Mrd. Euro
Angesichts dieser im Vergleich zu militärischer an die Ukraine ausgezahlt, plus 3,1 Mrd. Euro für die
Unterstützung und Budgethilfen geringen Summe koordinierte Lieferung militärischen Geräts über die
hoffen wir, die EU-Mitgliedstaaten vom Nutzen ei- European Peace Facility.
ner solchen Garantie überzeugen zu können: Die EIB Für 2023 hat die EU-Kommission weitere 18 Mrd. Euro
könnte auf deren Basis unter Einsatz von Krediten und an Budgethilfen für die ukrainische Regierung bereit-
anderen Finanzinstrumenten, die privates Kapital ein- gestellt – knapp die Hälfte des von der Ukrainischen
binden, ein Vielfaches für Wiederaufbau-Investitionen Nationalbank und dem IWF kalkulierten externen Fi-
der ukrainischen Wirtschaft mobilisieren. nanzbedarfs bis Ende 2023. Kürzlich hat die EU zudem
Wie wichtig der Wiederaufbau jetzt ist, zeigt das ein Paket zur schnelleren Beschaffung von Munition
Beispiel einer Stadt, die während der ersten russi- geschnürt.
schen Offensive ihre Brücke über den Fluss selbst Die EIB wiederum koordiniert ihre Mittel mit de-
zerstört hat, um den russischen Vormarsch aufzu- nen anderer multilateraler Entwicklungsbanken wie
halten. Inzwischen ist die Front 500 Kilometer weit Weltbank und EBRD.
weg. Die ganze Region aber braucht diese Brücke, um
die Wirtschaft in der Region am Laufen VOR DEM KRIEG WAR DIE WIRTSCHAFT AUF
zu halten. SOLIDEM WACHSTUMSKURS
Der Bürgermeister dieser
Stadt hat uns überzeugt, die Unser Ziel bei der EIB ist es dabei, zusätzlich zu den
Brücke wiederherzustellen. Na- direkt kriegsrelevanten Zuschüssen der internatio-
türlich hören wir den Vorwurf, nalen Gemeinschaft auch zivile Investitionen in der
dass wir dort ein Infrastruktur- Ukraine durch den Krieg hindurch aufrechtzuerhalten.
Dr. Werner Hoyer projekt finanzieren, das die Rus- Gerade im Bereich der Projektfinanzierung dürften
ist Präsident der Europäischen sen vielleicht in einem Jahr wieder Kredite die staatliche Schuldentragfähigkeit nicht
Investitionsbank (EIB). zerschießen. Niemand kann das zusätzlich belasten: Viele Projekte erzeugen ihren ei-
ausschließen. genen Cashflow. So zahlen Betriebe und Haushalte
10 ifo Schnelldienst 4 / 2023 76. Jahrgang 19. April 2023ZUR DISKUSSION GESTELLT
für Strom und Wasser sowie die Nutzung von Bahnen Abb. 1
und Bussen. Das EIB-Engagement für die Ukraine
Seit 2005 ist die EIB in der Ukraine aktiv und erste Unterzeichnet Kumulativ
Mrd. Euro
Finanzierungsverträge wurden 2007 unterzeichnet, 8 000
mit einem kumulierten Finanzierungsvolumen von 7 000
7,28 Mrd. Euro bis Ende 2021. Wir haben unsere Tä- 6 000
tigkeit in der Ukraine 2014, nach der Annexion der
5 000
Krim, verstärkt, während wir damals alle Projekte
4 000
in Russland gestoppt haben. Der Betrag entspricht
65 % aller EIB-Investitionen in Osteuropa außerhalb 3 000
der EU. 2 000
In der Zeit vor Kriegsbeginn war die ukrainische 1 000
Wirtschaft auf solidem Wachstumskurs, mit kurzer 0
Unterbrechung 2020 durch die Pandemie. Der IWF er- 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
wartete für die Jahre ab 2022 jährliche Wachstumsra- Quelle: EIB (2023). © ifo Institut
ten von 3,6 bis 4 % – auch wenn Inflationsraten und
Budgetdefizit im Vergleich zu EU-Staaten hoch und die Abb. 2
Kreditvergabe der Banken niedrig waren. Anteile an den EIB-Investitionen
Mit Beginn des Krieges ist die ukrainische Wirt-
Privater Sektor
schaftsleistung 2022 um ein Drittel eingebrochen. Das 7%
Personenverkehr
ist ein Desaster, aber es bedeutet trotz allem auch: 23% Energie
12%
Zwei Drittel der Wirtschaft, vor allem in den westli- Städte und Umwelt
Transport
chen Teilen, weitab von der Front, funktionieren wei- Unterstützung für KMU
ter. Dorthin sind viele Menschen geflüchtet, Städte wie
13%
Lwiw müssen Wohnungen, Schulen und vieles mehr
für fast doppelt so viele Einwohner bereitstellen als
vor dem Krieg. 26%
Direkt nach Kriegsbeginn hat die EIB für die ukrai- 19%
nische Regierung ein Hilfspaket von 668 Mio. Euro ge-
schnürt, die in den ersten Wochen ausbezahlt wurden.
Dabei sind wir ausnahmsweise von unserem Prinzip Quelle: EIB (2023). © ifo Institut
strikt projektbezogener Kreditvergabe abgewichen.
Aus unserem zweiten Entlastungspaket über Es geht dabei auch um vor dem Krieg angelaufene
1,6 Mio. Euro, beschlossen im Juli 2022, wurde bisher Nahverkehrsprojekte: den Ausbau der Metro in Kyiv,
gut 1 Mrd. Euro genutzt, um die Basisinfrastruktur für neue Busse für Ternopil, Straßenbahnen für Odessa,
Stromversorgung, Transport und in Kommunen auf- Kyiv und Lwiw aus ukrainischer Produktion, sowie
rechterhalten zu können. Ein Großteil dieser Projekt- neue Trolleybus-Linien für Lwiw.
mittel ging entsprechend an die Ukrainische Bahnge- Unterstützt wird auch der Wiederaufbau von
sellschaft und die Ukrainische Straßenbaugesellschaft Krankenhäusern, Schulen sowie die Strom- und Was-
sowie an das Ministerium für Kommunen, Regionen serversorgung für die Städte im Westen der Ukraine,
und Infrastruktur. die viele Binnenflüchtlinge versorgen. Der Privatsek-
Die restlichen 540 Mio. Euro stehen bereitgestellt, tor, mit dem wir aktuell zusammenarbeiten, ist derzeit
um ausgesuchte Infrastrukturprojekte in den nächsten zu 100 % ukrainisch, weil sich ausländische Investoren
18 Monaten weiterführen und ausbauen zu können. zurückhalten.
Tab. 1
Ausgewählte Kennzahlen und Prognosen des Finanzministeriums der Ukraine
Indikator 2021 2022 2023
Nominales BIP, Mrd. UAH 5 459,6 4 680,2 6 300,0
Veränderung des BIP (in %) 103,4 66,8 104,6
Verbraucherpreise (durchschnittliche jährliche Veränderung in %) 109,4 121,2 130,6
Verbraucherpreise (Veränderung von Dezember gegenüber Dezember des Vorjahres in %) 110,0 130,1 130,0
Durchschnittliches Monatseinkommen, in UAH 14 014 14 025 18 508
Durchschnittlicher jährlicher Wechselkurs UAH/US-Dollar (Schätzung) 27,3 32,3 42,2
Wechselkurs UAH/US-Dollar am Periodenende (Schätzung) 27,3 36,6 50,0
Ausfuhr von Gütern und Dienstleistungen (jährliche Veränderung in %) 134,3 70,2 109,1
Einfuhr von Gütern und Dienstleistungen (jährliche Veränderung in %) 133,4 90,1 101,0
Quelle: Ukrainisches Finanzministerium.
ifo Schnelldienst 4 / 2023 76. Jahrgang 19. April 2023 11ZUR DISKUSSION GESTELLT
FIT WERDEN FÜR DEN EU-BEITRITT Organisationen in der Ukraine, die alles daran set-
zen, die Kontrolle über die Mittelvergabe zu behalten.
Dies muss sich, trotz des andauernden Krieges, drin- Wenn Russland ein EU-Land überfallen hätte, dann
gend ändern. Der Wiederaufbau wird am Ende sicher hätten alle Unterstützerländer einen gemeinsamen
hunderte Milliarden Euro kosten. Es ist offensichtlich, Hilfsfonds geschaffen und unter die Verwaltung der
dass diese Summen niemals allein aus den europäi- Regierung des überfallenen Landes gestellt. Dies ge-
schen Staatshaushalten kommen werden. Private In- schieht in der Ukraine nicht. Dort bestimmt die Re-
vestitionen müssen zwingend hinzukommen. Dies ist gierung lediglich, was prioritär gebaut werden sollte,
auch notwendig, um den Wiederaufbau gerecht zu und die Geberländer und -organisationen verwalten
gestalten: Von den Investitionen werden Kapitalgeber die einzelnen Projekte dann selbst.
und Unternehmen in der Zukunft profitieren.
Wenn wir strukturell ökonomische Verbesserun- STAATSGARANTIEN SIND NOTWENDIG
gen für die Ukrainer erreichen wollen, braucht man
jedenfalls auch in diesem Jahr Projektfinanzierungen. Die EIB würde Unternehmen aus der EU zu Investiti-
Ich bin beeindruckt davon, dass viele in der europä- onen in der Ukraine sehr gerne ausdrücklich ermuti-
ischen Wirtschaft Bereitschaft zeigen, sich auch in gen. Das können wir allerdings nur, wenn der Teil des
der Ukraine zu engagieren – unter der Voraussetzung, unternehmerischen Risikos, der im Krieg weit über
dass ein vernünftiger Rahmen gesetzt wird und die jedes normale Geschäftsrisiko hinausreicht, staatlich
Firmen die entsprechenden Risikogarantien zur Ver- abgesichert wird.
fügung haben. Die Finanzinstrumente, mit denen dies gelingen
Dies gilt umso mehr, seit die Ukraine EU-Beitritts- kann, sind aus anderen Krisen bekannt, wie der Fi-
kandidat ist. In ihrem Nationalen Wiederaufbauplan, nanz- und Eurokrise und der Corona-Pandemie, und
vorgestellt im Juli 2022 in Lugano, hat sich die ukrai- sie funktionieren so: Die EU-Kommission oder/und meh-
nische Regierung zum Prinzip »build back better and rere Mitgliedstaaten stellen der EIB Garantien aus den
greener« bekannt: Ihr geht es nicht darum, das Land öffentlichen Budgets zur Verfügung. Auf dieser Basis
in den Vorkriegszustand zurückzuversetzen, sondern kann die EIB aus eigene Mitteln Kredite ausgeben, die
den Wiederaufbau zu nutzen, um konsequent europä- für konkrete Projekte von privaten Investoren ergänzt
ische Standards zu erreichen, etwa im Klimaschutz, werden.
bei Rechtsstattlichkeit und wirtschaftlichen Rahmen- Das Modell hat sich beim Juncker-Plan bewährt,
bedingungen. Dies sind Voraussetzungen dafür, dass um in der Europäischen Union nach der Eurokrise ab
der Beitritt gelingt. 2015 im großen Stil Investitionen anzureizen: Der Eu-
Für dieses Aufholen werden westliche private In- ropäische Fonds für Strategische Investitionen (EFSI)
vestoren dringend gesucht, und zwar jetzt. Für Unter- bot Erstverlustgarantien (»First-Loss-Pieces«), die der
nehmen, besonders Bauunternehmen, bietet sich hier EIB-Gruppe wiederum Investitionen in risikoreichere
eine bisher übersehene Chance, sich zunächst in den Projekte ermöglichten. Die Projekte und Vereinba-
westlichen Landesteilen dauerhaft als zuverlässige rungen, die im Rahmen des EFSI finanziert wurden,
Geschäftspartner zu etablieren. haben auf Basis von EU-Haushaltsgarantien von
26 Mrd. Euro Investitionen in Höhe von 524,3 Mrd. Euro
KAMPF GEGEN KORRUPTION nach sich gezogen. Die Mittel sind mehr als 1,4 Milli-
onen kleinen und mittelgroßen Unternehmen (KMU)
Europäische Standards erreichen, das heißt für die Re- zugutegekommen.
gierung Selensky auch, Oligarchen-Strukturen und Kor- Garantiefonds wie der EFSI dienen auch dem von
ruption zu bekämpfen. Das Problem ist selbstverständ- EIB kürzlich ins Leben gerufenen Ukraine-Hilfsfonds
lich nicht per Dekret über Nacht verschwunden. Bisher für den Wiederaufbau in der Ukraine als Vorbild. Im
gelingt es EIB, Weltbank und EBRD aber zu verhindern, Moment fehlen uns jedoch noch die entsprechenden
dass ihre Investitionsmittel unkontrolliert versickern. Garantien. Mit 1, besser noch 2 Mrd. Euro an Garantien
Zwar haben unsere eigenen Leute die Ukraine wären die Mittel dieses Mal wahrlich überschaubar,
nach Kriegsbeginn verlassen, für uns vor Ort arbeiten um zusätzliche Investitionen für die Ukraine auch 2023
aber zuverlässige Mitarbeiter der UNDP. Und kürzlich mobilisieren zu können.
hat der Leiter unserer internen Ermittlungsabteilung Als künftiges Mitgliedsland bietet die Ukraine Po-
die Ukraine besucht, um sich selbst einen Eindruck tenzial für die Europäische Union: Das große Land mit
zu verschaffen und die institutionelle Zusammenar- einer hoch gebildeten und digital-affinen Bevölkerung,
beit mit den ukrainischen Behörden zu stärken. In das zudem über Rohstoffe verfügt, ist für langanhal-
den wenigen Fällen, in denen wir Korruption entdeckt tendes Wachstum prädestiniert – obwohl es natür-
haben, gelang es uns bisher, alle Zahlungen sofort zu lich großen wirtschaftlichen Nachholbedarf hat. So
stoppen. Das gelingt uns auch deshalb, weil wir im- schrecklich dieser Krieg ist, sollte Europa die Chancen
mer erst dann auszahlen, wenn die Ziegel gelegt sind. seiner Erweiterung um dieses Land nicht ignorieren.
Dass nicht wir allein das Problem Korruption sehr Die Zeit für den Wiederaufbau liegt nicht in ferner
ernst nehmen, zeigt sich im Vorgehen aller westlicher Zukunft. Sie ist jetzt.
12 ifo Schnelldienst 4 / 2023 76. Jahrgang 19. April 2023Sie können auch lesen
