EUROPAS SCHULDENPROBLEM- WIE SICH DER GORDISCHE KNOTEN LÖSEN LÄSST ARGUMENTE ZU MARKTWIRTSCHAFT UND POLITIK - STIFTUNG MARKTWIRTSCHAFT
←
→
Transkription von Seiteninhalten
Wenn Ihr Browser die Seite nicht korrekt rendert, bitte, lesen Sie den Inhalt der Seite unten
Europas Schuldenproblem – Wie sich der gordische Knoten lösen lässt Argumente zu Marktwirtschaft und Politik Nr. 164 | Juli 2022 Jörg König
Europas Schuldenproblem –
Wie sich der gordische Knoten lösen lässt
Jörg König
Argumente zu Marktwirtschaft und Politik, Nr. 164
Inhaltsverzeichnis
Vorwort 03
1 Worum es geht 04
2 Wie erklärt sich der Trend steigender Staatsverschuldung? 06
2.1 Argumente für Staatsverschuldung 06
2.2 Empirische Einordnung der traditionellen Schuldenargumente 06
2.3 Polit-ökonomische Erklärungsansätze für Staatsverschuldung 09
3 Sind Europas Staatsschulden tragfähig? 10
3.1 Bestimmungsgrößen der Schuldentragfähigkeit 10
3.2 Einschätzung der Schuldentragfähigkeit ausgewählter Mitgliedstaaten 10
4 Institutionelle Rahmenbedingungen: Von Maastricht über die Finanz- und Schuldenkrise
bis zur Corona-Pandemie 14
5 Der Wiederaufbaufonds der EU als Wegbereiter einer dauerhaften Schuldenunion? 18
5.1 Entstehung und Ausgestaltung des Wiederaufbaufonds 18
5.2 Kritik am Wiederaufbaufonds 19
5.2.1 NGEU leistet keine Krisenhilfe, sondern klassische Umverteilungspolitik 19
5.2.2 Die EU-Schulden unterliegen nicht den Fiskalregeln und verzerren die
Schuldentragfähigkeit der Mitgliedstaaten 22
5.2.3 Die Rückzahlung der EU-Schulden ist nicht gesichert und eine Gemeinschaftshaftung
nicht ausgeschlossen 23
5.2.4 Es droht eine Perpetuierung der EU-Verschuldungskompetenz 24
6 Die EZB zwischen erlaubter Geld- und unerlaubter Fiskalpolitik 25
7 Schlussfolgerungen – Wie kann der gordische Schuldenknoten in Europa gelöst werden? 31
Literatur 35
Executive Summary 36
© 2022
Stiftung Marktwirtschaft (Hrsg.)
Charlottenstraße 60
10117 Berlin
Telefon: +49 (0)30 206057-0
Telefax: +49 (0)30 206057-57
info@stiftung-marktwirtschaft.de
www.stiftung-marktwirtschaft.de
ISSN: 1612 – 7072 Die Publikation ist auch über den QR-Code
Titelfoto: © pixhook – istockphoto.com kostenlos abrufbar.Vorwort
Vorwort
Die Schulden der Mitglieder der Europäischen Währungsunion • Regelverstöße werden nie sanktioniert, also faktisch be-
wachsen. Und wachsen. Und wachsen. Stets will dabei kei- lohnt und durch die entsprechenden Fehlanreize geradezu
ner verantwortlich sein, sondern findet für sich eine einleuch- ermutigt.
tend klingende Erklärung (Lehman, Rezessionsgefahr, Corona, • Die EU-Kommission agiert weniger als „Hüterin der Verträ-
russischer Angriffskrieg). Immer wird beim Aufnehmen von ge“ und die EZB kaum im Sinne ihres Auftrags der Geld-
Krediten von europäischen Zukunftsinvestitionen, Solidarität wertstabilität. Beide verstehen sich inzwischen offensicht-
und Zusammenhalt gesprochen. Immer aber landet das billige lich in erster Linie als Staatsfinanzierer und Garanten des
Geld am Ende bei Nationalstaaten, die die Mittel im Regelfall bequemen „Weiter so“. Beide sind wohl in Angststarre auf
für schnellen Konsum und zu selten für Zukunftsinvestitionen das schwerste der schwachen Glieder der Kette fokus-
verwenden, während, besonders im Süden der Europäischen siert, statt auf neue Stärke und Chancen.
Union, politisch ihre Anstrengungen vor allem darauf gerichtet • Statt eines soliden, auf wirtschaftlicher Stärke, Wettbe-
sind, sowohl Marktkorrektive (z.B. bei den Zinsaufschlägen) als werb und Verlässlichkeit ruhenden Euros haben wir so
auch Reformauflagen zu umgehen. eine potentielle Weichwährung bekommen, bei der mit der
Mit den Schuldenbergen und den noch größeren ver- inneren Aushöhlung der Niedergang des Außenwerts zu
steckten Verbindlichkeiten sowie den inzwischen zur Routine korrespondieren scheint.
gewordenen Verletzungen von Prinzipien, Vereinbarungen und • Die Abwärtsdynamik wird dadurch unterstrichen, dass der
Verträgen wachsen die Sorgen um die gemeinsame Währung. Eintritt in die Eurozone allem Anschein nach nur noch für
Wohin soll das Ganze eigentlich führen? Hat von den Verant- Staaten mit schwächerer Volkswirtschaft und großen EU-
wortlichen in EU-Kommission, Europäischer Zentralbank (EZB) Subventionshoffnungen attraktiv ist.
und nationalen Hauptstädten, die sich oft als geschickte Jong
leure situativer „Rettungen“ und Problemverschiebungen in die Noch nie hat eine Währungsunion ohne staatliche Einheit
Zukunft erweisen, irgendjemand einen Plan für den Euroraum, und gemeinschaftliche Politik Bestand gehabt. Beim Euro sollte
der über die Beschaffung von frischem Geld und die Tages- alles anders sein, versprach man vor 20 Jahren. Man würde
dringlichkeiten des jeweils nächsten EU-Gipfels hinausreicht? gerne weiter an ihn und seine Vorteile glauben – aber was soll
Einen Plan, der echten europäischen Mehrwert, unter Umstän- die Hoffnung erhalten, dass die Europäische Währungsuni-
den auch zu Lasten nationalstaatlicher Befugnisse, schafft? on nicht so endet wie ihr entfernter Vorläufer, die Lateinische
Münzunion? Bei ihrer Gründung 1865 hatte man auf Sankti-
Die Schuldenlast ist verheerend: onen und Strafen bei Regelverstößen verzichtet. Es kam, wie
• „Rettungen“, neue Programme und „Fazilitäten“ haben die es kommen musste, leider mit vielen Parallelen zur Entwicklung
Konstruktionsfehler der Währungsunion eher verstärkt als des Euro, ein griechischer Staatsbankrott eingeschlossen. Ir-
beseitigt: Wenn Entscheidungen und Nutzen national sind, gendwann hielt sich nur noch die Schweiz an die Regeln und
Finanzierung und Haftung aber immer supranationaler erfol- ein italienischer Ökonom notierte 20 Jahre später: „Die Verbün-
gen, verkommt die Eurozone zum Selbstbedienungsladen. deten halten ihre Allianz aufrecht einzig zu dem Zweck, Zeit zu
• Es hat manchen Fortschritt beim Zusammenwachsen der gewinnen, dass einer auf den anderen, wenn möglich, die fa-
Eurozone gegeben, aber insgesamt und vor allem bei der talen Konsequenzen des Bundes ablade“.
Entwicklung der Staatsverschuldung mehr Divergenz als Es fehlt nicht viel für eine größere Eurokrise. Wie wäre es
Konvergenz. also damit, sich kurz vor Zwölf endlich ehrlich zu machen und
• Die Europäische Kommission und die Zentralbank haben auf nachhaltige Stabilität und Solidität des Euro, und damit
entgegen allen Zusicherungen eine intransparente Transfer auch auf Schuldenabbau, zu fokussieren? Einige Anregungen
union geschaffen, nennen diese aber nicht beim Namen. dazu sind der vorliegenden Schrift zu entnehmen.
Nicht nur die Öffentlichkeit wird hinter die Fichte geführt,
wie z.B. mit einem mit Corona begründeten „Wiederauf- Der informedia-Stiftung danken wir für die Förderung dieser
bauprogramm“, dessen Ausgaben nur zum kleineren Teil Publikation.
mit der Pandemie zu tun haben. Kommission, Regierungen
und Notenbank belügen sich auch selbst: Von Annahmen
über Wachstum und Schuldenabbau über Inflationsprogno-
sen bis hin zu „nicht angerechneten, guten“ Schulden, von
getürkten griechischen Daten über kreative französische Prof. Dr. Michael Eilfort Prof. Dr. Bernd Raffelhüschen
Statistik und deutsche Schattenhaushalte zu neuen Wirt- Vorstand Vorstand
schaftszahlen aus Madrid, die vielen spanisch vorkommen. der Stiftung Marktwirtschaft der Stiftung Marktwirtschaft
03Worum es geht Europas Schuldenproblem –
1 Worum es geht
Europa steuert auf ein massives staatliches Schuldenpro- Dabei haben sich die Schulden innerhalb Europas –
blem zu. In den meisten Industrie- und Schwellenländern der trotz einheitlicher Verschuldungsregeln – sehr unterschied-
Welt sind die Staatsschulden in Relation zum Bruttoinlands- lich entwickelt. In den 1990er Jahren, als sich die Mitglied-
produkt (BIP) so hoch wie nie. Seit den 1970er Jahren sind staaten der Europäischen Union (EU) auf die sogenannten
die Schulden vor allem in den Industriestaaten erheblich an- Maastricht-Kriterien und den Stabilitäts- und Wachstumspakt
gestiegen, von durchschnittlich weniger als 30 Prozent des zur Begrenzung ihrer Haushaltsdefizite und der öffentlichen
BIP auf mittlerweile mehr als 120 Prozent. Ein derart hohes Verschuldung geeinigt hatten, waren die Schuldenquoten in
Schuldenniveau wurde bislang nur über die Kumulation zwei- der EU wesentlich homogener (vgl. Abbildung 2).
er Weltkriege erreicht (vgl. Abbildung 1). Zwar hatten einige Mitgliedstaaten wie Italien, Griechen-
Während früher hohe Schuldenquoten üblicherweise im land oder Belgien schon damals sehr hohe Schuldenquoten,
zeitlichen Verlauf wieder abnahmen und sich die Staatshaus- jedoch konnten die inzwischen ebenfalls hoch verschul-
halte in wirtschaftlich guten Zeiten konsolidierten, klettert die deten Staaten Frankreich, Spanien, Portugal und Zypern die
staatliche Verschuldung seit mittlerweile 50 Jahren fast über- Maastricht-Schuldengrenze von 60 Prozent anfänglich noch
all kontinuierlich nach oben. Die globale Finanzkrise und die einhalten. Doch während seither die sogenannten „frugalen
Corona-Pandemie haben die Verschuldungsproblematik in Vier“ (Schweden, Dänemark, Niederlande und Österreich)
den vergangenen Jahren nochmals drastisch verschärft. Aller- ihre Schuldenquoten seit 1995 größtenteils reduzieren konn-
dings haben die Staaten auch in den wirtschaftlichen Boom- ten, haben Frankreich und die meisten der hinsichtlich ihrer
Phasen in der Regel mehr Geld ausgegeben als eingenom- Finanzlage zunehmend als „fragil“ einzuschätzenden Staaten
men, was zu den Rekordschulden in vielen Teilen der Welt Südeuropas ihre Schuldenquoten im gleichen Zeitraum mehr
und besonders in Europa geführt hat. Unter den 13 höchst- als verdoppelt.
verschuldeten Industrie- und Schwellenländern der Welt kom- Gegenwärtig haben sieben von 19 Mitgliedstaaten der
men inzwischen neun Länder aus Europa. Nur das vor dem Eurozone eine Staatsschuldenquote von weit mehr als 100
Kollaps stehende sozialistische Staatssystem Venezuelas so- Prozent. In Italien übersteigen die Staatsschulden das BIP in-
wie der chronisch notenbankfinanzierte Zentralstaat Japans zwischen um das Eineinhalbfache, in Griechenland sogar um
haben höhere Schuldenquoten als die europäischen Staaten.1 das Zweifache.
140 Abbildung 1:
Corona-
1. Weltkrieg 2. Weltkrieg Finanzkrise
Pandemie Staatsverschuldung wie
120 zu Weltkriegszeiten
100 Die aggregierten Schulden-
quoten für die Industrie- und
in Prozent des BIP
Schwellenländer basieren auf
80 konstanten Ländergruppen von
25 respektive 27 Ländern, BIP-
60 gewichtet in Kaufkraftstandards.
Quelle: Schuknecht (2022).
40
20
0
Industrieländer
1880
1885
1890
1895
1900
1905
1910
1915
1920
1925
1930
1935
1940
1945
1950
1955
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2015
2020
Schwellenländer
1 Vgl. Global Debt Database des Internationalen Währungsfonds: https://www.imf.org/external/datamapper/GG_DEBT_GDP@GDD/SWE.
04Wie sich der gordische Knoten lösen lässt Worum es geht
210 Abbildung 2:
Unterschiedliche
180 Schuldenentwicklung im
„frugalen“ Norden und im
150 „fragilen“ Süden Europas
in Prozent des BIP
120 Quelle: Eurostat.
Maastricht-Grenze
90
60
30 1995
0 2020
SWE DNK NLD DEU AUT FRA CYP ESP PRT ITA GRC
Doch damit nicht genug: Mittlerweile nimmt auch die gender Preise und Zinsen und einer sich andeutenden glo-
Europäische Kommission in großem Umfang Schulden für balen Rezession wachsen daher die Sorgen vor einer erneu-
die Mitgliedstaaten auf, ohne jedoch ihre Rückzahlung gesi- ten Staatsschuldenkrise in Europa. Dabei war die Krise nie
chert zu haben. Im Rahmen ihres sogenannten Wiederauf- wirklich überwunden und es nur eine Frage der Zeit, wann
bauprogramms „NextGenerationEU“ (NGEU), das zur Ab- die Schuldenprobleme wieder deutlicher zutage treten. Dies
federung der ökonomischen Folgen der Corona-Pandemie umso mehr, als die meisten Betrachtungen der Staatsschul-
gedacht war, wird die EU rund 800 Mrd. Euro an Krediten denproblematik auf offiziellen Daten der betroffenen Länder
aufnehmen und an die Mitgliedstaaten weiterreichen. Dabei bzw. Regierungen selbst beruhen. Diese Zahlen und Ab-
werden die NGEU-Mittel, die erst bis zum Jahr 2058 voll- sichten aber sind durchaus zu hinterfragen und decken nur
ständig zurückgezahlt und nicht in den Schuldenbilanzen der Teilaspekte ab. Die implizite Verschuldung, die insbesondere
Mitgliedstaaten auftauchen sollen, in einigen Mitgliedstaaten die Auswirkungen der demografischen Entwicklung berück-
zweistellige BIP-Prozentpunkte ausmachen. Folglich wären sichtigt, übersteigt die explizite Verschuldung in vielen Mit-
die nationalen Schuldenberge bei korrekter Berechnung so- gliedstaaten um ein Vielfaches.
gar noch größer. Diese Entwicklung wirft grundlegende Fragen über
Derweil mehren sich Forderungen nach weiteren eu- die Beschaffenheit der Europäischen Wirtschafts- und
ropäischen Schulden und einer dauerhaften EU-Verschul- Währungsunion auf: Wie erklärt sich der Trend steigender
dungseinrichtung, etwa für den Klimaschutz oder für die Staatsverschuldung? Wie ist es um die Tragfähigkeit der
Kriegsfolgen in der Ukraine. Die europäischen Fiskalregeln europäischen Staatsschulden bestellt? Welche besondere
werden erneut durch die Ausweichklausel ausgesetzt und Verantwortung tragen dabei die europäischen Institutionen
sollen perspektivisch weiter aufgeweicht werden. Auch die und die Mitgliedstaaten selbst? Wie wird die Wirtschafts- und
Europäische Zentralbank (EZB) tut sich sichtlich schwer da- Währungsunion zu der einst versprochenen Stabilitätsunion
mit, ihrem Mandat gerecht zu werden und fokussiert gegen mit soliden Staatsfinanzen und wettbewerbsfähigen Volks-
Inflation vorzugehen, statt wie bisher den Euro-Staaten mit wirtschaften? Diese Fragen werden in den nachfolgenden
billigem Geld zu Hilfe zu eilen. Vor dem Hintergrund stei- Kapiteln diskutiert.
05Wie erklärt sich der Trend steigender Staatsverschuldung? Europas Schuldenproblem –
2 Wie erklärt sich der Trend steigender Staatsverschuldung?
Gerechtigkeit werden insbesondere hinsichtlich der
2.1 Argumente für Staatsverschuldung Nutzung staatlicher Infrastruktur angeführt. In diesem
Kontext wird häufig argumentiert, dass Staatsschulden
kommende Generationen nicht zwangsläufig belasten
Grundsätzlich sind Schulden ein wichtiges Instrument staat- müssen. Voraussetzung hierfür sei, dass die zusätzlichen
licher Finanzpolitik. Traditionell werden folgende Argumente Staatsausgaben in langfristig rentable Investitionen flie-
für Staatsverschuldung vorgebracht2: ßen würden, die das Produktionspotential der Volkswirt-
schaft erhöhten und damit für kommende Generationen
1. Ein zeitweiser Anstieg der Verschuldung lässt sich bei- wohlfahrtssteigernd wirkten. Diese Vorstellung gilt als
spielsweise mit dem Ziel der Steuerglättung rechtferti- „Goldene Regel“ der Staatsverschuldung.
gen. Bei im Zeitverlauf stark schwankenden staatlichen
Einnahmen oder Ausgaben würde eine ständige Anpas- 4. Darüber hinaus wurde in den vergangenen Jahren be-
sung der steuerlichen Finanzierung zu vergleichsweise sonders das tiefe Niedrigzinsumfeld als Argument
stärkeren Verzerrungen führen als eine konstante Belas für Staatsschulden angeführt. So hob unter anderem
tung über die Zeit. Budgetdefizite (und -überschüsse) Blanchard (2019) hervor, dass Staatsschulden keine
dienen in einem solchen Umfeld als Puffer, der fiskalische fiskalischen Kosten verursachen, solange die Refinan-
Schwankungen ausgleicht. Mittels Staatsverschuldung zierungszinsen des Staates niedriger sind als die Wachs-
kann die Politik somit Effizienzverluste vermeiden. tumsraten des BIP. Der Staat könne dann gewisse Pri-
märdefizite erzielen, ohne dass es zu einem Anstieg der
2. Insbesondere in einer akuten Krise lässt sich begrün- Schuldenquote kommt. Die Schulden von heute seien
den, die Volkswirtschaft durch den gezielten Einsatz unter diesen Umständen nicht die Steuern von morgen.
von Staatsschulden zu stützen, um einen größeren wirt- Der Erfolg einer solchen Strategie hängt freilich von ei-
schaftlichen Einbruch zu vermeiden. Anstatt Rettungs- ner beständig negativen Zins-Wachstums-Differenz ab
maßnahmen kurzfristig über Steuererhöhungen oder – „admittedly a big if“ wie Blanchard zugibt. Befürworter
Ausgabenkürzungen zu finanzieren, werden die zusätz- dieser These sprechen von einem „free lunch“, der aus-
lichen Lasten über Kredite zeitlich gestreckt. Bei wirt- genutzt werden sollte und dem fiskalische Defizit- und
schaftlicher Unterauslastung sollen staatliche Konjunk- Schuldenregeln nicht im Wege stehen dürften.3
turpakete einen volkswirtschaftlichen Nachfrageeffekt
erzielen („deficit spending“). Im Sinne einer antizyklischen
2.2 Empirische Einordnung der traditionellen
Finanzpolitik wird zur Abfederung von Rezessionen mehr
Schuldenargumente
staatliches Geld ausgegeben als eingenommen, wäh-
rend im wirtschaftlichen Aufschwung der Staat über hö-
here Einnahmen oder geringere Ausgaben die Defizite Wie können die stark gestiegenen Staatsschuldenquoten
wieder ausgleicht und Rücklagen für die nächste Krise der vergangenen 50 Jahre den traditionellen Schuldenargu-
bildet. Idealerweise wird dadurch eine Steuer- und Kon- menten zugeordnet werden? Der trendmäßige Anstieg der
junkturglättung erreicht. Verschuldung lässt sich mit konjunkturellen Phänomenen
oder singulären Ereignissen nicht zufriedenstellend erklären.
3. Neben der Überbrückungs- und Stabilisierungsfunktion Zwar tragen Rezessionen erkennbar zur Erhöhung der Ver-
wird traditionell auf die Lastenverschiebungsfunktion von schuldung bei. In wirtschaftlich normalen Zeiten fordert die
Staatsschulden verwiesen. Dabei sollen nicht die aktu- traditionelle ökonomische Theorie aber den Budgetausgleich,
ellen Steuerzahler die Gesamtkosten der Staatstätigkeit womit ein dauerhaftes Schuldenwachstum nicht vorgesehen
tragen, sondern die zukünftige Steuerzahlergeneration ist. Es ist offensichtlich, dass Finanzierungsdefizite nach Ab-
soll in dem Ausmaß an der Finanzierung beteiligt wer- klingen von Krisen mehrheitlich nicht wieder so zurückgeführt
den, wie sie Nutznießer der Maßnahme ist („Pay-as-you- wurden, dass ein Haushaltsausgleich im Konjunkturverlauf
use“-Prinzip). Solche Argumente der intergenerationalen erfolgte.
2 Zu den traditionellen Begründungen der Staatsverschuldung siehe u.a. Holtfrerich et al. (2015).
3 Vgl. Hüther und Südekum (2020).
06Wie sich der gordische Knoten lösen lässt Wie erklärt sich der Trend steigender Staatsverschuldung?
Vor allem in den 1970er Jahren wurde antizyklische Fi- junkturmaßnahmen gehört daher auch, den richtigen Zeit-
nanzpolitik häufig einseitig betrieben und eine permanente punkt für den Ausstieg nicht zu verpassen und der politischen
Konjunktursteuerung durch den Staat verfolgt. Als beispiel- Versuchung zu widerstehen, mit immer neuen Aktionen das
haft hierfür gilt die Phase der globalen Nachfragesteuerung in Wirtschaftswachstum weiter anschieben zu wollen. Werden
der Bundesrepublik Deutschland zwischen 1967 und 1982.4 Krisenmaßnahmen zu weit gestreckt, entstehen Fehlanreize,
Mit der Devise „Konjunktur ist nicht unser Schicksal, sondern die notwendige Anpassungsprozesse behindern und dazu
unser Wille“, wurde die Überzeugung, die Wirtschaft könne führen, dass unproduktive Unternehmen zu lange im Markt
durch nachfragestimulierende Politik gesteuert werden, un- verbleiben oder Arbeitnehmer zu lange vom Markt ferngehal-
termauert. Mittels kreditfinanzierter Konjunkturprogramme ten werden. Beides wirkt sich ungünstig auf das Wirtschafts-
wurde erfolglos versucht, gleichzeitig Vollbeschäftigung, wachstum und somit auf die Schuldenquote aus.
Geldwertstabilität, außenwirtschaftliches Gleichgewicht und Die Annahme, dass Staatsschulden kommende Gene-
angemessenes Wachstum zu garantieren. Innerhalb dieser rationen nicht belasten müssen, wenn sie in produktivitäts-
Zeit verdreifachten sich die Sozialausgaben, vervierfachten steigernde Investitionen fließen, ist theoretisch gewiss nicht
sich die Schulden des Bundes und verzehnfachten sich die falsch. Empirisch betrachtet ist sie jedoch eher die Ausnah-
Zinslast sowie Arbeitslosenquote. Ein wesentlicher Fehl- me. Ein Blick auf die Entwicklung der Ausgabenseite des
schluss bestand darin, tieferliegende strukturelle Probleme Staates zeigt, dass der Anteil potenziell produktivitätsstei-
mit konjunkturpolitischen Maßnahmen angehen zu wollen. gernder Staatsausgaben in den vergangenen Jahrzehnten im
Hinzu kommt, dass selbst in Krisenzeiten antizyklische Durchschnitt eher abnahm und nicht zunahm (vgl. Abbildung
Konjunkturmaßnahmen kaum effizient sind, wenn sie Mitnah- 3). Staatliche Investitionen beanspruchen – trotz steigender
meeffekte generieren, private Investitionen verdrängen oder Staatsverschuldung – einen immer geringeren Anteil an den
zu spät wirken. Verzögerte Wirkungen von Konjunkturmaß- Staatsausgaben. War vor 150 Jahren noch ein Fünftel des
nahmen oder überdimensionierte Ausgabenprogramme kön- Staatsbudgets für Investitionen reserviert, sind es inzwischen
nen dazu führen, dass eine antizyklisch geplante Finanzpolitik deutlich weniger als zehn Prozent. Auch beim Humankapital
prozyklisch wirkt. Bei hohem Auslastungsgrad der Wirtschaft ist die Lage nicht viel besser: Obwohl sie tendenziell wachs-
kann dies eine Überhitzung der Wirtschaft zur Folge haben tumsfördernd sind und in keiner Koalitionsvereinbarung und
und es droht, vor allem in Kombination mit einer zu expan- Sonntagsrede fehlen dürfen, stagnieren seit mehr als 50 Jah-
siv ausgerichteten Geldpolitik, eine außer Kontrolle laufende ren die staatlichen Bildungsausgaben. Das ist insbesondere
Inflation. Dies war vielerorts in den beiden Ölpreiskrisen der für ressourcenarme Staaten wie die europäischen unvorteil-
1970er Jahre der Fall. Seit Ende 2021 muss zunehmend be- haft. Zusammengenommen machen Bildungsausgaben und
fürchtet werden, dass sich dieses Szenario in den USA und Investitionen in Industriestaaten derzeit weniger als 20 Pro-
Europa wiederholt. Zum perfekten Timing antizyklischer Kon- zent des Staatsbudgets aus.
60 Abbildung 3:
Erhöhung der Staats-
in Prozent der gesamten Staatsausgaben
50 quoten führt nicht zu
einem größeren Anteil
40 an Staatsausgaben für
Bildung und Investitionen
30
Durchschnittliche Staatsausga-
ben für Bildung, Investitionen
20
und Soziales von 25 Industrie-
staaten
10
Quelle: Schuknecht (2020).
0
Bildung Investitionen Soziales 1870 1960 2017
4 Vgl. Kronberger Kreis (1983), Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium für Wirtschaft (1983) und Gaul (2009).
07Wie erklärt sich der Trend steigender Staatsverschuldung? Europas Schuldenproblem –
Den weitaus größten Anteil an den gesamtstaatlichen fend durch Zinsausgaben. In den vergangenen Jahrzehnten
Ausgaben nehmen inzwischen die Sozialausgaben mit mehr hat es zwar vielerorts längere Perioden gegeben, in denen
als 50 Prozent ein. Vor 60 Jahren vereinnahmten sie nur rund die Zins-Wachstum-Differenz negativ war – die Wirtschaft des
ein Drittel des Staatsbudgets, vor 150 Jahren sogar weniger Landes also schneller wuchs als die Zinsen für die Refinan-
als zehn Prozent. Die in dieser Zeit erfolgte Vervierfachung zierung der Staatsschulden. Allerdings ist es aus mehreren
der Staatsquote, also der Staatsausgaben in Relation zum Gründen problematisch, sich zur Sicherstellung der Schul-
BIP (von 11 Prozent im Jahr 1870 auf 44 Prozent im Jahr dentragfähigkeit auf eine negative Zins-Wachstums-Differenz
2017), wurde demnach nahezu vollständig von der Ausdeh- zu verlassen.
nung des Sozialstaates absorbiert.5 Erstens ist es schwierig vorherzubestimmen, wie sich
In der Eurozone ist die Staatsquote gemäß Eurostat in Zinsen und Wirtschaftswachstum auf lange Sicht entwickeln.
den vergangenen Jahren, auch bedingt durch die Corona- Schließlich müssen Schulden nach Ende der Laufzeit wenig-
Pandemie, nochmals deutlich angestiegen: von durchschnitt- stens durch neue, zu den dann gültigen Bedingungen, ersetzt
lich 47 Prozent im Jahr 2017 auf rund 54 Prozent im Jahr werden. Schätzwerte für langfristige Gleichgewichtszinsen
2020. Dabei entfallen rund 58 Prozent der Staatsausgaben und Potenzialwachstum, die zumindest eine Tendenz über
auf die soziale Sicherung und das Gesundheitswesen. Die die künftige Entwicklung aufzeigen könnten, sind jedoch
Hälfte dieser Ausgaben fließen in die Alterssicherung, die da- mit sehr großer Unsicherheit behaftet und reagieren äußerst
mit den größten Einzelposten darstellt. Besonders hoch sind empfindlich auf veränderte Annahmen. Sie stellen daher kei-
die Ausgaben für die Alterssicherung in den hochverschul- nen verlässlichen Indikator dar, um sich vermeintlich risiko-
deten Staaten Europas: Griechenland (knapp 16 Prozent), los zu verschulden. Selbst längere Phasen extrem niedriger
Italien (15 Prozent) und Frankreich (14 Prozent) haben im Jahr Zinsen sind kein Garant dafür, dass diese Situation jahrzehn-
2020 für die ältere Generation in Relation zum BIP weit über telang fortgeschrieben werden kann. Zinsen können etwa
dem Durchschnitt der Eurozone (11,6 Prozent) ausgegeben, durch finanzielle Repression künstlich niedrig gehalten wer-
während etwa Deutschland (trotz „Rente mit 63“, „Mütterren- den, steigen aber wieder an, sobald signalisiert wird, dass
te“ etc.) mit gut zehn Prozent oder etwa die Niederlande mit die zinsverzerrende Politik aufgegeben wird. Schulden, die
knapp sieben Prozent weitaus weniger staatliche Altersaus- zunächst günstig aufgenommen werden konnten, müssen im
gaben tätigten. Die relativ teuren Rentensysteme Südeuropas weiteren Verlauf teuer refinanziert werden.
gehen zu Lasten der Staatskasse und sind damit zentral mit- Zweitens muss immer mit einem abrupten Anstieg der
verantwortlich für die hohen fiskalischen Lasten. Zinsen oder einem Einbruch der Wirtschaft gerechnet wer-
Ein größeres staatliches Budget und mehr Staatsschul- den, wie die aktuelle Situation in Europa zeigt. Empirische
den führen demnach oftmals nicht, wie gern suggeriert wird, Studien legen für Italien und andere Mitgliedstaaten Umkehr-
zu generationengerechten Investitionen, sondern – vor allem wahrscheinlichkeiten von zum Teil über 50 Prozent innerhalb
in stark alternden Gesellschaften – entfallen auf immer höhere von zehn Jahren nahe.7 Dies wirkt sich besonders für hoch
Ausgaben für Renten-, Pflege- und andere Sozialleistungen. verschuldete Staaten schnell nachteilig aus, da hier selbst
Diese Leistungen mögen besonders für den älteren Teil der kleine Zinssprünge schon zu hohen zusätzlichen Zinslasten
Gesellschaft erfreulich sein. Sie erhöhen aber eben gerade führen. Folglich müssten große Konsolidierungsanstren-
nicht das Produktionspotenzial, sondern belasten die kom- gungen unternommen werden, um die hohe Schuldenquo-
menden Generationen über die zukünftig zu bedienenden te wenigstens zu stabilisieren. Üblicherweise sprechen sich
Staatsschulden und eine tendenziell geringere Produktivität Befürworter höherer Verschuldung dann aber nicht für große
zusätzlich. Die in diesem Kontext oftmals vorgebrachte The- Konsolidierungsanstrengungen aus.
se, fiskalische Regeln wie der Stabilitäts- und Wachstums- Drittens scheint es einigen Staaten selbst bei histo-
pakt der EU oder die Schuldenbremse in Deutschland wür- risch niedrigen Zinsen nicht zu gelingen, eine negative Zins-
den notwendige Investitionen verhindern, erscheint vor dem Wachstums-Differenz zu erreichen. Beispielsweise konnte
Hintergrund langfristiger Trends geradezu grotesk. Italien wegen seiner chronischen Wachstumsschwäche in
Auch die These des „free lunch“ bleibt eher theoretischer den ersten 20 Jahren der Währungsunion keine einzige ne-
Natur.6 Staatsschulden belasten die Staatshaushalte fortlau- gative Differenzrate erzielen (vgl. Abbildung 4).
5 Vgl. Schuknecht (2022).
6 Vgl. Mauro und Zhou (2021), Pamies et at. (2021) und Rogoff (2021). Für die Diskussion, ob die Schulden in Deutschland einen „free lunch“ darstellen, siehe
etwa Feld (2020) und Lenz (2020).
7 Vgl. SVR (2019).
08Wie sich der gordische Knoten lösen lässt Wie erklärt sich der Trend steigender Staatsverschuldung?
12 Abbildung 4:
10 Historisch niedrige
Zinsen garantieren keine
8 negative Zins-Wachstum-
6 Differenz
4 Quelle: Eurostat, EZB, eigene
in Prozent
Berechnungen.
2
0
-2
-4 Deutschland
-6 Italien
-8 Eurozone
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022
Unter dem Strich gibt es für die Annahme einer nahezu verschafft die Fragmentierung sich direkt über die Legislative
dauerhaften negativen Zins-Wachstums-Differenz keine Ga- Einfluss auf die Finanzpolitik, da hier eine hohe Konzentrati-
rantie. Diese wäre aber bei permanenter Überschuldung für on von Nutzen bei breiter Streuung der Kosten möglich ist.
das fortgesetzte Vertrauen der Gläubiger in die Schuldentrag- Dieses Phänomen lässt sich beispielsweise für Frankreich
fähigkeit eines Staates höchst erforderlich. empirisch gut belegen.9
In parlamentarischen Demokratien mit Verhältniswahl-
recht ist die Fragmentierung von der Parteienlandschaft ab-
2.3 Polit-ökonomische Erklärungsansätze für
hängig. Je mehr Parteien an der Regierung beteiligt sind und
Staatsverschuldung
je größer das Kabinett ist, desto höher fällt die Übernutzung
aus. Dieser Zusammenhang konnte mit Daten der „alten“ Mit-
Neben traditionellen Argumenten existiert eine Reihe polit- gliedstaaten (EU-15) belegt werden.10
ökonomischer Erklärungsansätze für Staatsverschuldung.8 Empirisch relativ gut gesichert ist auch die Rolle von
Während die traditionellen Argumente den Staat als infor- Wahlen. Einerseits spielt Verschuldung eine wichtige Rolle
mierten, wohlwollenden Sozialplaner sehen, haben polit-öko- für Politiker, um mit „Wahlgeschenken“ von der Mehrheit der
nomische Ansätze diese Annahme aufgegeben. Sie untersu- gegenwärtigen Wählergeneration wiedergewählt zu werden.
chen den Effekt politischer Systeme auf Staatsverschuldung Andererseits kann die Regierung auch eine strategische Ver-
und betrachten Politiker als homo oeconomicus, der sich am schuldung vornehmen, wenn sie davon ausgeht, nicht wie-
Eigennutzen orientiert. dergewählt zu werden und sie den Nachfolgern wenig fis-
Empirisch relativ gut gesichert ist der Einfluss der po- kalischen Spielraum überlassen möchte.11 Die strategische
litischen Fragmentierung auf die Staatsverschuldung. Frag- Staatsverschuldung wird dabei umso eher zu einem Anstieg
mentierung bezogen auf die Fiskalpolitik misst die Anzahl der der Staatsverschuldung führen, je häufiger Regierungswech-
Akteure und Interessensgruppen, die an der Haushaltsauf- sel passieren. Erinnert sei hier an die politischen Erfahrungen
stellung und dessen Verabschiedung beteiligt sind. Greifen in Italien: In den vergangenen 75 Jahren hat das Land 67
mehrere unterschiedliche politische Akteure auf eine gemein- Regierungen und 30 verschiedene Ministerpräsidenten her-
same fiskalische Ressource zu, kommt es zur Übernutzung. vorgebracht. Angesichts der italienischen Parlamentswahl
Je nach Art des politischen Systems wirkt sich diese unter- spätestens im Frühjahr 2023 dürften diese Zahlen schnell
schiedlich aus. In Präsidialsystemen mit Mehrheitswahlrecht weiter steigen.
8 Für eine ausführliche Diskussion zur empirischen Einordnung polit-ökonomischer Ansätze siehe Feld (2011).
9 Vgl. Cadot, Röller und Stephan (2006).
10 Vgl. Perotti und Kontopoulos (2002).
11 Vgl. Alesina und Tabellini (1990).
09Sind Europas Staatsschulden tragfähig? Europas Schuldenproblem –
3 Sind Europas Staatsschulden tragfähig?
außer Acht, dass die Politik im Zeitablauf auf sich verän-
3.1 Bestimmungsgrößen der Schulden- dernde Situationen reagieren muss und sich dies wiederum
tragfähigkeit auf wirtschaftliche Kennzahlen auswirkt. Insbesondere in Kri-
sensituationen ist mit einer abrupten Verschlechterung von
Wirtschaftswachstum und Zinsbedingungen zu rechnen. Es
Zur Bestimmung der Tragfähigkeit der öffentlichen Finan- kommt dabei vor allem auf die Einschätzung der Finanzmärkte
zen wird üblicherweise die Entwicklung des Schuldenstands an, ob die Bedienung der Rückzahlungsverpflichtungen dann
sowie des jährlichen Bruttofinanzierungsbedarfs in Relation als gesichert angesehen werden. Um Refinanzierungsrisiken
zum BIP prognostiziert und ausgewertet. Ausgehend von zu begrenzen, sollte der Bruttofinanzierungsbedarf daher
den Überlegungen von Domar (1944) stehen vor allem vier nicht zu hoch ausfallen. Die Eurogruppe und internationale
ökonomische Kennzahlen im Fokus von Schuldentragfähig- Organisationen wie der Internationale Währungsfonds (IWF)
keitsanalysen: der gesamtstaatliche Bruttoschuldenstand in sehen den Schwellenwert für den Bruttofinanzierungsbedarf,
Prozent des BIP, der Primärsaldo in Prozent des BIP (also ab dem die Schuldentragfähigkeit angezweifelt wird, übli-
der Finanzierungssaldo des Staates ohne Zinszahlungen), cherweise bei 15 bis 20 Prozent des BIP.
der durchschnittliche Zinssatz der Staatsschulden und die Im Folgenden wird die Schuldentragfähigkeit vor allem in
Wachstumsrate des BIP. der mittleren Frist untersucht. In langfristigen Analysen sollte
Die Staatsverschuldung wird in der Regel dann als trag- die explizite Verschuldung idealerweise um die sogenannte
fähig angesehen, wenn unter realistischen Annahmen und „implizite Verschuldung“ ergänzt werden. Die implizite Ver-
Stressszenarien die Schuldenquote mindestens stabil bleibt schuldung erfasst künftige Zahlungsverpflichtungen wie die
oder bis zu einem gewünschten Prozentsatz abgebaut wird. Zusagen aus den sozialen Sicherungssystemen und über-
So beruht beispielsweise die Intuition der im Rahmen des Sta- steigt die explizite Verschuldung oftmals um ein Vielfaches.12
bilitäts- und Wachstumspaktes festgesetzten Defizitobergren-
ze von drei Prozent des BIP darauf, dass bei einer Schulden-
3.2 Einschätzung der Schuldentragfähigkeit
quote von 60 Prozent und einer nominalen Wachstumsrate
ausgewählter Mitgliedstaaten
des BIP von fünf Prozent ein Anstieg der Schuldenquote ver-
hindert wird. Zudem kann dadurch ermittelt werden, wie hoch
der jährliche Konsolidierungsbedarf ist, um innerhalb einer Wie ist es um die Tragfähigkeit der europäischen Staatsschul-
gewissen Zeit eine bestimmte Zielmarke (z.B. 60 Prozent des den bestellt? Die Europäische Kommission weist in ihren jähr-
BIP) zu erreichen oder um langfristig die intertemporale Bud- lichen Schuldentragfähigkeitsberichten national unterschied-
getrestriktion zu erfüllen, die eine Rückzahlung aller Schulden lich hohe Risiken für die kurze, mittlere und längere Frist
impliziert. Die Staatsverschuldung sollte dann dem diskon- aus. In ihrem neuesten Bericht vom April 2022 sieht sie bei
tierten Wert zukünftiger Primärüberschüsse entsprechen. insgesamt zehn Mitgliedstaaten hohe Tragfähigkeitsrisiken
Der jährliche Bruttofinanzierungsbedarf bestimmt sich in der mittleren Frist.13 Allerdings hat die Kommission offiziell
wiederum aus den verfügbaren Mitteln und Rückzahlungsver- selten ernsthafte Zweifel an der Schuldentragfähigkeit ihrer
pflichtungen des Staates. Er ist definiert als die Differenz aus Mitgliedstaaten aufkommen lassen. Selbst im Falle Griechen-
Primärüberschuss und dem fälligen Schuldendienst (Tilgungs- lands war die Prognose meistens überaus optimistisch – trotz
und Zinszahlungen) in Relation zum BIP. Mit einem geringeren der faktischen Zahlungsunfähigkeit des Landes in den Jahren
Bruttofinanzierungsbedarf sinkt die Notwendigkeit der Pro- 2012 und 2015 und der daraufhin erfolgten Rettungsaktionen
longation fälliger Schuldverpflichtungen. Geprüft wird, ob ein (Bail-outs).14
Land die künftigen Zahlungen bei Fälligkeit leisten kann. So kam die Kommission etwa im März 2012, als private
Solche deterministischen Ansätze lassen naturgemäß Gläubiger einen „freiwilligen“ Schuldenschnitt von mehr als
12 Siehe hierzu die regelmäßig von der Stiftung Marktwirtschaft herausgegebene Generationenbilanz und das fiskalische EU-Nachhaltigkeitsranking, in denen die
implizite Verschuldung für Deutschland und die EU-Mitgliedstaaten berechnet wird, die in Addition mit der expliziten Verschuldung die sogenannte Nachhaltig-
keitslücke ausweist, vgl. z.B. Raffelhüschen et al. (2021).
13 Vgl. Europäische Kommission (2022).
14 Für eine eingehende Betrachtung der griechischen Rettungsaktionen siehe Sinn (2015), König (2016a) sowie Fuest und Becker (2017).
10Wie sich der gordische Knoten lösen lässt Sind Europas Staatsschulden tragfähig?
50 Prozent vollziehen mussten, zu der Einschätzung, dass sehr niedrigen effektiven Zinssätzen für die EFSF- und ESM-
sich die Schuldenquote Griechenlands innerhalb weniger Hilfen von nur 1,0 respektive 1,3 Prozent fiskalisch kaum ins
Jahre von über 160 Prozent auf unter 130 Prozent abbauen Gewicht.18 Die Schuldentragfähigkeit Griechenlands ist dem-
und bis zum Jahr 2030 auf nahezu 80 Prozent halbieren wür- nach kurzfristig nicht bedroht.
de.15 Dies war offenkundig ein Trugschluss. Trotz zahlreicher Dies könnte sich allerdings ändern, wenn neue Schul-
begünstigender Maßnahmen – neben der größten Umschul- den zukünftig zu marktgerechteren und dementsprechend
dung der Nachkriegszeit im Frühjahr 2012 erhielt Griechen- höheren Zinsen aufgenommen werden müssen. Eine solche
land zwischen 2010 und 2018 rund 278 Mrd. Euro aus drei Entwicklung ist nicht ausgeschlossen, wie die vergangenen
Rettungspaketen zu extrem günstigen Kreditkonditionen, in- Monate gezeigt haben. In Erwartung einer restriktiveren
klusive Tilgungs- und Zinsstundungen und gestreckten Rück- Geldpolitik der EZB infolge der hohen Inflation haben sich
zahlungen bis in das Jahr 2070 – sowie eines in den Corona- die Zinsen in Europa in relativ kurzer Zeit deutlich erhöht. Der
Vorjahren besonders positiven Wachstumsumfeldes stieg die Grund ist, dass Investoren eine Veränderung in der Geldpo-
griechische Staatsverschuldung bis zum Jahr 2019 auf über litik einpreisen und für größere Bonitätsrisiken höhere Zinsen
180 Prozent des BIP. Durch Corona wuchs die griechische verlangen. Gemäß Eurostat betrugen die Renditen 10-jäh-
Staatsschuldenquote allein im Jahr 2020 um nochmals rund riger griechischer Anleihen im Jahr 2021 durchschnittlich nur
25 Prozentpunkte auf 206 Prozent des BIP. 0,9 Prozent, während im Juni 2022 im Durchschnitt bereits
Die Schuldensituation Griechenlands wurde allein schon knapp vier Prozent verlangt wurden. Hält dieser Trend an,
deshalb über viele Jahre als tragfähig eingestuft, da ohne eine könnte die Schuldentragfähigkeit Griechenlands zumindest
positive Einschätzung der Schuldtragfähigkeit die Finanzhil- mittelfristig wieder in Zweifel gezogen werden.
fen von der Europäischen Finanzstabilisierungsfazilität (EFSF) Ähnliches gilt für die anderen hochverschuldeten Staaten
und ihrem Nachfolger, dem dauerhaften Europäischen Stabi- Europas – allen voran Italien. Schaut man sich die Schulden-
litätsmechanismus (ESM), nicht hätten erteilt werden dürfen. projektion der Kommission aus dem Jahr 2012 an, so müsste
Im Frühjahr 2020 hat die Kommission allen Mitgliedstaaten die Schuldenquote Italiens aktuell bei rund 100 Prozent und
die Tragfähigkeit ihrer Staatsschulden bescheinigt, obwohl im Jahr 2030 nahe an der Maastricht-Grenze von 60 Prozent
bereits prognostiziert wurde, dass die Corona-Pandemie liegen. Die seit mindestens zwei Jahrzehnten anhaltende wirt-
zu erheblichen fiskalischen Belastungen führen wird.16 Ein schaftliche Stagnation in Italien hat allerdings dazu geführt,
anderes Ergebnis war politisch nicht gewünscht, da die er- dass die Schuldenquote bereits vor Corona im Jahr 2019
leichterten Kreditlinien des ESM als Teil des ersten gewich- auf 134 Prozent angewachsen ist. Die Corona-Pandemie hat
tigen Corona-Hilfspakets der EU prinzipiell allen Mitglied- nochmals eine um rund 20 Prozentpunkte höhere Verschul-
staaten offenstehen sollten. dung bewirkt. Auch Italien sollte sich auf dauerhaft höhere
Von einer griechischen Schuldentragfähigkeit kann der- Zinsen einstellen, falls Investoren die Risikobepreisung von
zeit überhaupt nur gesprochen werden, weil Griechenland in Staatsanleihen wieder stärker an der fiskalischen Belastung
den kommenden Jahren – dank der mehrfach angepassten der Staaten ausrichten. Die italienischen Renditen haben
Kreditkonditionen und des hohen Umfanges an direkten sich im Jahresverlauf 2022 ebenfalls vervielfacht, von rund
und indirekten Schuldenerleichterungen17 – vergleichsweise einem Prozent im Dezember 2021 auf zeitweise mehr als vier
wenig Schulden zurückzahlen bzw. revolvieren muss. Allein Prozent im Juni 2022. Zuletzt waren die Renditen 10-jähriger
der ESM hält mehr als 50 Prozent der griechischen Staats- italienischer Anleihen im Dezember 2013 auf mehr als vier
verschuldung, die Griechenland erst ab dem Jahr 2034 in Prozent gestiegen. Langfristige Zinssätze von mehr als vier
Etappen zurückzahlen muss. Die durchschnittliche Laufzeit Prozent waren in Italien bis zum Jahr 2014 die Regel, erst die
der griechischen ESM-Kredite beträgt 31 Jahre. Die Über- Null- und Negativzinspolitik sowie die Anleihekaufprogramme
schuldung Griechenlands fällt somit in Kombination mit den der EZB sorgten für historisch niedrige Zinsen.
15 Vgl. Europäische Kommission (2012).
16 Vgl. Europäische Kommission (2020).
17 Meyer (2018) beziffert den Umfang der Schuldenerleichterungen, der Griechenland zwischen den Jahren 2012 und 2017 gewährt wurde, auf 281 bis 298 Mrd.
Euro, was in etwa 90 Prozent der griechischen Staatsverschuldung im Jahr 2017 ausmachte.
18 https://www.esm.europa.eu/financial-assistance/programme-database/interests-and-fees.
11Sind Europas Staatsschulden tragfähig? Europas Schuldenproblem –
Zwar dürfte auch Italien seine Staatsschulden vorerst zeigen Abbildung 5 und Abbildung 6, dass sich die Schul-
weiter stemmen können, da diese im Schnitt über sieben denquote und der Bruttofinanzierungsbedarf in Italien bis
Jahre laufen und es folglich dauert, bis sich höhere Zinsen zum Jahr 2030 drastisch erhöhen, wenn die durchschnitt-
auf den Staatshaushalt durchschlagen. Wie schnell sich die lichen Zinsen in Italien bis zum Jahr 2024 sukzessive an-
Schuldentragfähigkeit allerdings verschlechtern kann, ver- steigen und danach um zwei Prozentpunkte höher ausfallen
deutlicht ein selbst durchgerechnetes Szenario, das zukünf- als in der Basisprognose der Kommission im Frühjahr 2022
tig bis zu zwei Prozentpunkte höhere Zinsen unterstellt. So angenommen.19
200 Abbildung 5:
Eigene Projektion sowie
180 Projektionen der Kom-
mission zur Entwicklung
160
der Schuldenquote in
in Prozent des BIP
140 Italien
Quelle: Europäische Kommission,
120 eigene Berechnungen.
100
Schuldenquote 2010–2021
80 Basisszenario 2012
Basisszenario 2020
60 Basisszenario 2022
2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 Eigenes Szenario „Zinserhöhung“
35 Abbildung 6:
Eigene Projektion sowie
Projektionen der Kom-
30 mission zur Entwicklung
des Bruttofinanzierungs-
in Prozent des BIP
bedarfs in Italien
25 Quelle: Europäische Kommission,
eigene Berechnungen.
20
Bruttofinanzierungsbedarf
2010–2021
Basisszenario 2020
15 Basisszenario 2022
2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 Eigenes Szenario „Zinserhöhung“
19 Anders als die Kommission unterstellen wir in unserem eigenen Szenario „Zinserhöhung“ einen Anstieg der durchschnittlichen (impliziten) Zinsen von 2,4 Prozent
im Jahr 2021 auf 3,0 Prozent im Jahr 2022 und 3,4 Prozent im Jahr 2023 bis auf 3,8 Prozent im Jahr 2024 und ab diesem Zeitpunkt einen relativ konstanten
Zins zwischen 3,7 und 3,8 Prozent bis zum Jahr 2030. Die Kommission (2022) geht in ihrem Fiscal Sustainability Report vom April 2022 hingegen davon aus,
dass die Zinsen in Italien bis zum Jahr 2030 auf durchschnittlich 1,8 Prozent sinken werden.
12Wie sich der gordische Knoten lösen lässt Sind Europas Staatsschulden tragfähig?
8 Abbildung 7:
RO Reale Konvergenz in
7
Europa – Kein Aufhol
LT prozess in Südeuropa
6 Jährliches Wachstum des BIP
LV pro Kopf von 2001 bis 2020
EE
BG
Quelle: SVR (2021).
5
PL
IE
in Prozent
4 SK
HU
CZ
3 HR
DK
SI
DE AT
FI SE CH Südeuropa
2 ES
PT NL
BE NO Baltikum
FR
1 Mittel- und Osteuropa
IT Südosteuropa
GR
Andere EU/EFTA-Mitgliedstaaten
0
0 10 20 30 40
BIP pro Kopf im Jahr 2000 in 1.000 KKP-Euro
Eine solche Zinserhöhung bewirkt in der Schuldenpro- der Bruttofinanzierungsbedarf nicht unter die 20-Prozentmarke
jektion, dass die italienische Schuldenquote im Jahr 2030 um sinken würde. Die Schuldentragfähigkeit wäre also auch in die-
rund 25 Prozentpunkte höher ausfällt. Die italienische Schul- sen drei Ländern mittelfristig bedroht, wenn die Zinsen steigen
denquote würde demnach innerhalb weniger Jahre auf mehr sollten und nicht durch höhere Wachstumsraten kompensiert
als 180 Prozent ansteigen und nicht, wie von der Kommission werden könnten. Ein höheres Wirtschaftswachstum hat sich in
prognostiziert, bis zum Jahr 2030 in etwa konstant bleiben. den vergangenen 20 Jahren in den genannten Mitgliedstaaten
Auch der jährliche Bruttofinanzierungsbedarf würde im Sze- allerdings nicht eingestellt – trotz eines relativ niedrigen Pro-
nario mit höheren Zinsen nicht etwa sinken, sondern bis zum Kopf-Einkommens und eines eigentlich zu erwartenden Kon-
Jahr 2030 auf mehr als 35 Prozent des BIP ansteigen. Die vergenzprozesses (vgl. Abbildung 7).
kritische Grenze des Bruttofinanzierungsbedarf von 15 bis 20 Die vorangestellten Ausführungen verdeutlichen, dass
Prozent, die Italien in den vergangenen Jahren nie einhalten die von der Kommission attestierte Schuldentragfähigkeit der
konnte, wäre somit auf viele Jahre hinaus unerreichbar. hochverschuldeten Staaten Europas mit Vorsicht zu bewer-
Ähnliche Ergebnisse zeigen sich für Spanien, Portugal ten ist. Insofern kommt den fiskalischen Konsolidierungsbe-
und Frankreich. Eine zweiprozentige Zinserhöhung bewirkt in mühungen der Mitgliedstaaten und den europäischen Institu-
der Projektion, dass in allen drei Ländern die Schuldenquoten tionen, die diese Bemühungen koordinieren und sicherstellen
bis zum Jahr 2030 um rund 20 Prozentpunkte ansteigen und sollen, eine besondere Bedeutung zu.
13Institutionelle Rahmenbedingungen Europas Schuldenproblem –
4 Institutionelle Rahmenbedingungen: Von Maastricht über die
Finanz- und Schuldenkrise bis zur Corona-Pandemie
Mit dem Eintritt in die Europäische Wirtschafts- und Wäh- mit Priorität für Preisniveaustabilität ausgestattet. Monetäre
rungsunion haben die Mitgliedstaaten zentrale Politikoptionen Staatsfinanzierung zu betreiben und den Mitgliedstaaten mit
aufgegeben, wodurch sich die Rahmenbedingungen für die Zentralbankgeld als sogenannter „lender of last resort“ zu
Staatsfinanzierung grundlegend geändert haben. Eine ge- dienen, ist der EZB verboten.
meinsame Währung bedeutet letztlich „Geld, das man nicht Diese Vorkehrungen sollen Anreize zu solider Finanz-
selbst herstellen kann.“20 Neben Transaktionskostenvorteilen, politik setzen. Ob diese Vorkehrungen ausreichen und ihre
die mit einer einheitlichen Währung einhergehen, impliziert Einhaltung und Durchsetzung glaubwürdig sind, wurde früh-
dies: zeitig angezweifelt. So kritisierte eine Vielzahl von Ökonomen
1. dass die Mitgliedstaaten kein Zentralbankgeld selbst vor Beginn der Währungsunion in den 1990er Jahren, dass
schaffen können, um ihre Schulden zu begleichen; die Eurozone in der geplanten Zusammensetzung ökono-
2. dass sie die Inflation über die Geldpolitik nicht selbst misch zu heterogen sei und daher verfrüht in Angriff genom-
erhöhen können, um den realen Wert der Schulden zu men werde.21 Es wurde bemängelt, dass die wirtschaftlichen
reduzieren; Strukturen, preislichen Wettbewerbsfähigkeiten und natio-
3. dass sie den Wechselkurs als Anpassungsinstrument nalen Vorstellungen hinsichtlich einer nachhaltigen Fiskalpoli-
verlieren. tik sowie einer stabilitätsorientierten Geldpolitik zu stark diver-
gierten. Der Euro solle daher erst nach einer nachgewiesenen
Die Mitgliedstaaten gehen somit das Risiko der Zah- Angleichung der relevanten Wirtschaftsstrukturen und erfolg-
lungsunfähigkeit ein, das in dieser Form nur für Schwellen- reicher Integration der Märkte eingeführt werden. Ansonsten
länder besteht, die sich in einer Fremdwährung verschulden würden in absehbarer Zeit hohe Transferzahlungen von den
müssen. Daran ist die Erwartung geknüpft, dass Finanz- Kern- zu den Peripheriestaaten und eine zu lockere Geldpo-
märkte eine disziplinierende Wirkung auf die Staatsfinanzen litik drohen, was langfristig zu einer politischen Zerreißprobe
entfalten und dass die Tragfähigkeit der Staatsverschuldung in Europa führe. Auch die Deutsche Bundesbank hatte in
durch solide Finanz- und Wirtschaftspolitik sichergestellt ihrem Bericht zur Konvergenzlage der EU im Frühjahr 1998
wird. Die langfristige Stabilität einer Währungsunion mit sou- Bedenken wegen einer zu heterogenen Zusammensetzung
veränen Mitgliedstaaten hängt demnach entscheidend davon der Eurozone geäußert und empfahl nachdrücklich, dass bei
ab, dass die nach wie vor in nationaler Verantwortung liegen- der Auswahl der Mitgliedstaaten „allein auf deren stabilitäts-
de Finanzpolitik nachhaltig und mit gebotener Weitsicht be- politische Leistungsfähigkeit abgestellt wird.“22
trieben wird – ohne Rückgriff auf die Geld- und Währungspo- Demgegenüber befand im April 1998 zur Bundestags-
litik der Zentralbank oder auf die Finanzen der Partnerländer. abstimmung über die Einführung des Euro der damalige
Auf europäischer Ebene wurden vor Beginn der Wäh- Bundeskanzler Helmut Kohl, dass Europa bereits im Vorfeld
rungsunion mehrere Vorkehrungen getroffen, die die Solidi- zu einer Stabilitätsgemeinschaft zusammengewachsen sei.
tät der Staatsfinanzen befördern sollten. So sind mit dem Der Stabilitäts- und Wachstumspakt würde sicherstellen,
Maastricht-Vertrag und dem Stabilitäts- und Wachstumspakt dass fiskalische Stabilität auch nach der Einführung des Euro
Regeln eingeführt worden, um moderate Schulden- und De- gewahrt werde. Der damalige Finanzminister Theodor Wai-
fizitquoten zu garantieren. Ebenso wurde die Nichtbeistands- gel ergänzte an gleicher Stelle, dass Länder mit sehr hohem
klausel der EU mit der Absicht eingeführt, die nationale Ver- Schuldenstand nun verstärkte Anstrengungen unternehmen
antwortung in der Finanzpolitik hervorzuheben und Anreize zu würden, um den Schuldenstand schnell auf ein tragfähiges
reduzieren, nationale Risiken auf die Währungsgemeinschaft Niveau zurückzuführen. Die italienische Regierung habe an-
zu überwälzen. Mitgliedstaaten sollten sich im Voraus nicht gekündigt, sich zu verpflichten, im Jahr 2003 die Schulden-
darauf verlassen können, im Zweifel von der Gemeinschaft quote auf unter 100 Prozent zu reduzieren. Dies seien sehr
gerettet zu werden. Außerdem wurde die EZB nach Vor- ernstzunehmende Absichten und die Konsolidierungsfort-
bild der Deutschen Bundesbank als politisch unabhängige schritte würden im Rahmen von Stabilitätsprogrammen über-
Behörde konzipiert und mit einem eng definierten Mandat wacht. In diesem Zusammenhang bekräftigte Waigel:
20 Vgl. Sievert (1992).
21 Vgl. die beiden in der FAZ erschienenen „Maastricht-Manifeste“ von 1992 und 1998, abrufbar unter: https://www.uni-goettingen.de/de/document/download/13
ed6bc990f7c9be5650a97f27a00ed6.pdf/Maastricht%20Manifeste%20deutsch-englisch.pdf.
22 Vgl. Deutsche Bundesbank (1998).
14Wie sich der gordische Knoten lösen lässt Institutionelle Rahmenbedingungen
„Jedes Land haftet allein für seine Schulden. Es wird in der Überwachung eingeführt, um die Koordinierung der natio-
Währungsunion keine zusätzlichen Transfers geben. Haf- nalen Finanz- und Wirtschaftspolitik zu verbessern. Zudem
tungsübernahmen seitens der Gemeinschaft oder anderer wurde im Jahr 2012 als Nachfolger für die temporäre EFSF
Teilnehmerländer sind ausgeschlossen.“23 der ESM als dauerhafter Rettungsschirm außerhalb des Uni-
(Theodor Waigel, 23. April 1998) onsrechts und als eine Art Ersatz-lender-of-last-resort für
prinzipiell solvente Mitgliedstaaten in temporären Zahlungs-
Im Zuge der Finanz- und Schuldenkrise kamen jedoch schwierigkeiten von europäischer Tragweite geschaffen, die
weitere europäische Regelungen und Institutionen hinzu. im Gegenzug für die Finanzhilfen ein makroökonomisches
Die Krise hatte offengelegt, dass es illusorisch war, dass Anpassungsprogramm durchlaufen müssen.
die Einhaltung der gemeinsam getroffenen Regeln und die Um erneut eine ordnungsgemäße geldpolitische Trans-
Durchsetzung der Sanktionen gelingen würde.24 Nicht zu- mission und die Einheitlichkeit der Geldpolitik herzustellen,
letzt trugen Deutschland und Frankreich – aber auch Italien, wurde im Sommer 2012 von der EZB („whatever it takes“)
Griechenland und Portugal – mit ihren ungeahndeten Regel- das Anleihekaufprogramm Outright Monetary Transactions
verstößen gegen den Stabilitäts- und Wachstumspakt in den (OMT) beschlossen. Allein die bloße Ankündigung von OMT
Anfangsjahren der Währungsunion dazu bei, dass die Regeln sorgte dafür, dass sich die gestiegenen Zinsunterschiede
in den Folgejahren wiederholt verletzt wurden, ohne dass dies in der Eurozone wieder anglichen. Mittels des bislang noch
sanktioniert wurde. Die Länder konnten sich indirekt auf den nicht beanspruchten OMT-Programms erlaubt sich die EZB,
damaligen Kommissionspräsidenten Romano Prodi berufen, notfalls unbegrenzt Staatsanleihen von Euro-Krisenstaaten
der den Stabilitäts- und Wachstumspakt aufgrund seiner an- aufzukaufen. Eine notwendige Voraussetzung für OMT ist,
geblich zu rigiden Regeln bereits im Jahr 2002 als „Patto stu- dass das betroffene Land unter den Euro-Rettungsschirm
pido“ bezeichnete.25 (EFSF/ESM) geschlüpft ist und gewisse Reformen vollzieht.
Insbesondere die ehemaligen Schwachwährungsländer Kritiker bemängeln, dass dadurch das Verbot der monetären
aus Südeuropa hatten den Vorteil gesunkener Zinsen in den Staatsfinanzierung in seiner fundamentalen Bedeutung für
ersten Jahren der Währungsunion für konsumtive Zwecke die Stabilität der Wirtschafts- und Währungsunion nachhaltig
verwendet und die notwendigen realwirtschaftlichen An- geschwächt wird. Die Zuständigkeit der EZB werde so weit
passungen zur Herstellung ihrer Wettbewerbsfähigkeit auf- gefasst, dass eine wirksame Abgrenzung zur wirtschaftspo-
geschoben. Zudem wurden vom Finanzsektor ausgehende litischen Zuständigkeit der Euro-Mitgliedstaaten nicht mehr
Risiken und die krisenverstärkende Wirkung der wechsel- möglich sei und die Marktdisziplinierung ausgehöhlt werde.26
seitigen Abhängigkeit zwischen Banken und Staaten unter- Darüber hinaus wurde im Jahr 2014 die Europäische
schätzt, sodass die Finanzkrise auch bis dahin fiskalisch soli- Bankenunion mit dem Ziel eingeführt, die systemisch wich-
dere Staaten wie Spanien und Irland mit sich riss. In der Folge tigsten Banken in der Eurozone europäisch zu überwachen
wurden mehrere Mitgliedstaaten und Banken durch bilaterale und ausfallende Banken in geordneter Weise zulasten der
Hilfen und die temporär errichtete EFSF finanziell unterstützt. Gläubiger und mit möglichst geringen Kosten für die Steuer-
Die EZB sprang erstmals mit selektiven Anleihekäufen den zahler abzuwickeln. Die ersten Erfahrungen mit der Abwick-
Mitgliedstaaten und Banken im Rahmen ihres Securities Mar- lung von Banken im Geiste der Bankenunion fallen gemischt
kets Programme (SMP) bei. Offizielles Ziel des Programms aus: So gelang es im Juni 2017, die spanische Banco Po-
war es, Störungen an den Wertpapiermärkten zu beheben pular Español ohne Einsatz staatlicher Mittel wie vorgesehen
und einen angemessenen geldpolitischen Transmissionsme- abzuwickeln. Demgegenüber nutzte die italienische Regie-
chanismus wiederherzustellen. rung die Ausnahmen der Abwicklungsregeln, um bei mehre-
Ab dem Jahr 2011 wurde die fiskalpolitische Architek- ren italienischen Banken (Monte dei Paschi di Siena, Veneto
tur der EU überarbeitet. Mit dem sogenannten „Sixpack“ und Banca und Banca Popolare di Vicenza) einen Teil der Gläu-
dem Fiskalpakt wurden komplexere Fiskalregeln implemen- biger zu Lasten des italienischen Steuerzahlers von Verlusten
tiert und ergänzende Maßnahmen zur makroökonomischen zu verschonen.
23 Vgl. Deutscher Bundestag (1998).
24 Vgl. Kronberger Kreis (2012) und König (2016a).
25 Vgl. https://www.corriere.it/Primo_Piano/Economia/2002/10_Ottobre/17/patto_stabilita.shtml.
26 Vgl. Kronberger Kreis (2016).
15Sie können auch lesen
