11 2008 GFG-Reform - Kommunen in NRW
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Stgerat_11_08_titel 23.10.2008 17:07 Uhr Seite 1
62. JAHRGANG • NOVEMBER
11
2008
HERAUSGEBER STÄDTE- UND GEMEINDEBUND NORDRHEIN-WESTFALEN
StGB NRW · Kaiserswerther Str. 199-201 · 40474 Düsseldorf
G 20 167
PVSt · Deutsche Post AG · „Entgelt bezahlt“ ·
GFG-Reform
Schulgesetz
Entschuldung
Stgerat_11_08_Inhalt 24.10.2008 8:50 Uhr Seite 3
EDITORIAL
Die Fachzeitschrift für Kommunal- und
Landespolitik in Nordrhein-Westfalen
Welche Rolle das Geld spielt in unserer
Gesellschaft, führt uns derzeit die Bankenkrise drastisch
vor Augen. Kaum ein Tag vergeht ohne neue
Hiobsbotschaft, dass wieder ein ehedem solides
Geldhaus am Rande des Ruins steht. Selbst vom
drohenden Staatsbankrott - siehe Island - ist bereits die
Rede. Wenn der Finanzstrom versiegt, bricht der
Wirtschaftsverkehr, bricht das öffentliche Leben kommunalen Finanzausgleichs bleibt deshalb bestehen:
zusammen. dass dieser angemessen ausgestattet wird.
Auch die Städte und Gemeinden, die einen Großteil der Mittelkürzungen wie der Wegfall des Anteils an der
öffentlichen Leistungen erbringen müssen, sind auf Grunderwerbsteuer (Minus 180 Mio. Euro) oder die
stetige Geldquellen angewiesen. Weil diese im einen Fall Erhöhung der Krankenhaus-Investitionsumlage
stärker, im anderen aber schwächer sprudeln, wurde vor (Minus 110 Mio Euro) passen da nicht ins Bild.
gut 50 Jahren der kommunale Finanzausgleich Zudem ist das Land gehalten, angesichts sich
geschaffen. Aus einem großen Topf erhalten die ganz wandelnder Lebensverhältnisse auch die
Schwachen etwas mehr, die Robusteren etwas weniger Verteilungskriterien des Ausgleichssystems zu
und die Starken gar keine Mittel. überprüfen. Manches, was das Münchner Ifo-Institut in
Dieses Ausgleichssystem stellt - trotz mancher Mängel seinem Gutachten zum kommunalen
in der Praxis - eine historische Leistung dar. Denn es hilft, Finanzausgleich empfiehlt, käme den kreisangehörigen
den im Grundgesetz formulierten Auftrag der Kommunen in NRW entgegen, anderes würde sich zu
„Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse“ zu ihren Lasten auswirken. Klar bleibt aber die Forderung:
erfüllen. Gleichwohl häufen sich Fälle, in denen die die Annahme eines umso höheren Bedarfs pro
Mechanik nicht mehr greift. So gibt es eine wachsende Einwohner, je größer die Kommune ist - die so genannte
Zahl von NRW-Kommunen in der vorläufigen Einwohnerveredelung - muss wegfallen.
Haushaltsführung. Diese haben noch nicht einmal die Es wird jetzt darauf ankommen, dass der Städte- und
Aussicht auf baldigen Haushaltsausgleich - geschweige Gemeindebund NRW in der vom NRW-
denn Tilgung ihrer immensen Schulden. Innenministerium eingerichteten Kommission den
Eine Grundvoraussetzung für den Erfolg des Interessen der kreisangehörigen Kommunen insgesamt,
aber auch der Not leidenden Städte und Gemeinden
Gehör verschafft.
Dr. Bernd Jürgen Schneider
Hauptgeschäftsführer StGB NRW
STÄDTE- UND GEMEINDERAT 11/2008 3
Stgerat_11_08_Inhalt 24.10.2008 8:50 Uhr Seite 4
BÜCHER UND MEDIEN / INHALT
Bäume und
Pflanzen lassen
Städte atmen Inhalt 62. Jahrgang
November 2008
Schwerpunkt Feinstaub, hrsg. v. Bücher und Medien 4
Forum Die Grüne Stadt in Zusam-
menarbeit mit dem Geographi-
Nachrichten 5
schen Institut der Universität
Köln, der Abt. Stadtklimatologie/
Luftqualität des Regionalverban-
des Ruhr und der Ständigen Kon-
Thema GFG-Reform
ferenz der Gartenamtsleiter beim
Deutschen Städtetag, Versand ausschließlich in Verpackungseinheiten Bernd Jürgen Schneider, Andreas Wohland
von 25 Ex. zum Preis von 50 Euro zzgl. Verpackungs- und Versandkos-
Reform des kommunalen Finanzausgleichs aus
ten sowie MwSt., Bestellung an Forum Die Grüne Stadt, c/o NED.WORK
GmbH, Fax 0211-676 723 oder im Internet über www.die-gruene- Sicht des StGB NRW 6
stadt.de
Claus Hamacher
Feinstaub belastet zunehmend die Innenstädte. Neben der Ein-
Struktur und Funktionieren des kommunalen
richtung von Umweltzonen, die Fahrverbote zu bestimmten Zei-
ten oder für bestimmte Fahrzeugtypen vorsehen, sowie weiterer Finanzausgleichs in NRW 8
Maßnahmen wie das Abwaschen von Fahrbahnflächen kommt
auch dem Einsatz von Bäumen und Pflanzen eine entscheidende
Thiess Büttner, Fédéric Holm-Hadulla, Anne Stelzer
Rolle bei der Senkung der Feinstaubbelastung zu. Die Broschüre
beschreibt grundlegende Aspekte, die bei der Planung und Pfle- Gutachten zur Zukunft des kommunalen
ge von Bäumen und Sträuchern zur Verbesserung der Luftquali- Finanzausgleichs in NRW 10
tät in Städten beachtet werden sollten. Daneben werden konkre-
te Angaben über die Funktionalität verschiedener Baumarten
gemacht, die eine direkte Umsetzung in die Praxis ermöglichen. Karl Peter Brendel
Die Informationen bieten Bürgern wie Stadtplanern sowie den Der kommunale Finanzausgleich als
Verantwortlichen in Verwaltung und Politik Argumente für mehr Steuerungsinstrument der Landespolitik 14
Grün in der Stadt.
Alexander Büttner
Plädoyer für einen Flächenansatz im
Landeshundegesetz Gemeindefinanzierungsgesetz 16
Nordrhein-
Westfalen Jörg Wacker
Beteiligung der Kommunen an den Einheitslasten 18
Kommentar, v. Günter Haurand, 16,5 x
23,5 cm, 270 S., kart., 5. Auflage
2008, 29 Euro, Kommunal- und Schul-
verlag, ISBN 3-8293-0838-0
Stadt Langenfeld schuldenfrei 20
In der nun fünften Auflage seines
Kommentars zum Landeshunde-
gesetz Nordrhein-Westfalen lie- Günter Winands
fert der Autor Erläuterungen zu Die Möglichkeiten des neuen NRW-Schulgesetzes 21
den Landesvorschriften,stellt aber
auch weitere Gesetze im Anhang bereit und liefert Formulierungs-
hilfen, unter anderem für die Versagung einer Erlaubnis. Dabei
macht Haurand stets das Spannungsfeld zwischen Gefahrenab- IT-News 24
wehr zum Wohle der Allgemeinheit und dem Halten eines Hundes Gericht in Kürze 25
nicht nur aus Liebhaberei oder als Gebrauchstier, sondern als „Fami-
lienmitglied“ deutlich. Entsprechend wägt er in seinen Kommentie- Persönliches 26
rungen die Argumente pro und contra sorgfältig ab und gibt so
den Praktikern in den Ordnungsämtern eine brauchbare Hilfe für Titelfoto: wolterfoto
Ermessensentscheidungen an die Hand.
4 STÄDTE- UND GEMEINDERAT 11/2008
Stgerat_11_08_Inhalt 24.10.2008 8:50 Uhr Seite 5
NACHRICHTEN
25 Sieger beim Wettbewerb richt gleichgestellt. Er werde nach den Grundsätzen der Aleviti-
schen Gemeinde Deutschlands in deutscher Sprache erteilt. Das
StandortInnenstadt.NRW Alevitentum ist innerhalb des Islam ein eigenständiges Bekennt-
Die Sieger des Wettbewerbs StandortInnenstadt.NRW stehen fest: nis. Es gilt als gemäßigt und unterscheidet sich deutlich von der
Insgesamt 25 Projekte aus 14 Ruhrgebietsstädten erhalten Landes- sunnitischen und schiitischen Glaubensrichtung des Islam.
und EU-Mittel zur Entwicklung ihrer Innenstädte.Besonders erfolg-
reich waren Bochum, Essen, Gelsenkirchen und Witten, wo nun je-
weils drei Vorhaben gefördert werden. Weitere Projekte werden in Elternbegleitbuch „Kinder ganz stark“
Castrop-Rauxel, Dortmund, Hagen, Hattingen, Lünen, Moers, Ober-
hausen,Schwerte,Unna und Xanten realisiert.Das Gesamtvolumen
für alle Jugendämter
der Projekte beträgt rund 10,7 Mio. Euro. An dem Wettbewerb hat- Nach der Geburt eines Kindes sollen Eltern in Nordrhein-Westfa-
ten sich 48 Projekte aus 21 Städten und Gemeinden des Ruhrgebiets len künftig von den örtlichen Jugendämtern ein Buch mit Informa-
beteiligt.Das Spektrum reichte von speziellen Dienstleistungsange- tionen und Adressen zu den Hilfs- und Beratungsangeboten erhal-
boten über die Gestaltung von Plätzen bis hin zu Lichtkonzepten. ten, die Bund und Land NRW anbieten. Wie der NRW-Minister für
Generationen, Familien, Frauen und Integration, Armin Laschet,
mitteilte, stellt das Land den Kommunen dazu das neue Elternbe-
Neuer Einzelhandelserlass für gleitbuch „Kinder ganz stark“ zur Verfügung. Dieses kann auch als
Druckvorlage über das Internet abgerufen werden. Über ein On-
starke Zentren line-Baukastensystem haben Kommunen zudem die Möglichkeit,
Der Einzelhandelserlass des Landes NRW aus dem Jahr 1996 ist in das Elternbegleitbuch mit eigenen Informationen über Hilfe- und
Zusammenarbeit mit den kommunalen Spitzenverbänden novel- Beratungsangebote zu ergänzen.
liert worden. Mit dem neuen Erlass soll der Einzelhandel in den In-
nenstädten und Ortszentren gestärkt werden. Durch entsprechen-
de Konzepte und gezielte Bauleitplanung sollen Kommunen künf- Ambulante Wohnformen auf dem
tig sicherstellen können, dass in den Stadtzentren solche Sorti-
mente erhalten bleiben, die als „zentrenrelevant“ definiert wer-
Vormarsch
den. Dazu gehörten Bekleidung, Lederwaren, Schuhe, Foto und Op- In NRW steigt die Zahl der zu Hause lebenden Menschen mit Be-
tik sowie Uhren und Schmuck. Dagegen könnten Möbelmärkte, hinderung. Der 2003 begonnene Umbau der nordrhein-westfäli-
Gartencenter und Baumärkte auch außerhalb der Stadtkerne ent- schen Behindertenhilfe hin zu mehr ambulanten Wohnformen ist
stehen. Diese Betriebe dürften auf maximal 2.500 Quadratmetern nach Ansicht von NRW-Sozialminister Karl-Josef Laumann ein gro-
zentrenrelevante Produkte anbieten. Damit soll eine Chancen- ßer Erfolg. Den Landschaftsverbänden und der Freien Wohlfahrts-
gleichheit bei den Standortbedingungen erreicht werden. pflege sei es gelungen, die Zahl der behinderten Menschen, die be-
treut in den eigenen vier Wänden leben, von 15.300 im Jahr 2004
auf 26.400 im Jahr 2007 zu steigern. Mehr ambulant betreutes
Rahmenvereinbarung zum Erftumbau Wohnen entlastet auch die Kommunen. Die Landschaftsverbände
kalkulieren dafür 40 bis 60 Euro pro Tag. Das - so Laumann - sei
Die Weichen für den Rückbau der Erft in ein naturnahes Gewässer deutlich weniger als die 100 Euro, die ein Wohnheimplatz pro Tag
sind gestellt. NRW-Umweltminister Eckhard Uhlenberg unter- koste. 40 bis 50 Mio. Euro seien auf diese Weise eingespart worden.
zeichnete die Rahmenvereinbarung zum Erftumbau. Damit wurde
mit den Vertragspartnern RWE Power und dem Erftverband die
langfristige finanzielle Absicherung für den Umbau der Erft verein- Persönliche Kohlendioxid-Bilanz
bart. Bis 2045 wollen Land, Erftverband und RWE in drei Stufen die
Erft zwischen Bergheim und der Mündung in den Rhein bei Neuss
online
renaturieren. Dabei sollen unter anderem Uferbefestigungen ent- Wie viel Kohlendioxid entsteht beim Heizen? Wie wirkt sich ein
fernt werden, damit sich der Fluss ungehindert entwickeln kann. sparsames Auto auf die eigene Kohlendioxid-Bilanz aus? Auf solche
Von den Gesamtkosten in Höhe von 70 Mio. Euro übernimmt das Fragen gibt ein Emissionsrechner der Energieagentur NRW im Inter-
Land 52,5 Mio. Euro. Der Erftverband beteiligt sich mit 9,5 Mio. Euro net unter www.energieagentur.nrw.de Antwort. Ermittelt wird
und RWE Power mit acht Mio. Euro. nicht nur, wie viel Kohlendioxid-Ausstoß jeder Einzelne verursacht,
sondern gezeigt wird gleichzeitig Einsparpotenzial in den Berei-
chen Wohnen, Mobilität, Ernährung sowie allgemeiner Konsum.
Erster alevitischer Religionsunterricht Das Online-Tool berücksichtigt neben Kohlendioxid weitere Treib-
hausgase wie Methan und Lachgas. Der Rechner wurde im Auftrag
an Grundschulen des NRW-Ministeriums für Wirtschaft,Mittelstand und Energie und
In Nordrhein-Westfalen gibt es erstmals regulären alevitischen in Kooperation mit dem Heidelberger Institut für Energie und Um-
Religionsunterricht an Schulen. Das Fach richtet sich an junge Mus- weltforschung sowie dem Umweltbundesamt in Dessau-Roßlau
lime alevitischen Glaubens und wird seit Schuljahresbeginn an entwickelt. Eine ähnliche Leistung bietet auf spielerische Weise das
fünf Grundschulen in Bergkamen, Duisburg, Köln und Wuppertal Internet-Portal www.klimaklicker.de, das Studierende der Fach-
unterrichtet. Wie das NRW-Ministerium für Schule und Weiterbil- hochschule für Technik und Wirtschaft Berlin in Kooperation mit der
dung mitteilt, ist der Unterricht dem christlichen Religionsunter- Kampagne „Klima sucht Schutz“ entwickelt haben.
STÄDTE- UND GEMEINDERAT 11/2008 5
Stgerat_11_08_innen 24.10.2008 8:55 Uhr Seite 6
THEMA GFG-REFORM
Geringe Bevölkerungsdichte in ländlichen
Regionen verursacht häufig höhere Kosten bei der
kommunalen Infrastruktur
den Reformbedarf des Finanzausgleichs aus
Sicht des StGB NRW deutlich machen.
FINANZMASSE REICHT NICHT
Die Finanzausstattung des kommunalen Fi-
nanzausgleichs ist unzureichend. Die Betei-
ligung der Kommunen an den Landesein-
nahmen ist bei dem vorhandenen kommu-
nalen Aufgabenbestand nicht angemessen.
Die Ergebnisse der jüngsten Haushaltsum-
FOTO: STADT BAD MÜNSTEREIFEL
frage des StGB NRW zeigen, dass die Finanz-
situation der 360 Mitgliedstädte und -ge-
meinden trotz leichter Verbesserungen auf-
grund der guten Konjunkturentwicklung
immer noch dramatisch ist. Hinzu kommt,
dass das Land im Jahr 2007 in erheblichem
Umfang so genannte Konsolidierungsbei-
träge zugunsten des Landeshaushalts ein-
gefordert hat.
Große Fläche darf Zu nennen ist hier die Kürzung des Steuer-
verbundes um die fakultative Verbund-
grundlage „Anteil an der Grunderwerbsteu-
kein Nachteil sein er“. Diese Kürzung belastete die Kommu-
nen 2007 allein mit 165 Mio. Euro. Weitere
Belastungen finden sich außerhalb des GFG
im Haushaltsbegleitgesetz. Hier ist als
Die Finanzierungsprobleme kreisangehöriger Städte und größter Einzelposten die Erhöhung der
Krankenhausinvestitionsumlage um rund
Gemeinden müssen bei der Weiterentwicklung des kommunalen 110 Mio. Euro zu nennen. Diese Faktoren wir-
ken auch für die Folgejahre und müssen
Finanzausgleichs in NRW stärker berücksichtigt werden
dringend rückgängig gemacht werden.
Beleg für die strukturelle Unterfinanzie-
DIE AUTOREN Der kommunale Finanzausgleich soll nun - rung der kommunalen Familie sind die zahl-
mit einer Perspektive für die kommenden reichen Kommunen, die sich dauerhaft in
Dr. Bernd Jürgen Schneider ist
zehn Jahre - quantitativ gesichert und qua- der so genannten vorläufigen Haushalts-
Hauptgeschäftsführer beim
litativ zukunftsfähig gemacht werden. Wie führung befinden. Auch das weiter steigen-
Städte- und Gemeindebund
schon bei Vorlage des ersten ifo-Gutachtens de Kassenkreditvolumen bestätigt dies.
NRW
im Jahr 1995 und jedes Jahr bei der Diskus- Trotz des guten konjunkturellen Umfeldes
Andreas Wohland ist Haupt-
sion des aktuellen Finanzausgleichs werden sind die Kassenkredite mittlerweile auf den
referent für Finanzen beim
dabei heftige Verteilungskämpfe innerhalb Rekordwert von 13,6 Mrd. Euro gestiegen.
Städte- und Gemeindebund
der kommunalen Familie auszutragen sein. Damit müssen die Städte und Gemeinden
NRW
Nach Auffassung des StGB NRW bevorteilen in Nordrhein-Westfalen fast die Hälfte der
die derzeitigen Mechanismen des Gemein- gesamten Kassenkredite in Deutschland
D er Verfassungsgerichtshof für das
Land Nordrhein-Westfalen hatte in
der so genannten Ahaus-Entscheidung vom
definanzierungsgesetzes tendenziell die
Großstädte. Besondere Finanzierungspro-
bleme des kreisangehörigen Raums werden
aufnehmen, um ihre Verwaltungstätigkeit
zu finanzieren.
Im Übrigen wird sich in Zukunft vermehrt
9. Juli 1998 dem Gesetzgeber aufgegeben, bisher nicht hinreichend gewürdigt. nach Einführung des NKF zeigen, dass einer
die Grundlagen seiner Einschätzungen und Der StGB NRW hat die Arbeit des Gutachters Reihe von Kommunen kurzfristig eine bilan-
Prognosen zum kommunalen Finanzaus- laufend in seinen Gremien begleitet. Der Fi- zielle Überschuldung droht.Vor diesem Hin-
gleich regelmäßig zu überprüfen. Vor die- nanzausschuss hat eine Arbeitsgruppe „GFG- tergrund ist zu fordern, dass das Land insge-
sem Hintergrund hat das Land NRW vom Reform 2008“ einberufen,die sich mittlerwei- samt die Dotierung des Steuerverbundes
ifo-Institut das jetzt vorliegende Gutachten le in drei Sitzungen mit dem ifo-Gutachten deutlich verbessert, um seinem Auftrag zur
zur Weiterentwicklung des kommunalen Fi- auseinandergesetzt hat. Dabei haben sich ei- aufgabenangemessenen Finanzausstat-
nanzausgleichs erstellen lassen. nige zentrale Punkte herauskristallisiert, die tung der Kommunen gerecht zu werden.
6 STÄDTE- UND GEMEINDERAT 11/2008
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REFORM BEI SCHLÜSSELZUWEISUNGEN
FAZIT
Schließlich ist dem Berechnungssystem zur
Rechtfertigung der Hauptansatzstaffel vor- Nach Auffassung des StGB NRW bedür-
Zahlreiche Empfehlungen des Gutachters zuhalten, dass es einem Zirkelschluss unter- fen die Finanzausgleichsmechanismen
zur Anpassung und Modernisierung des liegt. Es wertet nämlich tatsächlich höhere dringend einiger Änderungen. Die Konti-
kommunalen Finanzausgleichs betreffen Ausgaben bei den Großstädten als Indikator nuität in der Auswahl des Gutachters ließ
das System der Schlüsselzuweisungen, über für einen höheren Bedarf. Die höheren Aus- vermuten, dass die aktuelle Analyse keine
das rund 85 Prozent der Zuweisungen des gaben werden aber vielfach nur deshalb ge- gravierenden Reformvorschläge enthalten
GFG verteilt werden. Für den StGB NRW von tätigt, weil über die Verschiebefunktion im würde, sondern dass vielmehr eine behut-
zentraler Bedeutung ist dabei die Hauptan- Finanzausgleich auch höhere Einnahmen same Fortentwicklung des bestehenden
satzstaffel, nach der die Einwohner einer generiert werden. Der StGB NRW fordert Systems zu erwarten sei. Diese Vermutung
Gemeinde bei der Bestimmung des Finanz- daher für die Zukunft, zur Bedarfsermitt- hat sich bestätigt. Wirklich kreative neue
bedarfs mit wachsender Größe der Stadt lung jeden Einwohner gleich zu gewichten. Denkansätze sucht man vergebens. Daher
stärker gewichtet werden. Diese so genann- ist es wichtig, dass die Interessen der
te Einwohnerveredelung soll nach Auffas- FLÄCHENINDIKATOREN DAZU kreisangehörigen Kommunen in der aktu-
sung des Gutachters beibehalten, aber in ell vom NRW-Innenministerium eingesetz-
ihrer Spreizung etwas abgeschwächt wer- Aus Sicht des StGB NRW muss bei der Be- ten Kommission zur Weiterentwicklung
den. Begründet wird Letzteres mit den Er- darfsermittlung auch ein Flächenansatz des Finanzausgleichs mit Nachdruck ver-
gebnissen aktueller Regressionsanalysen. eingeführt werden. Denn bei der Aufgaben- treten werden.
Die Frage, ob eine unterschiedliche Gewich- wahrnehmung der Kreise und kreisangehö-
tung von Einwohnern grundsätzlich ge- rigen Gemeinden spielt die Flächenbezo-
rechtfertigt ist, muss aber ein Schwerpunkt genheit eine wichtige Rolle. Die Einbezie- Bei dem Schüleransatz ist die gesellschafts-
der Diskussion sein. Die vorrangige Bedarfs- hung von Flächenindikatoren bei der Be- politisch stark zunehmende Bedeutung des
ermittlung anhand der veredelten Einwoh- darfsermittlung ist in vorbereitenden Ge- Aufgabensektors „Bildung“ und dessen er-
nerzahl blendet wichtige Aspekte aus. Zum sprächen mit dem Gutachter immer wieder weiterter Auftrag in den vorschulischen Be-
einen ist unbestritten, dass der gesetzliche eingefordert worden. Insofern ist es bereits reich hinein zu bedenken.
Aufgabenbestand bei den kreisangehörigen ein Erfolg, dass der Gutachter die Einfüh-
Gemeinden und den Kreisen zusammen rung eines Flächenansatzes für möglich UMFASSENDER BILDUNGSANSATZ
exakt derselbe ist wie bei den kreisfreien hält, auch wenn der StGB NRW sich ein
Städten.Die progressive Berücksichtigung der deutlicheres Bekenntnis für den Flächenan- Es könnte sich anbieten, den Schüleransatz
Einwohnerzahl bildet den Aufgabenbestand satz - auch hinsichtlich der fiskalischen Aus- zu einem Bildungsansatz weiterzuentwi-
der Gemeinden damit nicht zutreffend ab. wirkungen - gewünscht hätte. ckeln und in diesem nicht nur die schulbezo-
Des Weiteren gibt es zahlreiche Aufgaben,die Abgesehen von Nordrhein-Westfalen arbei- genen Aufgaben und Ausgaben abzubilden,
im ländlichen Raum aufgrund geringer Ein- ten alle anderen Bundesländer mit einem sondern auch weitere zuschussfinanzierte
wohnerdichte und ausgedehnter Flächen im Flächenansatz. In Niedersachsen - das einzi- Aufgabenfelder, insbesondere im Bereich
Verhältnis zu den Ballungsräumen erhebliche ge Land, welches bis zum vergangenen Jahr der Kindergärten. Auf der Seite der Finanz-
zusätzliche Kosten verursachen. Dies gilt im neben NRW auf die Berücksichtigung der kraftberechnung wird über die fiktiven He-
Besonderen für die Bereiche Straßenwesen, Flächen verzichtet hat,- ist schließlich ent- besätze für die Realsteuern, insbesondere
ÖPNV, Schülerbeförderung, Feuerwehr- und schieden worden, auch die Fläche als be- die Gewerbesteuer zu reden sein. Hier sind
Rettungswesen sowie generell für den Land- darfsbegründenden Faktor zu berücksichti- einheitliche fiktive Hebesätze nur akzepta-
schafts- und Naturschutz. Außerdem ist zu gen.Trotz der strukturellen Unterschiede er- bel, wenn auch auf der Bedarfsseite die Ein-
berücksichtigen, dass unter betriebswirt- scheint ein solcher Weg auch für NRW drin- wohner einheitlich gewichtet werden.
schaftlichen Gesichtspunkten die Kernver- gend angezeigt. Angesichts der unterschiedlichen Gewich-
waltung bei steigender Einwohnerzahl pro Neben den genannten Schwerpunkten des tung der Einwohner auf der Bedarfsseite
Kopf kostengünstiger wird. Reformbedarfs gibt es zahlreiche weitere spricht vieles dafür, auf der Steuerkraftseite
Aspekte, die einer kritischen die Hebesätze nach Gemeindegröße zu
Diskussion bedürfen. Zum staffeln. Die Großstädte mit besonders gut
einen ist zu klären, welche ausgebauter Infrastruktur können deutlich
Bedeutung und Ausgestal- höhere Hebesätze bei der Gewerbesteuer in
tung der Soziallastenansatz Ansatz bringen,ohne dass dies beim Finanz-
nach den Reformen am Ar- ausgleich berücksichtigt wird.
beitsmarkt haben soll. Hier- Schließlich ist zu diskutieren, ob es nicht
bei ist zu berücksichtigen, doch - anders als vom Gutachter empfohlen
dass die Sozialausgaben - sinnvolle Instrumente zur Belohnung wirt-
längst nicht nur Hartz IV-be- schaftlichen Verhaltens sowie der Nutzung
FOTO: WOLTERFOTO
dingte Ausgaben enthalten. von Konsolidierungspotenzial gibt. Der
kommunale Finanzausgleich und insbeson-
Wer sein Geld zusammenhält, dere das Land dürfen vor dem Problem der
sollte im Finanzausgleich Vorteile großen Zahl der Nothaushaltskommunen
genießen nicht die Augen verschließen. ●
STÄDTE- UND GEMEINDERAT 11/2008 7
Stgerat_11_08_innen 24.10.2008 8:55 Uhr Seite 8
FOTO: WOLTERFOTO
Die Mittel für den kommunalen
Finanzausgleich werden unter Berücksichtigung
vieler Indikatoren an die Kommunen verteilt
der Anspruch der Gemeinden auf Gewähr-
leistung einer angemessenen Finanzaus-
stattung in der bisherigen Rechtsprechung
des Gerichtshofs stets durch die finanzielle
Leistungsfähigkeit des Landes begrenzt.
FINANZKRAFT UND FINANZBEDARF
Das für den Finanzausgleich zur Verfügung
stehende Finanzvolumen wird in verschie-
dene Blöcke aufgeteilt, die nach unter-
schiedlichen Gesichtspunkten und mit un-
terschiedlichen Vorgaben an die Kommu-
Mühsamer Weg zum nen weitergegeben werden. Der weitaus
größte Teil - rund 85 Prozent - des Aus-
gleichsvolumens entfällt auf die so genann-
ten Schlüsselzuweisungen, die den Kom-
gerechten Ausgleich munen zur freien Verfügung stehen.
Die Grundidee des Schlüsselzuweisungs-
systems ist einfach. Für jede Gemeinde oder
jeden Gemeindeverband wird anhand be-
Beim kommunalen Finanzausgleich in NRW wird versucht, stimmter Indikatoren ein individueller Fi-
nanzbedarf ermittelt. Dem wird eine nor-
einem fiktiven Bedarf die fiktive Steuerkraft einer Kommune mierte Einnahmekraft für jede einzelne
gegenüberzustellen und daraus einen Netto-Bedarf abzuleiten Kommune gegenübergestellt.
Ist der fiktiv ermittelte Finanzbedarf höher
als die normierte Steuerkraft, wird die Diffe-
DER AUTOR aufzustocken und die Aufteilung zwischen renz ausgeglichen. Allerdings geschieht
den einzelnen Kommunen so zu steuern, dies nicht in vollem Umfang, sondern der-
Claus Hamacher ist
dass aufgaben- und bedarfsgerecht Finanz- zeit nur zu 90 Prozent (Ausgleichsgrad). Ist
Beigeordneter für Finanzen
mittel zur Verfügung stehen. Die Umset- die Steuerkraft einer Kommune höher als
und Sparkassen beim Städte-
zung dieses Verfassungsauftrags erfolgt in ihr fiktiver Bedarf, erhält sie keine Schlüssel-
und Gemeindebund NRW
Nordrhein-Westfalen durch das - im Zusam- zuweisungen. In diesem Fall spricht man
menhang mit dem jeweiligen - Landeshaus- von einer „abundanten“ Gemeinde.
halt verabschiedete - Gemeindefinanzie-
B und,Ländern und Kommunen ist durch
Gesetz die Erledigung zahlreicher öf-
fentlicher Aufgaben übertragen. Jeder Trä-
rungsgesetz (GFG). Dieses setzt zum einen
die zur Verteilung zur Verfügung stehenden
Mittel fest und beschreibt zum anderen die
EINWOHNERZAHL HAUPTINDIKATOR
Der Finanzbedarf einer Gemeinde wird
ger öffentlicher Aufgaben muss auch mit Verteilungsparameter. durch den so genannten Gesamtansatz dar-
den erforderlichen Finanzmitteln versehen Gesetzgeberische Veränderungen an den gestellt, der sich aus einem Hauptansatz
sein. Haupteinnahmequelle der Kommu- Strukturen des GFG können erhebliche Um- und mehreren Nebenansätzen zusammen-
nen sind - ebenso wie beim Bund und bei verteilungswirkungen auslösen. So ist es setzt. Alle zusammen dienen als Indikato-
den Ländern - Steuern, und zwar insbeson- nicht verwunderlich, dass der kommunale ren für den Bedarf. Hauptbedarfsindikator
dere die so genannten Realsteuern - Gewer- Finanzausgleich wiederholt Gegenstand (= Hauptansatz) ist die Zahl der Einwohner
besteuer und Grundsteuer - sowie der Ge- von Auseinandersetzungen vor dem Verfas- eine Gemeinde.
meindeanteil an der Einkommensteuer. Da- sungsgerichtshof NRW war. Als generelle Der Hauptansatz im nordrhein-westfäli-
neben stehen noch Gebühren, Beiträge und Tendenz der verschiedenen Entscheidun- schen Finanzausgleich wird allerdings nicht
privatrechtliche Entgelte, Erträge aus wirt- gen kann festgestellt werden, dass der Ver- linear, sondern mit einer Progression zu-
schaftlichen Unternehmen, Konzessionsab- fassungsgerichtshof dem Landesgesetzge- grunde gelegt. Dahinter steht die Überle-
gaben, Vermögenserträge, Mittel aus Kre- ber einen sehr weiten Gestaltungsspiel- gung, dass der Einwohner einer einwohner-
ditaufnahmen und nicht zuletzt allgemeine raum einräumt, in welcher Art und in wel- starken Gemeinde einen höheren Finanzbe-
oder zweckgebundene Finanzzuweisungen chem Umfang er den gemeindlichen Fi- darf auslöst als der Einwohner einer einwoh-
des Staates. nanzausstattungsanspruch erfüllt und nerschwachen Gemeinde. Diese Annahme
Aufgabe des kommunalen Finanzaus- nach welchem System er die Finanzmittel beruht letztlich nicht auf quantifizierbaren
gleichs ist es, die kommunale Finanzmasse auf die Gemeinden verteilt. Dabei wurde Parametern oder Kennzahlen,sondern ist al-
8 STÄDTE- UND GEMEINDERAT 11/2008Stgerat_11_08_innen 24.10.2008 8:55 Uhr Seite 9
THEMA GFG-REFORM
ZUR SACHE
lein aus dem tatsächlichen Ausgabeverhal- Für die Ermittlung der Einnahmekraft wird
ten der Kommune abgeleitet. Ausgangspunkt für den kommunalen Fi- in erster Linie auf die Steuerkraft abgestellt.
Ob die höheren Ausgaben in einwohner- nanzausgleich auf Landesebene ist Art. 106 Für die Realsteuern haben die Gemeinden
starken Städten zwangsläufige Folge ande- Abs. 7 Grundgesetz: das grundgesetzlich garantierte Recht, im
rer Strukturbedingungen sind oder ob sie „Von dem Länderanteil am Gesamtauf- Wege einer politischen Entscheidung Hebe-
auch ein unterschiedliches Verhältnis zur kommen der Gemeinschaftssteuern fließt sätze festzulegen. Würde man für die Be-
Ausgabendisziplin in den politischen Ver- den Gemeinden und Gemeindeverbänden rechnung der Einnahmekraft allein die tat-
tretungsorganen widerspiegeln,war und ist insgesamt ein von der Landesgesetzge- sächlichen Einnahmen der Kommunen zu-
Gegenstand kontroverser Diskussionen. bung zu bestimmender Hundertsatz zu. Im grunde legen, stünde zu befürchten, dass ei-
Die unterschiedliche Gewichtung von Ein- Übrigen bestimmt die Landesgesetzge- nige Kommunen aus Wettbewerbsgründen
wohnern - genannt „Einwohnerverede- bung, ob und inwieweit das Aufkommen bewusst niedrige Hebesätze festlegen - im
lung“ - ist in der so genannten Hauptan- der Landessteuern den Gemeinden (Ge- Vertrauen auf einen Ausgleich der fehlen-
satzstaffel festgelegt. Einwohner in Kom- meindeverbänden) zufließt.“ den Mittel über das GFG.
munen von bis zu 25.000 Einwohnern wer- Die so genannten Gemeinschaftssteuern Um dem zu begegnen, basiert die Ermitt-
den mit dem Faktor 1 gewichtet. Am ande- sind die drei besonders ertragreichen gro- lung der Einnahmekraft nicht auf den tat-
ren Ende der 18-stufigen Skala steht die ßen Steuerarten Einkommen-, Körper- sächlichen, sondern auf für alle Gemeinden
Stadt Köln mit einem Gewichtungsfaktor schaft- und Umsatzsteuer. Den Auftrag zur gleichermaßen gültigen fiktiven Hebesät-
von derzeit 1,57 bei fast einer Million Ein- Gewährleistung eines Finanzausgleichs zen. Die fiktiven Steuereinnahmen werden
wohnern. präzisiert Art. 79 der nordrhein-westfäli- in der Weise ermittelt, dass die Einnahmen
schen Landesverfassung: einer früheren Referenzperiode durch den
DIVERSE NEBENANSÄTZE „Die Gemeinden haben zur Erfüllung ihrer tatsächlichen Hebesatz geteilt und dann
Aufgaben das Recht auf Erschließung eige- mit dem fiktiven Hebesatz multipliziert
Der Hauptansatz wird ergänzt durch ver- ner Steuerquellen. Das Land ist verpflichtet, werden.
schiedene Nebenansätze. Über den Schüler- diesem Anspruch bei der Gesetzgebung Der Steuerkraft bei den Realsteuern hinzu-
ansatz fließen die durchschnittlichen Schul- Rechnung zu tragen und im Rahmen seiner gerechnet werden die Gemeindeanteile an
kosten je Schulform in die Ermittlung des finanziellen Leistungsfähigkeit einen über- der Einkommensteuer und der Umsatzsteu-
Bedarfs ein. Den Schüleransatz erhalten Ge- gemeindlichen Finanzausgleich zu gewähr- er.Die Summe dieser Steuereinnahmen wird
meinden und Kreise für jeden Schüler an leisten.“ schließlich reduziert um die Gewerbesteuer-
Schulen, deren Träger sie zu Beginn des umlage, die ebenfalls auf der Basis der fikti-
Haushaltsjahres sind. gendes Problem: Berechnete man sowohl ven Steuereinnahmen berechnet wird.
Als weiterer Nebenansatz berücksichtigt die Einnahmekraft der Kommunen als
der Soziallastenansatz die Anzahl der ge- auch ihren fiktiven Finanzbedarf unabhän- WEITERE ZUWEISUNGEN
meldeten Arbeitslosen, wobei eine Gewich- gig von dem für Schlüsselzuweisungen be-
tung abhängig von der Dauer der Arbeitslo- reitstehenden Betrag, so würde dieser ent- Neben den Schlüsselzuweisungen, die als
sigkeit vorgenommen wird. Das alleinige weder überschritten oder nicht ausge- allgemeine Deckungsmittel des Verwal-
Abstellen auf die Arbeitslosigkeit erklärt schöpft. tungshaushalts gedacht sind, erhalten die
sich mit dem Fehlen belastbarer gemeinde- Gemeinden und Kreise auch pauschale Mit-
bezogener Daten über Sozialhilfeempfän- KOMPLIZIERTE RECHENOPERATION tel für investive Maßnahmen sowie für be-
ger und -ausgaben. Im Zusammenhang mit sondere Zwecke. Größter Einzelposten ist
den arbeitsmarkt- und sozialpolitischen Än- Damit centgenau der für Schlüsselzuwei- die Bildungspauschale, gefolgt von der so
derungen - insbesondere durch Hartz IV - ist sungen reservierte Betrag an die Städte und genannten allgemeinen Investitionspau-
die Angemessenheit des derzeitigen Sozial- Gemeinden ausgeschüttet werden kann, schale. Diese fließt den Kommunen zur pau-
lastenansatzes dringend zu überprüfen. muss eine mathematische Verbindung zwi- schalen Förderung investiver Maßnahmen
1996 wurde der Zentralitätsansatz einge- schen Bedarf und Schlüsselmasse insge- nach einem Schlüssel zu, der sich zu 7/10
führt, welcher sich an der Zahl der sozialver- samt hergestellt werden. Dies geschieht nach der Einwohnerzahl und zu 3/10 nach
sicherungspflichtig Beschäftigten orien- über den so genannten Grundbetrag. Dieser der Gebietsfläche bemisst. Die früher ge-
tiert. Gegenüber dem stark pauschalieren- ist ein Betrag in Euro, mit dessen Hilfe die währte Abwasserinvestitionspauschale
den Hauptansatz sollen damit bestimmte Punkte des Gesamtansatzes in einen echten wurde im Jahr 2002 abgeschafft.
Zentralitätsaspekte wie beispielsweise hö- Finanzbedarf umgewandelt werden kön- Schließlich gibt es besondere Bedarfszuwei-
here Lasten des öffentlichen Personennah- nen. Zur Berechnung werden folgende fest- sungen, die - wie der Name zum Ausdruck
verkehrs berücksichtigt werden. stehende mathematischen Komponenten bringt - nicht pauschal an alle Kommunen,
Aus den dargestellten Indikatoren Haupt- verwendet: sondern nur bei Vorliegen eines besonderen
ansatz, Schüleransatz, Soziallastenansatz Bedarfs gewährt werden. Die Empfänger
und Zentralitätsansatz wird der normierte • Höhe der Schlüsselmasse sind entweder im Zuweisungstatbestand ge-
Bedarf in Form des Gesamtansatzes aus- • Summe der Gesamtansätze der Gemein- nannt oder werden in einem Anhang zum
gewiesen. Dieser wird zunächst nicht in den (Bedarf) Gesetz namentlich aufgeführt.Beispiele sind
Euro-Beträgen, sondern in Punkten erfasst. • Summe der Steuerkraftmesszahlen der Zuweisungen an Kurorte oder an Gemeinden
Würde man die fiktive Bedarfsberechnung Gemeinden zum Ausgleich besonderer Härten bei der Er-
an dieser Stelle beenden, ergäbe sich fol- • Ausgleichsgrad hebung von Abwassergebühren. ●
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THEMA GFG-REFORM
Fortentwicklung des kommunalen
Finanzausgleichs
Das Münchner ifo-Institut schlägt in seinem Gutachten DIE AUTOREN
zur Fortentwicklung des kommunalen Finanzausgleichs in Prof. Dr. Thiess Büttner ist
Professor für Volkswirt-
Nordrhein-Westfalen maßvolle Änderungen vor schaftslehre an der
Universität München und
I m Jahr 2006 beauftragte das Innenminis-
terium Nordrhein-Westfalen das ifo-Insti-
tut mit einem Gutachten zur Analyse und
Zuge eines Verbundquotensystems festge-
legt. Hiernach ergibt sich die Finanzaus-
gleichsmasse als ein Anteil von 23 Prozent an
Leiter des Bereichs
öffentlicher Sektor am
Ifo-Institut München
Weiterentwicklung des kommunalen Fi- den großen Gemeinschaftssteuern nach Ein- Dipl.Volkswirt Fédéric
nanzausgleichs.1 Ziel ist es,dem Gesetzgeber nahmen oder Ausgaben des Landes im Rah- Holm-Hadulla ist Mitarbeiter
eine Entscheidungsgrundlage für eine Neu- men des Länderfinanzausgleichs, des Famili- am Ifo-Institut München
ordnung des kommunalen Finanzausgleichs enleistungsausgleichs und des interkommu- Anne Stelzer ist Mitarbeiterin
zu bieten. Im Folgenden sollen zentrale The- nalen Entlastungsausgleichs. am Ifo-Institut München
sen des Gutachtens hinsichtlich des vertika- In Bezug auf den vertikalen Finanzausgleich
len Finanzausgleichs, also der Aufteilung der ist zunächst zu fragen, welcher Anteil der
Finanzmasse zwischen Land und kommuna- gesamten Finanzierungsbasis des Landes an kaum beobachtbaren - Präferenzen der Bür-
ler Ebene, und des horizontalen Finanzaus- die kommunale Ebene auszuschütten ist, ger beantworten. Ein Anhaltspunkt sind al-
gleichs zwischen kommunalen Gebietskör- wie intensiv also der Finanzausgleich die lenfalls die Ergebnisse des politischen Ent-
perschaften im Rahmen des Schlüsselzuwei- verfügbaren Mittel umverteilen soll. Die fi- scheidungsprozesses. Unabhängige umfas-
sungssystems vorgestellt werden. nanzwissenschaftliche Analyse liefert hier sende Bewertungen sind kaum zu leisten,
Über den vertikalen Finanzausgleich werden nur grobe Anhaltspunkte. Eine effiziente sodass von einer „technokratischen“ Festset-
die kommunalen Gebietskörperschaften an Aufteilung der Mittel ist aus ökonomischer zung der Mittelaufteilung abgesehen wird.
der Finanzausstattung des Landes beteiligt. Sicht dann erreicht, wenn ein zusätzlicher
Dies beruht auf der Verpflichtung des Landes Euro den Nutzen der Bürger gleichermaßen VERTIKALER RISIKOAUSGLEICH
gemäß Art.106 Abs.7 GG,eine dem Recht auf erhöht - unabhängig davon, ob er für die
kommunale Selbstverwaltung angemessene kommunale Aufgabenerfüllung oder die des Die finanzwissenschaftliche Analyse knüpft
kommunale Finanzierungsbasis zu gewähr- Landes ausgegeben wird.2 demgegenüber an der derzeitigen Auftei-
leisten.In Nordrhein-Westfalen wird die hier- Die damit verbundene Bewertungsfrage lung der Mittel an und konzentriert sich auf
für veranschlagte Finanzausgleichsmasse im lässt sich jedoch nur unter Kenntnis der - die Frage, ob und ggf. wie diese Aufteilung
an veränderte fiskalische Rahmenbedingun-
gen anzupassen ist. Leitgedanke ist hierbei
EHRENAMTSKARTE FÜR ENGAGIERTE der Risikoausgleich zwischen beiden Ebe-
nen, wonach beispielsweise Änderungen im
reiwilliges bürgerschaftliches Engagement soll sich künftig mehr auszahlen. Die Stadt Gütersloh will
F sich bei ihren ehrenamtlich tätigen Bürgerinnen und Bürgern mit der so genannten Ehrenamtskar-
te bedanken. Bürgermeisterin Maria Unger (Foto Mitte) präsentierte nun die landesweit einheitliche
Steueraufkommen einer Ebene durch eine
entsprechende Anpassung der Finanzaus-
gleichsmasse abgefedert werden sollen.
Karte, mit der Inhaber ab Dezember 2008 Vergüns- Ein Ansatz, der diesen Ausgleich berücksich-
tigungen in Museen, Theatern, Schwimmbädern tigt, ist der in einigen Bundesländern ange-
und anderen öffentlichen Einrichtungen erhalten. wandte Gleichmäßigkeitsgrundsatz. Im Un-
Auch private Kooperationspartner beteiligen sich terschied zu dem Verbundquotensystem
mit Ermäßigungen und bringen so ihre Anerken- werden dabei nicht nur Landeseinnahmen
nung für freiwilliges Engagement zum Ausdruck. zur Bestimmung der Finanzausgleichsmas-
Nach Angaben der Ehrenamtsbeauftragten der se herangezogen,sondern auch die Entwick-
Stadt Gütersloh Sabine Gildemeister (links) und lung der Gemeindeeinnahmen mit negati-
des Sozial-Beigeordneten Joachim Martensmei- vem Faktor in der Berechnung berücksich-
FOTO: STADT GÜTERSLOH
er (rechts) wird bald auch eine Internetplattform
über die Angebote für ehrenamtliches Engage- 1 Siehe hierzu Büttner et. al., 2008 „Analyse und Weiterent-
ment sowie aktuelle Entwicklungen und punktuel- wicklung des kommunalen Finanzausgleichs in Nordrhein-
Westfalen“, ifo Forschungsbericht 41.
len Bedarf in der Stadt informieren. 2 Vergleiche hierzu Musgrave, 1959, The Theory of Public Fi-
nance, New York, McGraw-Hill.
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tigt. Dadurch partizipiert die jeweilige Ebe- rund 85 Prozent - wird im Rahmen des schen Gründen wäre nämlich davon auszu-
ne, wenn die Steuereinnahmen der anderen Schlüsselzuweisungssystems unter den gehen, dass eine derartige Subvention ei-
Ebene stärker ansteigen als die eigenen, au- kommunalen Gebietskörperschaften ver- nen Rückgang der gesamtwirtschaftlichen
tomatisch an dieser Entwicklung. Analog teilt. Die Schlüsselzuweisungen einer je- Effizienz zur Folge hätte. Die Diskussion um
hierzu wird auch bei einem Einnahmeein- den Gebietskörperschaft werden dabei auf die Hauptansatzstaffel sollte sich jedoch
bruch ein Teil des Risikos auf die andere Ebe- Basis von „fiktiven“ Größen zur Berück- ohnehin von dem Argument der Ballungs-
ne verlagert. sichtigung des lokalen Finanzbedarfs und raumkosten lösen. Eine Rechtfertigung
Eine Verstetigung wird dabei allerdings nur der lokalen Finanzkraft berechnet. Die muss letztlich aus den raumwirtschaftli-
dann erzielt, wenn die Gemeindesteuern Festlegung des fiktiven Finanz- chen Implikationen des kom-
FOTO: WOLTERFOTO
sich tatsächlich unabhängig von den Ein- bedarfs über die so genannte munalen Finanzausgleichs he-
nahmen des Landes entwickeln,oder gar ge- Bedarfsmesszahl zielt dabei raus erfolgen.
genläufig sind,was beides kaum zu erwarten auf die Abbildung finanzaus- Wie die regionalökonomische
ist. Tatsächlich zeigen die Simulationsrech- gleichsrelevanter sozioökono- Forschung belegt, konzentriert
nungen im Rahmen des Gutachtens,dass ei- mischer Eigenschaften der Ge- sich die gesamtwirtschaftliche
ne Verwendung des Gleichmäßigkeits- meinden - beispielsweise die Wertschöpfung sehr stark in
grundsatzes im Zeitraum 1990 - 2004 im Gemeindegröße oder die loka- Ballungsräumen. Insbesondere
Vergleich zum Verbundquotensystem kaum len Belastungen im Bereich der aufgrund der herausragenden
zu Unterschieden und auch nicht zu einer sozialen Sicherung. Die fiktive Bedeutung der Gewerbesteuer
Verstetigung geführt hätte. Folglich wird Finanzkraft bemisst die Fähigkeit der ein- für die Kommunalfinanzen folgt hieraus ei-
von einer Übernahme des Gleichmäßig- zelnen Gebietskörperschaft, im Rahmen ne hohe Korrelation zwischen Steuerauf-
keitsgrundsatzes im kommunalen Finanz- ihrer Hebesatzautonomie Einnahmen zu kommen und Einwohnerstärke einer Ge-
ausgleich Nordrhein-Westfalens abgeraten. generieren. bietskörperschaft. Ein Ausgleichsmechanis-
Durch die Verwendung abgeleiteter Grö- mus, der beispielsweise auf eine Anglei-
ßen wird erreicht, dass die Gebietskörper- chung der Pro-Kopf-Finanzkraft abzielte,
Von einer Übernahme des
schaft die Höhe ihrer Zuweisungen nicht würde demnach eine systematische Umver-
Gleichmäßigkeitsgrundsatzes im direkt durch ihr Finanzgebaren beeinflus- teilung von Finanzmitteln aus Ballungszen-
kommunalen Finanzausgleich sen kann, die gemeindliche Autonomie al- tren in kleinere Gemeinden bewirken und
Nordrhein-Westfalens wird so gewahrt bleibt. Insbesondere durch die damit die raumwirtschaftliche Stellung der
abgeraten umgekehrte Abhängigkeit der Zuweisun- Ballungszentren beeinträchtigen.
gen von der lokalen Steuerkraft erfüllt das Auch besteht die Gefahr, dass eine erhöhte
Auch ein Stabilisierungsfonds, in welchem in Schlüsselzuweisungssystem eine wichtige Abschöpfung zu einer weiteren Steigerung
Zeiten sprudelnder Steuerquellen Rücklagen Versicherungsfunktion gegenüber fiskali- der ohnehin bereits hohen Steuerlast in den
für künftige steuerschwache Perioden gebil- schen Risiken auf kommunaler Ebene und Wirtschaftszentren führt. Durch die Ein-
det werden, wird nicht für nötig erachtet. entfaltet im Zusammenhang mit dem in- wohnerwertung wird erreicht, dass die Fi-
Denn Nordrhein-Westfalen unterliegt auf- terkommunalen Steuerwettbewerb eine nanzkraft zwischen - hinsichtlich ihrer
grund seiner Größe in der Regel keinen gro- effizienzsteigernde Lenkungswirkung. raumwirtschaftlichen Funktion sehr unter-
ßen Schwankungen. Zudem sorgen Umsatz- schiedlichen - Gebietskörperschaften weni-
steuervorwegausgleich, Länderfinanzaus- HAUPTANSATZSTAFFEL BEIBEHALTEN ger stark umverteilt wird als zwischen Ge-
gleich und Bundesergänzungszuweisungen bietskörperschaften der gleichen Größe. In-
bereits für eine gewisse Verstetigung. Wichtigste Determinante der fiktiven inter- sofern verhält sich ein Finanzausgleich mit
Das bestehende Verbundquotensystem stellt kommunalen Bedarfsrelationen ist die Einwohnerwertung in Bezug auf die räum-
sich daher im Vergleich zu den gängigen Al- Hauptansatzstaffel, aufgrund derer größe- liche Struktur von der Tendenz her neutral.
ternativen als eine grundsätzlich sinnvolle ren Gemeinden ein höherer fiktiver Finanz- Die Hauptansatzstaffel ist somit ein wichti-
Ausgestaltung des vertikalen Finanzaus- bedarf zugesprochen wird. Diese Vorge- ger Bestandteil eines effizienzorientierten
gleichs dar. Problematisch erscheint zwar die hensweise wird bisweilen mit höheren Kos- Finanzausgleichsystems.3
Überprüfung des Bedarfs für eine Anpassung ten in Ballungsräumen begründet. Jedoch
der Verbundquote im Zeitablauf anhand der ist nicht unmittelbar ersichtlich, ob die be- Die Hauptansatzstaffel ist ein
vergleichenden Analyse von Finanzierungs- obachteten erhöhten Ausgaben in großen
wichtiger Bestandteil eines
saldo, Schuldenstand und Zinsbelastung. Je- Städten gegenüber kleineren Gemeinden
effizienzorientierten
doch ist zu hoffen, dass auch diese Probleme tatsächlich auf höhere Kosten zurückzufüh-
durch die Verbesserung der Datenbasis im Zu- ren sind oder nicht lediglich unterschiedli-
Finanzausgleichsystems
ge des Neuen Kommunalen Finanzmanage- che Nachfragemuster reflektieren.
ments behoben werden können. Zudem ist fraglich, ob eine aufgrund von Ergänzt wird die Hauptansatzstaffel im
Ballungsraumeffekten kostspieligere Be- kommunalen Finanzausgleich Nordrhein-
FUNKTIONSWEISE DER reitstellung öffentlicher Güter in Großstäd- Westfalens durch den Schüler-, Soziallas-
SCHLÜSSELZUWEISUNGEN ten im Rahmen eines Schlüsselzuweisungs- ten- und Zentralitätsansatz. Diese Neben-
systems berücksichtigt werden sollte -
Der weitaus größte Anteil der verteilbaren selbst wenn sich dieser Zusammenhang 3 Vergleiche hierzu Büttner und Holm-Hadulla, 2008, Cities
Finanzausgleichsmasse - gemäß GFG 2008 empirisch nachweisen ließe. Aus theoreti- in Fiscal Equalization, CESifo Working Paper.
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THEMA GFG-REFORM
ansätze erlauben eine differenziertere Ab- erbemessungsgrundlagen im Schlüsselzu- werbesteuer ist zu beachten, dass die nord-
bildung der sozioökonomischen und demo- weisungssystem. Die Berücksichtigung der rhein-westfälischen Gemeinden in einem
grafischen Heterogenität zwischen den Ge- Finanzkraft im Gegensatz zu tatsächlichen intensiven Wettbewerb mit Gemeinden an-
meinden. Die bestehenden Ansätze und In- finanzstatistischen Größen wie etwa dem derer Bundesländer stehen.
dikatoren wurden in der Analyse ihrer ver- lokalen Steueraufkommen ist dabei unab- Ein hoher fiktiver Hebesatz, der nun die
teilungspolitischen Implikationen bestätigt dingbar. Nur so lässt sich verhindern, dass nordrhein-westfälischen Gemeinden zu ei-
und eine Beibehaltung empfohlen. sich lokale Entscheidungen beispielsweise ner hohen Steuerlast bei der Gewerbesteu-
zum Gewerbesteuerhebesatz unmittelbar er verleitet, schwächt somit den Wirt-
FLÄCHENANSATZ ALS POLITISCHE in den Schlüsselzuweisungen niederschla- schaftstandort Nordrhein-Westfalen. Ge-
ENTSCHEIDUNG gen. genwärtig weist Nordrhein-Westfalen den
Um eine derartige Untergrabung der kom- höchsten fiktiven Gewerbesteuerhebesatz
Zudem wurde der Vorschlag geprüft, eine munalen Hebesatzautonomie zu verhin- und im gewogenen Durchschnitt die höchs-
flächenbezogene Bedarfskomponente in dern, muss daher bei der Bewertung der lo- ten tatsächlichen Gewerbesteuerhebesät-
das Schlüsselzuweisungssystem zu inte- kalen Steuerkraft weiterhin mit fiktiven He- ze im Bundesgebiet auf. Eine Absenkung
grieren. Ein derartiges Element lässt sich besätzen operiert werden. Während diese des Hebesatzes auf das Niveau des gewoge-
möglicherweise aus übergeordneter raum- in den Finanzausgleichssystemen der meis- nen Bundesdurchschnitts der Gewerbe-
planerischer Perspektive rechtfertigen, et- ten deutschen Bundesländer eine einheitli- steuerhebesätze - eventuell ohne Berück-
wa weil eine grundsätzliche Präferenz dafür che Höhe aufweisen, wird bisweilen gefor- sichtigung Nordrhein-Westfalens - ist da-
besteht, gerade in dünn besiedelten Regio- dert, die Bemessungsgrundlage insbeson- her angeraten.
nen ein attraktives Bündel an öffentlichen dere zwischen kleinen und großen Gemein-
Leistungen bereitzustellen. den zu differenzieren. So verweisen Befür- Eine Absenkung des
Es ist jedoch darauf hinzuweisen, dass Effi- worter unterschiedlicher fiktiver Hebesätze Hebesatzes auf das Niveau des
zienzüberlegungen gegen eine Subvention auf einen positiven statistischen Zusam-
gewogenen Bundesdurchschnitts
von Gebietskörperschaften sprechen, die menhang zwischen der Einwohnerzahl ei-
der Gewerbesteuerhebesätze ist
sich aufgrund geringer Skaleneffekte ver- ner Gemeinde und den gewählten Hebesät-
angeraten
gleichsweise hohen Kosten bei der Bereit- zen hin.
stellung öffentlicher Güter gegenüberse-
hen. Der Verwendung eines solchen Ansat- Aus finanzwissenschaftlicher Sicht Die wissenschaftliche Überprüfung und Wei-
zes muss demnach eine politische Entschei- ist von einer Differenzierung der terentwicklung des kommunalen Finanzaus-
dung über die Bedeutung entsprechender gleichs in Nordrhein-Westfalen6 schlägt sich
fiktiven Hebesätze abzuraten
raumplanerischer Zielsetzungen gegen- in einer praktikablen und mit finanzwissen-
über der Effizienz der Finanzpolitik vorange- schaftlichen Grundsätzen kompatiblen Aus-
hen. Jedoch ist aus finanzwissenschaftlicher gestaltung des Systems nieder. Darüber hi-
Im Anschluss an die Analyse der Bedarfser- Sicht von einer derartigen Differenzierung naus wurde in der Diskussion mit Vertretern
fassung wurden die für sinnvoll erachteten abzuraten. Zum einen reflektiert der ein- von Ministerien, Gemeinden und kommuna-
Indikatoren mithilfe eines statistischen heitliche fiktive Hebesatz die solidarische len Spitzenverbänden ein großes Bewusst-
Analyseverfahrens abgesichert und ge- Zielsetzung des kommunalen Finanzaus- sein für mögliche finanzausgleichsrelevante
wichtet. Grundlage hierfür ist der multiva- gleichs, gemäß derer der Finanzierungsbei- Problembereiche deutlich.
riate Zusammenhang zwischen den fiktiven trag durch eine Besteuerung unabhängig Trotz dieser günstigen Ausgangsposition ist
Bedarfsindikatoren und dem Zuschussbe- von Wohn- oder Betriebsort des Steuerzah- es jedoch weiterhin notwendig,Maßnahmen
darf, einer von den Gemeindeausgaben ab- lers gleich zu würdigen ist. Zum anderen einzuleiten,die gerade angesichts der zuneh-
geleiteten finanzstatistischen Größe. Dabei würde die stärkere Abschöpfung großer Ge- menden wirtschaftlichen Integration und der
wurden die tatsächlichen Ausgabenunter- meinden, welche aus einem differenzierten steigenden Finanzierungsnotwendigkeiten
schiede um Unterschiede bereinigt, die ent- fiktiven Hebesatz resultierte, eine Verzer- auch künftig die Auskömmlichkeit der Kom-
weder unsystematisch sind oder Unter- rung der raumwirtschaftlichen Struktur munalfinanzen in Nordrhein-Westfalen ge-
schiede in den Präferenzen und im Einkom- nach sich ziehen.4 währleisten.Das hier besprochene Gutachten
men zwischen den Gemeinden widerspie- ist bemüht, die Bedeutung des Finanzaus-
geln und somit nicht im Schlüsselzuwei- HOHER FIKTIVER HEBESATZ gleichs für die Erreichung dieses Ziels heraus-
sungssystem berücksichtigt werden soll- PROBLEMATISCH zustellen und der Politik entsprechende Ge-
ten. Die untersuchten Indikatoren zeigen staltungsempfehlungen zu geben. ●
dabei einen signifikanten Einfluss auf die Es stellt sich aber auch die Frage nach der
Ausgaben und sollten daher – mit teilweise geeigneten Höhe der fiktiven Hebesätze.
modifizierter Gewichtung – beibehalten Diese lässt sich nur unter Berücksichtigung 4 Vergleiche hierzu Büttner und Holm-Hadulla, 2008, Cities
werden. der Rückwirkungen der fiktiven auf die tat- in Fiscal Equalization, CESifo Working Paper.
5 Siehe hierzu Büttner, 2006, The incentive effect of fiscal
sächlichen Hebesätze beantworten. So geht
equalization transfers on tax policy, Journal of Public Econo-
BESTIMMUNG DER FINANZKRAFT aus der finanzwissenschaftlichen Literatur mics 90, S. 447-497.
hervor, dass die Hebesatzpolitik der Ge- 6 Siehe das Gutachten der Arbeitsgruppe Sachverständiger
Praktiker zur Berechnung der Schlüsselzuweisungen im
Im Mittelpunkt der Analyse der Finanzkraft meinden vom fiktiven Hebesatz beeinflusst Kommunalen Finanzausgleich 1987 und das Gutachten des
steht die Bewertung der kommunalen Steu- wird.5 Insbesondere im Hinblick auf die Ge- ifo Instituts aus dem Jahr 1995.
12 STÄDTE- UND GEMEINDERAT 11/2008Stgerat_11_08_innen 24.10.2008 8:55 Uhr Seite 13
Es gibt einen
sicheren Weg bei der
Umstellung auf die DOPPIK führen Sie am besten mit
DATEV ein. Schließlich sind
wir nicht nur führend beim
Rechnungswesen, sondern
auch der Spezialist für ein
zukunftsweisendes kommu-
nales Finanzmanagement.
Wir begleiten Sie in allen Phasen der Um-
stellung auf die doppelte Buchführung: mit
leistungsstarker Software, einem umfas-
senden Projektmanagement und individuellen
Serviceangeboten. Und auch anschließend,
im laufenden Betrieb stehen wir Ihnen bera-
tend zur Seite. Informieren Sie sich bei Ihrem
Steuerberater, Ihrem Wirtschaftsprüfer oder
unter der Telefonnummer 0800 0114348.
www.datev.de/kommunal
Zukunft gestalten.Gemeinsam.Sie können auch lesen
