Öffentliche Finanzierung von Klima- und anderen Zukunftsinvestitionen - Agora Energiewende
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Öffentliche Finanzierung von Klima- und anderen Zukunftsinvestitionen IMPULS Tom Krebs (Universität Mannheim, Forum New Economy) 244/16-I-2021/DE Janek Steitz (Agora Energiewende) November 2021 Patrick Graichen (Agora Energiewende) Projektleitung: Janek Steitz janek.steitz@agora-energiewende.de
Agora Energiewende und Forum New Economy | Öffentliche Finanzierung von Zukunftsinvestitionen
Liebe Leserin, lieber Leser, öffentliche Investitionsbedarfe in den Bereichen Di-
gitalisierung, Gesundheit und Bildung.
die nächste Bundesregierung steht vor einer histori-
schen Herausforderung: Sie muss nach einer Phase Vor diesem Hintergrund wird die Finanzpolitik der
des deficit spendings während der Corona-Pandemie nächsten Bundesregierung den Erfolg der Zukunfts-
die Haushaltspolitik wieder normalisieren und transformation maßgeblich beeinflussen. Die neue
gleichzeitig die Weichen für Klimaneutralität bis Koalition hat sich zur grundgesetzlichen Schulden-
2045 stellen. bremse bekannt, jetzt kommt es darauf an, die not-
wendigen Zukunftsinvestitionen – öffentlich und
Der Weg in Richtung Klimaneutralität ist ein groß- privat – über geeignete finanzpolitische Instrumente
angelegtes Investitionsprogramm und modernisiert sicherzustellen. Wie dies gelingen kann, diskutiert
die wirtschaftliche Basis in Deutschland. Die Bosten diese Studie, die in Zusammenarbeit mit dem Forum
Consulting Group hat für den BDI errechnet, dass bis New Economy entstanden ist.
2030 die Klimaziele jährliche Mehrinvestitionen in
Höhe von 100 Milliarden Euro bedeuten – und damit Ich wünsche eine interessante Lektüre!
ungefähr 2,5 Prozent des deutschen Bruttoinland-
produkts. Einen wesentlichen Teil davon muss der Ihr
Staat beisteuern, hinzu kommen erhebliche Dr. Patrick Graichen
Exekutivdirektor, Agora Energiewende
Ergebnisse auf einen Blick:
Der Weg in die Klimaneutralität ist ein umfassendes Investitionsprogramm in die Zukunft
Deutschlands – und bedarf einer öffentlichen Finanzierung von über 30 Mrd. Euro pro Jahr. Im
1 Jahr 2045 wird die in die Jahre gekommene öffentliche Infrastruktur grundlegend modernisiert
sein. Der Finanzbedarf des Bundes hierfür beträgt rund 30 Milliarden Euro jährlich. Hinzu kom-
men Finanzbedarfe der Länder/Kommunen.
Die Finanzierung der Zukunftsinvestitionen im Rahmen der Schuldenbremse erfordert die Aus-
weitung erprobter Finanzinstrumente. Dies betrifft die Finanzierung öffentlicher Investitionen
über die Stärkung der Eigenkapitalbasis oder Neugründung öffentlicher Unternehmen sowie
2 die Förderung privater Investitionen mit zinsgünstigen Krediten, beschleunigten Abschreibun-
gen und Klimaschutzverträgen über eine konsequente Rückführung klimaschädlicher Subven-
tionen.
Zusätzlicher Finanzspielraum kann über die Nutzung der Ausnahmeklausel im Bundeshaushalt
2022 sowie eine methodische Weiterentwicklung der Potenzialschätzung gewonnen werden.
3 Zur Vermeidung dauerhafter Pandemieschäden sollte die Ausnahmeklausel im Jahr 2022 ge-
nutzt werden, um eine einmalige Zuweisung an die Sozialversicherungssysteme sowie die Bil-
dung einer Rücklage für die Absenkung der EEG-Umlage zu finanzieren.
Werden die hier diskutierten Strategien konsequent angewendet, können Klima- und andere
Zukunftsinvestitionen in der nächsten Legislatur deutlich erhöht werden. Mittelfristig stößt der
Ansatz jedoch an Grenzen: Steigender Finanzierungsbedarf für Zukunftsinvestitionen nach
4 2025 sowie einsetzende Tilgungsverpflichtungen gemäß Schuldenbremse werden zu starkem
Konsolidierungsdruck führen. Handlungsalternativen gilt es national wie europäisch vorzube-
reiten.
2Agora Energiewende und Forum New Economy | Öffentliche Finanzierung von Zukunftsinvestitionen
Inhalt
Ergebnisse auf einen Blick 2
1 Zusammenfassung für Entscheidungsträger:innen 5
2 Stärkung öffentlicher Investitionen 9
2.1 Bundeshaushalt und Schuldenbremse 10
2.2 Bundesinvestitionen im Verkehrsbereich: Deutsche Bahn AG 11
2.3 Bundesinvestitionen im Wasserstoffbereich: Gründung einer Bundesgesellschaft 11
2.4 Bundesinvestitionen im Strombereich: Beteiligung an Übertragungsnetzbetreibern 12
2.5 Kommunale Planungskapazitäten: Ausbau der Partnerschaft Deutschland 13
2.6 Kommunaler Wohnungsbau und ÖPNV: Beteiligungsgesellschaft des Bundes 13
2.7 Humankapitalinvestitionen: Bundesagentur für Arbeit und Gesundheitsfonds 15
2.8 Gesetzliche Rentenversicherung 16
2.9 Europäische Schuldenregeln und Beihilferecht 16
3 Förderung privater Investitionen 18
3.1 Zinsgünstige Kredite mit Tilgungszuschuss 18
3.2 Beschleunigte Abschreibungen von Investitionen 19
3.3 Klimaschutzverträge (Carbon Contracts for Difference) in der Industrie 20
3.4 Innovationsförderung 21
3.5 Abbau der EEG-Umlage 22
4 Zusätzliche Einnahmen des Bundes 24
4.1 Bundesprogramme und EU-Mittel 24
4.2 Abbau klimaschädlicher Subventionen 25
4.3 Einmalige Zuweisungen und neue Rücklagen im Jahr 2022 25
4.4 Verkauf von Unternehmensbeteiligungen 26
4.5 Potenzial- und Steuerschätzung 27
5 Anhang 29
5.1 Öffentliche Finanzbedarfe für Klimainvestitionen 29
3Agora Energiewende und Forum New Economy | Öffentliche Finanzierung von Zukunftsinvestitionen
5.2 Methode der Potenzialschätzung 30
a. Produktionsfunktion 30
b. Produktionspotenzial 31
c. Strukturmaßnahmen und Potenzialschätzung 31
d. Wirtschaftskrisen und Potenzialschätzung 34
6 Literaturverzeichnis 36
4Agora Energiewende und Forum New Economy | Öffentliche Finanzierung von Zukunftsinvestitionen
1 Zusammenfassung für kann. Im Wesentlichen nutzt der hier entwickelte
Entscheidungsträger:innen Ansatz bekannte finanzpolitische Instrumente, die
in der Vergangenheit bereits erfolgreich angewendet
Die deutsche Finanzpolitik steht vor großen Heraus- wurden. Darüber hinaus enthält das Konzept einen
forderungen. Krebs und Steitz (2021) schätzen einen Vorschlag, wie zusätzliche finanzielle Spielräume
öffentlichen Finanzbedarf für Klimainvestitionen mithilfe einer methodischen Weiterentwicklung der
von 460 Milliarden Euro bis 2030. Dabei entfallen Potenzialschätzung geschaffen werden können.
90 Milliarden Euro auf Bundesinvestitionen, 170
Milliarden Euro auf kommunale Investitionen und Unser Finanzierungskonzept besteht aus vier
200 Milliarden Euro auf die Förderung privater In- Säulen:
vestitionen.1 Hinzu kommen weitere erhebliche In-
vestitionsbedarfe in den Bereichen Bildung und Di- 1. Die Finanzierung öffentlicher Investitionen
gitalisierung. Bardt et al. (2019) schätzen den durch eine Stärkung der Eigenkapitalbasis oder
zusätzlichen öffentlichen Finanzbedarf im Bildungs- Neugründung öffentlicher Unternehmen sowie
bereich auf circa 100 Milliarden Euro und im digita- eigene Kreditaufnahme dieser Unternehmen;
len Bereich auf etwa 20 Milliarden Euro bis 2030. diese Maßnahmen sind schuldenbremsenneutral.
Schließlich hat die Corona-Krise die finanziellen 2. Die Finanzierung der Förderung privater Investi-
Rücklagen der Sozialversicherungsträger aufgezehrt. tionen durch bereits eingeplante Fördermittel
und den schrittweisen Abbau klimaschädlicher
Die neue Bundesregierung wird sich diesen finanz- Subventionen. Dabei liegt der Fokus der Förde-
politischen Herausforderungen sehr bald stellen rung auf drei Instrumenten: zinsgünstige Kredite
müssen. Eine der ersten Amtshandlungen des neuen mit Tilgungszuschuss, beschleunigte Abschrei-
Bundeskabinetts wird die Aufstellung eines Bundes- bungen und Differenzverträge.
haushalts für 2022 und eines Finanzplans für 2023 3. Die Finanzierung von krisenbedingten Verlusten
bis 2025 sein.2 Darüber hinaus beginnt im Frühjahr der Sozialversicherungssysteme durch erhöhte
2022 der Prozess zur Aufstellung des Bundeshaus- Zuweisungen an die Sozialversicherungsträger
halts 2023 und eines Finanzplans 2024 bis 2026. Für im Bundeshaushalt 2022. Zudem die Schaffung
den Bundeshaushalt 2022 gilt noch die Ausnahme- einer neuen Rücklage im Bundeshaushalt 2022
klausel zur grundgesetzlichen Schuldenbremse, aber für Klima-Ausgaben der nächsten Jahre, zum
danach wird die reguläre Schuldenregel greifen und Beispiel um den Abbau der EEG-Umlage zu fi-
die Nettokreditaufnahme (NKA) eng begrenzt sein. nanzieren und so den pandemiebedingten An-
Anders gesagt: Die Zukunftspläne der neuen Bun- stieg der Energiepreise abzufedern. Weitere An-
desregierung müssen mit den finanzpolitischen Re- wendungsmöglichkeiten der Rücklagenbildung
alitäten in Einklang gebracht werden. im Jahr 2022 sind zu prüfen.
4. Eine methodische Weiterentwicklung der mittel-
In dieser Studie entwickeln wir ein Konzept, wie die fristigen Potenzialschätzung, die im Fall einer
öffentliche Finanzierung der notwendigen Zu- wachstumsfreundlichen Wirtschaftspolitik zu
kunftsinvestitionen im Rahmen der Schuldenbremse einer Anhebung der mittelfristigen Steuerprog-
und ohne Steuererhöhungen sichergestellt werden nose führt.
1 Tabelle 1 im Anhang bietet eine umfassende Darstellung (BMF, 2021a), doch ist davon auszugehen, dass ein Poli-
der öffentlichen Finanzbedarfe im Klimabereich. tikwechsel eine Änderung dieser Finanzpläne mit sich
bringt.
2 Ein Entwurf der Bundesregierung für den Bundeshaus-
halt 2022 und den Finanzplan 2023 bis 2025 liegt vor
5Agora Energiewende und Forum New Economy | Öffentliche Finanzierung von Zukunftsinvestitionen
Die erste Säule rückt die Rolle der öffentlichen Un- finanziell unterstützen. Beispielsweise könnte der
ternehmen in den Mittelpunkt und enthält als zent- Bund neben den üblichen Förderprogrammen (zum
rales Instrument zur Finanzierung öffentlicher Zu- Beispiel Kommunalinvestitionsförderungsfonds)
kunftsinvestitionen die Stärkung der zwei Beteiligungsgesellschaften gründen, welche die
Eigenkapitalbasis dieser Unternehmen. Zum Beispiel kommunalen Wohnungsbauunternehmen und die
kann die Modernisierung und Digitalisierung des kommunalen Verkehrsunternehmen durch organi-
Schienennetzes über eine Eigenkapitalerhöhung der satorisches Wissen und zusätzliches Eigenkapital
Deutschen Bahn durch den Bund finanziell unter- unterstützen. Zudem sollte der Bund zur Stärkung
stützt werden. Der rasche Aufbau eines flächende- der kommunalen Planungskapazitäten die bereits
ckenden Wasserstoffleitungsnetzes in Deutschland existierende Bundesgesellschaft „Partnerschaft
kann über die Gründung einer öffentlichen Wasser- Deutschland“ weiter ausbauen. Aus Bundessicht
stoffgesellschaft erfolgen, deren Eigenkapital vom sind diese Maßnahmen schuldenbremsenneutral
Bund (und eventuell den Ländern) bereitgestellt wird. und beschränken die finanziellen Spielräume nicht.
Der Ausbau der Stromtrassen kann durch eine Auf-
stockung des Eigenkapitals der Überragungsnetzbe- Die genannten Bundesmaßnahmen werden nicht
treiber verbunden mit einer Mehrheitsbeteiligung ausreichen, um den erheblichen Finanzbedarf für
des Bundes beschleunigt werden. öffentliche Investitionen auf kommunaler Ebene zu
decken. Dies ist nicht überraschend, denn die Finan-
Aus haushaltsrechtlicher Sicht entsprechen die ge- zierung kommunaler Investitionen ist im Rahmen
nannten Kapitalerhöhungen dem Erwerb von Betei- des föderalen Systems der Bundesrepublik Deutsch-
ligungen des Bundes an Unternehmen. Solche finan- land hauptsächlich eine Aufgabe der Länder und
ziellen Transaktionen erhöhen das Kommunen. Eine konsequente Anwendung des hier
Nettofinanzvermögen des Bundes und die zulässige entwickelten finanzpolitischen Ansatzes auf die
Nettokreditaufnahme (NKA) gemäß Schulden- Länderebene ist prinzipiell möglich und würde – zu-
bremse. Der kreditfinanzierte Erwerb von Unter- sammen mit den genannten Bundesmaßnahmen –
nehmensbeteiligungen verändert daher das Netto- die Finanzierung der notwendigen kommunalen In-
vermögen des Bundes und die zulässige NKA nicht. vestitionen zusätzlich unterstützen.
In diesem Sinne ist die Finanzierung der notwendi-
gen Bundesinvestitionen über Eigenkapitalerhö- Die zweite Säule zur Finanzierung von Zukunftsin-
hungen schuldenbremsenneutral und schränkt die vestitionen betrifft die Förderung privater Investiti-
finanziellen Spielräume des Bundes nicht ein. Zudem onen. Eine solche Investitionsförderung kann über
können die betroffenen Unternehmen zusätzliche zinsgünstige Kredite, Zuschüsse, Differenzverträge
Investitionen über eine eigene Kreditaufnahme fi- oder steuerliche Vergünstigungen wie beschleunigte
nanzieren, ohne die zulässige NKA des Bundes zu Abschreibungen erfolgen. Die Vergabe zinsgünstiger
verändern. Kredite belastet den Bundeshaushalt nicht und eine
Ausweitung existierender Förderprogramme erfor-
Der Bedarf an öffentlichen Klima- und Bildungsin- dert gegebenenfalls eine schuldenbremsenneutrale
vestitionen ist größtenteils ein kommunaler Investi- Eigenkapitalerhöhung der öffentlichen Förderbank
tionsbedarf (Krebs, 2020; Krebs und Steitz, 2021). KfW. Förderzuschüsse und Differenzverträge müs-
Die Finanzierung solcher Investitionsbedarfe ist sen hingegen aus dem Bundeshaushalt finanziert
hauptsächlich eine Aufgabe der Länder und Kom- werden und auch die beschleunigte Abschreibung
munen, aber der Bund kann die Kommunen beim Er- von Investitionen führt anfänglich zu einer zusätzli-
reichen nationaler Ziele (zum Beispiel Klimaziele chen Belastung des Bundeshaushalts. Zinsgünstige
oder Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse) Kredite mit langen Laufzeiten und
6Agora Energiewende und Forum New Economy | Öffentliche Finanzierung von Zukunftsinvestitionen
Tilgungszuschüssen können die haushalterische Be- Die vierte und letzte Säule des Finanzkonzepts
lastung verringern und in die Zukunft verschieben. schafft zusätzliche finanzielle Spielräume mithilfe
Die Analyse zeigt, dass ein wesentlicher Teil des öf- einer methodischen Weiterentwicklung der mittel-
fentlichen Finanzierungsbedarfs zur Förderung der fristigen Potenzialprognose, die einen erheblichen
notwendigen privaten Klimainvestitionen durch be- Einfluss auf die mittelfristige Steuerprognose und
reits eingeplante Fördermittel (Klimapaket, Kon- somit auf die Finanzplanung hat. Der Vorschlag zielt
junkturpaket, europäische Mittel) und durch eine auf eine stärkere Berücksichtigung von strukturellen
schrittweise Rückführung klimaschädlicher Sub- Politikmaßnahmen (Strukturreformen) in der Be-
ventionen gedeckt werden kann. Die Reduktion kli- rechnung der mittelfristigen Potenzialprognose ab.
maschädlicher Subventionen ist zudem ökonomisch Eine konsequente Anwendung der Methode würde
sinnvoll, weil sie die Lenkungswirkung der Förde- die geschätzten Steuereinnahmen für den Zeitraum
rung klimafreundlicher Investitionen verstärkt. 2023 bis 2026 um circa 10 Milliarden Euro pro Jahr
(insgesamt 40 Milliarden Euro) erhöhen, wenn die
Die dritte Säule basiert auf der finanzpolitischen neue Bundesregierung eine wachstumsfreundliche
Idee, dass die Ausnahmeklausel im Bundeshaushalt Wirtschaftspolitik mit den entsprechenden Struk-
2022 zur Vermeidung dauerhafter Pandemieschäden turmaßnahmen beschließen sollte (zum Beispiel
genutzt wird. Die Sozialversicherungssysteme sind Ausweitung der öffentlichen Investitionen und be-
in der Krise besonderen Belastungen ausgesetzt und schleunigter Ausbau des Ganztagsunterrichts). Die
sollten daher durch einmalige Zuweisungen gestärkt methodische Erweiterung ist fest in der wissen-
werden. Konkret schlagen wir vor, die krisenbeding- schaftlichen Literatur verankert und kann im Prin-
ten Verluste der Bundesagentur für Arbeit (BA) und zip mühelos in den europäischen Prozess der Poten-
der gesetzlichen Kranken- und Rentenversicherung zialschätzung (Output Gaps Working Group)
durch einmalige Zuweisungen im Haushaltsjahr integriert werden.
2022 vollständig auszugleichen. Darüber hinaus
kann der Bund über den Bundeshaushalt 2022 einen In Summe sind die in dieser Studie diskutierten
einmaligen Beitrag zur Lösung des Altschuldenprob- Strategien und finanzpolitischen Instrumente geeig-
lems der Kommunen leisten, das sich krisenbedingt net, um die öffentlichen Investitionen in Klima- und
nochmals verschärft hat. Dies würde zudem mehr andere Zukunftsbereiche in den neuen Legislaturpe-
Spielräume für den dringend notwendigen Ausbau riode spürbar zu erhöhen – und das im Rahmen der
der investiven Tätigkeiten der Kommunen in Zu- grundgesetzlichen Schuldenbremse und ohne Steu-
kunftsbereiche wie den Klimaschutz in den nächsten ererhöhungen. Die Ausweitung der öffentlichen In-
Jahren schaffen. Schließlich sollte der Bund die vestitionen und Ausgabe in den diskutierten Berei-
Schaffung einer neuen Rücklage im Bundeshaushalt chen verspricht darüber hinaus, den Umfang
2022 zur Finanzierung des Abbaus der EEG-Umlage privater Investitionen signifikant zu erhöhen. Ein
in Betracht ziehen, damit der unter anderem pande- Beispiel sind die in Abschnitt 3.3 diskutierten Kli-
miebedingte Anstieg der Energiepreise abgefedert maschutzverträge, die als Absicherungsinstrument
werden kann (weitere Optionen zur Absenkung der privatwirtschaftliche Investitionen in klimaneutrale
EEG-Umlage über die KfW werden ebenfalls in Ka- Schlüsseltechnologien teils erst ermöglichen und
pitel 3.5 diskutiert). Diese Maßnahmen bekämpfen gleichzeitig dynamisch an CO2- und Energiepreise
nicht nur die Folgen der Corona-Krise, sondern sie sowie Regulatorik angepasst werden können, um so
stärken gleichzeitig die Investitionen in die Kom- die Belastung des Haushalts zu minimieren.
munen (Altschulden), den Klimaschutz (EEG-Um-
lage) und Humankapital (BA und Gesundheitsfonds). Dennoch stößt das hier diskutierte Finanzierungs-
konzept mittelfristig an Grenzen und ist zudem in
7Agora Energiewende und Forum New Economy | Öffentliche Finanzierung von Zukunftsinvestitionen
der Umsetzung teils mit Herausforderungen verbun- Deshalb ist es ratsam, im Laufe dieser Legislatur die
den. Dies betrifft unter anderem das effektive Ma- Vor- und Nachteile grundlegender Reformalternati-
nagement einer potenziellen Vielzahl von Beteili- ven der europäischen und nationalen Fiskalregeln
gung des Bundes bzw. der Länder an kommunalen ernsthaft zu diskutieren und die hier diskutierten
Gesellschaften, die Gründung neuer öffentlicher Ge- Instrument, um Maßnahmen zu ergänzen, die auch
sellschaften sowie die konkrete und effektive Aus- über die nächste Legislatur hinaus die notwendigen
gestaltung von Governance- und Kontrollmechanis- Spielräume für die Zukunftstransformation
men dieser Gesellschaften. Die Ausweitung des Deutschlands schaffen.
Mandats der KfW würde zudem erfordern, dass sich
die Förderbank neu erfindet. Ebenso müssen die
Maßnahamen mit dem europäischen Beihilferecht
vereinbar sein, was grundsätzlich der Fall sein sollte,
aber im Einzelfall zu prüfen ist. Letztlich bleibt es
aber in erster Linie eine Frage des politischen Wil-
lens, pragmatische und wirkungsvolle Ausgestal-
tungsvarianten zu finden, die gleichzeitig den ver-
fassungs- und beihilferechtlichen Bedingungen
gerecht werden.
Mittelfristig liegt die Herausforderung darin, den
steigenden Investitionsbedarf nach 2025 weiterhin
finanzieren zu können. Wie in Krebs und Steitz
(2021) diskutiert, sollte der Investitionspfad zwi-
schen 2021 und 2030 schrittweise ansteigen, damit
Planungs- und Baukapazitäten ausgeweitet werden
können und öffentliche Investitionen nicht haupt-
sächlich zu steigenden Preisen für Investitionsgü-
tern führen. Der Investitionsbedarf wird in der
übernächsten Legislaturperiode 2026-2029 deshalb
noch spürbar größer sein als in der jetzt anstehenden
Regierungsperiode. Gleichzeitig werden nationale
und europäische Konjunkturprogramme zur Begeg-
nung der Corona-Krise auslaufen, die Schulden-
bremse wieder greifen sowie Tilgungsverpflichtun-
gen gemäß Schuldenbremse und Europäischem
Aufbauplan einsetzen. Ohne weitere Maßnahmen
droht die Situation einzutreten, dass für Zukunftsin-
vestitionen – insbesondere für die Förderungen pri-
vater Investitionen, die nicht über öffentliche Ge-
sellschaften finanziert werden können –
unzureichend Mittel bereitstehen bzw. zusätzlicher
Konsolidierungsbedarf notwendig wird.
8Agora Energiewende und Forum New Economy | Öffentliche Finanzierung von Zukunftsinvestitionen
2 Stärkung öffentlicher Investitionen Spielräume des Bundes nicht einschränkt. Konkret
hat der kreditfinanzierte Erwerb von Unterneh-
Eine erhebliche Ausweitung der öffentlichen mensbeteiligungen keinen Einfluss auf das Netto-
Klimainvestitionen ist notwendig, um die gesetzten vermögen des Bundes und somit auch keinen Ein-
Klimaziele zu erreichen (Krebs und Steitz, 2021). Zu- fluss auf die zulässige Nettokreditaufnahme gemäß
dem stärken solche Zukunftsinvestitionen Wachs- Schuldenbremse. Eine solche Mehrheitsbeteiligung
tumspotenziale und schaffen Wohlstand (Krebs und der öffentlichen Hand im Infrastrukturbereich kann
Scheffel, 2016a). Der Bund hat die Möglichkeit, ökonomisch sinnvoll sein, wenn eine effektive Re-
durch den Erwerb von Unternehmensbeteiligungen gulierung des privaten Monopolisten aus strukturel-
die öffentlichen Investitionen zu stärken. Dabei sind len Gründen schwierig ist.4
drei Optionen besonders erwähnenswert.
Aus ökonomischer Perspektive ist der Fokus auf öf-
Erstens kann der Bund die Eigenkapitalbasis öffent- fentliche Unternehmen ein Ansatz, der die effiziente
licher Unternehmen stärken, indem er zusätzliches Umsetzung von „Zukunftsmissionen“ (Mazzucato,
Eigenkapital zur Verfügung stellt. Zweitens kann der 2021) und den damit verbundenen Investitionsplä-
Bund ein neues, öffentliches Unternehmen gründen. nen gewährleisten kann. Bundesregierung und Bun-
Drittens kann der Bund durch den Erwerb einer destag entwickeln einen gesamtwirtschaftlichen In-
Mehrheitsbeteiligung an privaten Unternehmen vestitionsplan zum Erreichen der gesetzten Ziele,
diese Unternehmen in öffentliche Unternehmen delegieren jedoch die individuellen Investitionsent-
umwandeln. Im ersten Fall wird ein öffentliches Un- scheidungen an öffentliche Unternehmen, die situa-
ternehmen gestärkt und in den beiden anderen Fäl- tionsabhängig über ihre Investitionstätigkeit und
len ein öffentliches Unternehmen geschaffen.3 eine mögliche Kreditfinanzierung entscheiden. Ein
solcher Ansatz verbindet betriebswirtschaftlichen
Aus finanzpolitischer Sicht ist der Erwerb von Be- Handeln mit einer Gemeinwohlorientierung und
teiligungen ein Instrument zur Stärkung der öffent- kann bei optimaler Organisationsstruktur der öf-
lichen Investitionen, das nicht schuldenbremsen- fentlichen Unternehmen sicherstellen, dass gesamt-
wirksam ist und in diesem Sinne die finanziellen gesellschaftliche Ziele mit effizienten Mitteleinsatz
3 Die öffentliche Finanzstatistik enthält eine enge und vorherrscht (Krebs, 2021). Eine solche strukturelle Mo-
eine weit gefasste Abgrenzung des öffentlichen Sektors nopolstellung entsteht immer dann, wenn die anfängli-
und der öffentlichen Unternehmen. In dieser Studie wird chen Baukosten sehr hoch und die variablen Betriebs-
der Begriff des öffentlichen Unternehmens gemäß der kosten niedrig sind. Diese Voraussetzungen sind
weit gefassten Definition der öffentlichen Finanzstatis- beispielsweise im Fall der Übertragungsnetzwerke und
tik verwendet („öffentlicher Bereich“). Danach sind öf- eines möglichen Pipeline-Netzwerkes für den Wasser-
fentliche Unternehmen rechtlich eigenständige Einhei- stofftransport erfüllt. In solchen Situationen kann es in
ten, die vom staatlichen Sektor kontrolliert werden, der Regel nur einen einzigen Anbieter des Gutes oder der
wozu in der Regel eine Mehrheitsbeteiligung des Staates Dienstleistung geben. Der Staat hat nur die Wahl zwi-
notwendig ist (DeStatis, 2021). Diese Definition öffentli- schen einem privaten, regulierten Monopolisten und ei-
cher Unternehmen entspricht nicht der Abgrenzung des nem gemeinwohlorientierten Monopolisten, der sich im
Staatssektors gemäß Volkswirtschaftlicher Gesamtrech- Eigentum der öffentlichen Hand befindet (der Staat hält
nung (VGR) beziehungsweise des Europäischen Systems eine Mehrheitsbeteiligung). In beiden Fällen muss der
Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnungen (ESVG). Siehe Staat eine aktive Infrastrukturpolitik betreiben, um eine
Lenk et al. (2016) für weitere Details. effiziente Allokation knapper Ressourcen zu gewähr-
leisten.
4 Aus ökonomischer Sicht zeichnet sich der Infrastruk-
turbereich durch die Eigenschaft aus, dass ein angemes-
sener Wettbewerb aus strukturellen Gründen häufig un-
möglich ist und eine Situation des natürlichen Monopols
9Agora Energiewende und Forum New Economy | Öffentliche Finanzierung von Zukunftsinvestitionen
erreicht werden. Dieser Ansatz ist einer starren Fis- Die öffentliche Haushaltsführung folgt gemäß Arti-
kalregel vorzuziehen, welche die zulässige Neuver- kel 109 GG dem Grundsatz: „Die Haushalte von Bund
schuldung des Bundes durch den Wert der (Netto- und Ländern sind grundsätzlich ohne Einnahmen
)Investitionen festlegt oder ein Mindestmaß bezie- aus Krediten auszugleichen.“ Diese Schuldenregel
hungsweise eine „Mindestdrehzahl“ an kreditfinan- („Schuldenbremse“) ist gemäß Artikel 115 GG für den
zierten Investitionen vorschreibt (Krebs, 2020). Bund erfüllt, wenn die strukturelle Nettokreditauf-
nahme (NKA) nicht die Obergrenze von 0,35 Prozent
Der Ausbau existierender und die Gründung neuer im Verhältnis zum nominalen Bruttoinlandsprodukt
Bundesgesellschaften erfordern eventuell einen zu- (BIP) überschreitet. Die zulässige NKA wird berech-
sätzlichen Kontrollmechanismus, der über das ver- net, indem die zulässige strukturelle NKA um eine
fassungsrechtlich verankerte Recht des Bundestags Konjunkturkomponente und das Finanzierungssaldo
zur Haushaltskontrolle hinausgeht. Eine Möglichkeit der finanziellen Transaktionen bereinigt wird. Die
der zusätzlichen parlamentarischen Kontrolle könnte zulässige NKA ist die Obergrenze, die im Bundes-
darin bestehen, die Vorstände beziehungsweise Ge- haushalt und in der Finanzplanung nicht überschrit-
schäftsführungen aller größeren Bundesunterneh- ten werden darf und damit die Spielräume in der öf-
men zu regelmäßigen Berichten im Bundestag bezie- fentlichen Finanzplanung bestimmt. Darüber hinaus
hungsweise in den jeweiligen Ausschüssen zu sieht das GG eine Ausnahmeklausel für Notsituatio-
verpflichten. Andere Optionen zur Stärkung der de- nen wie zum Beispiel die Corona-Pandemie vor, von
mokratischen Legitimation sind denkbar und sollten der in den Bundeshaushalten 2020 und 2021 Ge-
ergebnisoffen diskutiert werden. brauch gemacht wurde und die auch für den Bun-
deshaushalt 2022 angewendet werden soll.
2.1 Bundeshaushalt und Schuldenbremse Der Erwerb von Beteiligungen an öffentlichen Un-
ternehmen durch den Bund ist eine finanzielle
Der Bundeshaushalt und die entsprechende Finanz- Transaktion und erhöht somit die zulässige NKA ge-
planung orientieren sich an den Grundsätzen der öf- mäß Schuldenbremse. Dies ist ökonomisch sinnvoll,
fentlichen Finanzstatistik. Die Investitionsausgaben denn ein solcher Erwerb von Vermögenstiteln erhöht
des Bundes erscheinen in den Hauptgruppen 7 und das Nettovermögen des Bundes. Dieser Grundsatz
8. Die Hauptgruppe 7 beinhaltet Baumaßnahmen, bedeutet unter anderem, dass der kreditfinanzierte
zum Beispiel Hochbau, Eisenbahnwesen, Straßen- Erwerb von Unternehmensbeteiligungen das Netto-
bauwesen, Stadtbauwesen, Landespflege. Die Haupt- vermögen des Bundes nicht verändert und somit
gruppe 8 enthält sonstige Ausgaben für Investitio- keinen Einfluss auf die zulässige NKA gemäß Schul-
nen und Investitionsfördermaßnahmen. Dazu denbremse hat. In diesem Sinne werden die finanzi-
gehören der Erwerb von beweglichen und unbeweg- ellen Spielräume im Bundeshaushalt nicht einge-
lichen Sachen, der Erwerb von Beteiligungen, Darle- schränkt, wenn der Bund durch den Erwerb von
hen an öffentliche und sonstige Bereiche, die Inan- Unternehmensbeteiligungen die öffentlichen Inves-
spruchnahme von Gewährleistungen, Zuweisungen titionen stärkt. Anders gesagt: Für den Erwerb von
für Investitionen an den öffentlichen Bereich (Län- Beteiligungen gelten die Regeln der Doppik auf Bun-
der, Kommunen, Bundesagentur für Arbeit) und Zu- desebene.
schüsse für Investitionen an sonstige Bereiche (öf-
fentliche und private Unternehmen, private
Haushalte).
10Agora Energiewende und Forum New Economy | Öffentliche Finanzierung von Zukunftsinvestitionen
2.2 Bundesinvestitionen im Verkehrsbereich: maximale Wirkung auf die Infrastrukturinvestitio-
Deutsche Bahn AG nen entfalten kann. Zudem sollte der öffentliche Ei-
gentümer eine Restrukturierung des DB-Konzerns
Der Weg zur Klimaneutralität erfordert im Ver- und eine Neuausrichtung mit Fokus auf das Erfüllen
kehrsbereich einen massiven Ausbau des Schienen- der Kernaufgaben in Erwägung ziehen.
verkehrs, der auf Bundesebene von der Deutschen
Bahn AG (DB) umgesetzt werden muss (Agora Ener- Eine Eigenkapitalerhöhung der DB finanziert vom
giewende et al., 2021). Die DB plant, das Fahrgastauf- Bund ist aus haushaltsrechtlicher Sicht der Erwerb
kommen im Rahmen des Deutschlandtakts bis 2030 einer Beteiligung. Eine solche finanzielle Transak-
zu verdoppeln und den Marktanteil des Schienengü- tion würde das Finanzvermögen des Bundes und die
terverkehrs um mindestens 25 Prozent zu steigern. zulässige NKA gemäß Schuldenbremse erhöhen.
Der Investitionsbedarf für den Schienenausbau zur Entsprechend würde eine Eigenkapitalerhöhung der
Umsetzung des Deutschlandtaktes und für die voll- DB, die der Bund durch eine Kreditaufnahme finan-
ständige Digitalisierung des Schienenverkehrs be- ziert, das Nettovermögen des Bundes und somit die
läuft sich auf circa 50 Milliarden Euro (Krebs und zulässige NKA gemäß Schuldenbremse unverändert
Steitz, 2021). Diese Investitionen in den Ausbau und lassen.
die Modernisierung des Schienennetzes müssen zu-
sätzlich zu den Ersatzinvestitionen geleistet werden,
welche nur die Instandhaltung des existierenden 2.3 Bundesinvestitionen im Wasserstoffbe-
Schienennetzes gewährleisten.5 reich: Gründung einer Bundesgesellschaft
Die Deutsche Bahn AG ist ein Unternehmen im Ei- Um die gesetzten Klimaziele zu erreichen, muss er-
gentum des Bundes und der Bund kann durch eine neuerbar produzierter Wasserstoff bereits vor 2030
Kapitalerhöhung die DB in die Lage versetzen, die in den drei Endverbrauchssektoren Verkehr, Indust-
notwendigen Investitionen in die Modernisierung rie und Raffinerien sowie zur Erzeugung von Strom
und den Ausbau des Schienennetzes zu tätigen. Die und Fernwärme in großen Mengen eingesetzt wer-
Bundesregierung hat diese Finanzierungsmöglich- den (Prognos et al, 2021). Die Versorgung der Ver-
keit bereits im Rahmen des Klimaschutzpakets ge- braucherinnen und Verbraucher erfordert den ra-
nutzt und der DB zusätzliches Eigenkapital in Höhe schen Aufbau eines leistungsfähigen
von einer Milliarde Euro jährlich für Infrastruk- Wasserstofftransportnetzes. Nach dem Konzept der
turinvestitionen im Zeitraum 2020 bis 2029 zur European Hydrogen Initiative erfährt das deutsche
Verfügung gestellt. Diese Finanzierungsoption sollte (und europäische) Wasserstoffnetz bis 2040 eine
künftig verstärkt genutzt werden, um die Auswei- massive Ausweitung, wodurch die wichtigsten Er-
tung und Modernisierung des Schienennetzes zu fi- zeugungs- und Nachfragezentren verbunden und
nanzieren. Dabei sollte gleichzeitig mit der Eigenka- auch der grenzüberschreitende Transport von Was-
pitalerhöhung die Kreditfähigkeit der Deutschen serstoff in zunehmendem Maße möglich wäre. Krebs
Bahn AG beziehungsweise der DB Netz AG ausge- und Steitz (2021) schätzen, dass der deutsche Kos-
weitet werden, damit die Kapitalerhöhung eine tenanteil am Aufbau eines leistungsfähigen
5 Anders gesagt: Der Finanzierungsbedarf von 50 Milliar- Finanzierungsvereinbarung vom 20. Januar 2020 (LuFV
den Euro ist ein zusätzlicher Bedarf, der nicht in den be- III) 63 Milliarden Euro vom Bund bereitgestellt.
reits geplanten 86 Milliarden Euro für Ersatzinvestitio-
nen und die Instandhaltung des bestehenden
Schienennetzes im Zeitraum 2021 bis 2030 (Eisenbahn-
Bundesamt) enthalten ist. Von diesen 86 Milliarden Euro
für Ersatzinvestitionen werden gemäß Leistungs- und
11Agora Energiewende und Forum New Economy | Öffentliche Finanzierung von Zukunftsinvestitionen
Wasserstoffnetzes in Deutschland und Europa circa mindestens 120 Milliarden Euro für die Übertra-
20 Milliarden Euro beträgt. gungsnetze und von 50 bis 100 Milliarden Euro für
die Verteilernetze (Krebs und Steitz, 2021). In den
Der Aufbau eines Leitungsnetzwerkes für Wasser- Aufgabenbereich des Bundes fallen hauptsächlich
stoff ist eine originäre Aufgabe des Staates. Zur Er- der Ausbau und Betrieb der Übertragungsnetze. Der-
füllung dieser öffentlichen Aufgabe sollte die Grün- zeit werden Betrieb und Ausbau der Übertragungs-
dung einer Wasserstoffinfrastrukturgesellschaft des netze von vier privaten Übertragungsnetzbetreibern
Bundes in Betracht gezogen werden, die die rasche (ÜNB) übernommen, die vom Bund reguliert werden.
Entwicklung und Finanzierung des Startnetzes – so-
wie die damit verbundenen finanziellen und regula- Der ÜNB TenneT – ein niederländisches Staatsun-
torischen Risiken – übernimmt. Umzuwidmende ternehmen – spielt eine besondere Rolle beim Aus-
Erdgasleitungen können in diese neue Gesellschaft bau der Erneuerbaren Energien, denn dieses Unter-
eingebracht werden. Als Rechtform kommt entweder nehmen hat die Aufgabe, die offshore produzierte
eine GmbH privaten Rechts oder eine Anstalt öffent- Windenergie an das Übertragungsnetz anzuschlie-
lichen Rechts in Frage. Die neue Bundesgesellschaft ßen und die im Norden produzierte Windenergie
würde eigene Einnahmen generieren und kann mit (onshore und offshore) zu den industriellen Abneh-
einer eigenständigen Kreditfähigkeit ausgestattet mern im Westen und Süden zu transportieren (Süd-
werden. link). Eine Option zur Finanzierung eines Teils des
Investitionsbedarfs von TenneT ist eine Eigenkapi-
Die Schaffung des Eigenkapitals für die neue Bun- talerhöhung, die der Bund über den Erwerb einer
desgesellschaft ist eine finanzielle Transaktion und Mehrheitsbeteiligung an TenneT umsetzen könnte.6
wird entsprechend im Bundeshaushalt gebucht. Dies hätte den Vorteil, dass der deutsche Staat eine
Wenn der Bund das zur Gründung der neuen Was- direkte Kontrolle über einen Infrastrukturbereich
serstoffgesellschaft notwendige Eigenkapital über erlangt, der zentral für den Erfolg der Energiewende
eine Kreditaufnahme finanziert, dann bleiben Netto- ist und zurzeit einen der wesentlichen Engpässe im
vermögen des Bundes und zulässige NKA gemäß Ausbau der Erneuerbaren Energien darstellt. Dar-
Schuldenbremse unverändert. über hinaus wäre eine Entlastung der Strompreise zu
erwarten, weil das Gemeinwesen nicht mehr die im-
pliziten Zuschüsse für den Ausbau der Übertra-
2.4 Bundesinvestitionen im Strombereich: Be- gungsnetze zahlen müsste.7
teiligung an Übertragungsnetzbetreibern
Aus finanzpolitischer Sicht erhöht der Erwerb einer
Der Ausbau der Verteiler- und Übertragungsnetz- Mehrheitsbeteiligung an TenneT das Finanzvermö-
werke ist Voraussetzung für eine erfolgreiche Elekt- gen des Bundes und die zulässige NKA gemäß Schul-
rifizierung von Wirtschaft und Gesellschaft. Berech- denbremse wird entsprechend angehoben. Der kre-
nungen ergeben für den Zeitraum 2021 bis 2030 ditfinanzierte Erwerb einer Mehrheitsbeteiligung
einen geschätzten Investitionsbedarf von würde das Nettovermögen des Bundes und die
6 Gespräche zwischen der deutschen und der niederländi- 7 Den ÜBN wird vertraglich eine annähernd risikofreie
schen Regierung über eine Beteiligung des Bundes an Investitionsrendite zugesichert, die einige Prozent-
TenneT gibt es seit einiger Zeit. Vgl. Stratmann, Klaus punkte über dem Zinssatz von Bundesanleihen liegt. Die
(2020): Tennet: „Wir sind nicht auf frisches Kapital des Höhe der aktuell vom Staat zugesicherten Renditen ist
deutschen Staates angewiesen“; in: Handelsblatt, 22. Ok- aus ökonomischer Sicht kaum zu rechtfertigen und läuft
tober 2020 Gefahr, eine ineffiziente Allokation der realwirtschaftli-
chen Ressourcen zu begünstigen.
12Agora Energiewende und Forum New Economy | Öffentliche Finanzierung von Zukunftsinvestitionen
zulässige NKA gemäß Schuldenbremse unverändert und die damit verbundenen Kosten für die Kommu-
lassen. nen zu senken. Darüber hinaus sollte die Personal-
decke des Bundesamts für Seeschifffahrt und Hyd-
rographie (BSH) gestärkt werden, das eine
2.5 Kommunale Planungskapazitäten: Ausbau entscheidende Rolle bei der Planung von Offshore-
der Partnerschaft Deutschland Windparks spielt.
Mangelnde Planungskapazitäten in den kommuna-
len Verwaltungen sind ein häufig genannter Grund, 2.6 Kommunaler Wohnungsbau und ÖPNV:
warum öffentliche Infrastruktur- und Wohnungs- Beteiligungsgesellschaft des Bundes
bauprojekte nicht zügig umgesetzt werden können.
Oftmals sind viele Kommunen nach Jahren des Per- Der Bedarf an öffentlichen Klima- und Bildungsin-
sonalabbaus nicht in der Lage, zügig Bebauungspläne vestitionen ist größtenteils ein kommunaler Investi-
zu erstellen oder Baugenehmigungen zu erteilen. In tionsbedarf (Krebs, 2020, Krebs und Steitz, 2021) und
einer Befragung gab rund jede fünfte Kommune an, die Finanzierung solcher Investitionsbedarfe ist in-
dass Stellen im Hoch- und/oder Tiefbauamt seit län- nerhalb des föderalen Systems der Bundesrepublik
gerer Zeit nicht besetzt seien (Scheller et al., 2021). Deutschland hauptsächlich eine Aufgabe der Länder
Darüber hinaus können aufgrund von Personalman- und Kommunen. Der Bund kann die Kommunen zum
gel Fördermittel vielfach nicht fristgerecht oder gar Erreichen nationaler Ziele (zum Beispiel Klimaziele
nicht abgerufen werden. Die Evidenz zeigt einen oder Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse) fi-
signifikanten Zusammenhang zwischen Personalbe- nanziell unterstützen, doch sind ihm dabei enge
stand in der Bauverwaltung und Bauinvestitionen Grenzen gesetzt (Konnexitätsprinzip). Deshalb kann
der Kommunen (Scheller et al., 2021). eine solche Unterstützung immer nur ein Baustein
sein und der größere Teil der Finanzierung muss von
Zur Stärkung der kommunalen Planungskapazitäten den Ländern und Kommunen selbst getragen wer-
sollte die Digitalisierung in den kommunalen Ver- den.
waltungen vorangetrieben und der Personalbestand
in den kommunalen Bauämtern aufgestockt werden. Der größte Investitionsbedarf besteht auf kommu-
Dabei kann der Bund die Kommunen über die Part- naler Ebene im Bereich des sozialen Wohnungsbaus
nerschaft Deutschland unterstützen. Die Partner- und des Öffentlichen Personennahverkehrs (ÖPNV).
schaft Deutschland ist eine Bundesgesellschaft, de- Krebs und Steitz (2021) schätzen den Förderbedarf
ren Eigentümer zu 100 Prozent die öffentliche Hand im Bereich des öffentlichen Wohnungsbaus auf 50
ist, mit der Aufgabe, die Kommunen bei der Digitali- Milliarden Euro bis 2030 und den öffentlichen Fi-
sierung der Verwaltung und bei der Planung und nanzierungsbedarf im Bereich des ÖPNV auf 100
Umsetzung von öffentlichen Infrastrukturprojekten Milliarden Euro bis 2030. In diesen Bereichen
kompetent zu begleiten. Sie ist in der ablaufenden könnte der Bund die Kommunen mit zwei neu zu
Legislaturperiode erheblich gewachsen (von einem gründenden Beteiligungsgesellschaften organisato-
Personalstand von 50 auf 500) und sollte in der risch und finanziell unterstützen.
kommenden Legislaturperiode weiter ausgebaut
werden. Diese Expansion erfordert keine zusätzli- Der soziale beziehungsweise geförderte Wohnungs-
chen Finanzmittel des Bundes, da die Partnerschaft bau ist hauptsächlich eine kommunale Aufgabe, aber
Deutschland ihre Kosten vollständig aus den Bera- der Bund kann die Kommunen unterstützen. Eine
tungsgebühren finanziert. Es sollte jedoch in Be- Option ist die Gründung einer Bundesgesellschaft,
tracht gezogen werden, diese Beratungsgebühren die sich an den kommunalen
13Agora Energiewende und Forum New Economy | Öffentliche Finanzierung von Zukunftsinvestitionen
Wohnungsbaugesellschaften beteiligt (Krebs und in Kommunen mit angespannten Wohnungsmärkten
Dullien, 2020). Ein solches Bundesunternehmen (geringer Leerstand, hohe Mieten) stattfinden.
würde die kommunalen Wohnungsbaugesellschaf-
ten durch Aufstockung des Eigenkapitals finanziell Das Grundkapital der Bundesgesellschaft würde sich
stärken beziehungsweise Kommunen bei der Grün- aus Finanzmitteln des Bundes speisen. Die Schaf-
dung öffentlicher Wohnungsbaugesellschaften un- fung des Eigenkapitals für die Bundesbeteiligungs-
terstützen. Diese Bundesgesellschaft sollte als recht- gesellschaft wäre eine finanzielle Transaktion, die
lich selbstständige Einheit realisiert werden, deren das Finanzvermögen des Bundes und die zulässige
Eigentümer zu 100 Prozent die öffentliche Hand ist.8 NKA gemäß Schuldenbremse erhöht. Der Bund
könnte also Kredite zur Schaffung des Eigenkapitals
Eine Beteiligungsgesellschaft des Bundes im Woh- der Bundesgesellschaft aufnehmen, ohne dass sich
nungsbaubereich hat drei Vorteile. Zum Ersten ha- die zulässige NKA ändern würde. Die Bundesgesell-
ben viele kommunale Wohnungsbaugesellschaften schaft könnte darüber hinaus Finanzmittel durch
zwar ihre Bautätigkeit zuletzt ausgeweitet, doch Fremdfinanzierung aufnehmen. Dies sollte haupt-
lange nicht in dem notwendigen Maße. Ein maßgeb- sächlich durch die Begebung eigener Anleihen oder
licher Grund hierfür ist die Sorge, die Eigenkapital- zinsgünstiger Darlehen erfolgen. Die Einnahmen des
quote zu sehr abzusenken. In der Konsequenz ent- Beteiligungsfonds bestehen aus der Rendite für die
steht ein unnötiger Engpass im öffentlichen Eigenkapitalbeteiligung von der jeweiligen kommu-
Wohnungsbau, den eine Beteiligungsgesellschaft nalen Wohnungsbaugesellschaft. Da Wohnungsbau-
verringern kann. Zum Zweiten beschränkt der Man- investitionen in der langen Frist stabile Erträge er-
gel an Eigenkapital (und die damit zusammenhän- wirtschaften und das Risiko von
gende Zurückhaltung bei der Bilanzerweiterung) die Forderungsausfällen gering ist, bestehen realistische
Möglichkeit der Kommunen, von etwaigen Vor- Chancen, dass die Wohnungsbaugesellschaften nach
kaufsrechten bei Grundstücken Gebrauch zu ma- Abzug der Eigenkapitalverzinsung Überschüsse er-
chen, indem die Grundstücke über die kommunalen wirtschaften.9
Wohnungsbaugesellschaften angekauft werden.
Zum Dritten ergeben sich ökonomische Effizienzge- Der ÖPNV ist neben dem öffentlichen Wohnungsbau
winne. Anders als bei bisherigen Bundesprogram- der zweite zentrale Bereich, in dem die Kommunen
men (zum Beispiel bei den Kompensationsmitteln für ihre Infrastrukturinvestitionen massiv ausweiten
die soziale Wohnraumförderung im Rahmen der Fö- müssen, damit die gesetzten Klimaziele erreicht
deralismusreform) könnte eine stärkere Bedarfsori- werden können. Wie beim öffentlichen Wohnungs-
entierung erreicht werden, indem Beteiligungen nur bau kann der Bund die kommunalen Investitionen
im ÖPNV unterstützen, indem er eine
8 In einem ersten Zwischenschritt könnte die Umsetzung Renditeerwartungen für die Eigenkapitalbeteiligungen
über Beteiligungsprogramm der KfW erfolgen. Die KfW sollten sich an den Renditen der kommunalen Anteils-
hat in ihrem Instrumentenkasten bereits Eigenkapital- eigner orientieren.
programme (wie das ERP-Beteiligungsprogramm), bei
denen Beteiligungsgesellschaften die für Beteiligungen 9 Eine weitere Option ist es, die Kommunen finanziell und
notwendigen Mittel bei der KfW leihen können. Ein sol- personell in ihrer Liegenschaftspolitik mit einem Bo-
cher Beteiligungsfonds hätte große Ähnlichkeit mit den denfonds des Bundes zu unterstützen (Krebs und Dullien,
schon existierenden Beteiligungsprogrammen, aber der 2020). In einem ersten Schritt könnten die Ziele dieses
Fokus läge auf dem öffentlichen Wohnungsbau (öffent- Bundesfonds durch ein spezielles Programm der Bun-
lich-öffentliche Partnerschaft). Um einen zielgerichte- desanstalt für Immobilienaufgaben (BImA) verfolgt wer-
ten Einsatz der Mittel zu gewährleisten, würde das Pro- den.
gramm nur für solche Kommunen gelten, in denen
derzeit Mangel an bezahlbarem Wohnraum herrscht. Die
14Agora Energiewende und Forum New Economy | Öffentliche Finanzierung von Zukunftsinvestitionen
Bundesgesellschaft gründet, die sich an kommunalen verabschiedeten „Gute-Arbeit-Gesetz“ das Qualifi-
Verkehrsunternehmen beteiligt. Ein solches Bun- zierungschancengesetz verbessert. Für weitere Ver-
desunternehmen würde die Eigenkapitalbasis der besserungen und einen Ausbau der Berufsschulen
kommunalen Unternehmen stärken und so zusätzli- sollte der Bund über die Bundesagentur für Arbeit
che Investitionen in einen klimaneutralen ÖPNV er- (BA) zusätzliche Maßnahmen ergreifen, für die zu-
möglichen. Diese Bundesgesellschaft sollte als recht- sätzliche Finanzmittel bereitgestellt werden müssen.
lich selbstständige Einheit realisiert werden, deren
Eigentümer zu 100 Prozent die öffentliche Hand Pandemiebedingt lagen die Ausgaben der BA im Jahr
ist.10 2020 um 28 Milliarden Euro höher als im Jahr 2020
und es mussten knapp 20 Milliarden aus den Rück-
Die Schaffung des Eigenkapitals für eine neue Bun- lagen der BA zur Finanzierung der Krisenmaßnah-
desgesellschaft zur Unterstützung kommunaler Ver- men (Kurzarbeitergeld und Arbeitslosengeld) ent-
kehrsunternehmen ist eine finanzielle Transaktion nommen werden. Die verbliebenen 6 Milliarden Euro
und wird entsprechend im Bundeshaushalt gebucht. Rücklagen wird die BA voraussichtlich im Jahr 2021
Wenn der Bund das notwendige Eigenkapital über verwenden müssen, um einen Teil des Defizits aus-
eine Kreditaufnahme finanziert, dann bleiben Netto- zugleichen. Die BA ist also krisenbedingt in eine fi-
vermögen des Bundes und zulässige NKA gemäß nanzielle Lage geraten, die eine solide Finanzierung
Schuldenbremse unverändert. Die Einnahmen der der künftigen Aufgaben ohne zusätzliche Bundeszu-
Bundesgesellschaft bestehen aus den Dividenden für schüsse gefährdet.11
die Eigenkapitalbeteiligung von den jeweiligen Ver-
kehrsunternehmen. Der Bund sollte im Bundeshaushalt 2022 eine ein-
malige Zuweisung an die BA leisten, die hoch genug
ist, dass die BA das Haushaltsjahr 2022 mit einer
2.7 Humankapitalinvestitionen: Bundesagentur Rücklage von circa 20 Milliarden abschließt. Ziel
für Arbeit und Gesundheitsfonds dieser Zuweisung ist es, durch die Pandemie verur-
sachte Verluste auszugleichen und die BA finanziell
Die Dekarbonisierung der Wirtschaft und die damit so auszustatten, dass sie in der kommenden Legisla-
verbundene Transformation der Industrie erfordern turperiode die notwendige Transformation der Ar-
in vielen Fällen die Weiterbildung oder Umschulung beitswelt durch entsprechende Qualifikationspro-
der betroffenen Fachkräfte. Insbesondere für Unter- gramme und Weiterbildungsmaßnahmen
nehmen mit Beschäftigten in Kurzarbeit ist jetzt der angemessen unterstützen kann. Aus haushalteri-
richtige Zeitpunkt, die notwendige Weiterbildung scher Sicht erhöht diese Maßnahme die Ausgaben
des Personals durchzuführen. Die Bundesregierung und die NKA im Bundeshaushalt 2022. Für das
hat bereits mit verschiedenen Maßnahmen den Haushaltsjahr 2022 gilt jedoch die Ausnahmeregel
Grundstein dafür gelegt, mit einer Qualifizierungs- zur Schuldenbremse und somit greift die reguläre
offensive den notwendigen Transformationsschub Obergrenze für die NKA nicht, sodass diese
einzuleiten. So hat der Bund mit dem im März 2020
10 Eine Bundesgesellschaft zur Stärkung der Investitions- konjunkturbedingten Einnahmenschwankungen bei
kraft kommunaler Unternehmen der Grundversorgung konstanten Beitragssätzen. Der pandemiebedingte Ver-
(Gas-, Wasser- und Elektrizitätsversorgung) ist eine lust der Rücklagen der BA wird ohne entsprechende Ge-
weitere Option, die eine neue Bundesregierung ernsthaft genmaßnahmen des Bundes dazu führen, dass zukünftig
in Betracht ziehen sollte. die BA entweder die Beiträge erratisch anpassen oder
Kürzungen bei den investiven Maßnahmen (zum Bei-
11 Rücklagen der Sozialversicherungsträger dienen übli- spiel Qualifizierungsprogramme) vornehmen muss.
cherweise zum Ausgleich der unterjährigen und
15Agora Energiewende und Forum New Economy | Öffentliche Finanzierung von Zukunftsinvestitionen
Maßnahme die finanziellen Spielräume in dieser Le- dem häufig diskutierten Vorschlag eines staatlichen
gislaturperiode nicht einengt.12 Aktionsfonds, der ein internationales Portfolio hält.
Ein solcher international diversifizierter Renten-
Die finanzielle Lage der gesetzlichen Krankenversi- fonds finanziert hauptsächlich die realwirtschaftli-
cherung (Krankenkassen und Gesundheitsfonds) hat chen Investitionen im Ausland und verstärkt somit
sich ebenfalls krisenbedingt verschlechtert. Dies die deutschen Leistungsbilanzüberschüsse. Der hier
wird voraussichtlich im Jahr 2022 zu einem Rekord- vorgeschlagene Rentenfonds finanziert hingegen die
defizit im Gesundheitsfonds von 16 Milliarden Euro öffentlichen Investitionen in Deutschland und
führen, das bis 2025 auf circa 27 Milliarden Euro würde somit die deutschen Leistungsbilanzüber-
steigen könnte. Ein Teil dieses Anstiegs der Finan- schüsse verringern.
zierungslücke hat sicherlich strukturelle Gründe,
aber ein erheblicher Teil ist auch krisenbedingt und Zur Bewältigung der krisenbedingten Herausforde-
sollte daher durch Bundeszuschüsse aufgefangen rungen sollte der Bund die krisenbedingten Verluste
werden, die die finanziellen Spielräume des Bundes der gesetzlichen Rentenversicherung durch eine
nicht unnötig einschränken. Deshalb sollte der Bund einmalige Zuweisung im Bundeshaushalt 2022 aus-
– zusätzlich zu der bereits geplanten Erhöhung der gleichen. Diese Zuweisung sollte über die bereits ge-
regulären Zuweisung – 2022 eine einmalige Zuwei- planten Bundeszuschüsse hinausgehen. Ähnlich wie
sung an den Gesundheitsfonds leisten, die die kri- bei den Zuweisungen an die BA und den Gesund-
senbedingte Komponente der Finanzlücke bis 2025 heitsfonds handelt es sich um eine Ausgabe in dem
abdeckt. Ausnahmejahr 2022, sodass diese Maßnahme die fi-
nanziellen Spielräume in dieser Legislaturperiode
nicht weiter einengt. Darüber hinaus sollte in Be-
2.8 Gesetzliche Rentenversicherung tracht gezogen werden, dass die Rentenversicherung
künftig ihre Reserven unter Auflagen am Kapital-
Die gesetzliche Rentenversicherung steht vor großen markt anlegen kann.
strukturellen und krisenbedingten Herausforderun-
gen. Die folgenden zwei Maßnahmen können einen
Beitrag zur Bewältigung dieser Herausforderungen 2.9 Europäische Schuldenregeln und
leisten. Beihilferecht
Die genannten Beteiligungsgesellschaften bieten Der europäische Fiskalvertrag enthält eine Schul-
eine Möglichkeit, die Finanzierung öffentlicher In- denregel, die ähnlich wie die deutsche Schulden-
vestitionen mit der strukturellen Stärkung der ge- bremse die öffentliche Kreditaufnahme einschränkt.
setzlichen Rentenversicherung zu verbinden. Konk- Die europäische Schuldenregel des Fiskalvertrags
ret kann ein fester Anteil der Einnahmen der erlaubt eine strukturelle NKA des Staatssektors von
Beteiligungsfonds als Zuschuss zur gesetzlichen 1 Prozent des BIP für Länder mit einer Schulden-
Rente verwendet werden. In einem gewissen Sinne quote von unter 60 Prozent und 0,5 Prozent des BIP
führt dies zu einem Rentenfonds, der öffentliche In- für Länder mit einer Schuldenquote, die mehr als 60
vestitionen in Deutschland finanziert und dadurch Prozent des BIP beträgt. In Einklang mit der deut-
die Wachstumspotenziale der deutschen Volkswirt- schen Schuldenregel wird die zulässige NKA berech-
schaft stärkt. Dies unterscheidet diesen Ansatz von net, indem die zulässige strukturelle NKA um eine
12 Die Kreditaufnahme in Ausnahmesituationen (Notfall- einem Tilgungsplan verbunden, sodass nach einigen
kredite) über die regulär zulässige NKA hinaus ist mit Jahren die Tilgungszahlungen den Spielraum einengen.
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